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Opinión Jurídica : 006 - del 14/02/2013
14 de febrero del 2013
OJ-6-2013
Señor
Carlos H. Góngora Fuentes
Diputado
Movimiento Libertario
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me
refiero a su oficio N° ML-CGF-BB-IlI-186-01-2013 del
29 de enero de 2013, mediante el cual nos solicita que se emita criterio sobre
lo siguiente:
"Existiendo
un Reglamento y un acuerdo Municipal debidamente publicado y vigente, en
donde establece, la
obligación de dotar de recursos financieros y de personal a una determinada dependencia de la comuna, (..) ¿Puede válidamente el Alcalde Municipal evadir dicha responsabilidad o se encuentra en la obligación de planificar
y presupuestar dichos recursos en el Plan Operativo Anual y el respectivo Presupuesto.
Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, constituye
una simple opinión jurídica de la Procuraduría
General de la República, con la intención de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados,
sin embargo carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser
Administración Pública.
l. CUESTIÓN PREVIA: SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA EN
MATERIA DE HACIENDA PÚBLICA
Como cuestión previa, debemos seña lar al consultante que los artículos 1, 3 inciso b) Y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, establecen la naturaleza jurídica y las funciones de este órgano asesor, disponiendo:
“Articulo 1.-
Naturaleza Jurídica: La Procuraduría General de la Republica
es el órgano superior, consultivo, técnico-jurídico, de la Administración
Publica, y el representante legal del Estado en las materias propias de su
competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus
funciones”
“Articulo 3.-
Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría
General de la Republica:
b) Dar informes, dictámenes, pronunciamientos y
asesoramiento que, acerca de las cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado,
los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas
estatales. (…)”
Articulo 4.-
Consultas: Los órganos de la administración pública
por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán
consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de
los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.
El reconocimiento
genérico de dicha función consultiva dispuesto en los artículos indicados,
encuentra un límite en lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra ley orgánica
que dispone que “no son consultables los asuntos propios de los órganos
administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. De
ahí que esta Procuraduría no entra a ejercer su función consultiva en los casos
en que el ordenamiento jurídico haya atribuido esa función a otro órgano
especializado en una determinada materia.
Ese criterio de
competencia ha sido desarrollado por la jurisprudencia administrativa de esta
Procuraduría, la cual se ha decantado por rechazar aquellos asuntos que
competan a otro órgano o ente público.
En este caso concreto,
lo que se consulta es sobre la obligatoriedad o no para el Alcalde Municipal,
de incluir recursos financieros en el Plan Operativo anual y en el presupuesto de la municipalidad, para cumplir lo previamente
dispuesto en un reglamento y un acuerdo municipal aprobado por el Concejo, materia que en principio debe ser conocida por la Contraloría General de la República, como órgano consultivo competente en materia de fiscalización de la Hacienda Pública.
En efecto, el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, establece que los "fondos públicos son los recursos, valores, bienes y
derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos':
Asimismo, el artículo 1 de dicha ley, otorga a la Contraloría el control superior de la
Hacienda Pública y la establece como órgano rector del sistema de fiscalización de esos fondos públicos.
Por su parte, los
artículos 29 y 31 establecen la función consultiva y de asesoramiento de la
Contra lo ría, lo cual incluye a los señores diputados cuando ellos lo soliciten, al señalar en lo que interesa:
''ARTICULO 29.- POTESTAD CONSULTIVA
La
Contraloría General de la República evacuará las consultas que le dirijan los órganos parlamentarios o cuando lo soliciten al
menos cinco diputados, que actúen conjuntamente, y los sujetos pasivos.
Asimismo,
podrá evacuar las consultas que le dirijan los sujetos privados no contemplados
en el inciso b), del artículo 4 .. .. "
''Artículo 31.-Potestad de informar y asesorar. La
Contraloría General de la República rendirá, a los órganos parlamentarios y a cada uno de los diputados, los informes que estos le soliciten; lo realizará de oficio cuando
su participación se haya solicitado de conformidad con el segundo párrafo del artículo 22 de la presente Ley. En razón del carácter de
órgano auxiliar en el control y la fiscalización de la Hacienda
Pública, la Contraloría General de la República remitirá al
Plenario Legislativo copia de todos los informes restantes que
rinda en el ejercicio de dichas potestades
La Contraloría
asesorará a los órganos parlamentarios de la Asamblea
Legislativa y
les prestará el personal y la colaboración técnicos que estos requieran, para
el ejercicio de sus competencias constitucionales.
(Así
reformado su párrafo primero por el inciso a) del artículo
45 de la Ley N° 8292 de
31 de julio del 2002, Ley de Control Interno) " (La negrita no forma parte del original)
A partir de dichas normas jurídicas, y tomando en consideración que lo que se
consulta es la obligatoriedad de incorporar ciertos recursos al presupuesto anual de una municipalidad, para efectos de cumplir un reglamento, la materia que se plantea resulta competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría.
Precisamente sobre este tema, se indicó en el dictamen C-402-2005 del 21 de noviembre de 2005:
"I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA
REPÚSUCA.
La Contraloría
General de la República es el órgano constitucional fundamental
del Estado encargado del control y
fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa
(artículos 183 y 184 de la
Constitución Política y 1°, 2 Y 11 de Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley
N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos O recursos públicos, sino también en relación con "los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada. n (Procuraduría
General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1 ° de abril de 2005 en igual sentido
el N° C-161-2005 del 2 de
mayo del 2005).
Bajo ese contexto, en virtud de
que el asunto sometido a pronunciamiento gira en
torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no
autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de
bienes con fondos públicos
proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de
Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el
particular." (la negrita no forma parte del original)
De igual forma, en el dictamen C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (reiterado por dictamen
N° (C-085-2005
del 25 de febrero de 2005) señalamos:
''En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para
emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una
competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de
conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones
jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo
de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese
mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano
encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el
citado artículo 12 que establece: "La
Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplados
en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que
ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y
prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se
le opongan ( .. r ( La negrita no es
del origina l) (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica
W OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así
como los dictámenes números (-273-2008 del 7 de agosto del 2008, (-384- 2008 del 23 de octubre del 2008,
(-042-2009 del 17 de febrero del 2009, (-071-2009 del 13 de marzo del 2009, (-170-2010 del 12 de agosto del 2010 y
(-108-2011 Y ( -111-2011, ambos del 18 de mayo del 2011).
De los criterios
anteriormente expuestos, se desprende que la (ontraloría
General de la República es la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, lo cual incluye todo lo relativo a la fiscalización de los presupuestos
municipales.
Sin perjuicio de lo anterior, y con la
intención de colaborar con el señor diputado consultante, procederemos a
real izar algunas consideraciones sobre la figura del Alcalde y del Concejo Municipal desde el plano jurídico.
II. SOBRE LA FIGURA DEL ALCALDE Y EL CONCEJO MUNICIPAL
La Constitución Política costarricense reserva la dirección superior de las municipalidades al Alcalde y al Concejo Municipal, en los términos dispuestos en el artículo 169 de la Constitución Política, que señala:
"ARTÍCULO
169. - La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará
a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante,
integrado por regidores municipales de elección popular, y de
un funcionario ejecutivo que designará la ley.
Dicha norma constitucional es desarrollada en el ámbito legal por el Código
Municipal, el cual en el artículo 12 califica al Concejo Municipal como el órgano deliberativo del gobierno municipal, estableciendo sus atribuciones en el artículo 13 que
señala en lo conducente:
''Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:
(..)
c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.
d)Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servícios
municipales.
e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes
y autorizar los egresos de
la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios
que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir
con los principios de la Ley de Contratación
Administrativa, No. 7494, de 2
de mayo de 1995 y su reglamento.
(…)
l)Aprobar el Plan de Desarrollo
Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona
titular de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la
diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad
de género.
(…)"(La negrita no forma parte
del original)
De lo anterior, se
desprende que dentro de las funciones del Concejo Municipal están dictar los reglamentos municipales, organizar la prestación de los servicios y autorizar los egresos municipales, salvo cuando se trate de bienes y
servicios bajo competencia directa del Alcalde.
Sobre la naturaleza
del (oncejo Municipal, esta Procuraduría en opinión jurídica
OJ-11S-99 del S de octubre de
1999, reiterada en los dictámenes (-114-2002 del 9 de mayo de 2002, (-131-2006 del 30 de marzo de 2006 y (-021-2007 del 29 de enero de 2007, indicó
lo siguiente:
"Así pues, el Concejo Municipal es el órgano
deliberativo del Gobierno
Municipal.
Señala don Eduardo Ortiz
que por deliberación debe entenderse '... aquella resolución interna, oral y después documentada en acta,
en virtud de la cual se regula el contenido de otro acto, que será adoptado por órgano ejecutivo distinto, normalmente con un amplio margen de
discrecionalidad' (l). Agrega ese mismo autor que de dicha deliberación y en virtud del principio de 'Deliberación
Antecedente; surge una especie de norma (obligatoria para el órgano ejecutivo aplicable a los casos similares que en el futuro debe resolver la Municipalidad (2). NOTA
(l): ORTIZ ORTIZ (Eduardo), La
Municipalidad
en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración
Local,
Madrid, 1987, página123. NOTA (2):
¡bid
Por otro lado, el Código Municipal regula la figura del Alcalde, disponiendo en su artículo 14 que será el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 Constitucional ya citado. En cuanto a
sus atribuciones y obligaciones, las mismas se establecen en el artículo 17, que dispone en lo conducente:
Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la
alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:
(Así reformado
el párrafo anterior por el aparte d) del artículo único de la
Ley N° B679 del 12 de noviembre del200B)
a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe
de las dependencias municipales, vigilando la organización,
el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los
acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.
(.)
d) Sancionar
y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal
y ejercer el veto, conforme a este código.
f) Rendir
al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso
f) de este artículo.
(.)
h) Autorizar
los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del
artículo 13 de
este código.
i) Presentar
los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de
la
municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal,
ante el Concejo Municipal para su discusión
y aprobación.
j) Proponer
al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen
funcionamiento del gobierno municipal.
k)(…)
l) Vigilar el desarrollo
correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines
propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;
(..)"(La negrita no es del
original)
De lo anterior, resulta de importancia señalar que el Alcalde se configura como el administrador general y jefe de las dependencias
municipales, vigilando la organización, el
funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, leyes y reglamentos en general,
los cuales deberá sancionar y promulgar al igual que las resoluciones que el Concejo Municipal adopte. De igual forma, le corresponde proponer los proyectos de presupuesto y velar por su correcta ejecución.
Al respecto, nuestra
jurisprudencia administrativa ha indicado:
''Ergo, el Código
Municipal, responde a la ideología constitucional,
y establece ex profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza
de una competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la
administración del ayuntamiento.
Lo anterior, por supuesto, lleva de suyo, implicaciones de trascendencia.
Primero, de
acuerdo con el artículo 17.a CM las competencias asociadas con la gestión
ordinaria de la Municipalidad pertenecen, por principio, al
ámbito propio del Alcalde.
Segundo, el
artículo 17.a.CM precisa que el concepto de gestión ordinaria necesariamente se
vincula con el funcionamiento, organización y coordinación de la actividad
normal de la Administración Local. "(Dictamen C-028-2010 del 25 de febrero de 2010).
De lo indicado hasta
este momento, podemos resumir que el Concejo Municipal es el órgano
deliberativo municipal, y el alcalde es el responsable principal del buen funcionamiento
del ayuntamiento, convirtiéndose en el órgano
ejecutivo de los acuerdos municipales.
Por ello, es claro que el Alcalde debe velar por el correcto cumplimiento
de la normativa emitida por el Concejo Municipal y debe adoptar las decisiones necesarias para dar fiel cumplimiento a los mandatos dictados por el órgano deliberativo y de mayor
pluralidad política, que es precisamente el Concejo Municipal.
En lo que se refiere a la materia
presupuestaria, si bien el Código Municipal reconoce al alcalde la potestad de
presentar los proyectos de presupuesto ordinario
y extraordinario
de la municipalidad, así como proponer al Concejo la creación de plazas y servicios, lo cierto es que la competencia
decisoria sobre esta materia sigue estando en manos del Concejo
Municipal, pudiendo este adoptar las medidas que estime pertinentes en esa
materia.
Es así como el mismo Concejo puede garantizar que la aprobación final del presupuesto sometido a consideración por el Alcalde, cuente con la planeación presupuestaria necesaria para cumplir
las políticas y normativas fijadas en el seno del colegio.
Dejamos de esta forma rendida la consulta presentada por el señor diputado consultante, reiterando que la función consultiva en materia de fiscalización de los presupuestos municipales, es exclusiva de la Contraloría General de la República.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
Adjunta
SPC/gcga
OJ-6-2013
COMPETENCIA PARA LA
FISCALIZACIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS. ATRIBUCIONES DEL ALCALCE Y DEL CONCEJO
MUNICIPAL
El señor Carlos H. Góngora Fuentes, diputado de la
Asamblea Legislativa solicita que se emita criterio sobre lo siguiente:
"Existiendo un Reglamento y un acuerdo
Municipal debidamente publicado y vigente, en donde establece, la obligación de
dotar de recursos financieros y de personal a una determinada dependencia de la
comuna, (...) ¿Puede válidamente el Alcalde
Municipal evadir dicha responsabilidad o se encuentra en la obligación de
planificar y presupuestar dichos recursos en el Plan Operativo Anual y el
respectivo Presupuesto.
Mediante opinión jurídica OJ-6-2013 del 14 de febrero de 2013,
suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó lo siguiente:
a)
La obligatoriedad de
incorporar ciertos recursos al presupuesto anual de una municipalidad, para
efectos de cumplir un reglamento, es materia que resulta competencia exclusiva
y excluyente de la Contraloría General de la República;
b)
Sin perjuicio de lo
anterior, debemos señalar que el Concejo Municipal es el órgano deliberativo
municipal, y el alcalde es el responsable principal del buen funcionamiento del
ayuntamiento, convirtiéndose en el órgano ejecutivo de los acuerdos
municipales;
c)
Dado ello, el Alcalde debe
velar por el correcto cumplimiento de la normativa emitida por el Concejo
Municipal y debe adoptar las decisiones necesarias para dar fiel cumplimiento a
los mandatos dictados por el órgano deliberativo y de mayor pluralidad
política, que es precisamente el Concejo Municipal;
d)
En lo que se refiere a la
materia presupuestaria, si bien el Código Municipal reconoce al alcalde la potestad
de presentar los proyectos de presupuesto ordinario y extraordinario de la
municipalidad, así como proponer al Concejo la creación de plazas y servicios,
lo cierto es que la competencia decisoria sobre esta materia sigue estando en
manos del Concejo Municipal, pudiendo este adoptar las medidas que estime
pertinentes en esa materia.