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Dictamen : 091 - del 25/04/2012
25 de abril,
2012
C-091-2012
Señor
Francisco J. Jiménez
Ministro
Ministerio de Obras Públicas y
Transportes
Estimado señor:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la
República, me refiero a la consulta y criterio legal del 6 de abril del 2011,
recibidos, respectivamente, el 12 de ese mes y el 23 de mayo siguiente; acerca
de los alineamientos en relación con proyectos de construcción de obras
públicas de la red vial nacional, cuyo propósito se describe como: “mantener
informado al administrado sobre la
posibilidad a futuro que tiene el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, de desarrollar proyectos de obra pública —interés público— el cual de llevarse a cabo
afectaría directamente la propiedad de que se trate, en el entendido de que el
inmueble requerido por la Administración, debe ser adquirido conforme a lo
señalado en la Ley de Expropiaciones”.
En ambos documentos se conceptualiza: el alineamiento
como la autorización que implica delimitar el área de propiedad privada donde
se puede construir frente a la vía pública y la afectación como la imposición
de un gravamen u obligación; transcribiendo jurisprudencia sobre las
limitaciones o afectaciones a la propiedad privada y la frontera que las separa
de una expropiación de hecho.
En la consulta y en el criterio legal se exponen dos
razonamientos opuestos:
1°) “en
el alineamiento se indica la existencia del proyecto, con el fin de que el propietario
tenga conocimiento del mismo, pero no representa limitación alguna al uso de la
propiedad. Con el alineamiento
únicamente se está informando de la existencia del proyecto a futuro … el
alineamiento frente a un proyecto de obra pública a futuro no limita la
propiedad privada”.
2°) “el
hecho de que exista un eventual proyecto de concesión de obra pública, no puede
afectar el fundo particular, ni denegar ni disminuir ese derecho de propiedad
privada denegando ese alineamiento”.
Y se solicita nuestra valoración sobre “la
procedencia constitucional y/o legal de utilizar el término afectación, y de
ser valorado positivamente, bajo qué término o plazo, en aras de garantizar el
derecho constitucional a la propiedad privada y a la seguridad jurídica, aplicaría
dicha afectación.”
1. Atribución de competencia al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes para el otorgamiento de los alineamientos
El Reglamento de Construcciones
define alineamiento como:
“Línea fijada por la Municipalidad o por el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, como límite o proximidad máxima de
emplazamiento de la construcción con respecto a la vía pública.” (Artículo I.3).
El artículo 19 de la Ley General de
Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, prevé los alineamientos
frente a carreteras en proyecto:
“Artículo 19.- No podrán
hacerse construcciones o edificaciones de ningún tipo frente a las carreteras
existentes o en proyecto sin la previa autorización del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes, ni al frente de los caminos vecinales y calles
sin la aprobación escrita de la Municipalidad correspondiente. Las
Municipalidades coordinarán los alineamientos frente a los caminos vecinales
con el Ministerio quien será el que establezca la política, más conveniente al
interés público.” (La negrita no pertenece al original).
En esa línea, el
Decreto No. 36650 del 28 de abril del 2011, Reglamento para el trámite de
revisión de los planos para la construcción, hace referencia a los
alineamientos “de carretera nacional o de proyectos viales de carácter nacional”
otorgados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, calificándolos de
afectaciones a la propiedad (artículos 3, 7 y 11).
En
virtud de nuestro sistema de control de constitucionalidad concentrado
(artículo 10 de la Constitución Política), según el cual sólo la Sala de la
materia tiene competencia para determinar si estas normas quebrantan o no los
valores, principios o normas constitucionales, en el siguiente acápite se
resume la posición del Tribunal Constitucional sobre el tema consultado.
2. Posición de
la Sala Constitucional sobre el objeto de la consulta
2.1. Contenido “informativo”
del acto
En el voto No. 1998-02117 de
17 horas 48 minutos del 25 de marzo de 1998 se aclara que el contenido del acto
de alineamiento no se limita al informativo, en los términos planteados en la
consulta que nos ocupa:
“no puede deducirse de la lectura del oficio antes indicado más que una
denegatoria del alineamiento solicitado —silencio negativo—, sin que sea de
recibo el alegato del Ministro informante de que posterior a la solicitud de
alineamiento y la respuesta que se le dio, la recurrente no gestionó la
aclaración pertinente sobre la limitación a que alude, habida cuenta que sería
imponer a la administrada una carga a todas luces excesiva e improcedente.
Entiende este Tribunal la necesidad de advertir a los administrados sobre la
incidencia de un proyecto de interés general, que eventualmente afectaría su
propiedad en un futuro, pero tal cosa debe hacerse siempre en forma diáfana y como
complemento al otorgamiento de la
autorización que está solicitando —de cumplir los requisitos establecidos—, o a
la denegatoria en su caso, pero, aclarando los motivos de la misma, no dejando
a la interpretación del petente lo que desee —como en el presente caso— ni
imponiéndole más cargas que las que la normativa que regula la materia
estipule.” (La negrita no pertenece al
original).
Por otra parte, en la sentencia No. 2006-2632 de 17 horas 23
minutos del 28 de febrero del 2006, la Sala estima que no se acredita
infracción al derecho de propiedad privada si en el alineamiento “se le indicó al recurrente
que dentro de los planes viales del Ministerio existe el proyecto vial en
cuestión, que de llegar a construirse pasaría por esa propiedad en forma
parcial, sin embargo … se le aclaró que lo anterior no representa limitación
alguna al uso de la propiedad, por lo que se le permite construir y desarrollar en la
propiedad hasta que el Ministerio inicie los trámites de expropiación para la
creación de dicho proyecto.” [1]
2.2. Limitación a la posibilidad de
construir o “ius edificandi ”
En la sentencia No. 1998-02117 parcialmente transcrita en el apartado anterior, se había considerado inconstitucional esta limitación o afectación:
“no
puede deducirse de la lectura del oficio antes indicado más que una denegatoria
del alineamiento solicitado … Es claro que la afectación de una finca a un
proyecto de interés estatal sin que medie el respectivo trámite expropiatorio
deviene en una acción inconstitucional en perjuicio del propietario, en razón
de que le sustrae del dominio pleno sobre su derecho de propiedad…”.
En el voto No. 1998-1139 de 10 horas 18 minutos del 20 de febrero
de 1998, la Sala aclara que, si con el alineamiento “el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes pretende que el recurrente no construya en el terreno
que proyecta, se convertirá en la carretera de circunvalación, debe de
procederse al pago correspondiente a favor de los propietarios de la limitación
impuesta. Y si el amparado, eventualmente, llegara a construir en el trayecto
donde se pretende que pase la carretera de circunvalación proyectada, deberá
indemnizar la suma corresponde [sic] al efectuar tal expropiación, pues no
podría actualmente el Ministerio imponer alguna limitación porque ello seria
sustraer al propietario el dominio pleno sobre esta parte de su propiedad.”[2]
Criterio reiterado en los votos números 2000-09574 de 10 horas 26 minutos del 27 de octubre del
2000 y 2001-00406 de 15 horas 5 minutos del 16 de enero del 2001:
“En el alineamiento que le
fue dado a la recurrente mediante oficio 2-1800, el Ministerio recurrido no le
está informando. Sino que, le está ordenado a la amparada retirar la línea de
construcción
Ambos votos especifican que la previsión de un proyecto vial
que implique limitaciones a una propiedad, es distinta de las comunes limitaciones
urbanísticas como la línea de antejardín; y que el
Ministerio tiene un año a partir del alineamiento “para gestionar la
expropiación, o en su caso, cancelarle los daños y perjuicios, con disposición
para el administrado del pleno goce de su propiedad”.
Mediante voto No. 2010-015202 de 10 horas 36 minutos del
10 de setiembre del 2010 se acoge un Recurso de Amparo por la denegatoria de
una licencia de construcción fundamentada en la afectación por un alineamiento
relativo a un proyecto vial, considerándose que atenta contra el artículo 45
Constitucional. En esa oportunidad, se ordena al ente municipal
que dentro del plazo de nueve meses contado a partir de la notificación de la
sentencia, inicie el procedimiento o proceso de expropiación y pague la
indemnización correspondiente, o, en su defecto, libere el inmueble y otorgue
la licencia solicitada.
El voto No. 1999-08025
de 12 horas 27 minutos del 15 de octubre de 1999 acoge un Recurso de Amparo ordenando al Estado desafectar una finca mientras no se expropie, con
fundamento en similares consideraciones:
“El recurrente acusa una lesión a su derecho
fundamental a la propiedad, porque el Ministerio de Obras Publicas y
Transportes ha afectado una finca que le pertenece, previendo que, cuando se
construya el proyecto denominado Intersección Radial Zapote-Curridabat-Estado
de Israel, el mismo atravesara [sic]
por gran parte de la misma. Así, en las ocasiones en que su representada ha
solicitado al Ministerio recurrido el alineamiento con el fin de ampliar sus
instalaciones, se les ha manifestado que la finca se encuentra afectada desde
hace mas de quince años para la construcción del proyecto indicado (ver folio
11). Sin embargo, aun [sic] el proyecto no se ha iniciado y, a pesar de
esto, el Ministerio continua [sic] manteniendo afectada la finca, sin
que haya mediado indemnización alguna, con lo que considera se esta [sic] limitando
el derecho de propiedad de su representada. … En el caso bajo examen, resulta
evidente que a la recurrente se le esta [sic] ocasionando un perjuicio
al mantener la Administración afectada su propiedad, ya que a la fecha de
interposición del recurso no se le ha indemnizado de manera alguna. … el Estado
no ha efectuado la expropiación, situación que se presenta como una
expropiación tácita, ya que se ha impuesto una evidente traba al pleno
ejercicio del derecho de propiedad. En efecto, si bien es cierto la amparada
aun [sic] posee el bien, también lo es que ha visto limitados los
atributos del derecho de propiedad, ya que la afectación en cuestión impide que
amplíe sus instalaciones en la faja de terreno afectada … Esta falta en que ha
incurrido la autoridad aquí recurrida, ha impedido a la amparada el ejercicio
pleno de su derecho de propiedad, sin que en forma conexa se le haya
expropiado. … Por lo anterior, estima la Sala que lo procedente en este caso es
restablecer a la amparada en el pleno goce de sus derechos constitucionales
negados, de tal suerte que el Ministerio de Obras Publicas y Transportes debe
proceder a desafectar la finca respectiva mientras el Estado no expropie a la
recurrente su inmueble o pague o deposite el valor que corresponde a este.”
3. Conclusiones
El
artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos y los numerales 3,
7 y 11 del Reglamento para el
trámite de revisión de los planos para la construcción, prevén los alineamientos frente a carreteras en
proyecto, calificándose en el Reglamento de afectaciones a la
propiedad.
En virtud de nuestro sistema
de control de constitucionalidad concentrado (artículo 10 de la Constitución
Política), según el cual sólo la Sala de la materia tiene competencia para
determinar la constitucionalidad de estas normas, se resume su posición sobre
el tema consultado:
- el contenido del
acto de alineamiento no se limita al informativo
- si al brindar la información de la
existencia de un proyecto vial se permite construir, no se infringe el derecho
de propiedad privada
- por el contrario, la denegatoria
del alineamiento sin mediar un trámite expropiatorio o indemnizatorio, es una
afectación inconstitucional
- la previsión de un proyecto vial que implique
limitaciones a una propiedad, es distinta de las comunes limitaciones
urbanísticas como la línea de antejardín; confiriéndose un año
a partir del alineamiento para gestionar la expropiación, o cancelar los daños
y perjuicios “con disposición para el administrado del pleno goce de su
propiedad”; u ordenándose desafectar
la finca respectiva mientras el Estado no expropie el inmueble o pague o
deposite el valor que corresponde a este.
Atentamente,
M. Sc.
Susana Fallas Cubero
Procuradora
Adjunta.
SFC/HMU
C-091-2012
ALINEAMIENTO. LIMITACIÓN. AFECTACIÓN. LIMITACIONES URBANÍSTICAS. PROYECTO VIAL. RED VIAL NACIONAL. IUS EDIFICANDI.
El señor Francisco Jiménez, Ministro de Obras Públicas y Transportes, consulta acerca de los alineamientos en relación con proyectos de construcción de obras públicas de la red vial nacional, solicitando nuestro criterio sobre “la procedencia constitucional y/o legal de utilizar el término afectación, y de ser valorado positivamente, bajo qué término o plazo, en aras de garantizar el derecho constitucional a la propiedad privada y a la seguridad jurídica, aplicaría dicha afectación.”
La Procuradora Adjunta Susana Fallas Cubero
concluye:
El
artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos y los numerales 3, 7 y 11 del
Reglamento para el
trámite de revisión de los planos para la construcción, prevén los
alineamientos frente a carreteras en proyecto, calificándose en el Reglamento de
afectaciones a la propiedad.
En virtud de nuestro sistema de control de
constitucionalidad concentrado (artículo 10 de la Constitución Política), según
el cual sólo la Sala de la materia tiene competencia para determinar la
constitucionalidad de estas normas, se resume su posición sobre el tema
consultado:
- el contenido del acto de alineamiento
no se limita al informativo
- si al brindar la información de la existencia de un proyecto vial se permite construir, no se infringe el derecho de propiedad privada
- por el contrario, la denegatoria
del alineamiento sin mediar un trámite expropiatorio o indemnizatorio, es una
afectación inconstitucional
- la previsión de un proyecto vial que implique limitaciones a una propiedad, es distinta de las comunes limitaciones urbanísticas como la línea de antejardín; confiriéndose un año a partir del alineamiento para gestionar la expropiación, o cancelar los daños y perjuicios “con disposición para el administrado del pleno goce de su propiedad”; u ordenándose desafectar la finca respectiva mientras el Estado no expropie el inmueble o pague o deposite el valor que corresponde a este.