Dictamen : 189 - del 06/08/2012

06 de agosto, 2012

C-189-2012

Señor

Allan P. Sevilla Mora

Secretario

Concejo Municipal

Municipalidad de Curridabat

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio SCMC 347-09-2010 de 06 de setiembre de 2010 mediante el cual se nos comunica el acuerdo del Concejo Municipal de Curridabat N.° 12 de la Sesión Ordinaria N.° 18-2010 de 2 de setiembre de 2010. Se lamenta la demora en la respuesta.

Consta en el acuerdo N.° 12 ya citado que el objeto de la presente consulta es que se determine si jurídicamente es procedente el otorgamiento de becas a estudiantes de escasos recursos, con efecto retroactivo al inicio del curso lectivo.

A efecto de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se han adjuntado los criterios jurídicos de la Asesoría Legal de la Municipalidad y del Concejo Municipal.

La Asesoría Legal de la Municipalidad de Curridabat, en oficio ALMC 087-07-08, de fecha 24 de julio de 2008, indica que el pago retroactivo de becas a estudiantes de escasos recursos no sería factible, puesto que la única legislación sobre el tema en la Municipalidad sería el “Reglamento para el otorgamiento de becas a estudiantes de escasos recursos del Cantón de Curridabat” y sus respectivas modificaciones, en su artículo 17, el cual establece que el beneficio económico se dará durante los primeros cinco días hábiles de todos los meses del año lectivo, esto con el fin de sufragar los gastos de estudio que demandará el mes en curso, por lo que atendiendo al principio de legalidad, al no existir norma alguna que indique lo contrario, dicha Asesoría concluye que no es factible el pago retroactivo.

Luego, en el oficio ALCMC 24-16-09-08, de fecha 16 de setiembre de 2008, la Asesoría Legal del Concejo indica que difiere de la opinión del Asesor Legal de planta. Al efecto, señala que del análisis fraseológico no se extrae que esté vedado o expresamente prohibido el pago de forma retroactiva, sino que la finalidad del redactor de la norma era que el pago no se atrasara más allá de cinco días, por lo que considera que el pago del beneficio de la beca si puede ser retroactivo.

En orden a evacuar la consulta formulada, se ha estimado oportuno referirse a los siguientes extremos: a. En orden a la eficacia de los actos administrativos declarativos de derechos y b. En relación con la eficacia del acto que otorga una beca de estudio.

A. EN ORDEN A LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

DECLARATIVOS DE DERECHOS

El artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública ha establecido una regla general en orden a la eficacia de los actos administrativos. En este sentido, se ha prescrito que la eficacia de los actos administrativos, por principio, se encuentra supeditada a su comunicación. La norma de glosa se transcribe:

“Artículo 140.-

El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte.”

Por principio común, entonces, los actos administrativos no producen efectos sino después de que éstos sean comunicados a las personas con interés legítimo en ellos.

Lo anterior constituye, por supuesto, una garantía racional de seguridad jurídica.

En efecto, es claro que constituiría una abierta arbitrariedad, el hecho de que las Administraciones Públicas tuviesen la libre potestad de oponer a las personas sus propios actos administrativos desfavorables aún sin haberlos comunicado correcta y debidamente.

En este sentido, debe indicarse que este principio común del Derecho Administrativo se encuentra también consagrado en el artículo 334 de la misma Ley General de la Administración Pública (LGAP) el cual dispone que, los actos administrativos no serán oponibles a los administrados sino desde su debida comunicación.

“Artículo 334.-

Es requisito de eficacia del acto administrativo su debida comunicación al administrado, para que sea oponible a éste.”

Ahora bien, el principio general del artículo 140 LGAP tiene una de las más importantes excepciones en el caso de los actos que conceden derechos. Esto tiene una indudable relevancia para la presente consulta.

En efecto, debe advertirse, en primer lugar, que por disposición expresa del artículo 140 de repetida cita, se ha establecido que en el supuesto de que los actos administrativos concedan únicamente derechos, su eficacia se produce desde el mismo momento en que son adoptados. Ergo, la regla particular en el caso de los actos administrativos que conceden exclusivamente derechos, es que su eficacia es inmediata desde su adopción. Al respecto, conviene considerar lo escrito por JINESTA LOBO:

“El ordenamiento jurídico puede disponer, explícita o implícitamente, que el acto administrativo adquiera eficacia desde la fecha misma de su adopción, sin necesidad de su comunicación. Así sucede en dos hipótesis: a) Cuando el acto concede únicamente derechos – acto favorable o declarativo de derechos –(artículo 140 LGAP), y b) Cuando se trata de actos administrativos internos (artículo 120, párrafo 1 y 122 párrafo 1 LGAP) como un reglamento autónomo de organización o una circular, dado que, su principal característica es que no inciden en la esfera del administrado por lo que no es requisito de eficacia su comunicación a éste. (artículo 334 LGAP)”(JINESTA LOBO, ERNESTO. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo I. EJC. 2009, P- 566)

Incluso debe subrayarse que el artículo 142.2 de la Ley General de la Administración Pública contempla, aún, la posibilidad de otorgar un cierto y limitado efecto retroactivo a los actos administrativos declarativos de derechos. Esto cuando desde antes de la adopción del acto existieren los motivos para su acuerdo, y por supuesto siempre y cuando la retroacción de la eficacia no lesione derechos o intereses de terceros de buena fe.

“Artículo 142.-

1. El acto administrativo producirá efecto en contra del administrado únicamente para el futuro, con las excepciones que se dirán.

2. Para que produzca efecto hacia el pasado a favor del administrado se requerirá que desde la fecha señalada para el inicio de su efecto existan los motivos para su adopción, y que la retroacción no lesione derechos o intereses de terceros de buena fe.”

ORTIZ ORTIZ ya habría examinado el alcance del actual artículo 142 LGAP durante la discusión del entonces proyecto de Ley. Al respecto, conviene señalar lo discutido en el Acta N.° 100 del expediente legislativo N.° A23E5452:

“Aquí se establece otra regla que podrá producir efecto a favor del administrado en las condiciones que se indican que son, primera: Que desde la fecha señalada para la iniciación de la eficacia del acto, para la iniciación de los efectos del acto, existan los supuestos de hecho, en realidad esta expresión podría llamarse motivos para su adopción que motiven que el acto se hubiese adoptado desde entonces. Yo podría decir que se puede simplificar eso. Que diga: “Para que produzca efecto hacia el pasado a favor del administrado se requerirá que desde la fecha señalada existan los “motivos” necesarios para su adopción y que la retroacción no lesione derechos o intereses de terceros de buena fe (…)

Debe insistirse. En el caso de los actos administrativos que establezcan y confieren únicamente derechos o que sean favorables a los administrados, existe disposición legal expresa que permite otorgarle ciertos y limitados efectos retroactivos. Esto siempre a condición de que a la fecha señalada para que el acto produzca efectos, ya existieren los motivos que justificaran la adopción del acto.

La jurisprudencia administrativa también se ha ocupado del alcance del artículo 142.2 LGAP. Al respecto, conviene citar el dictamen C-108-1985 de 20 de mayo de 1985 el cual concluyó que la eficacia del acto administrativo que otorga una pensión, emitida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, debe retrotraerse a la fecha en que ocurrió el hecho generador del beneficio. En lo conducente transcribimos el dictamen de cita:

“A mayor abundamiento, y aunque se trata de una disposición muy genérica, consideramos que también cobra relevancia, para la solución de este tipo de situaciones, lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública, en cuanto, al referirse a la eficacia del acto administrativo, expresa en el aparte segundo del numeral 142 que: "Para que produzca efecto hacia el pasado a favor del administrado, se requerirá que desde la fecha señalada para el inicio de su efecto existan los motivos para su adopción..."

De ahí que si conforme ha quedado establecido, existen sobrados motivos para que el disfrute de las pensiones se reconozca en forma continua, en relación tanto con el salario que devengaba el servidor que se acoge al beneficio, como con respecto a la pensión que por ley debe traspasarse a los causahabientes cuando al pensionado fallece, no existe razón alguna para que se deje en desamparo a las personas con derecho al beneficio durante un tiempo, con motivo de circunstancias totalmente ajenas a aquéllas, como lo es el lapso, bastante considerable en la práctica, que requiere la tramitación de una pensión.”

Las normas comentadas son de aplicación a los actos administrativos que otorguen una beca de estudio.

B. EN RELACIÓN CON LA EFICACIA DEL ACTO QUE OTORGA UNA BECA

DE ESTUDIO

El artículo 62 del Código Municipal, párrafo in fine, habilita a las Municipalidades para otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad comprobada de estudio. Asimismo, la norma en comentario otorga el poder – deber de las Municipalidades de elaborar el reglamento respectivo.

“Artículo 62 .-

La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.

Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.

Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o contrato que respalde los intereses municipales.

A excepción de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio. También, podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.”

En el cantón de Curridabat, la norma vigente que regula el otorgamiento de las denominadas Becas a Estudiantes es el Reglamento aprobado en la sesión del Concejo Municipal del 1 de julio de 2008, publicado el 19 de agosto de 2008– Reglamento para el Otorgamiento de Becas a Estudiantes de Escasos Recursos del Cantón de Curridabat (RBE-Curridabat)-.

De acuerdo con el Reglamento de Becas de Curridabat, los munícipes que soliciten ser beneficiarios del subsidio deben cumplir una serie de requisitos mínimos para comprobar su condición de escasos recursos y su denotada capacidad de estudio. Igualmente, el Reglamento establece la obligación de comprobar la condición de munícipe del cantón de Curridabat. Transcribimos las disposiciones de mayor interés.

“Artículo 15.— Los Centros Educativos en cada caso, deberán proceder a abrir un expediente por becado y podrán solicitar para su estudio y comprobación de la situación económica-familiar-social del becado la presentación de los siguientes requisitos:

3) Fotocopia de la cédula de identidad por ambos lados del solicitante (cédula de menor).

4) Fotocopia de cédula de identidad por ambos lados, del padre o persona mayor de edad responsable del solicitante.

5) Cuenta de ahorros a nombre del estudiante beneficiario en el Banco Nacional de Costa Rica.

7) Autorización por escrito para que la Dirección de Responsabilidad Social realice un estudio socioeconómico (visita al hogar).

8) Constancia extendida por la Dirección del indique que el estudiante a la fecha se mantiene un buen comportamiento en el caso de estudiantes activos.

9) Declaración jurada del beneficiario indicando que no posee ninguna beca estatal adicional. Si fuere comprobado que el becario cuenta con un beneficio similar a la beca municipal, ésta le será retirada de forma inmediata para asignarle los recursos a alguno de los estudiantes que estén en lista de espera.

1. Cualquier otro requisito o visita que sea considerada necesaria por la Administración o el Concejo Municipal para determinar la veracidad de la información

Artículo 17.— Los adjudicatarios de becas, sus padres o encargados estarán obligados a demostrar su rendimiento al finalizar cada ciclo lectivo, para lo cual deberán presentar ante la Secretaría del Concejo, el reporte de calificaciones expedida por la Dirección del centro educativo donde realiza los estudios. La Secretaría deberá informar a la Comisión de Asuntos Sociales de lo anterior, exceptuando a las personas con discapacidad será la COMAD de acuerdo a la Ley N º 7600 la que le dará seguimiento.”

Luego, debe destacarse que de acuerdo con disposiciones expresas del RBE-Curridabat, las becas que otorga la Municipalidad se deben pagar mensualmente, pero tienen un plazo definido, sea el equivalente a un ciclo u año lectivo.

“Artículo 2º—La Municipalidad mantendrá un proceso de becas por año mediante el cual se entregarán un número determinado de ellas a estudiantes de escasos recursos del Cantón, con capacidad probada para estudiar, que desee iniciar estudios o se encuentre cursando estudios de enseñanza primaria o secundaria en instituciones públicas. Asimismo, podrá gestionar el otorgamiento de becas para toda aquella persona vecina del Cantón de Curridabat, que desee iniciar estudios o se encuentre cursando estudios de Educación Especial.

Artículo 16.—Toda beca implica una remuneración mensual, cuyo monto se establecerá para cada ciclo lectivo y se entregará guante los primeros cinco días hábiles de todos los meses del año lectivo a través de la Tesorería Municipal.”

La lógica intrínseca, entonces, del Reglamento de Becas de la Municipalidad de Curridabat exige que, en principio, las Becas se otorguen al inicio del respectivo ciclo o año lectivo. Esta es la interpretación más conforme al fin público que persigue el proceso de becas creado por la Municipalidad de Curridabat. Sobre el fin público como canon de interpretación, véase el artículo 10 LGAP.

En efecto, es claro que el Reglamento de Becas de la Municipalidad de Curridabat tiene por objeto asistir a los estudiantes de escasos recursos de su cantón para que puedan realizar sus estudios. Ergo, en principio, la subvención de estudios debe otorgarse al inicio de cada ciclo lectivo.

En todo caso, no debe tampoco pasarse por alto que el hecho de que las becas se otorguen al inicio del año es útil a efecto de garantizar un proceso presupuestario planificado y ordenado. Al respecto, es necesario acotar que el propio Reglamento de Becas de Curridabat contiene disposiciones que exigen que, en principio, se establezca, al inicio de cada ciclo lectivo, el número de becas a otorgar y su monto.

“Artículo 3º—La comisión de asuntos sociales establecerá al inicio de cada ciclo lectivo el número de becas a distribuir y el monto de cada una de ellas de acuerdo al artículo 9º de este reglamento.

Artículo 4º—El derecho a una beca se otorgará a los estudiantes de acuerdo con los requisitos exigidos por el artículo 15 de este Reglamento y el presupuesto municipal existente para cubrir esa erogación.”

Ahora bien, es posible que en el trámite de aprobación de las becas a estudiantes se puedan registrar demoras administrativas. No debe obviarse que, de acuerdo con el Reglamento de Becas, si bien el Concejo Municipal es el órgano superior competente para la adjudicación de las becas, éstas son valoradas y recomendadas previamente por otros órganos administrativos, sea la Comisión de Asuntos Sociales y los Consejos de Distrito:

Artículo 6º—Corresponde a la Comisión de Asuntos Sociales en conjunto con los Consejos de Distrito, valorar las solicitudes y recomendar al Concejo Municipal, la adjudicación o rechazo de las becas, analizando la propuesta que en cada caso, le brinden las instituciones educativas del Cantón por parte de los Directores u Orientadores, así como el historial del interesado(a). En caso de las personas con discapacidad será la Comad la que lo determine.

Es decir que es factible que determinadas solicitudes de becas sean aprobadas con posterioridad al inicio del ciclo lectivo. Esto, insistimos, por demoras o atrasos no perfeccionados por la tramitología administrativa.

En estos supuestos, es claro que el Concejo Municipal puede otorgar las becas – actos administrativos indudablemente favorables – con cierto efecto retroactivo, sea al momento de presentada la solicitud en el inicio del ciclo lectivo siempre que en ese momento existieran los motivos que justificaran el otorgamiento de la beca. Lo anterior conforme la doctrina del artículo 142.2 de la Ley General de la Administración Pública.

De todas maneras debe señalarse que, en estos supuestos, constituye una obligación del Concejo Municipal indicar en sus acuerdos la fecha de inicio de los efectos del acto de otorgamiento de las becas. Contrario sensu, es claro que dichos acuerdos producirían efecto a partir de su adopción conforme lo prescrito por el artículo 140 LGAP.

Luego, conviene hacer una precisión del mayor interés.

Si bien el Reglamento de Becas de la Municipalidad de Curridabat exige que éstas sean otorgadas, en principio, desde el inicio del año o ciclo lectivo, lo cierto es que la propia norma tiene una importante excepción, sea las becas que se otorguen a estudiantes otrora en lista de espera.

En efecto, debe denotarse que el artículo 18 RBE-Curridabat prevé que en el supuesto de que se revoque el beneficio de una particular beca por incumplimiento de los deberes del inciso 6 del artículo 21 del mismo Reglamento, la Municipalidad podrá otorgar una nueva beca a una de las personas que, por insuficiencia presupuestaria, hubiesen quedado en lista de espera. Por supuesto siempre que los motivos para otorgar la beca subsistan en el tiempo.

Artículo 18.—Los centros educativos deberán presentar trimestralmente, un reporte de asistencia de los becados a la Dirección de Responsabilidad Social. Cada estudiante becado deberá haber asistido al menos al 90% de las lecciones, de lo contrario, el beneficio de beca les será retirado y asignado a algún otro estudiante que esté en lista de espera. Si algún estudiante no cumple con este requisito, deberá justificarlo ante la Dirección de Responsabilidad Social, la cual dará informe de la situación a la Secretaría del Concejo, para que sea esta instancia la que, por medio de la Comisión de Asuntos Sociales y el Consejo de Distrito respectivo, verifique el caso concreto y proceda a someter a acuerdo del Concejo, el retiro de la beca y el otorgamiento del incentivo a otro estudiante anotado en la lista de espera.

C. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo concluye que en el supuesto de que la aprobación de una determinada solicitud de beca de estudio sea aprobada con posterioridad al año o ciclo lectivo, es procedente que el Concejo Municipal otorgue un cierto efecto retroactivo al acuerdo que otorga la beca.

En estos supuestos, es una obligación del Concejo Municipal indicar en sus acuerdos la fecha de inicio de los efectos del acto de otorgamiento de las becas – sea el inicio del año o ciclo lectivo-. Contrario sensu, es claro que dichos acuerdos producirían efecto a partir de su adopción conforme lo prescrito por el artículo 140 LGAP.

Atentamente,

Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

JOA/jmd