Dictamen : 186 - del 29/09/1987

C-186-87

San José, 29 de setiembre de 1987

Señor

Lic. Luis A. Polinaries Vargas

Director Ejecutivo de la

Oficina del Arroz

San José

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me permito dar curso a la consulta que se sirve formular mediante su estimable oficio D.E. 376 del 17 de agosto anterior referente a la aplicación del artículo 42 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz Nº 7014 de 28 de noviembre de 1985 y con el fin de determinar “si cabe o no el cobro de la multa a los beneficiadores que reciben arroz en granza de quienes no son productores para la oficina del arroz, y terceros”.

            Se toma nota de la remisión del dictamen expedido por la asesoría legal de la institución para los efectos del cumplimiento de los requisitos de nuestra ley Orgánica y de seguido pasamos a formular nuestras consideraciones sobre el punto que se nos consulta.

            Por considerarlo carente de interés no vamos a referirnos al tema –tratado en el dictamen de la asesoría legal de la oficina- de la facultad por parte de la entidad consultante para imponer multas, así como tampoco analizaremos la naturaleza jurídica de estas multas; todo ello por cuanto resulta inoportuno su estudio en tanto que no existe cuestionamiento alguno de ninguna de las partes interesadas, sea de los beneficiadores o de los productores, sobre el particular. Estimamos que el estudio de la cuestión debemos enfocarla, no hacia la validez del precepto legal contenido en el artículo 42 de la ley de cita, sino en su interpretación y consecuente aplicación a las circunstancias, por parte de esa oficina. O dicho de otro modo; se trata de determinar cuándo concurren los presupuestos fácticos para la aplicación de la norma jurídica.

            El artículo 42 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz dice lo que sigue:

ARTÍCULO 42.- Se prohíbe el Beneficiador recibir el arroz en granza de quien no sea productor. Será nula y sin valor ni afectos legales cualquier transacción y entrega de arroz a un beneficio, efectuado por un tercero en contravención a lo que dispone la presente ley. El incumplimiento de la presente disposición facultará a la Oficina del Arroz para imponerle al Beneficiador una multa equivalente al valor del arroz recibido en esas condiciones. La reincidencia se castigará con el cierre de la planta hasta por un año”. (El subrayado es nuestro).

            Por su parte el artículo 4° de la ley de comentario que contiene las definiciones de los conceptos utilizados en la misma, nos proporciona la siguiente definición de lo que debe entenderse por productor:

…“ PRODUCTOR DE ARROZ O ARROCERO: Todo aquel que explote, por cualquier título legítimo una plantación de arroz”.

            Dentro de lo que podríamos llamar un análisis simple de la controversia, con base en las disposiciones citadas anteriormente, la conclusión inmediata sería que basta ser productor, en los términos del artículo 4° de la ley para tener derecho a entregar la cosecha de arroz en granza al Beneficiador y que la misma sea recibido por éste, sin que existe posibilidad de rechazo. Sin embargo, como el asunto se ha planteado en términos de que no basta ser productor de arroz, sino debe estarse inscrito en el correspondiente Registro de Productores, para que se faculte el Beneficiador a recibir la cosecha, se hace necesario analizar otras disposiciones de la ley, y formular otras consideraciones adicionales.

            Se afirma en el dictamen de la asesoría Legal de la Oficina que: “figuran dentro de la ley Nº 7014 disposiciones que contemplan la elaboración del registro de productores en la misma forma que existe un Registro de Beneficiadores”. Como veremos tal afirmación no es estrictamente cierta. Efectivamente, la ley dispone en su artículo 10, inciso l), como una atribución y deber de la Oficina del Arroz. “…Llevar un registro de beneficiadores autorizados como tales”, y agrega que… “La inscripción en este registro será obligatoria”. (Los subrayados son nuestros). Pero la ley no dispone nada semejante en relación con los productores o agricultores dedicados a sembrar arroz.

            La obligatoriedad de la inscripción de los beneficiadores en el registro se justifica en el derecho que tiene al Estado en el control y regulación de una actividad de vital importancia para el país como es la industrialización y comercio del arroz, y se complementa con otras disposiciones de la ley de Creación de la Oficina que tienen como finalidad hacer de la labor de los beneficiadores una actividad regulada por ley. En este sentido, la ley dispone que la instalación de nuevas plantas beneficiadoras de arroz, así como las ampliaciones de las ya existentes, debe ser aprobada por la Oficina del arroz. (Artículo 10, inciso e) de la Ley Creación. De manera que esta convierte a la actividad industrial del arroz en actividad restringida y regulada por la ley, justificándose entonces la inscripción obligatoria en un registro de beneficiadores autorizados.  Esta no es la situación, en que según la ley, se encuentran los productores de arroz- como erróneamente se afirma en el dictamen de la asesoría legal- pues la actividad agrícola no debe ser previamente autorizada, ni la ley exige una licencia o permiso para sembrar arroz como si lo exige para su procesamiento y mercadeo por parte de los beneficiadores.

            Ciertamente, la ley de comentario establece, en su artículo 14 la formación de registro de productores, pero con una finalidad muy distinta y que en ningún caso tiene la intención de constituir un requisito de cumplimiento obligatorio para el ejercicio de la actividad agrícola, pues de lo que se trata es de un registro con la finalidad de “promover la participación de los productores de arroz en la escogencia de sus representantes ante la Oficina”; para constituir la Asamblea General, compuesta por veinte delegados, de los cuales, diez representan a los productores, designados por las Cámaras o Asociaciones de productores de arroz. De la relación de estas dos disposiciones, la última del artículo 5º de la Ley de repetida cita, podemos concluir que la inscripción de los productores en el registro establecido por la norma legal, tiene un carácter voluntario, por los fines que persigue, pues de lo contrario estaríamos interpretación la normativa en discrepancia con el principio de libre asociación garantizado por artículo 25 de la Constitución Política.

            No obstante lo anterior, el Reglamento a la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, promulgada mediante Decreto Ejecutivo Nº 17032 de 2 de mayo de 1986 que considera como PRODUCTOR O ARROCERO a “Toda persona física o jurídica que se dedique al cultivo del arroz”, sin que para tener tal calificativa media requisito o autorización alguna, (Art.2), estableció seguidamente del registro de industrias autorizados para recibir y procesar arroz (Art.10 inciso h), o sea, de beneficiadores; un registro de productores, “el cual debe ser actualizado anualmente”. Se establece aquí por vía de reglamento la obligatoriedad –dicho sea de paso, de dudosa legitimidad por razones de constitucionalidad- de inscribir, pero los fines del registro siguen siendo la voluntad a el deseo de ser Representante ante la Asamblea General establecida por la ley, o bien de poder participar en la designación de quienes lo fueren. Por ningún lado se dice que es necesario estar inscrito para poder dedicarse a la siembra del arroz o para tener derecho a vender la cosecha a los beneficiadores registrados y su autorización para tal fin.

            Esa afirmación se confirma por la propia ley cuando en su artículo 27 se establece la obligación del agricultor de entregar su cosecha al Beneficiador bajo las condiciones que establece el Reglamento, y se consagra aquí mismo el principio general de que existe obligación por parte del beneficiador de recibir cosecha, imponiéndole a este último responsabilidad de índole civil y penal; aparte de la sanción inmediata de carácter administrativo que podría imponérsele por la Oficina del Arroz.

            La Ley, así como el Reglamento establecen, en sus artículos 28 y 56 respectivamente, las causales por los cuales el beneficiador puede negarse a recibir el arroz en granza de los productores y que se refieren mayormente a cuestiones técnicas sobre la calidad del arroz y a limitaciones de los propios beneficiadores pero en la Ley ni en el Reglamento se establece como causal para el rechazo de la cosecha, la circunstancia de no encontrarse inscrito en un registro de productores, el agricultor del arroz.

            Finalmente importa reseñar como un hecho cierto, con base en las Actas que formen el Expediente Nº 9434 en que se tramitó la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, que el motivo original de la normativa no lo fue el regular la actividad de los agricultores, productores de arroz, sino evitar el acaparamiento, la especulación y otros vicios que por esa época afectaban al comercio del arroz. Con tal propósito se formó una Comisión Especial Legislativa que investigó denuncias sobre esos extremos y trabajó desde mediados del año 1982 hasta fines de 1985 cuando el proyecto dictaminado por ésta fue aprobado en el plenario legislativo.

            Según se expresa en el Proyecto de ley, así como en el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Especial se reitera que uno de los objetivos de establecer regulaciones a la actividad arrocera, lo fue regularizar el funcionamiento de “…la capacidad instalada para beneficio y comercialización del grano”, que según allí mismo se afirma, se había centralizado en pocas manos, llegando a controlar unas pocas personas, el 80% del beneficio y comercialización en ese momento, desplazando al Concejo Nacional de la Producción de esa actividad y “dejándolo como una función de árbitro en la realización entre productor y consumidor”. (sic).

            Como bien se expresa en el dictamen de la Asesoría Legal de esa Oficina, asimismo con base en las Actas de la Comisión Legislativa, las disposiciones del artículo 42, que en el proyecto original de la Ley lleva el número 35, tienen como su finalidad el excluir o sacar a los intermediarios del negocio del arroz, supuestamente a aquellos dueños de medios de transporte que adquirían el arroz en granza de los pequeños productores a precios ínfimos, para revenderlo una vez procesado, obteniendo con ello grandes ganancias. El artículo 42, en consecuencia, no contiene limitaciones algunas para que productor no inscrito pueda venderle su cosecha al beneficiador y para que éste la reciba.

            En conclusión, podemos afirmar que en el caso de consulta no se dan los supuestos de hecho necesarios para la aplicación de las multas previstas en el artículo 42 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, toda vez que la falta de inscripción en un registro de productores, no constituye un requisito que impida a los beneficiadores recibir el arroz en granza propiedad de los agricultores que se dedican a la siembra del arroz.

            Con toda consideración, sin otro particular, me suscribo, atentamente:

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales

Mgsg

c.c.

Cámara Nacional de Industriales del Arroz.

C-186-87

FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA. REGISTROS EN LA AGROINDUSTRIA DEL ARROZ. INSCRIPCIÓN DE ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES Y AGROINDUSTRIAS.

El Licenciado Luis A. Polinaries Vargas, Director Ejecutivo de la Oficina del Arroz, mediante oficio D.E. 376 del 17 de agosto de 1987, referente a la aplicación del artículo 42 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz Nº 7014 de 28 de noviembre de 1985 y con el fin de determinar “si cabe o no el cobro de la multa a los beneficiadores que reciben arroz en granza de quienes no son productores para la oficina del arroz, y terceros”.

            Puede afirmarse que en el caso de consulta no se dan los supuestos de hecho necesarios para la aplicación de las multas previstas en el artículo 42 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, toda vez que la falta de inscripción en un registro de productores, no constituye un requisito que impida a los beneficiadores recibir el arroz en granza propiedad de los agricultores que se dedican a la siembra del arroz.

            Con toda consideración, sin otro particular, se suscribe Licenciado Francisco E. Villalobos González, Procurador de Asuntos Internacionales, en pronunciamiento C-186-87 con fecha de 29 de setiembre de 2012.