Dictamen : 289 - del 30/11/2012

30 de noviembre de 2012

C-289-2012

 

Máster

Rafael Gutiérrez Rojas

Director Ejecutivo del

Sistema Nacional de Áreas de Conservación

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a Oficio No. SINAC-SE-1762 de 19 de octubre de 2009, donde esa Dirección Ejecutiva solicita nuestro pronunciamiento con respecto a la aplicación de la figura de la mutación demanial de caminos ubicados dentro de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, no sin antes externarle mis disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

 

            De manera puntual, las preguntas son las siguientes:

 

“1. A partir de la declaración de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, mediante Decreto Ejecutivo No. 16849 del 23 de enero de 1986 y considerando su condición de Área Silvestre Protegida de propiedad estatal, ¿A quién corresponde la administración del conjunto de bienes demaniales que sean afectados por dicha declaratoria?

2. En el supuesto específico de caminos públicos municipales, ¿Puede interpretarse que con la afectación legal de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal mediante Decreto Ejecutivo No. 16849 del 23 de enero de 1986 deviene una mutación del uso público –atendiendo a un interés nacional- de los caminos internos de la reserva en función de los objetivos de creación del área particular?

3. Si se partiere de la mutación al uso público de los caminos a favor de los objetivos de creación de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, atendiendo a un interés público de orden nacional, ¿Debe interpretarse que por tratarse de una categoría de manejo sumamente restrictiva, igualmente restrictivos deberán ser los usos autorizados de esos caminos?

4. En el mismo sentido de la pregunta anterior, y partiendo de que el uso regular y cotidiano de estas vías es exclusivamente de los funcionarios de la reserva, ¿Puede el MINAET-SINAC regular el acceso de los mismos, e inclusive cerrarlos, con base en el supuesto de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, la Ley de Biodiversidad y el Decreto Ejecutivo que crea la Reserva Lomas Barbudal?

5. Puede la Municipalidad de Bagaces solicitar la inclusión de un camino o una sección de camino que atraviesa la reserva Lomas Barbudal, en el inventario de caminos del Departamento de la Red Vial Cantonal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin el consentimiento previo del Área de Conservación Arenal Tempisque, como ente administrador del Área Silvestre Protegida?”

 

            De las interrogantes formuladas se desprende que el tema central de lo consultado gira en torno a si el régimen que caracteriza a los caminos públicos se puede ver afectado por la creación de una reserva biológica dentro de cuya circunscripción territorial se encuentren ubicados aquellos; de manera particular, si es aplicable en el supuesto de interés la mutación demanial.

 

            Sobre esta figura jurídica consistente en el cambio de destino de un bien demanial a otro cuando exista un interés público superior que así lo justifique hemos indicado:

 

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

 

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).” (Dictamen No. C-210-2002 de 21 de agosto de 2002).

 

            Con vista de ello, es de rigor constatar la existencia del carácter demanial en el régimen que regula a ambos tipos de bienes involucrados en la consulta que se nos hace.

 

            En el caso de los caminos públicos, señala el artículo 4° de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949, que “vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya a ese uso público”.

 

            El artículo 5°, por su parte, preceptúa que “las vías públicas son inalienables e imprescriptibles, y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipotecas, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada en los términos del derecho común”. El ordinal segundo, a su vez, determina que las vías públicas no podrán ser ocupadas, ni podrán ser objeto de obras particulares en ellas.

 

            De igual forma, el carácter de dominio público que reviste a las áreas silvestres protegidas, al que pertenecen las reservas biológicas (artículo 32, inciso d, de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995), como integrantes del Patrimonio Natural del Estado, lo encontramos dispuesto en los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal vigente, No. 7575 de 13 de febrero de 1996:

“Artículo 13.- Constitución y administración

El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.(…)”

“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural

Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. (…)”  

 

Sobre las especiales características que acompañan al régimen de dominio público ha señalado reiteradamente nuestra Sala Constitucional:

 

  “Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

 

            Valga añadir por tener relevancia al tema que nos ocupa, que respecto de los caminos públicos, su administración corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes si se trata de vías integrantes de la Red Vial Nacional y a la Municipalidad de la jurisdicción correspondiente si forman parte de la Red Vial Cantonal (artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972); y en cuanto a las áreas silvestres protegidas, su administración compete al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Ministerio de Ambiente y Energía, a partir del 31 de enero de 2013, según artículo 11 de la Ley No. 9046 de 25 de junio de 2012), por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 14 de la Ley Forestal y 22, 28, 29 y 58 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998).

 

            Al tratarse tanto los caminos públicos como las áreas silvestres protegidas de bienes pertenecientes al dominio público con las características que le son propias, es factible, entonces, plantearse la posibilidad de que pueda operar de un régimen a otro la mutación demanial.

 

            Al respecto, conviene tener presente que la Procuraduría General de la República se ha referido en el pasado al tema de cómo puede afectar la creación de un área silvestre protegida establecida por Decreto a otro régimen  demanial anterior con destino distinto, pero dispuesto en una ley; siendo de obligada cita aquí dos dictámenes específicos.

 

            En el primero de ellos, el dictamen No. 210-2002 de 21 de agosto de 2002, el problema planteado fue definir el órgano o entidad competente para la administración de los terrenos incluidos dentro del  Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, declarado mediante decreto con posterioridad a la creación por ley del Proyecto Turístico de Golfo de Papagayo, administrado por el Instituto Costarricense de Turismo. La solución se decantó por este último con base en los siguientes razonamientos:

 

“IV.4) IMPROCEDENCIA DE CAMBIAR LA AFECTACIÓN A LOS TERRENOS DEL AREA DESTINADA AL PROYECTO TURÍSTICO PAPAGAYO POR VÍA DE DECRETO

    Con todo, prescindiendo de los defectos que el Decreto pudiera tener, carece de cobertura para modificar la afectación legal del sector. En el dictamen C-028-94 dijimos que "el destino asignado por ley a un espacio de dominio público sólo puede cambiarse por acto legislativo, y que el uso del área destinada al Proyecto de Papagayo es turístico".

    Criterio que tiene el aval de la doctrina. A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).

    Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35).

    López Pellicer, José A., Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia, al comentar el tema de la mutación demanial, exceptúa del procedimiento administrativo establecido en el artículo 125 de la Ley de Patrimonio Español, "los supuestos de afectación ope legis", los que "por exigencia del principio de legalidad, requerirán de otra Ley que determine el cambio de afectación" (Ob. cit., pg. 377).

    Acogiendo a la tesis de respetar la voluntad legislativa, Sayaguez Lazo, Enrique, afirma que las mutaciones con traspasos demaniales de un ente público a otro "deben efectuarse mediante ley" (Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, N° 752, pg. 281).

    Forsthoff, Ernest, escribe que las variaciones introducidos a la utilización de las cosas públicas exigen modificar la afectación, y esto "necesita la cooperación de los que han participado en la dedicación" o destino (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 1958, pg. 498).

    Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo- Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs. 312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pg. 73 ss.).

    Lo anterior es armónico con el principio general de Derecho Público sobre el paralelismo de las competencias, por cuyo mérito la autoridad competente para modificar o dictar un acto es la misma habilitada para emitirlo, a falta de norma expresa que determine otra diversa. (Cfr. acerca de este principio, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, N° 4091 a).1).

    Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N° 2000-10466).

    Para la Sala Constitucional, si la afectación a uso público es de tipo legal, "invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos" (voto 3789-92).

    Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual".

    En la especie, no es dable al Poder Ejecutivo invadir las competencias del legislador, separar del destino público original fijado por éste a los terrenos que conforman el área del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y variarlo hacia el futuro, vinculándolos a una finalidad distinta.

    Para las enmiendas de rigor, ha de canalizar su iniciativa mediante el trámite de ley. Se requiere un acto legislativo que modifique el fin público a que está dedicado en la actualidad el sector donde se decretó el Refugio, para perseguir otro diferente y prioritario, atendiendo a una nueva valoración de las características físicas e idoneidad de los bienes y las necesidades públicas que ahora conviene satisfacer.

    El conflicto planteado en los bienes en cuestión entre los dos intereses públicos en juego (desarrollo turístico y protección de la vida silvestre) debe ponderarse y resolverse por la Asamblea Legislativa. A ésta incumbe decidir si modifica el destino que les imprimió y al que sirven, para adscribirlos a otro fin público, de mayor preeminencia o más elevado rango, con el consiguiente traslado de competencias.

    La situación difiere –insistimos- con la creación por Decreto de áreas silvestres protegidas dentro de la zona marítimo terrestre. Como espacios territoriales del patrimonio nacional que son, el Estado puede asignarles ese destino cuando lo estime más conveniente a los intereses públicos.

    Ateniéndonos a los límites de la potestad reglamentaria, el Decreto no puede infringir el contenido de la Ley que reglamenta, ni dejar insubsistente o ir contra disposiciones de otra Ley. (Fiorini, Bartolomé A., Manual de Derecho Administrativo, La Ley S. A., Buenos Aires, 1968, pg. 260).

    Algunos antecedentes de la Sala Constitucional ponen de manifiesto esta postura: "La sumisión del reglamento a la ley es absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta (voto 6689-96. En sentido similar, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).

    "La facultad reglamentaria está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo la esencia del sistema democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la facultad reglamentaria es el hecho de que dentro del sistema democrático, los poderes públicos tienen claramente definidas sus funciones, sin que pueda ninguno de ellos asumir las propias de los otros". (…) " Cuando el Poder Ejecutivo, al dictar un Decreto, se extralimita en sus facultades reglamentarias, con invasión de funciones legislativas, incurre en quebranto de los arts. 9, párrafo 2°, 121, inciso 1) y 140, inciso 3), éste al no velar tampoco por el exacto cumplimiento de las leyes" (Sala Constitucional, voto 0031-95. Vid en sentido análogo los votos 243-93, 1876, 1635, 1130 de 1990).

V.- ADMINISTRACIÓN Y OTORGAMIENTO DE CONCESIONES SOBRE LOS TERRENOS QUE ABARCÓ LA DECLARATORIA DEL REFUGIO NACIONAL IGUANITA

    Ciertamente se presenta un aparente conflicto de competencias y administración. Por una parte, el artículo 74 de la Ley 6043, sobre Zona Marítimo Terrestre, en relación con la Ley 6758 del 22 de junio de 1982, Reguladora del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, arts. 2°, 3°, 9° y 12, y la Ley 6370 del 13 de setiembre de 1979, Relativa a la Adquisición de Tierras para el Desarrollo Turístico Golfo de Papagayo, arts. 1°, 2° y 10 (ver punto I.1) supra), otorgan al Instituto Costarricense de Turismo la administración –incluso la titularidad pública, se acotó arriba- del área que comprenden el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

    En tanto que el Decreto N° 23217-MIRENEM-TUR, creador del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita dentro del Proyecto Turístico de Papagayo, en consonancia con la Ley de Conservación de Vida Silvestre, N° 7317 de 30 de octubre de 1992, artículo 82, confieren su administración a la Dirección General de Vida Silvestre, hoy Sistema Nacional de Areas de Conservación, a través del Area de Conservación del lugar.

    La administración que dinama de las citadas Leyes es exclusiva, y no consiente el esquema de coadministración que propugna la Asesoría del MINAE, con engarce en el artículo 3° del Decreto 23217-MIRENEM-TUR. El arts. 82, pfo. 2°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre subraya "la competencia y manejo exclusivos" del MINAE. Tratándose de competencias públicas, para implementar la figura de coadministración se requiere una Ley formal (doctrina del artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública).

    Se recalcó que la falta del previo acuerdo favorable del ICT, para promulgar el Decreto 23217-MIRENEM-TUR, aunado a su reconocimiento del respeto a las áreas silvestres protegidas como principio rector del Plan Maestro de Papagayo, al aprobarlo, y a la expiración del plazo para la impugnación directa del Decreto, perdían relieve frente al problema insalvable de que éste no puede cambiar el destino público a que están afectos por ley los terrenos del Proyecto del Desarrollo Turístico de Papagayo, toda vez que es imprescindible realizar la mutación demanial mediante ley.

    El Decreto, aunque se apoye en la Ley de Vida Silvestre, continúa teniendo naturaleza administrativa, igual que el acuerdo favorable que pudo tomar la Junta Directiva del ICT, con ajuste al artículo 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que -por lo mismo- sería también insuficiente para efectuar el cambio de destino.

    En acatamiento del principio de jerarquía normativa del ordenamiento-expresamos en la O. J.-065-2001, reiterando la jurisprudencia constitucional y administrativa, que en presencia de una incompatibilidad entre la Ley y un Decreto el operador jurídico debe optar por la aplicación de la primera, que por ser norma de rango superior prevalece sobre la de inferior categoría. (Sala Constitucional, voto 0031-95).

    "El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogido por el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública" (Sala Constitucional, voto 6689-96. En sentido similar, votos 243-93, 7335-94, 5227-94, 02623-95, 2382-96, 2381-96, 0313-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, etc.)

    De donde se sigue que ante la antinomia entre la Leyes 6043, artículo 74, en correspondencia con la Ley 6370 y 6758, y el Decreto N° 2317-MIRENEM-TUR, habrá de darse preponderancia a la aplicación de esas Leyes.

    Como corolario, la administración de los terrenos en que irrumpió la declaratoria del Refugio Nacional de Vida Silvestre dentro del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y el otorgamiento de concesiones corresponde al Instituto Costarricense de Turismo mientras la Asamblea Legislativa no modifique el destino público que asignó al sector involucrado, con base en la recomendación del Poder Ejecutivo e informes técnicos del MINAE (Ley de Biodiversidad, art. 58; Ley Orgánica del Ambiente, art. 36) acerca de la necesidad de constituir dicha área silvestre protegida abarcando porciones territoriales del expresado Proyecto.”

            Conforme puede apreciarse, la respuesta jurídica dada en esa oportunidad basó su criterio fundamentalmente en que el Refugio de Vida Silvestre Iguanita había sido creado por decreto, por lo que no podía contrariar el fin público distinto dispuesto por ley que caracteriza al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

            No obstante, de forma posterior, y ante la presentación de una acción de inconstitucionalidad contra el No. 29.277-MINAE que establecía un refugio nacional de vida silvestre que comprendía la Isla de San Lucas y una zona de protección marino costera, así como la creación del Humedal del Estero de Puntarenas y Manglares Asociados, por contravenir las Leyes Nos. 5469 de 28 de abril de 1974 y 4071 de 6 de diciembre de 1970, que otorgaban, la primera, la administración para fines turísticos de aquella isla a la Municipalidad de Puntarenas, y la segunda, del cauce o álveo del Estero de Puntarenas; la Sala Constitucional, mediante Voto No. 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, dispuso mantener la normativa cuestionada, por considerar que, si bien había sido dictada por decreto, mantenía frente a otras normas un rango de ley o superior, por hallar su fundamento en normativa de tipo legal amparada al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contenido en el artículo 50 constitucional:

"I.- Disposición jerárquica de las normas jurídicas. Estima el actor que el Poder Ejecutivo, al declarar la Isla San Lucas como refugio nacional de vida silvestre y al Estero de Puntarenas como humedal mediante Decreto, contravino normas contenidas en tres leyes de la República, las cuales dan la administración de tales bienes a la Municipalidad de Puntarenas, mientras que el Decreto cuestionado confiere su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Al respecto, lo primero que cabe recalcar es que el ordenamiento jurídico es un sistema ordenado de reglas, dispuestas de acuerdo con criterios de jerarquía, competencia, temporalidad, especialidad, etc. Así, la norma superior siempre se impone a la inferior, anulándola si es anterior a ésta y derogándola si es posterior. La norma cuyo dictado competa a un ente público dotado de autonomía, sea el Estado central, una institución descentralizada o a un órgano en particular, no puede ser suplida por una emitida por otro órgano o ente; debe siempre primar la emitida por el ente dotado de la competencia suficiente. Asimismo, ante normas del mismo rango y emitidas por entes u órganos competentes para ello, se debe aplicar la norma especial en lugar de la general, si la situación objeto de regulación está dentro del ámbito de previsión fáctica contenido en la regla especial. De esta forma, para que la emisión del Decreto impugnado constituya una violación del principio de regularidad jurídica y jerarquía de las fuentes del Derecho Público, debería necesariamente tratarse de una norma para la cual sea competente el Poder Ejecutivo, pues de lo contrario el problema se resumiría en una discusión acerca de la competencia para el dictado de dicho acto. En ese sentido, el artículo 50 de la Constitución Política dispone que: "...El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes..." Es claro entonces que el Estado está obligado a tomar las provisiones necesarias tendientes a la protección del medio ambiente. Dicho concepto de Estado debe ser entendido en un sentido lato, inclusivo de otros entes públicos que por tener personalidad jurídica propia no dejan de estar igualmente destinados a satisfacer el interés general, y particularmente a tutelar el ambiente. No obstante, resulta evidente que el Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. Dicha Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84, autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las municipalidades. Por lo anterior, no hay en el Decreto impugnado invasión de competencias municipales, pues claramente está el Poder Ejecutivo facultado para declarar áreas silvestres protegidas, sin perjuicio de los innegables deberes que para con el medio ambiente ostentan los gobiernos locales. Resta por determinar si el Decreto impugnado es inválido por pretender la derogación de normas de rango legal, como alega el actor.

II.- Disposición jerárquica de las normas jurídicas. (Segunda parte) Las normas de rango legal que el accionante estima vulneradas con el Decreto objeto de este proceso son los artículos 1º y 2º de la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, número 5469 de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, que además de traspasar la Isla a la referida corporación, autorizan que ésta la utilice para desarrollo de un centro turístico; el numeral 78 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, en tanto determina que la Isla San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas; y el artículo 7º de la Ley que Declara Zona Urbana de Ciudad de Puntarenas y Reforma Otras Leyes, número 4071 de veintidós de enero de mil novecientos sesenta y ocho, que dispone el traspaso a la Municipalidad de Puntarenas, del dominio el cauce, vaso o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados frente a la ciudad de Puntarenas. Esta última norma fue interpretada auténticamente por la Asamblea Legislativa mediante Ley número 4155 de dieciséis de julio de mil novecientos sesenta y ocho, en el sentido de que: "lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el dominio sobre la zona marítimo terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros que desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas". Por su parte –como se dijo- el Decreto cuestionado declara a la Isla San Lucas refugio nacional de vida silvestre y humedal al Estero de Puntarenas, dando su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Un análisis superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución Política. Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente.

" III. (…..) Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes domiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación. De allí que se puede afirmar que en el presente caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que hicieron fue determinar a cuál ente público le correspondería administrar dichos bienes, pues al ser bienes dominiales, su titular ha sido y es la Nación. Desde esta perspectiva, debe la Sala concluir que lo actuado por el Poder Ejecutivo en el presente caso está dentro del marco de sus competencias, en tanto permite cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así como la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva. Así, aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección del ambiente trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta no sólo válida, sino incluso indispensable. Un decreto como el impugnado, al determinar –basado en criterios técnicos no susceptibles de discusión en esta vía- que la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas son áreas de interés ambiental que requieren de un régimen jurídico especial, no podría nunca lesionar la autonomía municipal, reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política."

            Ante este precedente de constitucionalidad, vinculante erga omnes, la Procuraduría General de la República modifica la posición asumida en el dictamen No. C-210-2002, y admite en uno nuevo, el No. C-323-2004 de 8 de noviembre de 2004, la posibilidad de que mediante vía decreto pueda declararse un área silvestre protegida, mutando el régimen demanial dispuesto en una normativa de ley anterior. En esta oportunidad, el conflicto se generó al sobreponerse las áreas comprendidas por la zona portuaria reservada de Caldera, creada mediante Ley No. 5582 de 3 de octubre de 1974 y la Zona Protectora de Tivives, establecida en Decreto No. 17023-MAG de 6 de mayo de 1986:

        “De la aplicación del principio de jerarquía normativa se deriva que el poder ejecutivo no puede establecer áreas silvestres protegidas en terrenos o áreas geográficas que el legislador ha afectado a un fin público que supone un destino y uso públicos específicos y distinto al del régimen legal aplicable a dichas áreas. Eso sólo puede ocurrir si la afectación original también se da por decreto. Pero, si la afectación la hace una ley, entonces sólo por ley se pueden establecer áreas silvestres protegidas, a menos que la propia ley afectante, u otra ley pero con expresa referencia a la ley afectante, disponga que el establecimiento de un área silvestre protegida, conlleva la inaplicación sus disposiciones, como sucede con el artículo 73 de la ley sobre la zona marítimo-terrestre. En tal supuesto, el establecimiento de un área silvestre protegida por medio de un acto administrativo no quebranta el principio de jerarquía normativa, toda vez que la desafectación al fin, destino y uso público específico que la ley establece opera por disposición de la propia ley, y no por disposición del acto administrativo.

        En resumen, la tesis de esta procuraduría en su condición de órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la administración pública, es que el decreto número 17.023-MAG, que estableció la zona protectora de Tivives, es inválido en razón del principio de jerarquía normativa. Ya se ha señalado que, por medio de un decreto no se puede variar el fin público y el uso y destino previsto por una norma de rango legal. Y que la ley número 5582 establece un fin público y un uso y destino específico para los terrenos, públicos y privados, localizados en la llamada "zona de reserva portuaria", por lo que, en la medida en que parte de esos terrenos también están incluidos en la zona protectora establecida por el decreto número 17-023-MAG, este resulta inválido.

        Ahora bien, hay un precedente dictado por la Sala Constitucional cuyo ratio decidendi establece una tesis diferente a la desarrollada en este dictamen y en virtud de la cual si es legalmente posible establecer, por medio de un acto administrativo, un área silvestre protegida en un área geográfica afecta a un fin, un destino y un uso público específico y distinto al que el régimen jurídico del área silvestre creada supone. Se trata de la sentencia número 2004-08928, de 18 de agosto de 2004, que resolvió la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el decreto 29.277-MINAE, por medio del cual se estableció un refugio nacional de vida silvestre que comprendía a la Isla de San Lucas, una zona de protección marino-costera y al estero de Puntarenas y manglares asociados como humedal. (…)

Los fundamentos jurídicos de la sentencia pueden ser resumidos de la siguiente forma:

        En primer lugar, que el poder ejecutivo es competente para establecer, mediante decreto, áreas silvestre protegidas, por lo que no hay invasión de competencias municipales. Señala la Sala Constitucional que son normas de rango legal las que establecen dicha competencia en cumplimiento del deber estatal de protección y tutela del ambiente que la Constitución señala en su artículo 50.

        En segundo lugar que, en razón de lo anterior, el establecimiento de un área silvestre protegida por medio de decreto no puede dar lugar al quebranto del principio de jerarquía normativa en relación con normas de rango legal. El régimen jurídico de dichas áreas no lo establece el decreto sino normas que también tienen rango legal que, por demás, desarrollan un principio constitucional.

        Y, en tercer lugar, que en el caso de bienes demaniales su afectación a un fin público ambiental mediante el establecimiento de un área silvestre protegida en un bien de esta naturaleza, dado en administración a una municipalidad, no quebranta el principio constitucional de autonomía municipal. Al respecto, y acogiendo el argumento de la procuraduría, la Sala Constitucional señaló que hay ciertos bienes demaniales que pertenecen a la Nación, o al Estado en un sentido amplio, y que, en condición de tales, son dados en administración a determinados entes públicos, como las municipalidades, por ejemplo. Pero, que por esa misma razón, pueden darse en administración a otros entes u órganos públicos cuando lo exige así la tutela de un interés nacional, como ocurre con el ambiente, cuya protección responde a un interés de este tipo y no a uno de naturaleza local.

        Desde el anterior punto de vista, el establecimiento de un área silvestre protegida en un bien demanial dado en administración a una municipalidad, con la consiguiente transferencia de su administración a favor del Ministerio del Ambiente y Energía, no constituye una violación al principio constitucional que garantiza la autonomía municipal.

        Es claro que, en relación con el tema sobre el principio de jerarquía normativa, la Sala Constitucional sentó, en el precedente analizado, una regla jurídica de evidente –y obligada- aplicación al caso subexámine. Se trata de la regla según la cual si es posible establecer áreas silvestres protegidas que incluyan terrenos afectados por una ley a un fin, un destino y un uso público distinto a aquél del régimen jurídico del área que se establece.

        Se trata de una regla contraria a la tesis sostenida por esta procuraduría en el dictamen C-210-2002, así como en este dictamen; sin embargo, por lo que dispone el numeral 13 de la ley de la jurisdicción constitucional, y por lo que ha dicho la Sala Constitucional en la sentencia número 1185-95, los precedentes son de obligada aplicación por los poderes públicos.

        En la aplicación de un precedente interesa determinar cuál es la ratio decidendi del caso concreto, pues allí está contenida la norma jurídica, es decir, la regla jurídica aplicable a casos similares. En otras palabras, de la ratio decidendi, esto es, de los fundamentos jurídicos desarrollados en la sentencia de que se trate, se desprende la regla jurídica aplicable a casos similares. Se trata, obviamente, de una norma jurídica creada ex novo por el juez, en este caso el juez constitucional. Pero eso es precisamente es lo que establece la ley de la jurisdicción constitucional cuando en el numeral 13 dispone que "La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma."

        Además de la determinación de la regla jurídica aplicable a otros casos, interesa establecer el cuadro fáctico del precedente, las circunstancias particulares del caso o, si se trata de un juicio en el cual únicamente se confrontan normas, las características propias del problema jurídico resuelto en la sentencia que contiene el precedente. Esto es importante para determinar la aplicabilidad del precedente a otros casos, toda vez que tiene que haber similitud fáctica, si hay hechos de por medio, o similitud de problema si sólo se lidia con normas porque lo que se resuelve es un conflicto normativo.

        Dicho lo anterior, es claro que la regla jurídica contenida en la sentencia número 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, es la que se explicó líneas arriba: que si es jurídicamente posible establecer, por medio de un decreto, áreas silvestres protegidas que incluyan terrenos afectados por una ley a un fin, un destino y un uso público distinto a aquél del régimen jurídico del área que se establece.

        Por otra parte, el problema jurídico analizado en la sentencia citada es similar al que nos ocupa, porque se trata, precisamente, del establecimiento de una zona protectora, que es un tipo de área silvestre protegida, que incluye terrenos respecto de los cuales una ley especial asignaba un fin, un destino y un uso público distinto. Se trata del mismo problema jurídico presente en el caso de la isla San Lucas y el estero de Puntarenas, respecto de los cuales, sendas leyes disponían su afectación a un fin público que suponía un uso y un destino distinto a aquél establecido por el decreto que creo un refugio nacional de vida silvestre en la isla y declaró al estero humedal, que son dos categorías de manejo de áreas silvestres protegidas. En consecuencia, la regla contenida en el precedente citado, es de aplicación al caso que nos ocupa.

        Ahora bien, en la citada sentencia la Sala Constitucional no aclara cual sería el efecto que, sobre la legislación específica, tendría el establecimiento de un área silvestre protegida en las circunstancias señaladas. Por tratarse de normas del mismo rango debe aplicarse el criterio temporal para resolver cualquier conflicto o disconformidad normativa. Esto hace suponer que lo que se produce es una derogación tácita del régimen legal específico por parte del régimen que el decreto trae consigo. Régimen que tendría que ser tomado como norma posterior, pues el punto de partido no sería el momento de promulgación de las leyes que lo conforman, sino el momento del dictado del acto que establece el área silvestre protegida.

        Además, en el precedente citado, la Sala vincula el decreto número 29277-MINAE y el régimen jurídico que este supone, al desarrollo del artículo 50 constitucional, para señalar que en aquél no modifica ninguna norma legal porque "…son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente."(sentencia número 2004-08928). No sería correcto concluir que también se produce la anulación de las normas específicas que sean contrarias al régimen legal que el establecimiento de un área protegida trae consigo. Ello supondría otorgar un mayor valor a este último por ser el desarrollo legislativo de un principio constitucional, el deber del estado de proteger el ambiente, consagrado en artículo 50 constitucional a partir de 1994, pero derivado por la jurisprudencia constitucional desde antes a partir de los artículos 21 y 89 constitucionales. Pero lo cierto es que ningún principio constitucional otorga más valor a unas leyes frente a otras por el hecho de ser su desarrollo legal.

        Habría que entender la referencia que hace la Sala Constitucional al principio constitucional que establece el deber estatal de tutela del ambiente, como la utilización de un recurso interpretativo para solventar una posible antinomia y fundamentar la tesis central del precedente que se comenta. Esto es, que el establecimiento de un área silvestre protegida por acto administrativo conlleva la inaplicación de cualquier legislación, aún la específica para el área geográfica de que se trate, que se oponga a la legislación que regula el área silvestre protegida, toda vez que la aplicación de esta última implica cumplir con el deber constitucional señalado en el numeral 50. Y esto, sin perjuicio de que las disposiciones legales que se opongan al régimen legal del área silvestre protegida puedan ser tenidas como inconstitucionales por contravenir lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.

        Por lo tanto, y en lo que tiene que ver con la ley número 5582, el decreto número 17.203-MAG, que estableció la zona protectora de Tivives en parte de los terrenos incluidos por dicha en un área denominada "zona de reserva portuaria", es válido en aplicación del precedente establecido en la sentencia de la Sala Constitucional número 2004-08928 de 18 de agosto de 2004. En tal sentido, era aplicable en el área de la zona protectora, lo que en su momento disponía la ley forestal número 4465. Actualmente, le es aplicable el régimen jurídico de las leyes números 7554, 7575 y 7788. Antes y ahora, habría que entender como derogada tácitamente cualquier disposición de la ley número 5582 que se contradictoria con lo que dispone el régimen legal aplicable a la zona protectora de Tivives.”

Como fácilmente puede constatarse de los antecedentes aquí citados, el tema de determinar la aplicación o no a casos concretos de la figura jurídica de la mutación demanial es compleja y requiere un análisis particular de cada uno de ellos, desaconsejándose la formulación de criterios genéricos en abstracto tendentes a uniformar todos los supuestos de interés.

Respecto de la consulta que ahora se nos plantea, tenemos que mediante Decreto No. 16849-MAG de 23 de enero de 1986 se crea la Reserva Biológica Lomas Barbudal, a fin de conservar muestras muy valiosas de la flora y fauna de la sabana seca arbolada de bajura, bosque ripario de tierras bajas, bosque caduncifolio de tierras bajas, y por lo menos diez nacientes y parte de la cuenca del río Cabuyo, de importancia para la producción agrícola y ganadera de la región (considerandos dos y tres).

Las reservas biológicas se encuentran reconocidas en nuestro ordenamiento jurídico como una de las categorías de manejo de áreas silvestres protegidas (artículo 32, inciso d), de la Ley Orgánica del Ambiente) y consisten en “áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino-costeros, de agua dulce, o una combinación de estos y especies de interés particular para la conservación. Sus fines principales serán la conservación y la protección de la biodiversidad, así como la investigación” (artículo 70, inciso d), del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433 de 11 de marzo de 2008).

A su vez, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad estipula que las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de las reservas biológicas, lo mismo que en los parques nacionales, están determinadas en la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de agosto de 1977.

Normalmente al declararse un área silvestre protegida, incluyendo las reservas biológicas, se fija una circunscripción territorial sobre la cual se aplicará el régimen propio de cada categoría de manejo y donde el Área de Conservación respectiva ejercerá la administración. De manera general, las área silvestres protegidas “están dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general” (artículo 58 de la Ley de Biodiversidad), por lo que su administración debe estar dirigida a lograr estos objetivos de acuerdo a cada categoría de manejo.

Es por tal razón, que en tesis de principio, no pareciera adecuado trasladar la competencia sobre la administración de los caminos públicos incluidos dentro de un área silvestre protegida al Sistema Nacional de Áreas de Conservación por medio del Área de Conservación respectiva, en tanto tal traslado implicaría la realización de una función que no parece propia de las competencias normales del SINAC, cual es el mantenimiento y vigilancia de los caminos públicos.

Téngase presente que existen supuestos fácticos en donde un traslado de competencias del Ministerio de Obras Públicas o municipalidades hacia el SINAC no parece lógico, como cuando una determinada ruta atraviesa un área silvestre protegida, siendo poco práctico que su administración dentro del área corresponda a un órgano o ente distinto al que la tiene antes de su entrada al área y posterior a su salida; o cuando dentro de una determinada área silvestre existan fincas privadas cuyos propietarios u otras personas requieran de usar constantemente los caminos públicos existentes para tener acceso a ellas.

Tal situación jurídica no implica que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no pueda establecer restricciones razonables en cuanto al uso de los caminos públicos dentro del área silvestre protegida de que se trate, a fin de que se puedan alcanzar los objetivos propios del área en cuestión, todo dentro del marco de su planificación territorial y debida cooperación entre órganos y entes de la Administración Pública:

“Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control de la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” (Voto No. 5445-99 de las 14 horas 30 minutos del 14 de julio de 1999).

Ahora bien, podrían darse casos en los que definitivamente las características del área silvestre protegida requieran que varíe el uso normal de los caminos públicos existentes o que sea indispensable su administración por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación para cumplir de modo eficaz los fines propios del área silvestre; en estos casos, podría hablarse que opera la mutación demanial; pero tal variación del régimen debería, por sus implicaciones a nivel competencial y de uso, constar de modo indubitable en norma jurídica o desprenderse claramente de los objetivos y características de la respectiva área silvestre protegida.

Respecto de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, no se evidencia del texto del Decreto No. 16849-MAG que la crea, una voluntad de trasladar la administración de los caminos públicos al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en ese momento, el Servicio de Parques Nacionales; ni tampoco que sus fines requieran dichas vías públicas para cumplirlos, por lo que en principio no podría hablarse de que ha operado una mutación demanial de ellos. Por el contrario, en el Decreto existen disposiciones que suponen la posible utilización cotidiana de los caminos de la Reserva por particulares para llevar a cabo las actividades reguladas que en ellas se les permite:

“Artículo 2.- La administración de la reserva estará a cargo del Servicio de Parques Nacionales.

Quedará acceso a las aguas del río Cabuyo a los parceleros del IDA en Bagatzi y Llanos de Cortés, siempre que éstos obedezcan las regulaciones que el Servicio de Parques Nacionales imponga.

Artículo 3°.- Los apicultores actualmente ubicados en el área podrán continuar con su trabajo, siempre y cuando obedezcan las regulaciones del Servicio de Parques Nacionales.”

 

En caso de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación considere que los caminos públicos incluidos dentro de la Reserva Biológica Lomas Barbudal deben ser incorporados a ésta y administrados por ese Sistema para poder cumplir a plenitud con los fines de esa área silvestre protegida, por ser su uso actual incompatible con ella, deberá establecerlo normativamente y justificarlo de manera suficiente con un estudio técnico. De acuerdo con el precedente de Sala Constitucional al que se hizo alusión antes, Voto No. 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, tal modificación normativa podría ser realizada aún por vía de decreto.

 

En razón de que la Municipalidad de la jurisdicción dentro de la cual se encuentre establecida la Reserva Biológica Barbudal no habría perdido la administración de los caminos públicos incluidos en ella, bien podría solicitar la inclusión de un camino o una sección de camino que atraviesa la reserva Lomas Barbudal, en el inventario de caminos del Departamento de la Red Vial Cantonal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin el consentimiento previo del Área de Conservación Arenal Tempisque, como ente administrador del Área Silvestre Protegida; siempre y cuando se entienda que dicho camino público ya existía de forma previa a la creación de la Reserva Biológica.

 

Esto último por cuanto no sería dable a esa Municipalidad abrir nuevos caminos dentro de la citada área silvestre protegida. Como lo indicamos de forma previa, en las reservas biológicas rigen las mismas prohibiciones que en los parques nacionales determinadas en la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (artículo 58 de la Ley de Biodiversidad), y entre ellas, se encuentra la de construir carreteras (artículo 8°, inciso 14, de la Ley No. 6084). Tal posibilidad sólo podría darse por ley, y fundamentada en un estudio técnico previo, ya que el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente señala que la superficie de las áreas silvestres protegidas “sólo puede reducirse por Ley de la República y después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esa medida” (esta regla podría encontrar su excepción en la declaratoria de un estado de emergencia, según Votos de Sala Constitucional Nos 6322-2003 de las 14 horas 14 minutos de 3 de julio de 2003 y 3266-2012 de las 16 horas del 7 de marzo de 2012).

 

 

CONCLUSIONES

 

            Si bien, en tesis de principio, al declararse un área silvestre protegida, los terrenos incluidos en su demarcatoria pasan a ser administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a través de la respectiva Área de Conservación, lo que incluiría eventualmente a los bienes demaniales, tal determinación requiere un análisis particular de cada caso concreto, desaconsejándose la formulación de criterios genéricos en abstracto tendentes a uniformar todos los supuestos de interés.

 

Respecto de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, no se evidencia del texto del Decreto No. 16849-MAG que la crea, una voluntad de trasladar la administración de los caminos públicos al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en ese momento, el Servicio de Parques Nacionales; ni tampoco que sus fines requieran dichas vías públicas para cumplirlos, por lo que en principio no podría hablarse de que ha operado una mutación demanial de ellos.

 

Tal situación jurídica no implica que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no pueda establecer restricciones razonables en cuanto al uso de los caminos públicos dentro del área silvestre protegida de que se trate, a fin de que se puedan alcanzar los objetivos propios del área en cuestión, todo dentro del marco de su planificación territorial y debida cooperación entre órganos y entes de la Administración Pública.

 

En caso de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación considere que los caminos públicos incluidos dentro de la Reserva Biológica Lomas Barbudal deben ser incorporados a ésta y administrados por ese Sistema para poder cumplir a plenitud con los fines de esa área silvestre protegida, por ser su uso actual incompatible con ella, deberá establecerlo normativamente y justificarlo de manera suficiente con un estudio técnico. De acuerdo con el Voto de Sala Constitucional No. 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, tal modificación normativa podría ser realizada aún por vía de decreto.

 

En razón de que la Municipalidad de la jurisdicción dentro de la cual se encuentre establecida la Reserva Biológica Barbudal no habría perdido la administración de los caminos públicos incluidos en ella, bien podría solicitar la inclusión de un camino o una sección de camino que atraviesa la reserva Lomas Barbudal, en el inventario de caminos del Departamento de la Red Vial Cantonal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin el consentimiento previo del Área de Conservación administradora de la Reserva, siempre y cuando se entienda que dicho camino público ya existía de forma previa a la creación de dicha área silvestre protegida.

 

 

De usted, atentamente,

 

 

 

 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/hga