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Dictamen : 274 - del 22/11/2012
22 de
noviembre, 2012
C-274-2012
Doctora
Marlen
Calvo Solano,
Presidenta
Colegio
de Enfermeras y Enfermeros de Costa Rica
Estimada
señora:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio
CECR-PR-569-2011 del 29 de setiembre del 2011, por medio del cual nos consulta
si “¿Puede un ente ministerial en aras de
su función pública y del más alto interés colectivo, emitir Decretos Ejecutivos
que contengan creación, modificación o derogatoria de normas contenidas en un
Reglamento de una Ley Orgánica aún cuando ésta no lo contemple en su texto?”
I.
ALCANCES Y
ANTECEDENTES DE LA CONSULTA
Nos indica la
señora Presidenta del Colegio de Enfermeras y Enfermeros de Costa Rica, que
mediante el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de ese Colegio Profesional
en su sesión ordinaria n.° 2053, celebrada el 8 de setiembre de 2011, se le
autorizó para solicitar el criterio de esta Procuraduría con respecto a la
posibilidad de que el Ministerio de Salud cree, modifique, o derogue las normas
del reglamento a la Ley Orgánica del Colegio.
Manifiesta que la
inquietud surgió debido a que el 31 de marzo de 2011 solicitó al Ministerio de
Salud su colaboración para modificar dicho reglamento, a lo que se le respondió
(mediante la nota DAJ-UAL-EC-721-2011, emitida por la Unidad de Asesoría Legal
del Ministerio de Salud) que ello no era procedente, ya que no existe
fundamento legal que vincule al Ministerio de Salud con la emisión de decretos
ejecutivos del Colegio de Enfermeras de Costa Rica.
Adjunto a la
consulta se nos remitió un oficio (sin número, ni fecha) en el que consta el
criterio emitido por la Asesoría Legal del Colegio de Enfermeras de Costa Rica
sobre el punto en consulta. Ese criterio
indica que a pesar de que la Ley Orgánica del Colegio no vincula de forma
expresa al Ministerio de Salud con la emisión de decretos ejecutivos tendientes
a modificar las disposiciones de dicho reglamento, resulta imperioso que ese
Ministerio intervenga en el trámite de referencia, debido a la función social
que se supone debe cumplir el Estado para garantizar la salud de la población
costarricense. Agrega que si bien es
cierto existen algunas materias sobre las cuales no es necesaria la
participación del Ministerio de Salud −tales
como las que se refieren a la organización interna del Colegio,− hay
otras en las que esa participación sí es importante, por tratarse de normativa
que regula aspectos relacionados con el ejercicio profesional y la formación
académica en enfermería, tópicos que revisten un evidente interés público, por
lo que su modificación y derogatoria debe ser realizada vía decreto ejecutivo,
decreto que encontraría sustento en el numeral 345 de la Ley General de Salud.
II.
RESPECTO AL
EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN
La presente
consulta versa sobre el órgano legitimado para modificar, total o parcialmente,
el Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica. Por esa razón, resulta oportuno referirnos, brevemente,
al contenido de la potestad reglamentaria, y a los diferentes tipos de
reglamentos que puede emitir la Administración Pública.
La Sala Primera de
la Corte Suprema de Justicia en su resolución 749-F-04 de las 9:30 horas del 10
de setiembre del 2004, realizó un desarrollo importante con respecto a la
potestad reglamentaria administrativa.
En esa sentencia la Sala se refirió a los distintos tipos de reglamentos
y a las características de cada uno de ellos:
“[…] La doctrina ius
publicista señala varias clasificaciones de los reglamentos. Una de ellas, los
agrupa en: 1) reglamentos autónomos, subdivididos, a su vez en: a) de
organización y b) de servicio; 2) ejecutivos y 3) delegados. Los primeros,
revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y
promulgados (praeten legem).
De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de
regulación: la organización interna y servicios. Los primeros –de organización− son aquellos referidos a la organización
interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre
los diversos órganos que conforman el ente.
Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin
potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin
relación directa con los administrados en general o, en particular, con los
usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter
interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte,
los segundos –de servicio− se refieren a dos
aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública
respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la
prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la
administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede
regular diversos aspectos, v.gr., régimen
disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas, capacitación, entre
otros). Por su parte, los reglamentos
ejecutivos (secundum legem
–de acuerdo con la ley−), desarrollan (aclaran
o precisan), complementan y ejecutan la ley dentro de los parámetros y límites
fijados por ésta. La ley puede dejar muchos
o algunos aspectos de su aplicación en blanco, lo cual puede ser complementado
mediante reglamento ejecutivo. Este tipo de reglamentación norma las relaciones
entre los administrados y la Administración Pública para posibilitar la
ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella
fija. Por último, los reglamentos
delegados son aquellos que, por autorización expresa de ley, se refieren a la
materia reservada a la ley formal, o la derogan o modifican, como si fueran
leyes emitidas por el Poder Legislativo. Pueden ser de dos clases: 1) los que
cubren o tratan materias reservadas a ley; 2) los que dejan sin efecto y
sustituyen una ley. En ambos casos, se requiere siempre de la autorización
legal concreta, expresa y manifiesta, pero en el ordenamiento jurídico
costarricense no están permitidos.”
En concordancia con lo expuesto, el
reglamento ejecutivo encuentra su origen normativo en el numeral 140, incisos
3) y 18), de la Constitución Política.
Mediante ese instrumento se desarrollan los contenidos de las normas de
rango legal. Se trata de disposiciones de carácter complementario, que sirven
para precisar el contenido o para facilitar la implementación de lo preceptuado
en la ley. Así, por tratarse de una
normativa secundaria, de rango inferior, está subordinada por entero a la ley,
y al mismo tiempo la complementa, en tanto le corresponde desarrollarla, sin
alterar su espíritu. (Sobre el tema puede verse a JINESTA LOBO (Ernesto) Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, segunda edición, San
José, C.R., Editorial Jurídica Continental p. 251).
Ese tipo de reglamentos −los
ejecutivos− solo pueden ser emitidos por el
Poder Ejecutivo. Es necesario subrayar
que se trata de una potestad autónoma, cuya habilitación está dada en forma
genérica en la Carta Magna, de forma tal que el Poder Ejecutivo se encuentra
facultado para reglamentar, motu propio,
cualquier ley de la República (ver al respecto la resolución n.° 2007-2063 de
las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007, emitida por la Sala Constitucional). Desde esa perspectiva, carece de interés la
existencia o no de una habilitación expresa en la ley, en la medida en que la
competencia está otorgada, como se señaló, en la propia Constitución, por lo
que se puede ejercer con respecto a todas las leyes emitidas, sea que éstas lo
prevean o no, sin perjuicio de que una norma legal convierta esta facultad en
un deber, situación que, en todo caso, no varía su naturaleza (en ese sentido
pueden consultarse las resoluciones de la Sala Primera n.° 749-F-04 de las 9:30
horas del 10 de setiembre de 2004 y la n.° 1247-F-S1-2001 de las 13:55 horas
del 26 de setiembre del 2011).
De lo expuesto se
arriba a la conclusión de que la potestad reglamentaria ejecutiva es exclusiva
del Poder Ejecutivo.
Diferente es el caso de los reglamentos
autónomos, sea de organización o de servicio, que sí pueden ser emitidos por
los otros Supremos Poderes y por los entes del Estado. Ello con fundamento en el inciso d), del apartado
primero, del artículo 6, de la Ley General de la Administración Pública. Los reglamentos autónomos tienen por objeto,
como ya se dijo, regular la organización de las dependencias administrativas a
lo interno −reglamentos autónomos de organización−, o bien, el funcionamiento de los
servicios públicos que prestan −reglamentos
autónomos de servicio−. Esos instrumentos
normativos pueden ser emitidos tanto por la Administración Central como por la
descentralizada. En el caso de la
primera, con fundamento en el texto expreso del artículo 140, inciso 18, de la
Constitución Política; y en el caso de la segunda, como una derivación lógica y
necesaria de la potestad de auto-organización implícita en el grado de
autonomía administrativa o de primer grado que se le otorga a todo ente público
al momento de su creación (ver resolución de la Sala Constitucional n.°
2005-14286 de las 14:45 horas del 19 de octubre del 2005).
Ahora bien, es
necesario precisar que existen límites al ejercicio de la potestad normativa a
cargo de la Administración. Uno de ellos
es el respeto al orden jerárquico al que deben sujetarse todos los órganos del
Estado, de tal forma que a ninguno de ellos le está permitido alterar
arbitrariamente la escala jerárquica de las normas señalada en el numeral 6 de
la Ley General de la Administración Pública. En segundo lugar, se establece
como un límite la materia, esto es, la especialidad funcional de la entidad,
conforme a la potestad que le ha sido delegada en virtud de mandato
constitucional o legal. Tampoco es
viable, por vía reglamentaria, regular ni limitar el ejercicio de los derechos
fundamentales, pues esa materia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 28 constitucional y 19, inciso 2), de la Ley General de la
Administración Pública, está reservada a la ley (ver resolución n.° 2007-02063
de las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007, emitida por la Sala Constitucional).
III.-
SOBRE LA EMISIÓN DE REGLAMENTOS RELACIONADOS CON EL EJERCICIO DE PROFESIONES EN
CIENCIAS DE LA SALUD
Los colegios
profesionales son entidades de derecho público, de base corporativa, cuyos
miembros se asocian con la finalidad de hacer valer intereses comunes y propios
con respecto a una determinada profesión. En el caso del Colegio de Enfermeras
de Costa Rica, entre sus cometidos generales se encuentra el promover el
desarrollo de la enfermería, proteger su ejercicio como profesión, dar licencia
para ejercerla y conceder o negar la incorporación, defender los derechos de
sus integrantes, promover su mejoramiento económico y ejercer la vigilancia y
jurisdicción disciplinaria en relación con el ejercicio profesional, prestando
especial atención al logro de la elevación paulatina y adecuada de los
honorarios profesionales (artículo 3 de la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras
de Costa Rica, n.° 2343 de 4 de mayo de 1959).
Además de los fines
privados y sectoriales de cada Colegio Profesional, el ordenamiento jurídico,
por delegación legal expresa, le atribuye a esos entes funciones públicas. Se
trata de competencias relativas a la organización de sus miembros, tales como
el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad
disciplinaria. Son sus propios miembros
quienes organizan al ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va
a integrar la voluntad propia del Colegio a través de un proceso
representativo.
Esa posibilidad de
auto administración que caracteriza a los colegios profesionales implica,
necesariamente, la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento
y administración (ver resolución n.° 749-F-04 de las 9:30 horas del 10 de
setiembre del 2004, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
Concretamente, en
lo que se refiere a la consulta planteada, considera el Colegio de Enfermeras
de Costa Rica que el Poder Ejecutivo puede y debe emitir, vía decreto
ejecutivo, la normativa necesaria para reglamentar su Ley Orgánica. Esto echando mano no sólo de la función y el
interés público que reviste la materia que fue asignada por el legislador a
dicha corporación sino, sobre todo, tomando en consideración lo dispuesto en el
artículo 345, inciso 11, de la Ley General de Salud, el cual señala, en lo que
interesa, lo siguiente:
“Artículo 345.- Sin perjuicio de las demás atribuciones inherentes a
su cargo, corresponde especialmente al Ministro en representación del Poder
Ejecutivo:
1. […]
11. Determinar de común
acuerdo con los Colegios Profesionales correspondientes y la Universidad de
Costa Rica normas para el ejercicio de las profesiones en ciencias de la salud,
para el servicio médico obligatorio u otros que se establezcan y para la
investigación médica clínica terapéutica y científica en seres humanos.”
Como puede
observarse, el legislador estableció la obligación del Ministro de Salud, como
representante del Poder Ejecutivo, de determinar, en conjunto con el colegio
profesional correspondiente y la Universidad de Costa Rica, la normativa para
el ejercicio de las profesiones en ciencias de la salud, dentro de las cuales
está la enfermería, según lo dispuesto a su vez en el numeral 40 del mismo
cuerpo normativo.
A pesar de lo
anterior, es importante señalar que el artículo 345.11 transcrito, lo que
contempla es una atribución a cargo del Ministro de Salud, atribución que es
diferente a las contempladas en el resto del ordenamiento jurídico a cargo del
Poder Ejecutivo, integrado en esta materia por el Ministro de Salud y el
Presidente de la República. Esa
atribución establecida en el artículo 345.11 mencionado, no tiene relación directa
con la potestad de emitir reglamentos ejecutivos, sino que constituye una
especie de mandato de coordinación entre el Ministro, la Universidad de Costa
Rica y el Colegio de Enfermeras de Costa Rica.
Desde esa óptica,
debe entenderse que lo establecido en el artículo 345.11 de la Ley General de
Salud, de ninguna forma le impone al Ministro de Salud, ni al Poder Ejecutivo
el deber de reglamentar la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras. La orden contenida en su texto se
circunscribe −como se señaló recién− a coordinar con la Universidad de Costa Rica
y el Colegio de Enfermeras, la emisión de normativa relacionada con el
ejercicio de las profesiones en ciencias de la salud.
Dentro de la lógica
expuesta, al no existir una norma que le imponga al Poder Ejecutivo el deber
ineludible de reglamentar la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa
Rica, ese órgano (el Poder Ejecutivo) solo estaría obligado a emitir tal reglamentación, o a modificar la
existente, si estima que ello es necesario para la debida ejecución de la Ley
Orgánica citada.
IV.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en
lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.
El Poder Ejecutivo ejerce de forma exclusiva la
potestad de reglamentación de las leyes, la cual resulta obligatoria únicamente
cuando así lo dispongan la Constitución Política o las normas de carácter
legal, o cuando lo estime necesario para la debida ejecución de las leyes.
2.
La potestad reglamentaria ejecutiva emana de la propia
Constitución Política, de tal forma que su ejercicio no depende de la
existencia de una norma (en la ley que se pretende reglamentar) que
expresamente establezca tal posibilidad.
3.
A los Poderes del Estado y a los entes públicos les
asiste la posibilidad de emitir reglamentos autónomos o independientes, tanto
de organización interna como de servicio.
Esto de conformidad con lo señalado en el ordinal 6 de la Ley General de
la Administración Pública.
4.
Los Colegios Profesionales son entidades de derecho
público de base corporativa, a los que por ley se les asignan competencias de
marcado interés público con respecto al ejercicio de determinada profesión.
5.
La posibilidad de auto administración de los colegios
Profesionales conlleva necesariamente la potestad de dictar reglamentos para
organizar su funcionamiento interno.
6.
El artículo 345, inciso 11, de la Ley General de
Salud, no establece la obligación para el Poder Ejecutivo de reglamentar la Ley
Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, sino la de determinar, en
conjunto con dicho ente, y con la Universidad de Costa Rica, la normativa
necesaria para el ejercicio de la profesión.
Atentamente;
Julio César Mesén
Montoya
Johanna Masís Díaz
Procurador de Hacienda Abogada de
Procuraduría
JCMM/JMD/acz
C-274-2012
COLEGIO DE ENFERMERAS DE COSTA RICA. POTESTAD REGLAMENTARIA. REGLAMENTOS EJECUTIVOS. REGLAMENTOS INDEPENDIENTES.
El Colegio de
Enfermeras de Costa Rica nos consulta si “¿Puede un ente ministerial en
aras de su función pública y del más alto interés colectivo, emitir Decretos
Ejecutivos que contengan creación, modificación o derogatoria de normas
contenidas en un Reglamento de una Ley Orgánica aún cuando ésta no lo contemple
en su texto?”
Esta Procuraduría, en su dictamen
C-274-2012 del 22 de noviembre de 2012, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, y por Johanna Masís Díaz, Abogada de Procuraduría, arribó a las
siguientes conclusiones:
1.
El
Poder Ejecutivo ejerce de forma exclusiva la potestad de reglamentación de las
leyes, la cual resulta obligatoria únicamente cuando así lo dispongan la
Constitución Política o las normas de carácter legal, o cuando lo estime
necesario para la debida ejecución de las leyes.
2.
La
potestad reglamentaria ejecutiva emana de la propia Constitución Política, de
tal forma que su ejercicio no depende de la existencia de una norma (en la ley
que se pretende reglamentar) que expresamente establezca tal posibilidad.
3.
A
los Poderes del Estado y a los entes públicos les asiste la posibilidad de
emitir reglamentos autónomos o independientes, tanto de organización interna
como de servicio. Esto de conformidad
con lo señalado en el ordinal 6 de la Ley General de la Administración Pública.
4.
Los
Colegios Profesionales son entidades de derecho público de base corporativa, a
los que por ley se les asignan competencias de marcado interés público con
respecto al ejercicio de determinada profesión.
5.
La
posibilidad de auto administración de los colegios Profesionales conlleva
necesariamente la potestad de dictar reglamentos para organizar su
funcionamiento interno.
6. El artículo 345, inciso 11, de la Ley General de Salud, no establece la obligación para el Poder Ejecutivo de reglamentar la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, sino la de determinar, en conjunto con dicho ente, y con la Universidad de Costa Rica, la normativa necesaria para el ejercicio de la profesión.