Opinión Jurídica : 079 - del 23/10/2012

23 de octubre, 2012

OJ-079-2012

Licenciada

Flor Sánchez Rodríguez

Comisión Especial de Reforma a la Jurisdicción Constitucional

Expediente N.° 17.926

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, procedo a dar respuesta a su oficio CE-17926-002-2012 de 4 de octubre de 2012, recibido en este Despacho el 5 de octubre.

Específicamente, se ha sometido a consulta el proyecto de reforma constitucional N.° 17.926 “Reforma del Tratamiento de la Jurisdicción Constitucional en la Constitución Política”.

Para atender la consulta, se ha estimado pertinente abordar los siguientes puntos de interés: - En orden a la reforma de las competencias para conocer el recurso de amparo y el hábeas corpus, y -Sobre la reforma propuesta a las competencias de la Sala Constitucional en relación con las cuestiones de constitucionalidad.

A. EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008:

“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.

La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley Nº 6815.)

En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”

Así las cosas, es el interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa. En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:

“(…) la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).

La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:

“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L’idéologie de l’intérét général, Economica, 1986, p.9). En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.

En el caso que nos ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide externar nuestro criterio jurídico sobre un proyecto de Ley de reforma constitucional del tratamiento de la Jurisdicción Constitucional. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores y señoras diputadas.

B. EN ORDEN A LA REFORMA DE LAS COMPETENCIAS PARA CONOCER EL RECURSO DE AMPARO Y HABEAS CORPUS.

La reforma propuesta en el expediente N.° 17.926 modificaría sustancialmente las competencias en orden al conocimiento y resolución de los recursos de amparo y hábeas corpus.

Actualmente, el artículo 48 de la Constitución, expresamente señala que la competencia para conocer dichos recursos le pertenece a la Sala Constitucional.

La propuesta de reforma del expediente N.° 17.926 despojaría a la Sala Constitucional de esa competencia, y por el contrario, prescribiría que corresponderá a la Ley Ordinaria establecer cuáles son los tribunales que deben conocer y resolver los recursos de amparo y hábeas corpus.

Evidentemente se trata de una modificación trascendente y de enorme relevancia.

En este sentido debe advertirse que la Constitución establece, como regla general, que pertenece al Poder Legislativo el determinar las competencias de los órganos jurisdiccionales. Esto en el inciso 20 del artículo 121 de la Constitución, norma que indica que corresponde a la Asamblea Legislativa crear los tribunales de justicia. Esta doctrina también se encuentra en los artículos 152 y 166 de la misma Constitución.

Sin embargo, de acuerdo con la Constitución en su versión vigente, la denominada Sala IV de la Corte Suprema de Justicia es una excepción a la regla del inciso 20 del artículo 121.

En efecto, no puede dejar de advertirse que tanto el artículo 10 como el 48 constitucionales, consagran competencias hasta la fecha exclusivas y esenciales de la Sala Constitucional, a saber la declaratoria de inconstitucionalidad, los conflictos de competencia constitucionales, las consultas de los proyectos de reforma constitucionales y otros, y el conocimiento de los recursos de hábeas corpus y amparo para mantener o restablecer el goce de los derechos constitucionales y de los derechos fundamental establecidos en instrumentos internacionales de derechos humanos aplicables en la República. Esto sin perjuicio del denominado Amparo Electoral que es competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en virtud de las atribuciones que le asegura el artículo 95 constitucional, y que establece como función esencial del Tribunal garantizar la designación de autoridades y candidatos de los partidos políticos, según los principios democráticos. (BRENES, DIEGO. EL RECURSO DE AMPARO ELECTORAL. En: Revista de Derecho Electoral, 1 Semestre, 2006)

Lo anterior tiene una consecuencia capital: la Ley ordinaria no puede modificar ni suprimir esas competencias esenciales de la Sala Constitucional. Aunque la Ley sí puede regular sus procedimientos e incluso atribuirle otras competencias siempre que sean afines a su naturaleza y función de contralor de constitucionalidad.

Ergo, es claro que la reforma propuesta del artículo 48 implicaría una deconstitucionalización de las competencias en materia de amparo y hábeas corpus. En efecto, se entiende que el proyecto de Ley N.° 17.926 supone una suerte de devolución a la Ley ordinaria del poder para re - atribuir las competencias en materia de recurso de amparo y hábeas corpus.

Debe denotarse que tal y como se encuentra redactado el proyecto de Ley N.° 17.926, la Constitución así reformada permitiría una amplia libertad de configuración al Legislador ordinario para establecer el reparto competencial que estime más conveniente. Subráyese al respecto, que el proyecto no contempla unas bases mínimas que condicionen al Legislador ordinario, así éste puede crear un sistema totalmente difuso, como también podría establecer una jurisdicción dedicada – tribunales de garantías - en el conocimiento de amparos y hábeas corpus.

En todo caso, es indispensable advertir que el proyecto de Ley, tal y como está diseñado, podría conducir a resultados paradójicos.

No se debe ignorar que los tribunales previstos en el artículo 48 propuesto por el proyecto – cualesquiera que éstos fueren – tendrían potestad, en el ejercicio de la competencia para resolver un amparo o un hábeas corpus, para interpretar y aplicar autoritativamente la Constitución al caso concreto. Potestad de la que también se encontraría investida la Sala Constitucional en el examen de las cuestiones de constitucionalidad.

Lo anterior podría conducir a resultados paradójicos, específicamente que en el sistema judicial subsistan contemporáneamente dos interpretaciones con autoridad jurisdiccional sobre una misma norma constitucional, igualmente válidas pero incompatibles entre si, y sin que exista una norma o solución de clausura.

En este orden de ideas, conviene subrayar que el proyecto de Ley no prevé que la Sala Constitucional ostente el carácter de autoridad ulterior en materia de control jurisdiccional de la aplicación de la Constitución. Autoridad que se reconoce a los Tribunales Constitucionales – o Tribunales Supremos - aún en los sistemas difusos de control donde éstos tienen por función uniformar los criterios de aplicación de la Constitución. (Al respecto, MEESE, EDWIN. PERPECTIVES ON THE AUTHORITATIVENESS OF SUPREME COURT DECISION: THE LAW OF THE CONSTITUTION. Tulane Law Review. Abril 1987.)

Por el contrario, es claro que la propuesta de reforma del artículo 48 constitucional, privaría a la Sala Constitucional del carácter de Tribunal Especializado que es propio de los sistemas concentrados.(Sobre la noción de Tribunal Especial Constitucional, ver KELSEN, HANS. TEORIA GENERAL DEL ESTADO. Ediciones Coayacán, México. 2° edición en Español. 2005)

Efectivamente, debe considerarse que el proyecto de reforma constitucional no prevé que la Sala Constitucional tenga ninguna potestad para uniformar o revisar, de alguna forma, las decisiones de los Tribunales encargados de los recursos de amparo y hábeas corpus. Valga notar que, por lo regular, en los sistemas que permiten la co-existencia de distintos tribunales ordinarios con competencias en amparos y hábeas corpus, la Constitución prevé que los Tribunales de Apelaciones y, ulteriormente, la Corte Suprema – u otro alto Tribunal – tengan la competencia para revisar las decisiones de los inferiores y uniformar la jurisprudencia. Este es el caso de la Constitución Mexicana en su artículo 107 luego de la reforma de 2011. (BALTAZAR ROBLES, GERMAN EDUARDO. EL NUEVO JUICIO DE AMPARO. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE JUNIO DE 2011. Robles y complejo educativo de desarrollo integral. México. 2011.P. 178-179)

Así las cosas, según el proyecto podrían coexistir interpretaciones judiciales autoritativas contradictorias, lo cual se agravaría si la Ley ordinaria llegara a establecer que la competencia para conocer y resolver los amparos y hábeas corpus, es competencia de cualquier Juez Ordinario aún de los de primera instancia.

Finalmente, conviene señalar que la propuesta de reforma del artículo 48 constitucional, podría presentar dos problemas concretos de técnica legislativa.

El primero, el artículo 48 tal y como pretende reformarlo el proyecto de Ley, no distingue entre los institutos de Recurso de Amparo y Hábeas Corpus. Por el contrario, los confunde indicando que ambos recursos tienen por objeto común la garantía de los derechos y libertades consagrados en la Constitución. Lo anterior, de una parte, entinta la disposición con una ambigüedad innecesaria, pero de otro lado, también se aparta de la tradición constitucional costarricense que desde 1949 distingue claramente, por el objeto, entre ambos recursos. Nótese que el proyecto tampoco deslinda el objeto del recurso de amparo electoral, lo cual podría ser oportuno considerando que se intenta reformar la regulación fundamental del instituto.

Luego, debe considerarse que es otro principio de técnica legislativa, el que en el proceso de elaboración de las normas, particularmente las reformas constitucionales, se procure garantizar el mayor grado de seguridad jurídica. Es decir que es menester procurar que la aprobación de un determinado proyecto de Ley no produzca incertidumbres innecesarias o evitables. (MUÑOZ, HUGO ALFONSO. LA TECNICA LEGISLATIVA EN LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA. EN: LA TECNICA LEGISLATIVA EN REPUBLICA DOMINICANA Y CENTROAMERICA. Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001.p. 75)

Ahora bien, no ha pasado desapercibido que el proyecto de Ley pretende establecer el hábeas data como un recurso propio para la defensa de los derechos y libertad. Debe suponerse que propiamente del derecho a la autodeterminación informativa – aunque el proyecto de Ley nuevamente no distingue claramente el instituto -.

Sin embargo, debe notarse que en reciente fecha, sea el 7 de julio de 2011, se promulgó la Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de Datos Personales, N.° 8968, y que tiene por objeto establecer las garantías sustantivas e institucionales que protejan el derecho a la autodeterminación informativa en Costa Rica.

Es evidente, entonces, que la constitucionalización del hábeas data acarrearía una serie de dudas de la mayor importancia, entre ellas, ¿Cuál es el deslinde entre el ámbito protector de la Ley N.° 8968 y el hábeas data? En todo caso, no es irrelevante anotar que la Ley N.° 8968 aspira a ser una norma integral en materia de protección de datos personales – artículo 2 de la Ley - y que la aprobación del hábeas data implicaría, entonces, un desmembramiento, por demás prematuro, de ese sistema de tutela hoy vigente.

C. SOBRE LA REFORMA PROPUESTA A LAS COMPETENCIAS DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN RELACIÓN CON LAS CUESTIONES DE CONSTITUCIONALIDAD.

De otro lado, la reforma propuesta a través del expediente N.° 17.926 también modifica el alcance del ámbito del control de constitucionalidad que podría ejercer la Sala Constitucional.

En efecto, adviértase que el artículo 10 constitucional vigente establece un amplio espectro de control, en el tanto la Sala Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público.

De aprobarse con su redacción el proyecto de Ley N.° 17.926, el ámbito de control del artículo 10 se estrecharía significativamente, pues la declaratoria de inconstitucionalidad se circunscribiría al control de la Legislación ordinaria.

Señálese que el ámbito del artículo 10 constitucional vigente, empodera a la Sala Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de tres tipos de normas: 1) Las normas superiores a la Ley (Tratados y convenios internacionales e incluso las reformas constitucionales), 2. La Ley y los actos con valor de tal, sea todo acto normativo con efecto erga omnes aprobado por la Asamblea Legislativa a través del procedimiento legislativo previsto en el artículo 124 constitucional y que ha cumplido con los requisitos de publicidad del artículo 129 también de la Constitución, amén de las convenciones colectivas, y 3. Los reglamentos y demás normativa infralegal, incluyendo los reglamentos emitidos por los concesionarios públicos. (Sobre el ámbito de control de constitucionalidad, ver JURADO FERNANDEZ, JULIO. JUECES Y CONSTITUCION EN COSTA RICA. Ed. Juricentro. 2003. P. 71 y ss.)

En consecuencia, con la reforma del artículo 10 propuesta en el proyecto N.° 17.926, el control de constitucionalidad que la Sala Cuarta podría ejercer a través de los institutos procesales de la acción y de la cuestión judicial de constitucionalidad, se limitaría a las Leyes en sentido material y formal. De tal modo, que se excluirían del ámbito de control de la Sala Constitucional, las normas superiores a la Ley, los actos con valor de Ley, las convenciones colectivas, y la normativa infralegal.

Es evidente además que con la reforma propuesta del artículo 10 constitucional, la denominada Sala Constitucional perdería su competencia para controlar la denominada inconstitucionalidad por omisión. Instituto que permite declarar la inconstitucionalidad en aquellos casos en que el Legislador haya omitido cumplir con un mandato constitucional concreto de promulgar una Ley. (Al respecto, puede verse la sentencia de la Sala Constitucional 10382-2005 de las catorce horas cincuenta y un minutos del diez de agosto del 2005)

Debe tomarse en consideración que el hecho de que la Sala Constitucional pierda las competencias antes enumeradas, no implica que las mismas sean trasladadas o asumidas por otros órganos jurisdiccionales. De hecho, ni siquiera en el caso de la normativa infralegal, debe asumirse que el control de constitucionalidad lo ejercerá la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues es claro que si bien dichos Tribunales pueden anular los reglamentos y demás normativa administrativa, lo cierto es que su ámbito de control se circunscribe, en forma directa y como regla de principio, a determinar la conformidad de dichas normas con el bloque de legalidad. Al respecto, citamos la sentencia 9928-2010 de las 15 horas del 9 de junio de 2010 de la Sala Constitucional – voto que ha sido citado por la Sala Primera de la Corte en su sentencia N.° 326-2012 de las 8:40 horas del 8 de marzo de 2012:

“Este Tribunal Constitucional, estima que los criterios determinantes para deslindar el ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa de otros ordenes jurisdiccionales especializados –que, en adelante, deben tenerse en consideración por la jurisdicción ordinaria- serán, entonces, los siguientes: 1°) El contenido material o sustancial de la pretensión y 2°) el régimen jurídico aplicable; de modo que si se discute la conformidad o disconformidad sustancial de una manifestación específica de la función administrativa con el bloque de legalidad, el conflicto de interés, será, necesariamente, de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.”

A pesar de lo anterior, incerto, el proyecto de reforma del artículo 10 constitucional, permitiría que el Legislador ordinario, le atribuya a la Sala Constitucional competencias para declarar la inconstitucionalidad de actos de cualquier naturaleza, no solamente los actos de Derecho Público.

Luego, debe anotarse que, no obstante los cambios promovidos, el artículo 10 en su versión propuesta por el proyecto N.° 17.926 conservaría las competencias de la Sala Constitucional para conocer de los conflictos de competencia entre los Poderes del Estado y las consultas legislativas de proyectos de Ley, reformas constitucionales, y aprobación de tratados y convenios internacionales.

En otro orden de cosas, debe señalarse que con la reforma del artículo 10 constitucional, se suprimiría el requisito constitucional - hoy vigente – que exige que la declaratoria de inconstitucionalidad deba contar con una mayoría absoluta de sus miembros. De hecho, sería la Ley a la que correspondería regular las mayorías exigidas para conocer y resolver los asuntos de constitucionalidad.

Al respecto, debemos señalar que es admitido que, en Doctrina, se ha estimado que el control de constitucionalidad exige la formación de amplios consensos entre los miembros del Tribunal Constitucional. Así el hecho de que la Constitución actual prescriba una mayoría absoluta de sus miembros para declarar una norma inconstitucional, pretende asegurar la formación de un consenso razonable. Esto tiene múltiples fines: requieren de los jueces constitucionales una mayor deliberación, provén una mayor seguridad jurídica a los ciudadanos en orden a la estabilidad de la jurisprudencia, y procura una mayor ponderación del impacto en el Ordenamiento Jurídico de la resolución. (Sobre las votaciones de los tribunales constitucionales, ver ZAGREBELSKY, GUSTAVO. PRINCIPIOS Y VOTOS. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONALES Y LA POLICITA. Trotta, Madrid. 2008. P. 75 y ss.)

Finalmente, y en el orden de la técnica legislativa, conviene advertir que el proyecto carece de disposiciones transitorias. De hecho, a pesar de que la reforma entraría en vigencia hasta 6 meses después de la publicación, lo cierto es que no se ha establecido una norma que obligue al Legislador ordinario a promulgar la legislación de desarrollo que sería necesaria para implementar los cambios dentro de dicho plazo. Es evidente que el hecho de que dicha legislación no se llegara a aprobar en el plazo de los 6 meses de la disposición de “rige”, podría resultar en un grave trastoque del funcionamiento de la jurisdicción constitucional con serias repercusiones en materia de seguridad jurídica.

D. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta.

Atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

JOA/dms