Opinión Jurídica : 049 - del 17/08/2012

17 de agosto, 2012

OJ-49-2012

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CG-308-2011 del 7 de setiembre de 2011, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley de Creación del Registro de Cuidadores y Vigilantes Informales de Automotores Estacionados en las Vías Públicas”, que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 18.059.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

I. FINALIDAD DEL PROYECTO CONSULTADO

De la exposición de motivos del proyecto consultado, se desprende que la intención del legislador promovente es regular la actividad de los conocidos “cuidacarros”, a través de la creación de un registro que los acredite y les establezca requisitos mínimos para el ejercicio de la actividad, en función del derecho al libre tránsito en vías públicas, la seguridad ciudadana y la protección de la propiedad privada.

El proyecto pretende lograr una identificación de las personas que se dedican a esta actividad, y frenar los abusos que se producen en la práctica por parte de las personas que la realizan.

II. CUESTIÓN PREVIA: IDENTIDAD CON EL PROYECTO DE LEY N° 16.564

La primera observación que debe realizar esta Procuraduría, es que el proyecto que se consulta en esta oportunidad es idéntico al que se tramitó en la corriente legislativa bajo el número de expediente N°16.564, denominado “Creación del Registro de cuidadores y vigilantes informales de automotores estacionados en la vía pública”.

Dicho proyecto fue enviado al Archivo de la Asamblea Legislativa el pasado 31 de marzo de 2011, por lo que hace notar este aspecto a las señoras y señores diputados para su consideración.

III. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta tiene la intención de crear un registro de personas dedicadas a la actividad de cuido de vehículos en las vías públicas, estableciendo expresamente que quienes no se encuentren incluidos en el mismo tienen prohibido ejercer tal actividad (ver artículo 2). Para ello, deben registrarse ante el Ministerio de Seguridad Pública, cumpliendo con una serie de requisitos dispuestos en el mismo proyecto.

Pareciera entonces que lo que pretende es regularizar la actividad de los cuidadores informales de vehículos, para que quienes sí cumplan los requisitos dispuestos en el proyecto, puedan ejercer esa actividad.

Aun cuando en el proyecto de ley consultado se menciona que se trata de una “acreditación”, en realidad lo que pretende es otorgar un permiso que deberá ser renovado cada dos años por el interesado, y que durante el tiempo de vigencia le otorga la posibilidad de ejercer la actividad de cuido de vehículos en la vía pública.

Sobre este particular, debemos señalar que las calles o caminos públicos constituyen bienes demaniales. Así se desprende del artículo 5º de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949, que señala:

"Artículos 5º.-

Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos." (La negrita no forma parte del original)

Dicha afectación al régimen demanial de las vías públicas, proviene de la potestad dispuesta en el artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa la de “decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación”.

Precisamente, sobre las características de estos bienes, la Sala Constitucional se ha referido en numerosas oportunidades, indicando:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.-" (Sentencia. 2306-91 de 14 horas 45 mintuos del 6 de noviembre de 1991) (El resaltado no es del original)

De lo anterior, se desprende que las vías públicas como bienes demaniales, no pueden ser objeto de posesión y lo único que puede recaer sobre ellas es la posibilidad de aprovechamiento.

Es así que como regla general, no es posible un uso privativo sobre los bienes de dominio público en favor de particulares. Sin embargo, algunos bienes demaniales son susceptibles de soportar cierto régimen privativo sin menoscabar el uso público a que se encuentran destinados. Esta permisión legislativa se produce a través de figuras como la concesión o el permiso de uso, que facultan a particulares para utilizar dichos bienes, sin que por ello se produzca un desapoderamiento en perjuicio del Estado, y mucho menos, una pérdida cualitativa de su carácter demanial.

En el caso específico de las vías públicas, la Ley de Construcciones señala sobre este tema:

"Artículo 6º.-

Permisos y Concesiones. Los permisos y concesiones que la autoridad competente otorgue para aprovechar las vías públicas con determinados fines, no crean a favor del concesionario o permisionario ningún derecho real ni acción posesoria sobre tales vías. Tales permisos o concesiones serán siempre temporales y revocables, y en ningún caso podrán otorgarse con perjuicio del libre, seguro y expedito tránsito, o del libre, seguro y expedito acceso a los predios colindantes, de la tranquilidad y comodidad de los vecinos, o de los servicios públicos instalados en ellas, o en general con perjuicio de cualquiera de los fines a que tales vías, según su clase hubieren sido destinadas." (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior, se desprende claramente que la ocupación de las vías públicas, con el objeto de ejercer una actividad en ellas, sólo es posible por medio de permisos de uso o concesiones temporales que otorgue la Administración, sin que pueda surgir algún tipo de derecho a favor del particular (al respecto ver sentencia 4990-93 de las 9:39 horas del 8 de octubre de 1993 de la Sala Constitucional)

Tratándose del permiso de uso, que es el que establece implícitamente el proyecto que se consulta, el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública señala:

"Artículo 154.-

Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación."

Es claro que dicho artículo permite la revocación por razones de oportunidad o de conveniencia debidamente comprobada y sin responsabilidad para la Administración, por tratarse de un permiso a título precario. Puede decirse, en ese sentido, que en el tanto en que el interés público resulte de alguna forma afectado por la existencia del permiso, la Administración está facultada para cancelarlo.

De lo indicado, podemos señalar que por constituir las vías públicas bienes de dominio público, las potestades de revocación son más amplias, de manera tal que la entidad pública correspondiente podría revocarlos en cualquier momento en ejercicio de su poder discrecional.

Es por todo lo anterior, que esta Procuraduría considera que dicha potestad de revocación debe ser mencionada de manera expresa en el proyecto que se consulta, pues únicamente señala las causales de suspensión del permiso por causas imputables al particular (artículo 6), pero no se refiere a la precariedad del permiso ni a las potestades de la Administración de revocarlo en cualquier momento por razones de oportunidad o conveniencia.

Aun cuando dicha omisión no altera la naturaleza del permiso, lo cierto es que resulta conveniente mencionarlo en el proyecto, para evitar problemas futuros de interpretación y aplicación de la ley.

Por otro lado, realizando un análisis del articulado del proyecto, no observa esta Procuraduría que deban realizarse mayores consideraciones. En realidad, el tema regulado en el proyecto consultado se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa y corresponde a las administraciones públicas involucradas (Ministerio de Seguridad Pública, MOPT, municipalidades y policía judicial), informar a la Asamblea Legislativa si pueden o no hacer frente a las obligaciones que se les impone en el proyecto, por lo que resulta importante realizar la consulta a dichas instituciones.

Sí resulta conveniente señalar, que aun cuando se trate de un tema de discrecionalidad legislativa, el proyecto de ley no aclara de qué manera se distribuirán las vías públicas entre los cuidadores de vehículos que se registren, ni cómo se resolverán las eventuales disputas existentes entre ellos por un eventual territorio. Esto podría complicar la aplicación práctica de la normativa, sobre todo cuando existan varias personas interesadas en desarrollar su actividad de vigilancia de vehículos en las mismas vías públicas.

Finalmente, debemos señalar que el artículo 4 del proyecto obliga al interesado a presentar un registro de delincuencia donde no aparezca la comisión de delitos durante los últimos dos años, plazo que el legislador podría valorar extender hasta el término de diez años, dispuesto en la legislación civil como de prescripción. Así aseguraría que la actividad no sea realizada por personas que han cometido delitos de manera reciente, que es la intención que parece desprenderse de la exposición de motivos del proyecto.

IV. CONCLUSIÓN

De lo expuesto, debemos concluir que la aprobación o no del proyecto es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, aunque se recomienda en forma respetuosa a las señoras y señores diputados, tomar en cuenta las recomendaciones realizadas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga