Accesibilidad
Opinión Jurídica : 044 - del 20/07/2012
20 de julio, 2012
OJ-044-2012
Señor
Luis Fishmann
Zonzinski
Jefe de Fracción Parlamentaria
Partido Unidad Social Cristiana
Asamblea Legislativa
Estimado señor Diputado:
Me refiero a su atento oficio N. DLF-0110-2012 de 14 de
junio del presente año, mediante el cual consulta cuál es el grado de
responsabilidad que la Ley N. 8488 y el Decreto N. 36440-MP otorgan a la
Comisión Nacional de Emergencia, a su Junta Directiva y a su Director respecto
de la ejecución, fiscalización y supervisión de todas las obras y acciones
realizadas bajo el Decreto de Emergencia N. 36440-MP.
De
acuerdo con esa solicitud, la pretensión es que la Procuraduría General se
pronuncie sobre la competencia que la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del
Riesgo, N. 8488 de 22 de noviembre de
I-. LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA NO SE PRONUNCIA SOBRE ACUERDOS CONCRETOS
De previo a
referirnos al fondo de lo consultado, procede aclarar algunos aspectos propios
de la labor consultiva que, por imperio de la ley, ejerce la Procuraduría
General de la República en relación con los órganos de la Administración
Pública.
La “función consultiva” de la
Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la
Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran
legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo. El fin último
que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de
ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico
jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación
con las diversas actuaciones administrativas, así como sobre el alcance de las
diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Todo a efecto de que la
Administración adopte la conducta que el ordenamiento prescriba. En ese
sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que
ambas preceden la decisión administrativa.
Es
por ello que reiteradamente ha indicado la Procuraduría que la función consultiva
se ejerce por vía general, sin que su ejercicio pueda referirse a un caso
concreto. Entendiendo por tal término no solo una situación determinada sino
también el análisis de actos concretos adoptados por la Administración. En este
último supuesto, acto concreto anterior, la emisión de un pronunciamiento no
solo no precede la emisión de una decisión, puesto que ya se emitió el acto
administrativo, sino que la consulta tampoco reúne el requisito de generalidad
y normatividad propios de nuestra función consultiva.
Este aspecto cobra particular
importancia en el presente caso por cuanto se solicita establecer la
responsabilidad de la Comisión de Emergencia y sus órganos externos con motivo de
la aprobación del Plan General para la Emergencia declarada en el Decreto N.
36440, los acuerdos de Junta Directiva por los cuales nombra unidades
ejecutoras de ese Plan y, en particular, acuerdos relativos al Consejo Nacional
de Vialidad (CONAVI): aprobación del plan de inversión y nombramiento como
unidad ejecutora. Resulta claro, sin embargo, que no corresponde a la
Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, referirse a la legalidad o
ilegalidad de los referidos acuerdos. Es por ello que la Procuraduría se limita
a señalar la competencia de los órganos citados, particularmente en orden a la
ejecución, fiscalización y supervisión de las obras y acciones comprendidas en
un Plan General de Emergencia.
Al respecto, debe tomarse en cuenta
que la atención de una emergencia se realiza de conformidad con una
planificación y programación que se expresa en vía general en el Plan General
de Emergencia y en concreto, en los planes de inversión de las unidades
ejecutoras. El tipo de acciones que deben realizarse como respuesta a la
emergencia determina la competencia para actuar, que puede no corresponder a la
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de
Emergencias sino a otros organismos de
la Administración Pública. No obstante, la Comisión conserva funciones de
supervisión y control respecto de la ejecución del Plan General y de los planes
de inversión.
II-. LA EMERGENCIA SE ATIENDE POR UNIDADES
EJECUTORAS CONFORME UN PLAN GENERAL
La Comisión Nacional de Emergencia
cumple funciones ordinarias, denominadas por la ley “de prevención”, y
competencias extraordinarias de atención de las emergencias. Estas últimas solo
ejercitables en relación con una determinada
emergencia; por ende, a partir de que el Poder Ejecutivo ha emitido el
correspondiente Decreto de Emergencia, declarando la emergencia.
Ese
decreto de emergencia fija el alcance territorial del estado de emergencia
declarado pero además las razones por las cuales se considera que es necesario
declarar la emergencia, según lo dispone el artículo 29 de la Ley. Este aspecto
es importante en cuanto va a determinar el nexo causal entre el hecho, acto o
situación determinante de la emergencia y los daños que se le imputan. En
consecuencia, dichas razones van a fundamentar la respuesta institucional, en
término de proyectos y acciones, a la emergencia a partir de la declaratoria.
Una vez que se ha decretado el
estado de emergencia, se debe elaborar el Plan General de la Emergencia,
artículo 38, instrumento cuyo objeto es
“planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática” las
acciones requeridas para atender la emergencia, su control y sobre todo, para
determinar la asignación de los recursos que se requieren. Para la elaboración
del Plan, las instituciones que tengan competencia en razón de la emergencia,
deben entregar un reporte oficial de los daños sufridos por el área de su
competencia, con una estimación de los costos y las necesidades que deben
cubrirse. Estos reportes sirven de insumos para preparar el Plan General de la
Emergencia. Este es el producto de una
evaluación de los daños y de la coordinación con los distintos organismos que
pueden actuar en orden a esos daños producidos. Dispone el artículo 38 de la
Ley:
“Artículo 38.—Elaboración del plan general de la emergencia.
Cuando el Poder Ejecutivo haya emitido el decreto que declara el estado de
emergencia, de inmediato la Comisión, por medio de su Dirección Ejecutiva y en
consulta con su Presidencia, convocará a las Instituciones que tengan
competencia y cualquier otra que considere necesaria por estar dentro del área
de afectación de la emergencia, para la elaboración del Plan General de la
Emergencia, instrumento que permitirá planificar y canalizar en forma racional,
eficiente y sistemática, las acciones que deban realizarse, la supervisión
necesaria y la asignación de los recursos que se requieren.
Con este propósito
dentro de un plazo máximo de dos meses, las instituciones convocadas deberán
entregar un reporte oficial de los daños que sufrió el área de su competencia,
con una estimación de los costos y las necesidades que deban cubrirse. Debe
existir, en forma inequívoca, una relación de causa- efecto en este reporte de
daños.
Con los reportes
presentados y la demás documentación que la Comisión acredite, se laborará el
Plan General de la Emergencia”.
El
Plan parte, entonces, de una apreciación oficial de los daños sufridos en el
ámbito de la competencia de determinados organismos, la estimación de los
costos requeridos para solucionar las necesidades que han surgido; todo bajo un
esquema de relación de causa-efecto. Elemento de causalidad que reafirma el
numeral 39 de la Ley:
“Artículo 39.—Definición y contenido del plan general de la
emergencia. El Plan General de la Emergencia es el instrumento de planificación
que establece el efecto de causalidad entre el evento ocurrido, las acciones y
la inversión que se realiza para enfrentar la emergencia. Consta de una
descripción del evento causal, la evaluación de los daños y la estimación de
las pérdidas generadas, desglosados por cantón y sector; igualmente, incluye la
delimitación de las acciones que debe realizar cada institución, incluso las
propias de la Comisión; así como un detalle del monto de la inversión que se
requiere hacer en cada una de las fases de la atención de la emergencia, desde
la fase de respuesta, hasta la reconstrucción de la zona afectada.
Igualmente deben
indicarse las medidas de acción inmediata, las necesidades de recursos humanos
y materiales para enfrentar el evento, las medidas de acción mediata, como las
referentes a la rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas, la
erradicación y la prevención de las situaciones de riesgo que provocaron la
situación de emergencia.
Todas las instituciones
están obligadas por esta Ley a contribuir en lo necesario, con información y
apoyo técnico para la elaboración del Plan General de la Emergencia. La
redacción de este Plan como las responsabilidades referidas a la ejecución posterior,
tendrán
prioridad por encima de las labores
ordinarias de cada institución particular, en tanto esté vigente el estado de
emergencia.
Para ejecutar las
acciones, las obras y los contratos, la Comisión nombrará como Unidades
Ejecutoras a las instituciones públicas con competencia en el área donde se
desarrollen las acciones, siempre que éstas cuenten con una estructura
suficiente para atender los compromisos; tanto la Comisión como las unidades
ejecutoras quedaran obligadas a la elaboración de los planes de inversión,
donde se detallen, en forma pormenorizada, las acciones, las obras y los
recursos financieros que emplearán para atender lo que les sea asignado y que
deberán ser aprobados por la Junta Directiva de la Comisión”
El
Plan General de atención de una emergencia es, así, el documento en el que debe
constar el nexo de causalidad entre un hecho, los daños, las acciones u obras
que se realizarán y que contemplará la inversión requerida.
Como se deriva
de la simple lectura de esas normas, el Plan es elaborado por la Dirección Ejecutiva de la Comisión, que lo
presenta a la Junta Directiva para su aprobación. El artículo 18, inciso g) de
la Ley atribuye a la Junta la aprobación tanto de los planes generales de
emergencia como de los planes de inversión referidos a cada concreta
emergencia. Competencia que también establece el numeral 39 antes transcrito.
De
las disposiciones antes reproducidas se deriva que la atención de la emergencia
debe ser planificada no solo en forma global y general sino también en
concreto. Si bien en el Plan General deben constar todas las acciones que se
deben realizar para dar respuesta a la emergencia, en sus distintas fases, los
organismos que serán responsables de esas acciones y la inversión general que
requerirá la emergencia en sus distintas fases, lo cierto es que a partir de
que se nombra a un organismo como unidad ejecutor, este deviene obligado a
elaborar un plan de inversión, que describa las
acciones,
las obras y los recursos financieros que empleará para atender las labores que
le corresponden. Es decir, un plan de acción de sus obligaciones respecto de la
emergencia, tal como esas obligaciones resultan del Plan General. Ese plan de
inversión no puede circunscribirse a mencionar los grandes ejes de acción, ya
que la ley no solo señala que debe contener una descripción detallada sino que
agrega que esta es pormenorizada; lo que obliga a considerar que las acciones
deben ser descritas en sus diversos elementos a efecto de precisar cómo se dará
respuestas a las necesidades provocadas.
Se deriva de lo
anterior que el plan de inversión es consecuencia del Plan General. Por
consiguiente, debe contemplar las acciones previstas en el Plan General y
guardar el nexo de causalidad correspondiente entre la emergencia y las
acciones que se financiarán con ese nuevo plan.
De acuerdo con la Ley, el Plan
General comprende las actuaciones que pueden corresponder a la Comisión, en
razón de su competencia. No obstante, como la atención de las necesidades
causadas por una emergencia puede entrar en el ámbito de competencia material
de otros entes y órganos de la Administración Pública o de las empresas
públicas, la Ley autoriza el nombramiento de unidades ejecutoras como órganos
de ejecución de ese Plan General. El artículo
De
ese modo, la Ley establece el mecanismo que debe seguir la Comisión a efecto de
que las instituciones públicas desarrollen acciones dentro del ámbito de su
competencia una vez que la emergencia ha sido declarada. Por regla general,
repetimos, es el nombramiento de unidades ejecutoras, lo que debe constar en el
Plan General. De acuerdo con el numeral 39, una institución pública podrá ser
nombrada unidad ejecutora cuando cuente con una estructura que le permita
cumplir los compromisos, elaborar los planes de inversión para financiar las
acciones que le corresponde realizar y realizar estas. Acto de nombramiento que
corresponde a la Junta Directiva de la Comisión, según lo preceptúa el numeral
18, inciso h) de la Ley. Ese nombramiento es, por demás, lo que permite a la
Comisión asignarle los recursos que
deberán ejecutar conforme lo dispone el Plan y sujetándose a las disposiciones
especiales que regulan esos recursos. El Reglamento Ejecutivo a la Ley, Decreto
Ejecutivo N. 34361 de 21 de noviembre de 2007, se hace eco de esas
disposiciones al establecer:
“Artículo 33.—Nombramiento
de Unidades Ejecutoras. Se define como Unidades Ejecutoras a los entes
nombrados mediante acuerdo de la Junta Directiva de la CNE, para la ejecución
de uno ó varios planes de inversión aprobados por este órgano colegiado,
necesarios para la atención de una emergencia declarada.
Podrá ser nombrada como Unidad Ejecutora cualquier
institución pública que sea competente en la materia, a condición de que
cuenten con una adecuada organización administrativa que garantice el debido
cumplimiento de las metas propuestas, la óptima satisfacción de las necesidades
y el adecuado control en el manejo y uso de los recursos disponibles, caso
contrario, la Junta Directiva podrá nombrar a la CNE como unidad ejecutora.
Con el propósito de cumplir de la mejor manera con el
fin público propuesto, la Junta Directiva de la CNE, podrá de manera unilateral
y de acuerdo a los intereses institucionales, sustituir cualquier unidad
ejecutora que haya sido nombrada.
Para tales efectos, la Junta Directiva de la CNE
dictará el reglamento que norme y regule el funcionamiento de las Unidades
Ejecutoras”.
Notamos que la norma enfatiza en la capacidad
institucional para administrar y controlar los recursos porque el nombramiento
como unidad ejecutora permite la asignación de recursos de la emergencia.
Asignación que implica uso y manejo de
los recursos conforme los procedimientos correspondientes. Al respecto, debe
tomarse en cuenta que el artículo 51, segundo párrafo, de la Ley dispone que la
contratación de los bienes y servicios financiados con recursos del Fondo para
la atención de emergencias declaradas se regirá por los principios de la Ley de
la Contratación Administrativa, las disposiciones del Reglamento Interno de la
Proveeduría institucional y disposiciones específicas que sean emitidas para
esa contratación.
Importa recalcar que los recursos se asignan para atender acciones
que se han previsto y planificado y porque ha habido un nombramiento como
unidad ejecutora.
La
designación de un órgano o ente como unidad ejecutora para que realice
determinadas acciones no conduce a una pérdida de competencia de la Comisión o
de sus órganos respecto de esa emergencia. Por el contrario, ese nombramiento
implica para la Comisión y sus órganos externos una labor de seguimiento y de
fiscalización sobre la labor realizada por las unidades ejecutoras.
III-. LA COMISION MANTIENE SU
COMPETENCIA DE CONTROL Y SUPERVISIÓN
De acuerdo con el artículo 15 de la Ley,
declarada una emergencia corresponde a la Comisión planear, coordinar, dirigir
y controlar las acciones orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar
programas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación. Lo que
significa que la Comisión no solo ejerce funciones de planificación y
planeación, sino que también asume funciones de ejecución y de control. La
Comisión tiene una función de control sobre todo lo que se refiere a la
atención de una emergencia decretada.
Puesto que ejerce control sobre la
atención de las emergencias a lo largo de las distintas fases a que se refiere
el artículo 30 de la Ley, se sigue como lógica consecuencia que le corresponde
ese control respecto de las acciones y obras que realicen las distintas
entidades que intervienen en la atención de la emergencia, particularmente
cuando estas han sido nombradas como unidades ejecutoras. Ese nombramiento se
da dentro del marco de un Plan General de Emergencia y tiene como uno de sus
efectos la ejecución de un plan de inversión por parte del organismo nombrado
como unidad ejecutora. Plan que comprende obras y servicios a cargo de la
unidad ejecutora. La Comisión tiene una competencia de supervisión sobre esa
ejecución, tal como lo establece expresamente el artículo 15, inciso e), que le
atribuye:
“e) Nombrar como unidades ejecutoras, a las instituciones públicas
que tengan bajo su ámbito de competencia, la ejecución de las obras definidas en
el Plan General de la Emergencia y supervisar su realización”.
Es importante recordar que las unidades ejecutoras dependen en su
funcionamiento de la Comisión de Emergencia, tal como lo estipula el artículo
35 del Reglamento a la Ley 8488. Es por ello que deben presentarle documentos
para realizar trámites como, por ejemplo,
solicitudes de compra, pago, orden de modificación, finiquitos;
documentos que deben ser valorados por la Comisión, en su caso, para ser aprobados.
Esa dependencia implica un deber de acatar toda recomendación técnica y
financiera emanada de la Comisión. El artículo 20 del Reglamento de Unidades
Coordinadores analiza ese acatamiento como parte, precisamente, de la
fiscalización que la Comisión ejerce.
Para el cumplimiento de sus funciones,
la Comisión debe contar con informes periódicos de la ejecución del Plan
General, lo que implica información sobre el desarrollo de las acciones
llevadas a cabo o que debe realizar la unidad ejecutora. Ergo, da seguimiento a
las acciones realizadas por las unidades ejecutoras y la ejecución de los
planes de inversión. Cabe recordar, en este orden de ideas, el texto del
artículo 41 de la Ley:
“Artículo 41.—Informes
sobre el desarrollo de los planes generales de las emergencias. Periódicamente,
la Dirección Ejecutiva deberá informar, a la Junta Directiva de la Comisión,
sobre el desarrollo del Plan General de la Emergencia durante su ejecución, así
como de cualquier situación que amerite ser considerada; incluso informará, si
es necesario sobre las medidas complementarias que se requiera incorporar y los
controles adicionales por aplicar”.
Deber de
presentar informes sobre la ejecución el Plan General que reafirma la última
frase del artículo 36 del Reglamento Ejecutivo.
Nótese
que se establece un deber específico para la Dirección Ejecutiva, consistente
en informar a la Junta Directiva de la Comisión sobre la ejecución de los
Planes. Informes que permitirán al Órgano Colegiado, si ello fuere necesario,
modificar el Plan general y adoptar formas o actos de control no previstos
originalmente. Puede decirse, además, que la labor de seguimiento y control no
se limita a la finalización del estado de emergencia. Por el contrario, puesto
que los informes son periódicos se sigue que esa función debe ser permanente.
Lo que se explica por la necesidad de que se concreticen los planes generales
y, por ende, que se recupere la normalidad afectada por la situación de
emergencia.
Correlativamente
a esa presentación de informes, tenemos que el artículo 34 del Reglamento
Ejecutivo enumera, entre los documentos que las unidades ejecutoras deben
presentar a la Comisión, los informes de avances. Informes que se presentan
para que se valoren y se determine la correspondencia entre lo actuado y el Plan
General y los planes de inversión; así como para conocer cómo se ejecutan los
recursos asignados. Lo que implica que las unidades ejecutoras deben informar y
la Comisión fiscalizar el avance de los proyectos y acciones. Deber de informar
que reafirma que el control y supervisión son continuos.
Elemento
fundamental para considerar, además, que la Comisión ejerce una labor de
carácter permanente, de seguimiento y control sobre la ejecución del Plan
General y los planes de inversión que lo concretizan, es el hecho de que las
acciones propias de estos planes pueden ser financiadas con los recursos del
Fondo Nacional de Emergencias. La
administración de este Fondo, que se integra con los recursos a que se refiere
el numeral 43 de la Ley, corresponde a la Comisión que, en consecuencia, es
responsable de que los recursos del Fondo se utilicen exclusivamente para
“atender y enfrentar las situaciones de emergencia y de prevención y mitigación”. Y de que se
ejecuten de acuerdo con los principios y normas que rigen el uso y disposición
de los recursos públicos. Al interno de
esa Comisión, la administración del Fondo compete a la Dirección Ejecutiva,
según lo establece expresamente el artículo 20 de la Ley en lo que aquí
interesa:
“Artículo 20.—Dirección Ejecutiva.
La Dirección Ejecutiva estará compuesta por un Director, quien será responsable
de la administración de la Institución; se desempeñará como funcionario del
régimen laboral de confianza, de libre nombramiento y remoción por parte de la
Junta Directiva y estará subordinado a sus directrices y las de la Presidencia
de la Comisión. Esta en la obligación de rendir cuentas por sus actuaciones, de
conformidad con las normas legales vigentes y, mediante un bono de fidelidad,
deberá rendir una caución, por un monto que se definirá vía reglamento.
Tendrá las siguientes
atribuciones:
(…).
h) Ser responsable directo de la administración del Fondo Nacional
de Emergencia, por lo que deberá:
1. Asesorar a la Junta Directiva sobre las políticas y los planes
de inversión.
2. Rendir cuenta sobre la aplicación de las medidas de control
interno que aseguran el manejo eficiente y la ejecución transparente.
3. Gestionar los aportes necesarios al Fondo Nacional de
Emergencia, según las directrices del Poder Ejecutivo y los señalamientos de la
presente Ley. (…)”.
Resulta claro, por demás, que la
responsabilidad de administrar el Fondo comprende acciones más allá de la
asesoría a la Junta Directiva, la rendición de cuenta y el instar que se den
los aportes al Fondo. Abarca, en efecto, toda operación necesaria para
gestionar esos recursos y darles la utilización más eficiente posible.
Definido que la Comisión puede
ejercer funciones de fiscalización y control sobre la ejecución del Plan
General y de los planes de inversión y, por ende, acerca de cómo cumplen las
unidades ejecutoras las acciones que le han sido encomendadas por la
planificación, debe determinarse la competencia de los órganos al interno de la
Comisión.
Diversas disposiciones de la Ley y de su
Reglamento permiten señalar la división de competencias producida al interno de
la Comisión. En primer término, puesto que la potestad decisoria y
planificadora de la Comisión se ejerce por la Junta Directiva, compete a esta
adoptar cualquier decisión en orden a la modificación del Plan, adoptar y
modificar las medidas tomadas para su ejecución e incluso, la adopción de
controles especiales. Para este efecto, la Dirección debe informarle de cualquier situación que “amerite ser
considerada”, según lo dispone el numeral 41 de la Ley.
De lo
anterior se sigue, en segundo término, una labor de fiscalización de la
Dirección Ejecutiva sobre la ejecución del Plan General de Emergencia. En ese
sentido dispone el último párrafo del artículo 36 del Reglamento Ejecutivo:
“La
implementación del Plan General de Emergencia, será fiscalizado por la
Dirección Ejecutiva, quien podrá solicitar la colaboración de los
representantes de las distintas instancias de coordinación establecidas
anteriormente. También rendirá informes periódicos del desarrollo del Plan
General de la Emergencia a la Junta Directiva de la CNE”.
Competencia que le permite ejercer control y
fiscalización sobre las unidades ejecutoras. Importa destacar que si bien el
último párrafo del artículo 35 de ese Reglamento Ejecutivo dispone que “La
Contraloría de Unidades Ejecutoras de la CNE será la
unidad encargada del control y fiscalización de las mismas”, es lo cierto que
en último término esa fiscalización reviene a la Dirección Ejecutiva, de quien
depende la Contraloría de Unidades Ejecutoras. Distintas disposiciones del
Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de las Unidades Ejecutoras,
Reglamento 11 de 30 de junio de 2009, emitido por la Comisión, reafirman la
posición de la Dirección Ejecutiva respecto de las unidades ejecutoras. Así, el
artículo 4 de ese Reglamento establece que la Contraloría de Unidades
Ejecutoras “depende
jerárquicamente de la Dirección de Gestión en Desastres y esta de la Dirección
Ejecutiva”. Los carteles de licitación promovidos por una unidad ejecutora
serán remitidos a la Dirección Administrativa, la Dirección Ejecutiva o la
Presidencia para su aprobación, artículo 13. En caso de que un contratista no
acate las indicaciones de la Unidad Ejecutora sobre el trabajo efectuado y sus
materiales, dicha Unidad lo comunica no solo a la Contraloría de Unidades
Ejecutoras sino también a la Dirección Ejecutiva, artículo 18. Las órdenes de
modificación de los contratos deben ser sometidas a la Dirección Ejecutiva o la
Presidencia, artículo 24. Corresponde a cada unidad ejecutora
llevar el control financiero de los fondos asignados para la ejecución de los
proyectos, así como un registro detallado de la ejecución de gastos. Lo que le
permitirá elaborar y presentar a la Dirección Ejecutiva “los informes de
control financiero
y conciliación de cuentas de cada uno de los proyectos y planes de inversión”,
artículo 26.
Independientemente de la
naturaleza de los organismos que participan en la atención de la emergencia,
todo el accionar público y privado dirigido a resolver la emergencia es
coordinado por la Comisión, artículo 33 de la Ley. Labor en la que intervienen
no solo la Presidencia de la Comisión, sino su Junta Directiva y el Director
Ejecutivo.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la
Procuraduría General de la República, que:
1- Ante una declaratoria de
emergencia, corresponde a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias evaluar los daños, elaborar un Plan General de
emergencia para atender la situación que se presenta. Dicho Plan debe
comprender todas las acciones requeridas para atender la emergencia, indicar el
organismo competente para llevarlas a cabo, responder ante los daños producidos
y sobre todo, determinar la asignación de los recursos que se requieren.
Además, es el documento que establece el efecto de causalidad entre el evento
ocurrido, las acciones y la inversión que se realiza para enfrentar la
emergencia, artículos 30, 32 y 39 de la Ley.
2- Dado que los recursos se asignan para atender
acciones que han sido previstas y planificadas en el Plan General, una entidad
no puede verse asignados recursos propios de una emergencia si el Plan General
no le ha atribuido realizar acciones específicas dentro de esa
emergencia. Si originalmente no se incluyeron esas acciones dentro del Plan, y
son necesarias en razón del nexo de causalidad entre la emergencia y los daños
producidos, debe modificarse el Plan.
3-. Las organizaciones a quien se
asignan acciones dentro del Plan General
de Emergencia, pueden ser nombradas unidades ejecutoras, según lo
disponen el inciso e) del artículo 15 y el
4-. Para el
manejo de esos recursos, las unidades ejecutoras deben someter a aprobación de la Comisión de Emergencia un
plan de inversión.
5-.La aprobación de los planes
generales y de los planes de inversión, así
como la coordinación entre los diversos organismos que participan en la
atención de la emergencia y el nombramiento de las unidades ejecutoras
corresponde a la Junta Directiva de la Comisión.
6-. De acuerdo con el artículo 15 de la
Ley, la Comisión no solo ejerce funciones de planificación, coordinación y
planeación, sino que también asume funciones de ejecución y de control sobre la
atención de las emergencias en sus distintas fases.
7-.
En consecuencia, la Comisión ejerce control sobre las acciones y obras que realicen las
distintas entidades que intervienen en la atención de la emergencia,
particularmente cuando estas han sido nombradas como unidades ejecutoras.
Además, le corresponde dar seguimiento al plan de inversión de cada una de las
unidades ejecutoras dentro de la planificación general para atender la
emergencia.
8-. En su funcionamiento como unidades
ejecutoras, estas organizaciones dependen de la Comisión, que las supervisa y
da seguimiento a su actuación, artículo 15, inciso e) de la Ley en relación con
el 35 del Reglamento Ejecutivo. Esa función se muestra en la aprobación de
distintos trámites como solicitudes de compra, solicitudes de pago, órdenes de
modificación de contrato o los finiquitos de éstos.
9- .Para el
cumplimiento de sus funciones de fiscalización y supervisión, la Comisión debe
contar con informes periódicos de la ejecución del Plan General, por lo que
requiere información sobre el desarrollo de las acciones realizadas por las
unidades ejecutoras y, en concreto, de la ejecución de los planes de inversión
(informes de avances).
10-.En ese
sentido, las unidades ejecutoras deben presentar información a la Dirección
Ejecutiva, que a su vez informará a la Junta Directiva de la Comisión, sobre la
ejecución del Plan General y de los planes de inversión de las unidades. Este
deber de informar no se reduce a un informe final, sino que es permanente.
11-.Puesto que
las unidades ejecutoras deben presentar informes de avances de sus proyectos y
acciones, se sigue como lógica consecuencia que la Comisión puede verificar el
avance de los proyectos y acciones, lo que reafirma el control y supervisión
continuos.
12-.El Fondo Nacional de Emergencias es administrado por la Comisión por
medio de su Director Ejecutivo, artículo 43 en relación con el 20 de la Ley.
Por lo que tanto el Director Ejecutivo como órgano unipersonal como la Comisión
son responsables de que los recursos del
Fondo asignados para X emergencia se utilicen exclusivamente para ese fin y que
esa ejecución sea conforme con los principios y normas que rigen el uso y disposición de los
recursos públicos, aplicables al Fondo.
13-.Parte de
este régimen jurídico de disposición de los recursos del Fondo está referido a
los principios de la Ley de la Contratación Administrativa, las normas del
Reglamento de la Proveeduría institucional de la Comisión y “disposiciones que
sean emitidas específicamente con este objeto”, según lo preceptúa el artículo
51 de la Ley 8488.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA GENERAL ADJUNTA
MIRCH/gap
OJ-044-2012
COMISION NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y
ATENCIÓN DE EMERGENCIAS. COMPETENCIA. JUNTA DIRECTIVA. DIRECTOR EJECUTIVO. PLAN
GENERAL DE EMERGENCIA. UNIDADES EJECUTORAS. PLAN DE INVERSION.
El
señor Diputado del Partido Unidad Social Cristiana, Luis Fishmann
en oficio N. DLF-0110-2012 de 14 de junio de
2012, consulta cuál es el grado de
responsabilidad que la Ley N. 8488 y el Decreto N. 36440-MP otorgan a la
Comisión Nacional de Emergencia, a su Junta Directiva y a su Director respecto
de la ejecución, fiscalización y supervisión de todas las obras y acciones
realizadas bajo el Decreto de Emergencia N. 36440-MP.
La
Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General
Adjunta, da respuesta a la consulta mediante la Opinión Jurídica N. 044-2012 de
20 de julio siguiente, en la que se concluye que:
1-.
Ante una declaratoria de emergencia, corresponde a la Comisión Nacional de
Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias evaluar los daños, elaborar un
Plan General de emergencia para atender la situación que se presenta. Dicho
Plan debe comprender todas las acciones requeridas para atender la emergencia,
indicar el organismo competente para llevarlas a cabo, responder ante los daños
producidos y sobre todo, determinar la asignación de los recursos que se
requieren. Además, es el documento que establece el efecto de causalidad entre
el evento ocurrido, las acciones y la inversión que se realiza para enfrentar
la emergencia, artículos 30, 32 y 39 de la Ley.
2-. Dado que los recursos se
asignan para atender acciones que han sido previstas y planificadas en el Plan
General, una entidad no puede verse asignados recursos propios de una
emergencia si el Plan General no le ha atribuido realizar acciones específicas dentro de esa
emergencia. Si originalmente no se incluyeron esas acciones dentro del Plan, y
son necesarias en razón del nexo de causalidad entre la emergencia y los daños
producidos, debe modificarse el Plan.
3-. Las organizaciones a quien se asignan acciones
dentro del Plan General de Emergencia,
pueden ser nombradas unidades ejecutoras, según lo disponen el inciso e) del
artículo 15 y el
4-.
Para el manejo de esos recursos, las unidades ejecutoras deben someter a aprobación de la Comisión de Emergencia un
plan de inversión.
5-.La aprobación
de los planes generales y de los planes de inversión, así como la coordinación entre los diversos
organismos que participan en la atención de la emergencia y el nombramiento de
las unidades ejecutoras corresponde a la Junta Directiva de la Comisión.
6-. De acuerdo con el artículo 15
de la Ley, la Comisión no solo ejerce funciones de planificación, coordinación
y planeación, sino que también asume funciones de ejecución y de control sobre
la atención de las emergencias en sus distintas fases.
7-.En consecuencia, la Comisión
ejerce control sobre las acciones y
obras que realicen las distintas entidades que intervienen en la atención de la
emergencia, particularmente cuando estas han sido nombradas como unidades
ejecutoras. Además, le corresponde dar seguimiento al plan de inversión de cada
una de las unidades ejecutoras dentro de la planificación general para atender
la emergencia.
8-. En su funcionamiento como
unidades ejecutoras, estas organizaciones dependen de la Comisión, que las
supervisa y da seguimiento a su actuación, artículo 15, inciso e) de la Ley en
relación con el 35 del Reglamento Ejecutivo. Esa función se muestra en la
aprobación de distintos trámites como solicitudes de compra, solicitudes de
pago, órdenes de modificación de contrato o los finiquitos de éstos.
9-
.Para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización y supervisión, la
Comisión debe contar con informes periódicos de la ejecución del Plan General,
por lo que requiere información sobre el desarrollo de las acciones realizadas
por las unidades ejecutoras y, en concreto, de la ejecución de los planes de
inversión (informes de avances).
10-.En
ese sentido, las unidades ejecutoras deben presentar información a la Dirección
Ejecutiva, que a su vez informará a la Junta Directiva de la Comisión, sobre la
ejecución del Plan General y de los planes de inversión de las unidades. Este
deber de informar no se reduce a un informe final, sino que es permanente.
11-.Puesto
que las unidades ejecutoras deben presentar informes de avances de sus
proyectos y acciones, se sigue como lógica consecuencia que la Comisión puede
verificar el avance
de los proyectos y acciones, lo que reafirma el control y supervisión
continuos.
12-.El Fondo Nacional de Emergencias es
administrado por la Comisión por medio de su Director Ejecutivo, artículo 43 en
relación con el 20 de la Ley. Por lo que tanto el Director Ejecutivo como
órgano unipersonal como la Comisión son responsables de que los recursos del Fondo asignados para X
emergencia se utilicen exclusivamente para ese fin y que esa ejecución sea
conforme con los principios y normas que rigen
el uso y disposición de los recursos públicos, aplicables al Fondo.
13-.Parte
de este régimen jurídico de disposición de los recursos del Fondo está referido a los principios de la Ley de
la Contratación Administrativa, normas del Reglamento de la Proveeduría
institucional de la Comisión y “disposiciones que sean emitidas específicamente
con este objeto”, según lo preceptúa el artículo 51 de la Ley 8488.