Dictamen : 043 - del 20/03/2013

20 de marzo del 2013

C-043-2013

 

Licenciado

Ricardo Jiménez Godínez

Auditor Interno

CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° AI-O-13-044, del 6 de febrero del año en curso, mediante la cual requiere el criterio de este Despacho en relación con una serie de interrogantes relacionadas con el Servicio Especial Estable de Taxi.  

 

            De previo a dar respuesta a las distintas interrogantes, haremos un breve análisis sobre la naturaleza jurídica del servicio de transporte remunerado de personas, la situación presentada con respecto de la figura del porteo de personas y su necesidad de regulación en la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos modalidad Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, a través de la reforma introducida mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011.

 

 

A)                    El transporte remunerado de personas, en sus diversas modalidades, constituye un servicio público.

 

En primer lugar debemos tener claro que el servicio de transporte remunerado de personas, en sus diversas modalidades (autobús, taxi, etc.), constituye un servicio público.

 

            Al respecto, téngase en cuenta que el concepto de servicio público no es estático sino cambiante, pues depende de la calificación que realice el legislador de una actividad económica en un momento histórico determinado. La “publicatio” es, precisamente, la declaratoria constitucional o legal que define una actividad como servicio público.  Esta declaratoria puede consistir, simplemente, en la definición de la actividad como de interés público, o bien, en la calificación expresa de la actividad como servicio público.  La Sala Constitucional ha reconocido ese carácter cambiante del concepto de servicio público:

"Por ejemplo, el artículo 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos contiene varias definiciones, entre ellas la de servicio público, como toda actividad que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificada como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarla a las regulaciones de esta ley. Como puede apreciarse, la determinación de si una necesidad es de interés público no es una cuestión jurídica, sino de hecho y circunstancial, que obliga –como ya se dijo- a un juicio de oportunidad y conveniencia. No existen actividades que por ‘naturaleza’ o imperativos del Derecho Constitucional sean propias del servicio público, sino que eso dependerá de cada sociedad, sus necesidades y en el ámbito –privado o público- en que estas se satisfagan de mejor manera." Sentencia n.° 517-98, de 14:32 horas del 26 de agosto de 1998. Lo subrayado no es del original.

 

            Por su parte, la Procuraduría General de la República, en relación con el concepto y las notas características de los servicios públicos, ha señalado, entre otras cosas, lo siguiente:

 

“Indiscutiblemente se ha reconocido a la doctrina francesa como la más autorizada sobre el tema; por lo cual nos permitimos arrancar con la siguiente cita de BENOIT:

«El servicio público es una actividad administrativa que tiene por objeto una prestación, que asegurar a los particulares.

Con relación a los demás procedimientos de acción de Administración, el servicio público se caracteriza por el hecho que tiende a procurar una prestación a la población, es decir, que su finalidad es asegurar de forma positiva la satisfacción de una necesidad de la colectividad. El servicio público es un servicio prestado al público. La construcción y la conservación de las vías públicas, los cuidados a los enfermos en los hospitales públicos, los correos y telecomunicaciones, la enseñanza pública, las redes públicas de distribución de agua, gas y electricidad, los puertos y los aeródromos públicos, las bibliotecas públicas. He aquí algunos ejemplos de servicios públicos». (‘El Derecho Administrativo Francés’, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, l977, p. 931).

De la anterior definición podemos rescatar tres notas características del servicio público: a) Que es una actividad propia de la Administración; b) Que tiende a procurar una prestación a la población; y c) Que esa prestación deber ser garantizada de manera efectiva. Sin embargo, conviene anotar que no obstante ser en principio el servicio público una actividad propia de la Administración, ello no excluye la posibilidad de participación de los particulares en la gestión pública, por medio -especialmente- de la concesión de servicio público, como sucede a menudo con los transportes y servicios en puertos y aeropuertos.

En sentido concordante, se ha precisado que el servicio público -en su acepción estricta- constituye «... una variedad de la actividad administrativa que consiste ... en poner a disposición de los particulares prestaciones que les son útiles. Se trata en definitiva, de la expresión jurídico-administrativa de la idea de la procura existencial (Dasainvorsorge) y de la Administración que abastece, que proporciona y que actúa directamente para satisfacer las necesidades de los administrados (Leistende Verwaltung), según la concepción de FORSTHOFF, así como de la noción de la solidaridad social elaborada por DUGUIT» (Carmen Chinchilla Marín, ‘El servicio público, ¿una amenaza o una garantía para los derechos fundamentales?’, en: ‘Estudios sobre la Constitución española’, t. II, Madrid, Civitas, 1991, p. 964).

Dicha actividad administrativa supone la publicatio, es decir, una decisión del poder público de garantizar, asumiéndola, la prestación de una actividad de interés general, en condiciones de igualdad (ibid., p. 959); actividad que, por encima de lo contingente, presenta dos elementos esenciales:

a) Titularidad pública: «La titularidad pública sobre determinada actividad significa que ésta ha sido reservada a los poderes públicos y sustraída a la libre iniciativa privada; es decir, que el Estado ... o las Corporaciones Locales han asumido su provisión y se obligan a prestarla como servicio al público, a todos, sin excepción, de una manera regular y continua. Si no hay titularidad pública, las actividades llevadas a cabo por particulares, aunque satisfagan intereses generales y estén sujetas a autorización previa, no serán servicios públicos, sino servicios privados de interés público. Por el contrario, toda actividad declarada servicio público continuará siéndolo aun cuando sea ejercida por particulares a los que se haya otorgado la correspondiente concesión».

b) La actividad consiste en la prestación que satisface los intereses generales de la comunidad: «Esta reserva de servicios a los poderes públicos tiene su razón de ser ... (Se) hace para servir a los intereses generales y asegurar a todos una digna calidad de vida. Porque a través de los servicios públicos ... se proporciona a la comunidad una serie de prestaciones, de la más diversa índole, que son necesarias para la existencia y desarrollo personal de sus miembros» (ibid., p. 963).

De lo expuesto hasta aquí y para el caso que nos ocupa, en nuestro criterio cobran especial relevancia dos asuntos ya mencionados y que deben en este momento rescatarse.

En primer lugar, que la naturaleza pública que puede comportar una determinada actividad servicial, presupone la respectiva declaratoria por parte del poder público; publicatio que, en nuestro ordenamiento, es un asunto rigurosamente reservado a la ley, por las restricciones a la libertad de empresa que la misma acarrea.

En segundo término, cabe también insistir en que es posible, y también cada vez más frecuente, la participación de sujetos no estatales en la prestación de los servicios públicos, con la autorización y bajo el control y vigilancia del Estado; aunque, como se advertía, no toda actividad privada de interés o utilidad pública constituye servicio público. […]”. Dictamen n.° C-190-96, del 27 de noviembre de 1996. Lo subrayado no es del original.

 

De lo anterior se desprende que la declaratoria de una determinada actividad económica como servicio público implica su nacionalización. Es decir, le atribuye al Estado su titularidad, de forma tal que solo éste o un particular autorizado, puede brindar el servicio.

 

Otro efecto de la declaratoria de servicio público es que la actividad económica sale del comercio de los hombres, no pudiendo estos desarrollarla en forma libre. La única forma de dedicarse a ella es mediante una concesión o permiso del Estado. Sin embargo, aún en tales casos, la titularidad del servicio la mantiene el Estado, limitándose el particular únicamente a su prestación efectiva.

 

En el caso del transporte remunerado de personas en vehículos automotores –en sus distintas modalidades autobuses y taxi-, repito, no cabe ninguna duda de que constituye un servicio público. En efecto, la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, n.° 3503 del 10 de mayo de 1965, califica al transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos como un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuya prestación puede ser delegada en los particulares, a quienes se autorice expresamente, de acuerdo con las normas establecidas en dicha ley (artículos 1 y 2).

 

En igual calificación se deriva de lo dispuesto en el artículo 5, inciso f) de la Ley de creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, n.° 7593 del 9 de agosto de 1996, que califica el transporte remunerado de personas como un servicio público.

 

En el mismo sentido, la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, define a este medio de transporte como un servicio público que se explota mediante la figura de la concesión administrativa, con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento (artículo 2).

 

Y mediante la reforma introducida al artículo 2 de la Ley 7969, precisamente por el artículo 2 de la Ley 8955, del 16 de junio del 2011, se establece como servicio público el transporte remunerado de personas en cualquier tipo de vehículo automotor, independientemente del grado de intervención estatal. El párrafo segundo de la norma en cuestión, dispone:

“El transporte remunerado de personas, que se realiza por medio de autobuses, busetas, microbuses, taxis, automóviles y cualquier otro tipo de vehículo automotor, ya sea que se ofrezca al público en general, a personas usuarias o a grupos determinados de personas usuarias con necesidades específicas que constituyen demandas especiales, es un servicio público del cual es titular el Estado. Lo anterior independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.” Lo subrayado no es del original.

Incluso, la Sala Constitucional, al evacuar una consunta legislativa facultativa de constitucionalidad –formulada por varios diputados con respecto del proyecto de ley que dio origen a la Ley 8955-, mediante sentencia n.° 2011-04778, de las 14:31 horas del 13 de abril del 2011, en lo que interesa, apuntó:

“XVI.- El Estado, desde hace ya bastante tiempo, ha considerado la actividad de transporte de personas como una necesidad social imperante cuya vigencia resulta esencial, como condición fundamental para el mantenimiento del estado de derecho y la paz social. Por esta razón ha promulgado una serie de leyes siendo, actualmente, las más importantes en esta materia la Ley Reguladora de Transporte Remunerado Personas Vehículos Automotores (Ley No. 3503) y la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi (Ley No. 7969), cuya reforma se conoce en esta consulta. En el último quinquenio, es público y notorio que este tema del transporte de personas ha ido adquiriendo mayor trascendencia para la sociedad costarricense, no sólo desde el punto de vista social sino también económico, hasta convertirse en un tema de interés general, que va más allá de la satisfacción de una necesidad meramente privada, requiriendo la intervención del Estado para darle una solución. El Estado –en este caso el legislador ordinario- puede, dentro del marco permitido por la Constitución Política y las normas de carácter legal, optar por la solución que considere más oportuna. Como recién se dijo, una de esas posibles soluciones es regular dicha actividad y declararla servicio público, que es precisamente lo que hace el proyecto consultado, cumpliendo, necesariamente, con los dos elementos antes señalados. En virtud de lo expuesto, la Sala no estima contraria a la Constitución Política la reforma al artículo 2 de la Ley número 7969 para considerar el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi un servicio público del cual es titular el Estado y que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa o el permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi.

XVII.- Como consecuencia de declarar servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, en cualquiera de sus dos formas de prestación, el proyecto de ley consultado reforma el artículo 323 del Código de Comercio para eliminar la palabra “personas” de dicho artículo y así eliminar el porteo de personas. Con esta reforma el legislador busca, de una vez por todas, abstraer de la esfera privada la prestación del servicio de transporte de personas que en su totalidad ha sido declarado servicio público por el legislador y hace que sean otras las reglas del juego y principios jurídicos a aplicar: Los particulares se convierten en colaboradores de la Administración Pública en la prestación de ese servicio que, por sus características y la evidente existencia de un interés público, debe ser en principio, asumido por el Estado sin que estén de por medio principios y derechos que rigen las relaciones privadas, como lo son el principio de autonomía de la voluntad o la libertad de comercio. En consecuencia, el Tribunal estima que el proyecto de ley consultado no lesiona los artículos 28, 45, 46 y 56 de la Constitución Política.” Lo subrayado no es del original.

Como bien indica la Sala Constitucional, en la sentencia transcrita, el legislador, dentro del marco permitido por la Constitución Política, optó por declarar como servicio público, las diversas modalidades del transporte remunerado de personas, atendiendo la trascendencia que tiene la actividad para la sociedad costarricense.

 

De lo anterior se deduce que ningún particular puede prestar el servicio de transporte remunerado de personas, en sus distintas modalidades, si no cuenta con una concesión o permiso de parte del Estado. Y ello es, precisamente, lo que establece el artículo 112 de la Ley de Tránsito por Vía Públicas Terrestres, que prohíbe a los propietarios o conductores de vehículos, dedicarse a la actividad del transporte público, sin contar con las respectivas autorizaciones y placas legalmente adjudicadas.

 

 

B)                     Sobre la figura jurídica del “porteo de personas”.

 

            A pesar de que el transporte remunerado de personas constituye un servicio público y, en principio, solo aquellas personas autorizadas por el Estado podrían brindarlo, tanto la Procuraduría General de la República como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se pronunciaron en diversas oportunidades sobre la vigencia del artículo 323 del Código de Comercio, que regulaba –antes de la reforma introducida mediante Ley 8955- el contrato de transporte privado de personas, conocido popularmente como “porteo”.  La norma en cuestión, en lo que interesa, disponía:

 

“Por el contrato de transporte el porteador se obliga a transportar personas, cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio. […].” (Lo subrayado no es del original).

           

            Refiriéndose a la vigencia del contrato de transporte de personas regulado en la norma transcrita, la Procuraduría General de la República, en lo que interesa, indicó:

 

“Ahora bien, el hecho de que mediante ley se haya declarado como servicio público las modalidades de transportes en vehículos automotores colectivos y taxi, no significa, de ninguna manera, que el contrato mercantil de transporte de personas, que es lo que realmente interesa en esta consulta, por lo que desde ahora dejamos de lado el análisis del transporte de cosas y noticias, esté prohibido en nuestro medio o se requiera de una concesión o cualquier otra técnica de prestación de servicio público indirecto de la Administración para incursionar en esa actividad económica. A nuestro ver, las cosas deben ser puestas en sus justas dimensiones.

En primer término, porque las únicas modalidades que están nacionalizadas son las que hemos indicado supra. Ergo, aquellos servicios de transporte terrestre de personas que no son subsumibles dentro del servicio público de transporte a través de vehículos automotores colectivos y de taxi pueden ser gestionados por los sujetos privados, acciones estas que no podrían ser prohibidas ni sancionadas, en vista de que están fuera de la acción de la ley y son el resultado del ejercicio de dos importantes libertades públicas (la libertad de empresa y la libertad de contratación). Dicho de otra forma, si los sujetos privados, recurriendo al principio de libertad y a las libertades económicas que hemos indicado, descubren o crean nuevas modalidades de transporte de personas en vehículos, las cuales, dada su naturaleza, se diferencia de las dos que están nacionalizadas, tiene todo el derecho de realizar esa actividad económica.

En segundo término, el contrato de transporte de personas no ha quedado derogado con las declaratorias de servicio público que se han hecho en dos modalidades de transporte de personas. […].

En tercer lugar, podemos decir que hoy en nuestro medio conviven varias modalidades de transporte de personas por vía terrestre. Unas, reguladas por el Derecho Público. Otras, por el Derecho Privado, más específicamente, por el Derecho Mercantil o Comercial.

De lo que llevamos dicho se extrae una conclusión preliminar muy importante en nuestro estudio: los sujetos privados pueden desarrollar actividades de transporte de personas, como cualquier otra actividad económica, siempre y cuando estas no conlleven la prestación del servicio público de transporte a través de vehículos automotores colectivos o de la modalidad taxi. (…).

IV.-  CONCLUSIONES.

1. - El servicio de transporte que presta un grupo de personas a otras (que constituye un grupo cerrado), que no involucra elementos propios del servicio público de transporte, es jurídicamente posible en nuestro medio. La relación entre ellos estaría regulada por el Derecho Comercial.

2. - En el caso anterior, los porteadores estarían prestando un servicio privado de transporte, el cual constituye una modalidad distinta e independiente del servicio público de transporte, toda vez que no posee los elementos propios y necesarios de este último.” Opinión Jurídica n.° O.J-127-2000, del 20 de noviembre del 2000.  Lo subrayado no es del original.

 

El criterio externado por la Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica transcrita fue reafirmado y ampliado, de manera vinculante para la Administración consultante, entre otros, en los dictámenes: C-226-2002, del 5 de setiembre del 2002; C-376-2003, del 1° de diciembre del 2003; C-159-2005 del 2 de mayo del 2005; C-083-2007, del 20 de marzo del 2007 y C-085-2008, del 26 de marzo del 2008.

 

Y al precisar los alcances del contrato de porteo de personas, en el citado Dictamen n.° C-376-2003, la Procuraduría indicó:

 

“A esta altura de la exposición, debemos preguntarnos sobre cuál es el alcance que tiene el contrato de porte de personas en Costa Rica a partir de la entrada en vigencia de la ley n.° 3503. La respuesta es sencilla y elemental, muy limitado, toda vez que esta actividad subsiste como un servicio de naturaleza residual, el cual sólo puede ejercerse en forma discrecional. Estamos, pues, frente a una actividad que se hace en forma libre pero prudencialmente (acepción que le da el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, Madrid, España, 1947, al término discrecional), la cual no se dirige al público en general. Es una actividad típicamente privada, de naturaleza personal; consecuentemente, a diferencia de lo que ocurre en el servicio público, el negocio jurídico no es el resultado del azar o de acciones encaminadas a la colectividad, sino, más bien, el producto de una relación discreta, previamente concertada entre el porteador y el viajero. Además de lo anterior, lo normal es que el servicio se preste «de puerta a puerta». Lo anterior conlleva, la imposibilidad de realizar contratos en la «vía pública», in situ, toda vez que este tipo de empresa supone que, quienes se dedican a esta actividad comercial, tienen oficinas, locales acondicionados o un lugar permanente, donde la desarrollan. En este caso, pese a estar en presencia de un contrato consensual y no formal, debido a la titularidad que ejerce el Estado sobre el servicio público de taxi, no es posible que los negocios jurídicos sean el resultado de acuerdos entre sujetos privados en la vía pública. Mucho menos, les está permitido el recoger a personas en la vía pública; actividad propia y exclusiva de automóviles que se dedican al servicio público, en su modalidad de taxi. Como puede observarse de lo anterior, estamos en presencia de un contrato que tiene una naturaleza muy especial y, por consiguiente, con ciertas características de exclusividad que, evidentemente, lo diferencia de la actividad del servicio público. Por consiguiente, en nuestro medio, este tipo de actividad está dirigida a un grupo de clientes exclusivos, a un grupo cerrado, tal y como lo explicamos en su oportunidad en la opinión jurídica supra citada.   

 Ahora bien, cuando quienes ejercen el porte de personas se apartan de los anteriores lineamientos e incursionan en las actividades propias del servicio público, entre ellas, aunque no en forma exclusiva, las indicadas en el dictamen C-226-2002, ya no están ejerciendo esa actividad, sino que están prestado, en forma ilegal, un servicio público. Cuando ello ocurre, se está fuera de la ley y, consecuentemente, las autoridades correspondientes deben proceder a imponer la infracción respectiva con base en la normativa legal vigente.” Lo subrayado no es del original.

 

Por su parte, la Sala Constitucional –cuya jurisprudencia es vinculante erga omnes al tenor de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- también se pronunció respecto de la vigencia y constitucionalidad del artículo 323 del Código de Comercio, que regulaba el “porteo de personas”.  Por ejemplo, mediante sentencia n.° 2004-3580, de las 14:43 horas del 14 de abril del 2004, estableció claramente la diferencia entre el servicio público de transporte remunerado de personas y el contrato de transporte regulado en el Código de Comercio, conocido como “contrato de porteo”:

 

“V.- Sobre los porteadores en el Código de Comercio y el transporte como servicio público.   El artículo 323 del Código de Comercio establece lo siguiente: […] El porteador o transportista es un auxiliar mercantil.   El contrato de transporte regulado en la legislación mercantil tiene como finalidad regular el traslado de personas, mercaderías y otros bienes.  Es un contrato comercial importante para la economía de un país, pues sirve de enlace entre el productor o el comercializador de bienes y servicios con el consumidor final.  Nació como necesidad de los mercantes de trasladarse de un lugar a otro, con o sin sus bienes de comercio, de modo que en principio sirvió como un instrumento de transporte del mercader en su actividad.   Si bien, la doctrina no utiliza los medios de transporte para hacer una clasificación del porteador, puede decirse que existe la forma terrestre (como sería en una carreta, o vehículo de carga o ferrocarril), acuática (panga, falúa o crucero trasatlántico) y aérea (planeador, avioneta o avión a propulsión), admitiéndose incluso que se lleve a cabo mediante la fuerza del hombre, la de un animal de carga, o de un vehículo motorizado.  Pero dada su amplia diversidad e importancia económica para el país, existen áreas reguladas por el Estado, en atención a la protección del interés general, declarando algunas formas como servicio público.  Por ello resulta ser una figura contractual muy restringida, y resulta necesario identificar el origen del contrato de transporte para determinar si se trata de un acuerdo comercial o si se dirige a satisfacer una actividad que el Estado declaró servicio público.   Si es esto último, no puede ocupar el lugar de actividades previamente regladas normativamente, como lo sería, por ejemplo, el transporte aéreo, que la reguló mediante la Ley No. 5150, Ley General de Aviación Civil, en cuyo caso para ofrecerlo un particular, sea persona física o jurídica, debe ostentar un certificado de explotación para transporte aéreo.   De igual modo, los servicios de carga, los ferroviarios, y marítimos, podrían estar en esta categoría contractual, pero, si la trascendencia que tienen para la sociedad va más allá de la satisfacción de una necesidad privada, ello determinará la legitimidad estatal en la promulgación de normas de orden público.   De este modo, en el caso de transporte de personas, depende de cómo se origina la relación contractual, la actividad resulta ilícita si se dirige a satisfacer una necesidad del público en general, suplantando así a los concesionarios de transporte público, en cuyo caso el Decreto Ejecutivo acierta en considerarlo una actividad al margen de la ley.   Es precisamente aquí, donde radica el problema planteado por el accionante, pues sostiene que no se le permite llevar a cabo los diversos contratos de transporte de personas, con lo que interfiere en su libre voluntad y su libertad contractual.   Pero el hecho jurídico relevante en discusión es el traslado de personas a cambio de un precio, con sus pertenencias o no, como una actividad irrestricta, cuando desde la promulgación de la Ley No. 3503 y luego la de la Ley No. 7593, se ha declarado como servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, y consecuentemente ello convirtió al contrato de porte en una actividad limitada y residual.

VI.- Sobre la Competencia Desleal. De este modo, para que exista competencia desleal, el procuramiento de pasajeros debe llevarse a cabo concurrentemente con situaciones que previamente el régimen jurídico reservó a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas, en la modalidad taxi.  Y es que, entre los diversos principios en que se inspira la contratación administrativa, está la de ser privativa, es decir ejercida con exclusividad o en forma individual por la persona autorizada, con exclusión de terceras personas. De este modo, el Estado debe garantizarle al concesionario el equilibrio entre la oferta y demanda, con la ecuación financiera del contrato y una tarifa justa que permita su operatividad.  Si existe concurrencia de operadores en una cantidad mayor a la demanda o de personas no autorizadas, se presenta una competencia que puede ser ruinosa para los concesionarios y el Estado responderá por ello si se tolera tal competencia.  Evidentemente, el contrato de transporte tiene diversas características, entre ellas ser un contrato oneroso y no formal, su objeto puede ser el traslado de personas, cosas y noticias, como un auxiliar mercantil, pero siendo un contrato residual de transporte de personas, el público debe pertenecer a un grupo cerrado de usuarios, por lo que no autoriza al porteador a transitar por la vía pública negociando casualmente u ofertando sus servicios coincidentemente con el servicio público de taxis, o en busca de la demanda de transporte de pasajeros en la vía pública, pues el Estado es el único titular de esta prestación de servicios.   De este modo, no resulta ilegítimo que el Decreto Ejecutivo impugnado prohíba este tipo de contratación espontánea en la calle o el uso de rotulaciones similares a las del transporte autorizado, pues los contratistas de transporte de personas no concesionarios están imposibilitados para contratar en mera vía pública y deberán tener locales u oficinas comerciales que les permita el contacto con su clientela e ir de puerta en puerta haciendo sus servicios.   Lo acusado como inconstitucional -sobre este aspecto- tiene más relación con el modo de aplicación de la normativa legal que hagan los inspectores de tránsito, que con su contenido, que como se dijo, en el tanto la promoción coincida con aquél del transporte remunerado de personas, la misma resulta ilegítima, y si existe discrepancia en su forma, se tiene abierta la vía jurisdiccional para su discusión, así como para la determinación de las formalidades del contrato, cuando éste sea por escrito o su mera constatación en forma verbal.   En ese tanto, la Sala no observa que exista un quebrantamiento constitucional si las autoridades al controlar el servicio público de taxis, verifican el origen contractual del porteador, cuando existan sospechas fundadas de que se presta el servicio de taxi en forma ilegal. (…)

VIII.- El caso concreto del contrato de transporte de personas como una actividad restringida.   Los argumentos que se esbozan en la acción, pretenden demostrar que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes no tiene competencia para regular la actividad del porteador, amparado a la legislación comercial que le permite transportar personas de un lugar a otro, así como cosas y noticias.   Pero, la jurisprudencia de esta Sala define con precisión la línea divisoria entre las actividades que pertenecen al derecho privado de las del derecho público.   Una actividad privada que satisface necesidades o intereses de carácter general, será objeto del interés estatal y estará legitimado el Estado para intervenirla mediante legislación declarándola servicio público. El particular puede ejercitar actividades que no salgan de su esfera privada, pero si llega a involucrarse con el interés general previamente declarado, resulta legítimo que el Estado haga valer el cumplimiento de su legislación. (…).” Lo subrayado no es del original.

            Como bien lo han señalado la Procuraduría General de la República y la Sala Constitucional, en los pronunciamientos y sentencia transcritos, el contrato de porte, para el transporte de personas, constituía una actividad limitada y residual, resultando ilegal, por ejemplo, que los porteadores transitaran por las vías públicas negociando casualmente u ofertando sus servicios coincidentemente con el servicio público de taxis, o en busca de la demanda de transporte de pasajeros en la vía pública, debiendo contar para ello con locales u oficinas comerciales que les permitiera el contacto con su clientela e ir de puerta en puerta haciendo sus servicios.

 

 

C)     Sobre la derogación de la figura del porteo de personas y la creación de la figura “servicio especial estable de taxi”.

 

            En virtud de los múltiples problemas suscitados entre taxistas, autobuseros y porteadores, los representantes de los tres grupos (Cámara Nacional de Transporte en Autobús, la Federación Nacional de Taxis y la Cámara de Porteadores), conjuntamente con las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se reunieron en múltiples oportunidades y llegaron a un consenso para regular la actividad de los porteadores.

 

            A tal propósito, la Diputada Viviana Martín redactó un proyecto de ley mediante el cual se eliminó la figura del porteo de personas del Código de Comercio y trasladó la regulación de dicha actividad, bajo el nombre de “servicio especial estable de taxi”, a la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999.

 

            Fue así como, atendiendo la propuesta consensuada de los representantes del sector transporte remunerado de personas, la Asamblea Legislativa, bajo el expediente n.° 17874, tramitó el proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011.  Tal y como se desprende de la exposición de motivos el proyecto es el resultado de:

 

“(…) un arduo proceso de negociación en el cual el Ministerio de Obras Públicas y sus autoridades, junto con la Cámara Nacional de Transporte en Autobús, la Federación Nacional de Taxis y la Cámara de Porteadores como representante del sector, mantuvieron una sesión permanente de discusión, buscando una formulación de consenso para solucionar la situación de los señores y señoras porteadoras. (…).

Con esta iniciativa se pretende de manera muy categórica, establecer dentro del marco regulatorio de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, N.° 7969, un servicio que hoy día es una realidad y que está tutelado de manera equivocada al estar amparado solamente ante la palabra “personas” en el Código de Comercio, con el fin de crear una legislación que garantice mejores condiciones y costos más bajos para el usuario, buscando el beneficio y el bienestar de las grandes mayorías.

De esta forma se elimina el porteo de personas, pero no se elimina el porteo en sí, es decir lo que se está eliminando es la palabra “persona” del artículo 323 del Código de Comercio, pero se puede seguir transportando cosas, artículos, dineros, correspondencia, etc.

Ante la eliminación de la palabra “persona”, se crea dentro de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad Taxi, n.° 7969, una figura que se llama “Transporte Especial Estable de Taxi, que conserva la naturaleza del servicio especial residual que hoy presta el porteo, pero amparado y regulado para darle sentido de responsabilidad a aquellos interesados que lo estarían acreditando.” (…). Lo subrayado no es del original.

 

            Ahora bien, como indicamos en el primer apartado de este pronunciamiento,  teniendo en consideración el interés público  involucrado y atendiendo el consenso logrado por las partes interesadas, el legislador optó por declarar el transporte de personas como servicio público, independientemente de la modalidad de que se trate y del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo o de su fiscalización. 

 

            A la vez, reguló la actividad del porteo de personas, la cual pasó a denominarse servicio especial estable de taxi, manteniendo la misma condición de servicio residual que tenía el porteo de personas.  De hecho, el servicio especial estable de taxi fue definido como el

 

“servicio público de transporte remunerado de personas dirigido a un grupo cerrado de personas usuarias y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable.” (Artículo 1, inciso l) de la Ley n.° 7969, adicionado por la Ley n.° 8955).

 

 

D)     De los requisitos y condiciones para ejercer la actividad de transporte

de personas bajo la modalidad “servicio especial estable de taxi”.

 

            Como adelantábamos, mediante la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, no solo se reformó el artículo 323 del Código de Comercio, eliminando la figura del porteo de personas, sino que, además, se reguló la actividad, denominándola “servicio especial estable de taxi”, en la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi.

 

            Y según apuntamos en el apartado anterior, el servicio especial estable de taxi mantiene la misma condición residual y limitada que tenía el porteo de personas.

 

            Ahora bien, respecto de los requisitos y condiciones para ejercer la actividad del servicio especial de taxi, los artículos 2 y 29 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, según reforma introducida por la citada Ley n.° 8955, en lo que interesa, disponen:

 

“Artículo 2.-

(…)

Se requerirá permiso: / Para explotar el servicio de transporte automotor remunerado de personas modalidad servicio especial estable de taxi, en los casos en que el servicio se brinde de puerta a puerta, para satisfacer una necesidad de servicio limitado, residual y dirigido a un grupo cerrado de personas diferente del que se presta, de conformidad con el párrafo anterior.

Los permisos para explotar el transporte automotor de personas en la modalidad servicio especial estable de taxi serán expedidos por el Consejo de Transporte Público, previa presentación de la copia certificada del contrato o los contratos suscritos con las personas, las instituciones o las empresas que hacen uso de su servicio. A cada persona física solo se le otorgará un permiso; estas personas podrán agruparse en una persona jurídica, adquiriendo responsabilidad solidaria. El vehículo amparado al permiso deberá ser propio o arrendado mediante leasing financiero. De incumplirse las condiciones en que originariamente se otorgó el permiso, este se podrá revocar por disposición justificada del Consejo de Transporte Público. (…).” Lo subrayado no es del original.

 “Artículo 29.- Concesión administrativa previa o permiso para servicios especiales estables de taxi

1.- (…)

2.- Para la prestación del servicio especial estable de taxi, a que se refiere el artículo 2 de esta ley, se requiere obtener un permiso otorgado por el Consejo de Transporte Público, sujeto a las siguientes condiciones:

a) Las personas permisionarias especiales estables de taxi de este servicio estarán limitadas a prestar el servicio dentro de un área geográfica que se determinará en razón de la patente autorizada.

b) Ninguna persona permisionaria podrá compartir, total ni parcialmente, los derechos del permiso otorgado a otro que a su vez sea titular de otro permiso de servicio público remunerado de personas.

c) Los vehículos con los cuales se desarrolle la prestación de servicio público modalidad especial estable de taxi, no podrán tener las características propias de los vehículos modalidad taxi que se autorizan en razón de una concesión para prestar el servicio en una determinada base de operación autorizada por el Consejo de Transporte Público, tales como el color rojo, el uso de rótulos luminosos o no luminosos, calcomanías, el uso del taxímetro y otros similares, tal como lo defina el reglamento de rigor, así como cualquier otro distintivo que pueda inducir a error a las personas usuarias del servicio de taxi. Además, deberán cumplir los requisitos de circulación que establece la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas. Estos automotores no podrán tener una antigüedad superior a los diez años, contados desde su año de fabricación.

d) Los vehículos autorizados para el servicio especial estable de taxi no podrán estacionarse o realizar abordaje o desabordaje de personas en las paradas dedicadas a las demás modalidades de transporte público. Las bases de operación del servicio especial estable de taxi deberán estar ubicadas a una distancia de ciento cincuenta metros, como mínimo, de las terminales oficiales de autobuses y taxis.

e) Las personas permisionarias de servicio especial estable de taxi no podrán estacionarse en ningún lugar de la vía pública para ofrecer sus servicios al público en general. Tampoco, podrán circular en demanda de pasajeros por las vías públicas.

f) Cuando los automotores deban detenerse frente a edificaciones públicas, parques, centros educativos, centros comerciales, muelles, puertos, aeropuertos, iglesias, hospitales o lugares similares, será por el tiempo estrictamente necesario para permitir el abordaje y desabordaje de sus propias personas usuarias.

g) Quien presente una solicitud para explotar un servicio especial estable de taxi deberá presentar certificación de que se encuentra debidamente inscrito y al día con sus obligaciones en la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); estar inscrito como contribuyente en el Ministerio de Hacienda; estar al día en el pago del impuesto de la renta; contar con una póliza de seguros que cubra íntegramente su responsabilidad civil por lesión o muerte de terceros y daños a la propiedad de terceros, y mantenerla vigente durante todo el período que dure el permiso y la patente municipal correspondiente, de acuerdo con la legislación vigente y los demás requisitos que procedan reglamentariamente.

h) En razón de los principios de proporcionabilidad, razonabilidad y necesidad, el porcentaje autorizado de servicios especiales estables de taxi no podrá superar el tres por ciento (3%) de las concesiones autorizadas por base de operación.

i) El Estado está en la obligación de garantizarles el equilibrio económico y financiero del contrato a las personas concesionarias, evitando una competencia que pueda ser ruinosa, producto de una concurrencia de operadores en una zona determinada que pueda ser superior a la necesidad de esa demanda residual de la zona operacional donde se autorice la prestación del servicio, dado que cada zona presenta características diferentes entre una y otra, autorizando el número de permisos que considere necesarios.

j) Una vez otorgado el permiso, las personas permisionarias deberán portar el original o la copia certificada del contrato suscrito con las personas a las que se les brinda el servicio.

El incumplimiento de cualquiera de las condiciones anteriores será sancionado de conformidad con lo establecido en la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas, sin perjuicio de que el Consejo de Transporte Público pueda cancelar el permiso.” Lo subrayado no es del original.

            De las normas transcritas se desprende que para ejercer la actividad del servicio especial estable de taxi se requiere:

 

1)      Contar con un permiso extendido al efecto por el Consejo de Transporte, para lo cual la persona interesada deberá presentar copia certificada del o los contratos suscritos con las personas a las cuales les va a brindar el servicio.

2)       Contar con un vehículo propio o arrendado mediante leasing financiero, que ampare el permiso y que no supere los diez años, contados a partir del año de fabricación.

3)      Estar debidamente inscrito y al día con sus obligaciones en la Caja Costarricense de Seguro Social;

4)      Estar inscrito como contribuyente en el Ministerio de Hacienda y estar al día en el pago del impuesto de la renta;

5)      Contar con una póliza de seguros que cubra íntegramente su responsabilidad civil por lesión o muerte de terceros y daños a la propiedad de terceros, y mantenerla vigente durante todo el período que dure el permiso; y

6)      Contar con la patente municipal correspondiente.

7)      Portar el original o la copia certificada del contrato suscrito con las personas a las que se les brinda el servicio.

 

Además, entre las condiciones específicas para ejercer la actividad, están:

 

1)      Brindar el servicio dentro de un área geográfica determinada en razón de la patente autorizada.

2)      No compartir, total ni parcialmente, los derechos del permiso otorgado a otro que a su vez sea titular de otro permiso de servicio público remunerado de personas.

3)      Los vehículos con los cuales se desarrolle la prestación de servicio no podrán tener las características propias de los vehículos modalidad taxi, tales como el color rojo, el uso de rótulos luminosos o no luminosos, calcomanías, el uso del taxímetro y otros similares, así como cualquier otro distintivo que pueda inducir a error a las personas usuarias del servicio de taxi.

4)      Los vehículos deberán cumplir los requisitos de circulación que establece la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

5)      Los vehículos autorizados para el servicio especial estable de taxi no podrán estacionarse o realizar abordaje o desabordaje de personas en las paradas dedicadas a las demás modalidades de transporte público.

6)       Las bases de operación del servicio especial estable de taxi deberán estar ubicadas a una distancia de ciento cincuenta metros, como mínimo, de las terminales oficiales de autobuses y taxis.

7)       Las personas permisionarias de servicio especial estable de taxi no podrán estacionarse en ningún lugar de la vía pública para ofrecer sus servicios al público en general. Tampoco, podrán circular en demanda de pasajeros por las vías públicas.

8)      Cuando los automotores deban detenerse frente a edificaciones públicas, parques, centros educativos, centros comerciales, muelles, puertos, aeropuertos, iglesias, hospitales o lugares similares, será por el tiempo estrictamente necesario para permitir el abordaje y desabordaje de sus propias personas usuarias.

9)       En razón de los principios de proporcionabilidad, razonabilidad y necesidad, el porcentaje autorizado de servicios especiales estables de taxi no podrá superar el tres por ciento (3%) de las concesiones autorizadas por base de operación.

 

 

 

 

E) Sobre el caso específico de los porteadores de personas activos al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955.

 

            Con el fin de garantizar los derechos de las personas que, al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955, se encontraran brindando de manera activa el servicio de porteo de personas, la referida contiene 3 artículos transitorios en los que se regula en detalle los requisitos y condiciones para poder continuar brindando el servicio, ya no como porteo, sino como servicio especial estable de taxi. Las normas transitorias, por su orden, disponen:

“TRANSITORIO I.-

Las personas físicas o jurídicas que a la fecha de publicación de esta ley se encuentren dedicadas a la actividad del porteo de personas modalidad automóvil y que hayan operado según lo establecido en el artículo 323 del Código de Comercio, sin itinerario fijo, y cuyos servicios se contraten por viaje, tiempo o en ambas formas, y se encuentren ejerciendo de manera activa el porteo de personas, de conformidad con los requisitos indicados en el presente transitorio al momento de la publicación de esta ley, deberán acreditar su condición ante el Consejo de Transporte Público; para ello, deberán presentar los requisitos que se indican a continuación:

a) Solicitud expresa, debidamente autenticada por un abogado o abogada, de que se les permita acogerse a lo aquí dispuesto, con señalamiento de lugar para recibir notificaciones.

b) Certificación de personería jurídica, en el caso de las personas jurídicas.

c) Certificación emitida por el Ministerio de Hacienda de que están inscritas en la actividad de porteo de personas.

d) Certificación del departamento de patentes de la municipalidad donde se encuentren operando, que demuestre su debida inscripción en la actividad de porteo de personas, de conformidad con el ordenamiento jurídico.

e) Certificación de que están inscritas ante la CCSS, en la actividad de porteo de personas.

f) Copia certificada de la última declaración de renta en la actividad de porteo de personas, presentada ante la Dirección General de Tributación.

g) Copia certificada del contrato o de los contratos suscritos con las personas, las instituciones o las empresas que hacen uso de sus servicios.

h) Declaración jurada protocolizada rendida ante notario público, en la que se indique que se han dedicado en forma habitual a la actividad relacionada, desde qué fecha y las características del servicio que han estado prestando. Deberán acreditar, además, el número y las características de los automotores que han venido empleando.

i) Constancia de estar al día en el pago de infracciones de la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

j) Indicación del domicilio fiscal y de su localización física, a efectos de que la administración pueda verificar la información suministrada, la cual debe estar disponible para el usuario y pueda ser consultada en caso de denuncias.

k) Constancia de estar al día en el pago de la póliza de porteo de personas, Clase Tarifa 21.

Mediante dichas probanzas y cualquier otra adicional que la persona petente estime conveniente y necesario aportar, deberá quedar comprobado, de manera fehaciente y a satisfacción del Consejo de Transporte Público, que el servicio respectivo era susceptible de ser prestado al amparo del artículo 323 del Código de Comercio, y que desde su inicio no compartió la naturaleza jurídica o los elementos puntuales que caracterizan la actividad del servicio público de taxi.

La totalidad de estos requisitos deberán ser presentados ante el Consejo de Transporte Público dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la publicación de esta ley; en caso contrario, dichas personas no podrán seguir prestando el servicio.

A las personas cuyas peticiones resulten procedentes, el Consejo de Transporte Público les extenderá un permiso especial estable de taxi por un plazo de tres años, prorrogable por plazos iguales a solicitud de la persona interesada, a la que se le aplicarán las estipulaciones establecidas en el presente transitorio y en la Ley N.º 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, en lo que resulte aplicable. El Consejo de Transporte Público contará con un plazo de dos meses para resolver las solicitudes referidas en el presente transitorio. No será aplicable a estas solicitudes el silencio positivo.

De tratarse de personas jurídicas, la empresa permisionaria deberá acreditar cada uno de los vehículos de las personas afiliadas a esta, sean estos propios, arrendados o mediante leasing financiero; a la persona apoderada o a la persona propietaria registral le corresponderá tramitar la solicitud del código respectivo. A cada uno de los vehículos acreditados se le otorgará un código, el cual se registrará bajo el número de permiso otorgado.

El titular del vehículo podrá ser desafiliado de la empresa que lo acreditó y el Consejo de Transporte Público procederá a la reposición del código a la persona jurídica que lo acredite, siempre que la nueva solicitud referida al nuevo vehículo cumpla todos los requisitos para la reposición del código, lo cual deberá gestionar ante el Consejo de Transporte Público.

Habiendo cumplido en tiempo con la presentación de estos requisitos, se le otorgará el documento que lo acredita como permisionario especial estable de taxi autorizado por parte del Consejo de Transporte Público; podrá operar hasta por el plazo de tres años, prorrogable por períodos iguales, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente transitorio, y en la Ley N.º 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, esta última en lo que resulte aplicable, respetando la naturaleza jurídica y operativa del servicio al que se refiere el presente transitorio. De todo lo anterior, el Consejo de Transporte Público y la Policía de Tránsito ejercerán las labores de fiscalización y control, a efectos de verificar las condiciones operativas de la prestación del servicio.

Durante los tres primeros años de vigencia de esta ley, se autoriza a quienes resulten acreditados, en razón de los requisitos aquí establecidos, para que presten el servicio especial estable de taxi con el mismo automóvil que han venido utilizando en la actividad de porteo de personas. Vencido el plazo no podrán operar con un vehículo que supere los quince años de antigüedad.

El incumplimiento de cualquiera de las siguientes obligaciones será sancionado de conformidad con lo establecido en la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas, sin perjuicio de que el Consejo de Transporte Público pueda cancelar el permiso o el código otorgado en los siguientes casos:

1.- Se cancelará el permiso:

a) Cuando se compruebe la falsedad o inexactitud en la documentación presentada ante el Consejo de Transporte Público.

b) En caso de traspaso o cesión del permiso a favor de un tercero, sin autorización previa del Consejo.

c) Cuando por acto o resolución firme se cancele o revoque la patente autorizada del área geográfica correspondiente a la persona permisionaria, en vía administrativa o judicial. Asimismo, será razón para cancelar el permiso cuando la persona permisionaria renuncie a la patente otorgada.

d) Cuando la persona permisionaria no cuente con las pólizas al día, tal y como lo establece el artículo 29 de la presente ley.

2.- El incumplimiento de cualquiera de las siguientes obligaciones será sancionado en la siguiente forma:

a) Por prestación ilegal del servicio fuera del área que autorizó el permiso, salvo en los casos en que el origen del servicio sea el área autorizada y el destino fuera de ella.

b) Cuando el vehículo con que se preste el servicio especial estable de taxi tenga las características propias de los vehículos modalidad taxi que se autorizan en razón de una concesión, violando lo establecido al respecto en el artículo 29 de la presente ley.

c) Cuando el vehículo o los vehículos autorizados para el servicio especial estable de taxi se estacionen para realizar abordaje o desabordaje de personas en las paradas dedicadas a las demás modalidades de transporte público.

d) Cuando las personas permisionarias del servicio especial estable de taxi se estacionen en un lugar de la vía pública para ofrecer sus servicios al público en general.

e) Cuando las personas permisionarias del servicio especial estable de taxi circulen, en demanda de pasajeros, por las vías públicas.

f) Cuando las personas permisionarias del servicio especial estable de taxi se detengan, en demanda de pasajeros, frente a edificaciones públicas, parques, centros educativos, centros comerciales, muelles, puertos, aeropuertos, iglesias, hospitales y lugares similares, salvo que lo hagan por el tiempo estrictamente necesario para permitir el abordaje y desabordaje de sus propias personas usuarias.

g) Cuando el vehículo autorizado para la prestación del servicio especial estable de taxi circule por las vías públicas, en demanda de pasajeros.

De incumplirse alguna de las obligaciones anteriores, se procederá con la suspensión del código por tres meses, la primera vez; la suspensión del código por seis meses, la segunda vez, y la cancelación definitiva del código, la tercera vez, sin perjuicio de las sanciones que al respecto establezca la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas.” Lo subrayado no es del original.

“TRANSITORIO II.-

Por tratarse el servicio especial estable de taxi de un servicio de carácter residual y limitado, en razón de que la prestación del servicio está dirigido a un grupo cerrado de personas, sin que existan estudios técnicos actualizados que permitan establecer o cuantificar la necesidad actual de este servicio especial, corresponderá al Consejo de Transporte Público, en razón de los principios de razonabilidad, proporcionabilidad, oportunidad y necesidad, lo siguiente:

a) Establecer los requerimientos nacionales de transportación del servicio especial estable de taxi.

b) El porcentaje de unidades que se autoricen para la prestación del servicio especial nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, por ser un mercado residual y limitado.

c) De esta valoración dependerá el número de permisos especiales que podrá otorgar el Consejo de Transporte Público, el cual será, para esta única vez, del treinta por ciento (30%) a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis por el Consejo de Transporte Público.

d) Para los efectos correspondientes, el Consejo de Transporte Público llevará un registro de control de todos los permisos autorizados.” Lo subrayado no es del original.

“TRANSITORIO III.-

Las personas físicas o jurídicas que a la fecha de publicación de esta ley se encuentren dedicadas a la actividad del porteo de personas en vehículos modalidad microbús, sin itinerario fijo, cuyos servicios se contraten por viaje, tiempo o en ambas formas, que hayan operado según lo establecido en el artículo 323 del Código de Comercio y que, de conformidad con la presente ley, deben operar en adelante al amparo de un permiso especial, deberán acreditar su condición ante el Consejo de Transporte Público.

Para tales efectos deberán aportar lo siguiente:

a) Solicitud expresa, debidamente autenticada por un abogado o abogada, de que se les permita acogerse a lo aquí dispuesto, con señalamiento de lugar para recibir notificaciones.

b) Certificación de personería jurídica, en el caso de personas jurídicas.

c) Certificación emitida por el Ministerio de Hacienda y por el departamento de patentes de la municipalidad donde se encuentren operando, que demuestre su debida inscripción en la actividad, de conformidad con el ordenamiento jurídico.

d) Certificación de estar inscritas ante la CCSS, salvo que se encuentren en algún caso de excepción, que deberán comprobar.

e) Copia certificada de la última declaración de renta presentada ante la Dirección General de Tributación.

f) Copia certificada del contrato o de los contratos suscritos con las personas, las instituciones o las empresas que hacen uso de su servicio.

g) Declaración jurada protocolizada rendida ante notario público, en la que se indique que se han dedicado en forma habitual a la actividad relacionada, desde qué fecha y las características del servicio que han estado prestando. Deberán acreditar, además, el número y las características de los automotores que han venido empleando.

h) Constancia de estar al día en el pago de infracciones de la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

i) Constancia de estar al día en el pago de las pólizas de porteo de personas de cada una de sus unidades, en la Clase Tarifaria 21.

Mediante dichas probanzas y cualquier otra adicional que la persona petente estime conveniente y necesario aportar, deberá quedar comprobado, de manera fehaciente y a satisfacción del Consejo de Transporte Público, que el servicio respectivo era susceptible de ser prestado al amparo del artículo 323 del Código de Comercio, y que desde su inicio no compartió la naturaleza jurídica o los elementos puntuales que caracterizan las actividades que ha venido regulando la Ley N.º 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, de 10 de mayo de 1965, como servicio público.

La totalidad de estos requisitos deberá ser presentada ante el Consejo de Transporte Público dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la publicación de esta ley; en caso contrario, dichas personas no podrán seguir prestando el servicio. El Consejo de Transporte Público emitirá una constancia sobre el recibido de todos estos requisitos, la cual portarán los vehículos respectivos durante el plazo que más adelante se señalará, para que el Consejo dicte su resolución. Esta constancia no prejuzga sobre la procedencia de la solicitud.

El Consejo de Transporte Público deberá analizar con detenimiento cada solicitud, con el fin de corroborar que cumple todo lo requerido y de garantizar, a la luz del interés público involucrado, que no se está ante la prestación ilegal del servicio público o ante un caso de fraude de ley; para ello, podrá solicitar a la persona petente documentos o aclaraciones adicionales e incluso ordenar prueba para mejor resolver.

A las personas cuyas peticiones resulten procedentes, el Consejo de Transporte Público les extenderá un permiso de operación especial por un plazo hasta de tres años prorrogables, dentro del cual el Consejo de Transporte Público y la Policía de Tránsito ejercerán las labores de fiscalización y control, a efectos de verificar las condiciones operativas de la prestación del servicio.

En adelante se le aplicarán las estipulaciones establecidas por la Ley N.º 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, de 10 de mayo de 1965, y sus reformas, y el reglamento para la explotación de servicios especiales de transporte automotor remunerado de personas, Decreto Ejecutivo N.º 15203 - MOPT, de 31 de enero de 1984, y sus reformas, o cualquiera que en un futuro lo sustituya, en lo que resulten aplicables y acordes con la naturaleza del servicio de que se trate, a juicio de dicho Consejo. Igualmente, deberán estar al día en sus obligaciones con la CCSS y en el pago de infracciones derivadas de la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres. El número de vehículos por cada permiso será fijado de acuerdo con criterios técnicos y no podrá ser ampliado durante la vigencia del permiso.

A las personas cuya solicitud no cumpla los requisitos establecidos, o bien resulte improcedente por otros motivos previstos por el ordenamiento jurídico, se les declarará sin derecho al trámite y, por tanto, deberán cesar en sus operaciones en forma inmediata a partir del momento en que sean notificadas del rechazo de su solicitud. Igual consecuencia ocurrirá con las personas a las que el Consejo determine que han venido prestando ilegalmente el servicio público, cuando no haya quedado demostrado debidamente que la actividad referida no se encuentra enmarcada como servicio público, o bien, que se trata de un caso de fraude de ley. En estos supuestos y sin perjuicio del deber de abstenerse de prestar servicio, la persona podrá optar por transformar su solicitud en una petición formal de otorgamiento de un permiso especial; para ello, deberá cumplir los requisitos procedentes de conformidad con la Ley N.º 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, de 10 de mayo de 1965, y la demás normativa aplicable, gestión que se tramitará de manera usual hasta que el Consejo decida lo procedente, conforme a sus competencias.

El Consejo de Transporte Público contará con un plazo de dos meses para resolver las solicitudes referidas en el presente transitorio, el cual podrá prorrogarse por un mes adicional en casos cuya complejidad así lo amerite, debiendo motivarse adecuadamente la procedencia de esta medida. No será aplicable a estas solicitudes el silencio positivo. En caso de prórroga, esta se consignará en la constancia que deben portar los vehículos, si así lo solicita la persona interesada.”  Lo subrayado no es del original.

            Conforme se puede apreciar, la normativa transitoria transcrita regula en detalle los requisitos y condiciones que deben reunir las personas que, al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955, se encontraran brindando, de manera activa, el servicio de porteo de personas. 

 

            Ahora bien, recordemos que el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la realidad que crea la nueva ley.  Como bien lo ha indicado la Procuraduría:

 

"Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienen a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

‘a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b. Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva…" F. SAUBS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211’.

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídica previa o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

‘En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos –la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflictos en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica – diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva-, a las situaciones pendientes al momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho Internacional Privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’.

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva. Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva. De él se ha dicho que:

"...el legislador debe tener en cuenta que, al tratarse de un régimen excepcional, resulta vetada su aplicación extensiva por vía analógica a supuestos no especificados en la ley. Esta constatación abunda sin duda en la necesidad de que el legislador precise de forma explícita el ámbito de aplicación del derecho transitorio material: en los casos en los que exista duda acerca de su voluntad no se aplicará el derecho transitorio material". C, VIVER i Pi-SUNYER: "La parte final de las leyes". La forma de las leyes. Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1986, p. 145.

Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas. Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan. En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva. De allí su carácter provisional (C, VIVER i Pi-SUNYER, p.152). Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.

Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto. Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes. Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva.

Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal. De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio. Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia. Ello justifica que algunos autores califiquen el derecho transitorio como un derecho temporal e incluso provisional, rechazando la posibilidad de que tenga carácter permanente (así, F, MESSINEO: Manual de Derecho civil y Comercial, I, Editorial Jurídica Europa-América, Buenos Aires, 1954, p. 92).” Lo subrayado no es del original.

            Como bien lo indicó la Procuraduría, en el Dictamen transcrito, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones.

 

            En el caso particular de los Transitorios que contiene la Ley n.° 8955, no cabe duda de que su categoría es la del derecho transitorio material, en virtud de los cuales se da una regulación específica –diferente de la recogida en el artículo 323 del Código de Comercio y también diferente a la establecida en la Ley Reguladora del servicio remunerado de personas en vehículos modalidad taxi, según la reforma introducida mediante la Ley 8955- a la situación de los porteadores de personas vigente al momento del cambio legislativo.

 

            En efecto, nos encontramos en presencia de un mandato normativo nuevo, independiente del resto del ordenamiento jurídico y que regula, repito, la situación específica de los porteadores activos al momento de entrar en vigencia la nueva Ley n.° 8955. 

 

            Ahora bien, para continuar en la actividad, ya no como porteo de personas, sino como servicio especial estable de taxi, los interesados debían demostrar de manera fehaciente que se dedicaban al porteo, en los términos autorizados por el artículo 323 del Código de Comercio, según la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional, y que cumplían, además, con los requisitos que expresamente estableció el legislador en los Transitorios I –en el caso de automóviles- y III –en el caso de microbuses-.

 

            Y tanto la solicitud como los requisitos exigidos al efecto, debían ser presentados por los interesados dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la entrada en vigencia de la ley, lo cual tuvo lugar el 7 de julio del 2011. Por lo que el plazo venció el 7 de agosto de ese año.

 

            Por su parte, el Consejo de Transporte Público debía verificar, dentro del plazo de dos meses subsiguientes, que los gestionantes ejercían efectivamente el porteo, en los términos autorizados por el artículo 323 del Código de Comercio y que cumplían, además, los requisitos establecidos por el legislador en los Transitorios I y III, antes transcritos.

 

 

F)      Sobre las interrogantes formuladas. Análisis y respuesta.

 

            Teniendo en cuenta lo señalado en los apartados anteriores y, particularmente, lo que establecen los artículos transitorios de la Ley n.° 8955, procederemos a continuación a dar respuesta a las interrogantes formuladas, en el mismo orden en el que han sido formuladas.

 

“PRIMERA: De conformidad con los transitorios anteriores, podríamos interpretar según el legislador que los requisitos de acreditación son un primer paso (conformación de un registro de elegibles) para que ante el cumplimiento de los requisitos se dé la segunda fase la cual podría ser, otorgar el permiso estable de taxis a las personas que cumplieron con los requisitos de acreditación?”.

 

            La respuesta a esta interrogante debe ser afirmativa, pues así se desprende de lo dispuesto en los artículos transitorios I y III de la Ley n.° 8955. En efecto, de las normas transitorias en referencia se desprende que las personas físicas o jurídicas que a la fecha de publicación de la Ley n.° 8955, se encontraran dedicadas a la actividad del porteo de personas y cumplieran, además, con los requisitos que expresamente establece el legislador en dichas normas, estaban facultadas para acreditar su condición ante el Consejo de Transporte Público, a fin de continuar brindando el servicio, ya no como porteo, sino como servicio especial estable de taxi.

 

            Al efecto, la normativa en cuestión exige que los interesados demuestren de manera fehaciente y a satisfacción del Consejo de Transporte Público que la actividad a la que se dedicaban se realizaba al amparo del artículo 323 del Código de Comercio, es decir, como actividad limitada y residual, y que, desde su inicio, no compartió la naturaleza jurídica o los elementos puntuales que caracterizan la actividad del servicio público de taxi o autobús.

 

            Ahora bien, tanto la gestión como los requisitos en cuestión, debían ser presentados por el interesado ante el Consejo de Transporte Público dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la publicación de la Ley n.° 8955; en caso contrario, no podían seguir prestando el servicio. Y siendo que la referida ley fue publicada el 7 de julio del 2011, el plazo venció el 7 de agosto del 2011. En ese sentido, las solicitudes presentadas con posterioridad a esa fecha resultan inadmisibles.

 

            No obstante lo anterior, en el caso de que los interesados en continuar brindando el servicio especial estable de taxi hubieran omitido alguna información o requisito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, n.° 8220 del 4 de marzo del 2002 –según reforma introducida mediante el artículo 1 de Ley n.° 8990, del 27 de setiembre del 2011-, la Administración debió prevenirle, por una única vez y por escrito, que completara la información o requisitos omitidos en la solicitud.

 

            Por su parte, el Consejo de Transporte Público, dentro de los dos meses siguientes, debía resolver las solicitudes y extender a las personas cuya petición resultara procedente, el permiso especial estable de taxi correspondiente, por un plazo de 3 años, prorrogable por plazos iguales y a solicitud de la persona interesada.

 

            De lo anterior se desprende que, en efecto, lo primero era que los porteadores de personas, activos al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955, demostraran de manera fehaciente que ejercían el porteo en los términos autorizados por el artículo 323 del Código de Comercio y que, además, cumplían con los demás requisitos que exigen las normas transitorias en referencia.  Y segundo, que el Consejo de Transporte Público, dentro de los dos meses siguientes, analizara las gestiones presentadas y otorgara el permiso especial estable de taxi a las personas cuya solicitud resultara procedente.

 

“SEGUNDO: De conformidad con el Transitorio I se tiene que la totalidad de los requisitos deben de ser aportados en el plazo perentorio de un mes contado a partir de la publicación de la Ley.  Dicho esto se podría interpretar que dicho proceso de recepción no podría tener prórrogas para la presentación de requisitos?”.

 

            Tal y como expresamente lo establece el Transitorio I de la Ley n.° 8955, el plazo con el que contaban los porteadores de personas para presentar la solicitud y los requisitos necesarios para continuar brindando el servicio era perentorio de un mes:

“La totalidad de estos requisitos deberán ser presentados ante el Consejo de Transporte Público dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la publicación de esta ley; en caso contrario, dichas personas no podrán seguir prestando el servicio.” Lo subrayado no es del original.

            Ahora bien, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española, perentorio significa:

 

“1.adj. Se dice del último plazo que se concede, o de la resolución final que se toma en cualquier asunto,

2. Adj. Concluyente, decisivo, determinante.

3. Adj. Urgente, apremiante.” Lo subrayado no es del original.

 

            Y por “término perentorio”, el mismo Diccionario nos indica que es:

 

         “El improrrogable, cuyo transcurso extingue o cancela la facultad o el derecho que durante él no se ejercitó.”

 

            Así las cosas, el plazo perentorio establecido en el Transitorio I de la Ley n.° 8955, no era susceptible de prórrogas a los efectos de que los porteadores que estuvieran interesados en continuar brindando el servicio, ya no como porteo, sino como servicio especial estable de taxi, formularan la gestión respectiva y aportaran los requisitos exigidos al efecto.

 

            Sobre este punto, téngase en cuenta que los señores Diputados que formularon la consulta de constitucionalidad respecto del proyecto de Ley que dio origen a la Ley n.° 8955, cuestionaron que el plazo de un mes perentorio era insuficiente para que los señores porteadores pudieran cumplir con los requisitos que se indican.  Sin embargo, la Sala Constitucional, en el Considerando XXX de la referida sentencia n.° 2011-04778, descartó que se infringiera el Derecho de la Constitución.

 

“TERCERO: Con el fin de establecer los requisitos para otorgar el permiso estable de taxis y posibles sanciones ante el incumplimiento del servicio, es válido para este Consejo solicitar a los interesados tanto los requisitos establecidos en los transitorios de la Ley, como en la Ley N° 7969 y la Ley 8955 y sus reformas, complementariamente, desde la emisión del permiso respectivo (desde la primera vez)?”

 

            En cuanto a requisitos para el otorgamiento del permiso especial estable de taxi por primera vez, es criterio de este órgano asesor consultivo de la Administración Pública que el Consejo de Transporte Público debe sujetarse a lo dispuesto en las normas transitorias.

 

            Tal y como indicamos en el apartado anterior, el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la realidad que crea la nueva ley. 

 

            Asimismo apuntamos que en el caso de los Transitorios que contiene la Ley n.° 8955, su categoría es propia del derecho transitorio material, en virtud de los cuales se da una regulación específica –diferente de la recogida en el artículo 323 del Código de Comercio y también diferente a la establecida en la Ley Reguladora del servicio remunerado de personas en vehículos modalidad taxi, según la reforma introducida por la Ley n.° 8955- a la situación de los porteadores de personas vigente al momento del cambio legislativo.

 

            Por consiguiente, en materia de requisitos para obtener el permiso especial estable de taxis por primera vez, el Consejo de Transporte Público debe estarse a lo dispuesto en las normas transitorias en referencia.

 

            En cuanto a las sanciones por incumplimientos, sí resulta admisible aplicar tanto las causales establecidas en el numeral 29 de la denominada Ley de Taxis como las establecidas en las normas transitorias de la Ley n.° 8955, e incluso en otras normas del ordenamiento jurídico que resulten aplicbles, como por ejemplo la Ley de Tránsito, pues una vez otorgado el permiso especial estable de taxi, los permisionarios no deben incurrir en las conductas y acciones que, expresamente, prohíba el ordenamiento jurídico.

 

            En síntesis, y en respuesta a la interrogante, en lo referente al otorgamiento del permiso especial estable de taxi inicial debe estarse a lo que al efecto dispongan las normas transitorias de la Ley n.° 8955, no así en materia de sanciones por incumplimientos, en cuyo caso sí resulta aplicable todo el ordenamiento jurídico.

 

“CUARTO: Se podría interpretar que el legislador estimó que solo se le deberían de otorgar permisos del servicio estable de taxis a personas físicas y no a personas jurídicas (empresas) y las primeras, si lo tienen a bien, pueden agruparse en sociedades, conforme la literalidad de la norma?”

 

            En consideración de este órgano asesor consultivo técnico jurídico, la respuesta a esta interrogante debe ser afirmativa.  Al respecto, cabe apuntar que al momento de aprobarse la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, la idea que privó fue la de “democratizar” la concesión de placas de taxi. A tal efecto, los parámetros de evaluación para resultar concesionarios de una placa de taxi favorecían a quienes brindaban el servicio en la realidad, ya fuere como concesionarios, permisionarios o choferes.  De esa manera, la intención del legislador fue la de evitar y prohibir la acumulación de placas en una sola persona. 

 

            Para ello, en el artículo 29, incisos c) y d) de la citada Ley n.° 7969, expresamente, estableció que solo se otorgaría una placa de taxi por persona física, la cual no podía ser compartida con otro concesionario:

 

“c) Se otorgará una sola concesión administrativa por particular, la cual amparará la explotación del servicio público con un vehículo.

d) Ninguna persona adjudicataria de una concesión podrá compartir, total ni parcialmente, los derechos de concesión adjudicados a otra que, a su vez, sea adjudicataria de otra concesión de servicio público remunerado de personas, en otras modalidades de transporte.” Lo subrayado no es del original.

 

            En cuanto al permiso para la prestación del servicio especial estable de taxi, según la modificación que introduce la Ley n.° 8955 a los artículos 2 y 29 de la Ley n.° 7969, es claro que el legislador sigue el mismo criterio, es decir, que solo las personas físicas podrían ser autorizadas para brindar dicho servicio.  Al respecto, el artículo 2 en referencia, en lo que interesa, dispone:

“Artículo 2.- (…)

Los permisos para explotar el transporte automotor de personas en la modalidad servicio especial estable de taxi serán expedidos por el Consejo de Transporte Público, previa presentación de la copia certificada del contrato o los contratos suscritos con las personas, las instituciones o las empresas que hacen uso de su servicio. A cada persona física solo se le otorgará un permiso; estas personas podrán agruparse en una persona jurídica, adquiriendo responsabilidad solidaria. El vehículo amparado al permiso deberá ser propio o arrendado mediante leasing financiero. De incumplirse las condiciones en que originariamente se otorgó el permiso, este se podrá revocar por disposición justificada del Consejo de Transporte Público. (…).” Lo resaltado en negrita y subrayado no es del original.

            Conforme se puede apreciar, la norma transcrita es clara en establecer que a cada persona física solo se le otorgará un permiso especial estable de taxi; no obstante, las autoriza para agruparse en una persona jurídica, adquiriendo responsabilidad solidaria.

            En ese sentido, cuanto el párrafo final del numeral 2 de la Ley de Taxis y los artículos transitorios I y III de la Ley n.° 8955 indican que las personas jurídicas pueden ser permisionarias del servicio especial estable de taxi, debe entenderse que se refieren a las personas jurídicas constituidas por personas físicas que estarían legitimadas para optar por un permiso a tal efecto. Y ello lo confirma lo dispuesto en el mismo Transitorio I de la Ley n.° 8955:

 “TRANSITORIO I.-  (…)

         De tratarse de personas jurídicas, la empresa permisionaria deberá acreditar cada uno de los vehículos de las personas afiliadas a esta, sean estos propios, arrendados o mediante leasing financiero; a la persona apoderada o a la persona propietaria registral le corresponderá tramitar la solicitud del código respectivo. A cada uno de los vehículos acreditados se le otorgará un código, el cual se registrará bajo el número de permiso otorgado.”  Lo resaltado en negrita y subrayado no es del original.

            Conforme se puede apreciar, la norma transitoria transcrita expresamente establece que, cuando quien gestione ante el Consejo de Transporte Público los permisos para brindar el servicio especial estable de taxi sea una persona jurídica, ésta deberá acreditar cada uno de los vehículos de las personas afiliadas, correspondiéndole a la persona apoderara o propietaria registral tramitar la solicitud del código respectivo.

            Lo anterior no significa otra cosa que las personas jurídicas solo pueden solicitar permisos de acuerdo al número de personas físicas afiliadas.

“QUINTO: De los anteriores transitorios se podría concluir en el caso de las personas jurídicas que los códigos tramitados de sus afiliados le corresponden a dicha persona jurídica o a su afiliado?”

            Tal y como se apuntó en la respuesta a la interrogante anterior, cuanto las personas jurídicas gestionen ante el Consejo de Transporte Público los permisos para brindar el servicio especial estable, deben acreditar cada uno de los vehículos de las personas afiliadas, correspondiéndole a la persona apoderada o propietaria registral tramitar la solicitud del código respectivo.

            Ahora bien, a pesar de que los códigos son asignados de conformidad con el número de personas físicas y vehículos utilizados para brindar el servicio, al haber optado las personas físicas por constituir una persona jurídica, los códigos correspondientes que respaldan cada permiso le pertenecen a la persona jurídica. Y así se desprende de lo dispuesto en el Transitorio I de la Ley n.° 8955:

“El titular del vehículo podrá ser desafiliado de la empresa que lo acreditó y el Consejo de Transporte Público procederá a la reposición del código a la persona jurídica que lo acredite, siempre que la nueva solicitud referida al nuevo vehículo cumpla todos los requisitos para la reposición del código, lo cual deberá gestionar ante el Consejo de Transporte Público.” Lo subrayado no es del original.

 

“SEXTO: Si se otorgan también a personas jurídicas, se otorga un solo permiso por persona jurídica, o la cantidad que éstas hayan señalado, según indicación de cantidad de choferes que venían conduciendo?

            Tal y como indicamos al contestar las preguntas anteriores, las personas jurídicas pueden gestionar permisos para brindar el servicio especial estable de taxi conforme al número de personas físicas que la integren. En otras palabras, las personas jurídicas tendrán derecho a tantos permisos y sus respectivos códigos conforme al número de personas físicas afiliadas con derecho a brindar el servicio.

“SÉTIMO:  En el Transitorio I se establece que las personas que a partir de la entrada en vigor de la Ley N° 8955, venían brindando el antiguo servicio de porteo en automóvil y cumplieron los requisitos de acreditación ante el CTP para optar a prestar el servicio estable de taxi, se establece que durante los primeros tres años podrán seguir operando con el vehículo que estuvieron utilizando, lo cual quiere decir que podría ser uno de cualquier edad, pero al término de estos tres año, no podrían optar a la prórroga del servicio con uno de más de quince años. Sin embargo, en el Artículo 29 reformado de la Ley N° 7969, inciso 2) epígrafe c), indica muy claramente que:

“c) Estos automotores no podrán tener una antigüedad superior a los diez años, cantados desde su año de fabricación.”

De conformidad con lo anterior y a la luz del principio de legalidad que disposición legal impera sobre la otra? La Ley N° 7969 o el Transitorio I de la Ley N° 8955?  Lo anterior con el fin de que se interprete el requisito de antigüedad de los vehículos que prestarán el servicio?

 

            La voluntad del legislador fue que los vehículos utilizados en la prestación del servicio especial estable de taxi no sobrepasaran los 10 años de antigüedad, contados desde su año de fabricación (artículo 29, inciso 2, epígrafe c), in fine. No obstante, en el Transitorio I de la Ley n.° 8955, en lo que interesa, dispone:

“(…) Durante los tres primeros años de vigencia de esta ley, se autoriza a quienes resulten acreditados, en razón de los requisitos aquí establecidos, para que presten el servicio especial estable de taxi con el mismo automóvil que han venido utilizando en la actividad de porteo de personas. Vencido el plazo no podrán operar con un vehículo que supere los quince años de antigüedad. (…).”

            Tal y como se puede apreciar, conforme con la norma transitoria transcrita, durante los primeros tres años de vigencia de la Ley n.° 8955, el legislador autorizó que el servicio especial estable de taxi fuere brindado con el mismo automóvil que los permisionarios habían utilizado en la actividad del porteo de personas, independientemente del año de fabricación. Y acto seguido, la misma norma en cuestión –la cual resulta aplicable solo a quienes ejercían el porteo al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955-, dispone que, una vez vencido el plazo de los primeros 3 años, tales permisionarios sólo podrán operar el servicio especial estable de taxi con un vehículo que no supere los 15 años de antigüedad.

            Ahora bien, en consideración del consultante, existe antinomia entre lo dispuesto en el artículo 29, inciso 2, acápite c) de la Ley n.° 7969, según reforma introducida por la Ley n.° 8955 y el Transitorio I de esta última, en cuanto a la antigüedad del vehículo con el que se debe brindar el servicio especial estable de taxi, una vez transcurridos los 3 primeros años de vigencia de dicha Ley.

            Al respecto, es criterio de la Procuraduría General de la República que no existe antinomia alguna, sino que las normas en referencia están dirigidas a destinatarios diferentes.  En efecto, el artículo 29 de la denominada Ley de Taxis se dirige quienes nunca han ejercido la actividad del porteo y deseen dedicarse a la actividad del servicio especial estable de taxi, en cuyo caso, de obtener un permiso al efecto de parte del Consejo de Transporte Público, deberán brindar el servicio con un vehículo que no supere los 10 años de antigüedad.  Empero, situación diferente aplica a quienes al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955 ejercían de manera activa al porteo pues, según la norma transitoria en referencia, durante los 3 primeros años podrán brindar el servicio con el mismo vehículo que habían utilizado en la actividad del porteo de personas y luego, al menos durante los próximos 3 años, en el caso de que les sea renovado el permiso, el servicio lo podrán brindar con un vehículo que no supere los 15 años de antigüedad.

 

“OCTAVO: Puede el Consejo de Transporte Público emitir disposiciones supletorias o complementarias, ante la ausencia del requisito de la patente aludida en el transitorio I de la Ley N° 8955, en alguna municipalidad?”

 

            En consideración de este órgano consultivo, técnico jurídico, las normas transitorias, por su misma naturaleza, son de interpretación restrictiva.  En consecuencia, el Consejo de Transporte Público, a los efectos de conferir por primera vez el permiso especial estable de taxi, debe estarse a lo que estrictamente estableció el Legislador en los artículos transitorios de la Ley n.° 8955.

 

            Por consiguiente, si un interesado en brindar el servicio especial estable de taxi no cuenta con alguno de los requisitos, como sería, por ejemplo, el contar con la patente municipal respectiva, el Consejo de Transporte Público no podría dispensar dicho requisito ni emitir disposiciones supletorias o complementarias al efecto.

 

“NOVENO: En el Transitorio II de la Ley en cuestión, se establece que los primeros tres años “… el número de permisos especiales que podría otorgar el Consejo de Transporte Público, será, para esta única vez, del treinta por ciento (30%) a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis por el Consejo de Transporte Público”, en tanto que en el Artículo 29 reformado, Inciso 2) epígrafe h) de la Ley N° 7969, se establece que “En razón de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, el porcentaje autorizado de servicios especiales estables de taxi no podrá superar el tres por ciento (3%) de las concesiones autorizadas por base de operación.” Dicho lo anterior que norma legal imperaría, con el fin de establecer el límite de adjudicación de permisos por parte de este Consejo de Transporte Público, las disposiciones del Transitorio de la Ley N° 8955 o la Ley N° 7969?

 

            Tal y como indicamos en el apartado anterior, el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la realidad que crea la nueva ley. 

 

            También apuntamos que, en el caso de los Transitorios que contiene la Ley n.° 8955, su naturaleza es propia del derecho transitorio material, en virtud de los cuales se da una regulación específica a la situación de los porteadores de personas activos al momento de entrar en vigencia la nueva Ley.

 

            Ahora bien, es claro que, en cuanto al porcentaje de permisos estables de taxi que se pueden otorgar por primera vez, es el que establece el Transitorio II de la Ley n.° 8955, a saber, del 30% a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis por el Consejo de Transporte Público.

 

 

G)       CONCLUSIONES.

 

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

a)      El transporte remunerado de personas, en vehículos automotores, en sus distintas modalidades –autobuses, microbuses, taxis, automóviles, etc-, constituye un servicio público cuyo titular es el Estado, independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.

           

b)      El servicio  de “porteo de personas” que permitía el artículo 323 del Código de Comercio, como una actividad limitada y residual, fue derogado mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, y pasó a estar regulado, bajo el nombre de “servicio especial estable de taxi”, en la Ley Reguladora del Servicio de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999.

 

c)      En la Ley Reguladora del Servicio de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, según reforma introducida a los artículos 2 y 29, mediante Ley n.° 8955, se regulan los requisitos y condiciones para brindar el “Servicio Especial Estable de Taxi”.

 

d)     Con el fin de garantizar los derechos de las personas que, al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955, se encontraban brindando de manera activa el servicio de porteo de personas, la referida Ley contiene 3 artículos transitorios en los que se regula en detalle los requisitos y condiciones para que puedan continuar brindando el servicio, ya no como porteo, sino como servicio especial estable de taxi.

 

e)      Las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955 -el 7 de julio del 2011-, brindaban de manera activa el servicio de porteo de personas y deseaban continuar en la actividad, ya no como porteo, sino como servicio especial estable de taxi, debían demostrar fehacientemente tal condición, a satisfacción del Consejo de Transporte Público, dentro del plazo perentorio de un mes y cumplir, además, con los requisitos que el legislador estableció en los artículos transitorios I –para el caso de automóviles- y III –para el caso de microbuses- de la referida Ley.

 

f)       Por su parte, el Consejo de Transporte Público, dentro de los dos meses subsiguientes, debía resolver las solicitudes y extender a las personas cuya petición resultara procedente, el permiso especial estable de taxi correspondiente, por un plazo de 3 años, prorrogable por plazos iguales, a solicitud de la persona interesada.

 

g)      En cuanto a los requisitos y condiciones para otorgar el permiso especial estable de taxi, el Consejo de Transporte Público debe estarse a lo dispuesto en los artículos transitorios de la Ley n.° 8955, los cuales tienen naturaleza de derecho transitorio material, en virtud de los cuales se dio una regulación específica a la situación de los porteadores de personas activos al momento del cambio legislativo, diferente de la recogida en el artículo 323 del Código de Comercio y también diferente a la establecida en la Ley Reguladora del Servicio Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, según la reforma introducida por la referida Ley n.° 8955.

 

h)      En cuanto a quienes pueden ser autorizados para brindar el servicio especial estable de taxi, el legislador siguió el mismo criterio que para ser concesionario de una placa de taxi, a saber, solo persona físicas, las cuales, no obstante, están autorizadas para agruparse en personas jurídicas, adquiriendo responsabilidad solidaria.

 

i)        Cuando quien gestione ante el Consejo de Transporte Público los permisos para brindar el servicio especial establece de taxi sea una persona jurídica,  deberá acreditar cada uno de los vehículos de las personas afiliadas, correspondiéndole a la persona apoderara o propietaria registral tramitar la solicitud del código respectivo. Así, las personas jurídicas tendrán derecho a tantos permisos y sus respectivos códigos conforme al número de personas físicas afiliadas con derecho a brindar el servicio. No obstante, a pesar de que los códigos son asignados de conformidad con el número de personas físicas y vehículos utilizados para brindar el servicio, cuanto las personas físicas opten por constituir una persona jurídica, los códigos correspondientes que respaldan cada permiso le pertenecen a la persona jurídica.

 

j)        Quienes pretendan dedicarse a brindar el servicio especial estable de taxi, de obtener un permiso al efecto de parte del Consejo de Transporte Público, deberán brindar el servicio con un vehículo que no supere los 10 años de antigüedad, contados desde su fabricación.  Empero, situación diferente aplica a quienes al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955 ejercían de manera activa al porteo pues, según el Transitorio I de dicha Ley, durante los 3 primeros años podrán brindar el servicio con el mismo vehículo que habían utilizado en la actividad del porteo de personas y luego, al menos durante los próximos 3 años, en el caso de que les sea renovado el permiso, el servicio lo podrán brindar con un vehículo que no supere los 15 años de antigüedad.

 

k)      Finalmente, en cuanto al porcentaje de permisos estables de taxi que se pueden otorgar por primera vez, el Consejo de Transporte Público debe estarse a lo dispuesto en el Transitorio II de la Ley n.° 8955, a saber, del 30% a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis.

 

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

                                                                                Omar Rivera Mesén

                                                                                PROCURADOR

                                                                                ÁREA DE DERECHO PÚBLICO

 

 

 

 

 

 

cc.      Ing. Pedro Castro Fernández

  Ministro de Obra Públicas y Transportes

 

 

 

 

ORM/dms

 

C-043-2013

 

CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO. PORTEADORES DE PERSONAS. DEROGACIÓN. SERVICIO ESPECIAL ESTABLE DE TAXI. SERVICIO PÚBLICO. REQUISITOS. DERECHO TRANSITORIO.                                                                                 

 

            El Licenciado Ricardo Jiménez Godínez, Auditor Interno del Consejo de Transporte Público, mediante oficio n.° AI-O-13-044, del 6 de febrero del 2013, requirió el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con una serie de interrogantes relacionadas con el Servicio Especial Estable de Taxi.  

 

            La consulta fue atendida por el procurador Omar Rivera Mesén, mediante Dictamen n.° C-043-2013, del 20 de marzo del 2013, quien luego de analizar la naturaleza jurídica del servicio de transporte remunerado de personas, la situación presentada con respecto de la figura del porteo de personas y su necesidad de regulación en la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos modalidad Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, a través de la reforma introducida mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, concluyó.

 

a)      El transporte remunerado de personas, en vehículos automotores, en sus distintas modalidades –autobuses, microbuses, taxis, automóviles, etc-, constituye un servicio público cuyo titular es el Estado, independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.

           

b)      El servicio  de “porteo de personas” que permitía el artículo 323 del Código de Comercio, como una actividad limitada y residual, fue derogado mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, y pasó a estar regulado, bajo el nombre de “servicio especial estable de taxi”, en la Ley Reguladora del Servicio de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999.

 

c)      En la Ley Reguladora del Servicio de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, según reforma introducida a los artículos 2 y 29, mediante Ley n.° 8955, se regulan los requisitos y condiciones para brindar el “Servicio Especial Estable de Taxi”.

 

d)     Con el fin de garantizar los derechos de las personas que, al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955, se encontraban brindando de manera activa el servicio de porteo de personas, la referida Ley contiene 3 artículos transitorios en los que se regula en detalle los requisitos y condiciones para que puedan continuar brindando el servicio, ya no como porteo, sino como servicio especial estable de taxi.

 

e)      Las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955 -el 7 de julio del 2011-, brindaban de manera activa el servicio de porteo de personas y deseaban continuar en la actividad, ya no como porteo, sino como servicio especial estable de taxi, debían demostrar fehacientemente tal condición, a satisfacción del Consejo de Transporte Público, dentro del plazo perentorio de un mes y cumplir, además, con los requisitos que el legislador estableció en los artículos transitorios I –para el caso de automóviles- y III –para el caso de microbuses- de la referida Ley.

 

f)       Por su parte, el Consejo de Transporte Público, dentro de los dos meses subsiguientes, debía resolver las solicitudes y extender a las personas cuya petición resultara procedente, el permiso especial estable de taxi correspondiente, por un plazo de 3 años, prorrogable por plazos iguales, a solicitud de la persona interesada.

 

g)      En cuanto a los requisitos y condiciones para otorgar el permiso especial estable de taxi, el Consejo de Transporte Público debe estarse a lo dispuesto en los artículos transitorios de la Ley n.° 8955, los cuales tienen naturaleza de derecho transitorio material, en virtud de los cuales se dio una regulación específica a la situación de los porteadores de personas activos al momento del cambio legislativo, diferente de la recogida en el artículo 323 del Código de Comercio y también diferente a la establecida en la Ley Reguladora del Servicio Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, según la reforma introducida por la referida Ley n.° 8955.

 

h)      En cuanto a quienes pueden ser autorizados para brindar el servicio especial estable de taxi, el legislador siguió el mismo criterio que para ser concesionario de una placa de taxi, a saber, solo persona físicas, las cuales, no obstante, están autorizadas para agruparse en personas jurídicas, adquiriendo responsabilidad solidaria.

 

i)        Cuando quien gestione ante el Consejo de Transporte Público los permisos para brindar el servicio especial establece de taxi sea una persona jurídica,  deberá acreditar cada uno de los vehículos de las personas afiliadas, correspondiéndole a la persona apoderara o propietaria registral tramitar la solicitud del código respectivo. Así, las personas jurídicas tendrán derecho a tantos permisos y sus respectivos códigos conforme al número de personas físicas afiliadas con derecho a brindar el servicio. No obstante, a pesar de que los códigos son asignados de conformidad con el número de personas físicas y vehículos utilizados para brindar el servicio, cuanto las personas físicas opten por constituir una persona jurídica, los códigos correspondientes que respaldan cada permiso le pertenecen a la persona jurídica.

 

j)        Quienes pretendan dedicarse a brindar el servicio especial estable de taxi, de obtener un permiso al efecto de parte del Consejo de Transporte Público, deberán brindar el servicio con un vehículo que no supere los 10 años de antigüedad, contados desde su fabricación.  Empero, situación diferente aplica a quienes al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955 ejercían de manera activa al porteo pues, según el Transitorio I de dicha Ley, durante los 3 primeros años podrán brindar el servicio con el mismo vehículo que habían utilizado en la actividad del porteo de personas y luego, al menos durante los próximos 3 años, en el caso de que les sea renovado el permiso, el servicio lo podrán brindar con un vehículo que no supere los 15 años de antigüedad.

 

k)      Finalmente, en cuanto al porcentaje de permisos estables de taxi que se pueden otorgar por primera vez, el Consejo de Transporte Público debe estarse a lo dispuesto en el Transitorio II de la Ley n.° 8955, a saber, del 30% a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis.