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Dictamen : 060 - del 06/03/2012
6 de marzo, 2012
C-60-2012
Ingeniero
José Luis Jiménez Bermúdez
Secretario Junta Directiva
Colegio de Ingenieros Agrónomos
de Costa Rica
Estimado señor
Con la aprobación de la señora Procuradora
General de
“1. Cuál es la naturaleza y carácter del Centro de
(sic) Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE)? Es una
universidad internacional? Es una entidad de educación superior universitaria
pública o privada? Está sometida a la inspección y regulación por parte de los
entes competentes del Estado costarricense (llámese Ministerio de Educación
Pública, Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria o de algún otro
ente, entidad o institución)?
2. Con anterioridad a la publicación de
3. Los grados o títulos emitidos con anterioridad a
4. Los grados o títulos emitidos por el CATIE a partir
de la publicación de
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de
Asimismo, a solicitud de esta Procuraduría, el Director
General del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (en
adelante CATIE), rindió su opinión sobre el tema consultado.
I.
SOBRE
El Centro Agronómico
Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) tiene su origen en el contrato concertado
entre el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (en adelante IICA) y el
gobierno de
En dicho convenio se
consignó que se crearía “de conformidad
con las leyes de Costa Rica, una asociación, sin fines de lucro, de carácter
científico y educacional, con personería jurídica propia para ejercer las
actividades y cumplir los objetivos que se indican en este contrato”
(artículo 1). Asimismo, se asignó como función del CATIE promover y estimular
la investigación y la enseñanza en el campo agrícola, forestal, pecuario y
afines, en beneficio de las regiones del trópico americano (artículo 3).
El
citado Convenio tenía una duración de diez años y en cuanto a la posibilidad
del CATIE de otorgar grados, señalaba expresamente que debía hacerlo mediante
acuerdo especial con
Posteriormente, mediante
Dentro de los cambios
de importancia, se estableció en la cláusula primera la posibilidad del CATIE
de suscribir los convenios y programas no sólo con
Mientras
estaba vigente el Convenio aprobado por Ley N° 6873 del 13 de junio de 1983, se
consultó a esta Procuraduría General de
A-. EL CONTRATO
ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA
De conformidad
con el informe que se adjunta a la consulta, el contrato que suscribió el
Gobierno de Costa Rica con el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas,
hoy Instituto Interamericano de Cooperación para
1-. Un acto
sujeto al Derecho Costarricense Se afirma que el contrato de mérito es un
tratado público. Lo cual obliga a recordar qué es un tratado internacional.
Pues bien, de conformidad con
"ARTICULO
2.-
Términos
empleados.
1.-
Para los
efectos de la presente Convención:
a) Se entiende
por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único
o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación
particular;"
Definición que
ha sido admitida por nuestra jurisprudencia constitucional, de acuerdo con la
cual el término tratado designa: "...los negocios jurídicos tendentes a
crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas públicas, que obliguen,
limiten o condicionen el ejercicio del poder público en sí mismo, concluidos
entre dos o más personas plenas de derecho internacional..." Sala
Constitucional, resolución N. 1027-90 de 1700 hrs. del 29 de agosto de 1990.
Tanto el Gobierno de Costa Rica como el Instituto
Interamericano de Cooperación para
Empero, ese acuerdo no se rige por el Derecho
Internacional. Por el contrario, diversas disposiciones hacen referencia al
derecho nacional.
Lo que permite considerar que se está ante un
acuerdo regido por el ordenamiento jurídico costarricense. Veamos : El
CATIE se crea como una persona jurídica costarricense, sujeta al Derecho
nacional y no como ente de Derecho Internacional. Lo que resulta tanto del
artículo 1º del contrato aprobado por
"Artículo
1º.-
El Gobierno de
"Primera:
El objeto del presente Contrato es la constitución de una Asociación Civil de
carácter científico y educacional, cuyo propósito será la investigación en el
campo de las ciencias agropecuarias, forestales y afines, en beneficio de las
regiones del trópico americano, particularmente de Centro América y el Caribe;
y la enseñanza de postrado en ciencia agropecuarias, forestales y afines, según
los convenios y programas que el afecto se lleguen a concretar con
No existe manifestación de voluntad dirigida a
crear un organismo de Derecho Internacional y, en caso de que ésta existiera,
habría que determinar si el IICA cuenta con potestades suficientes para
comparecer a crear una persona jurídica internacional. Dado que la
asociación surge a la vida jurídica conforme el Derecho Costarricense, se
comprende que tanto una (artículo 20 de
Cabe recordar, al
efecto, que las partes contratantes consideraron "conveniente crear la
asociación " porque era un mecanismo flexible y expedito para lograr los
fines de investigación y educativos del Centro, la estabilidad y financiamiento
de los programas de trabajo (Considerandos del Contrato original), en el
entendido de que verificada la experiencia de este tipo de acción "se
podría llegar entonces a una solución definitiva en cuanto a la transferencia
del referido Centro u otra solución a discutirse", sin que se hiciese
referencia al interés de crear un organismo de Derecho Internacional.
La circunstancia de que ese organismo pueda
disfrutar de privilegios e inmunidades propias de un organismo internacional,
no modifica la naturaleza jurídica del acuerdo suscrito. El Estado
costarricense acuerda dar a esa asociación, constituida conforme sus leyes y el
contrato constitutivo, un tratamiento de favor para propiciar su instalación en
el país y en el entendido de que tendrá una contrapartida (ejemplo, cláusulas
décima y decimoquinta del contrato de 1983). Es de observar, por otra parte,
que ese régimen de favor de que
disfrutan el CATIE y su personal profesional tiene efectos únicamente en Costa
Rica y en virtud del compromiso que se adquiere. Si se tratare de un organismo
internacional y de privilegios adquiridos en virtud del Derecho Internacional
la inmunidad y privilegios tendrían efecto en toda
Debe
concluirse, entonces, que el documento suscrito el 21 de febrero de 1983 no es
un contrato sujeto al Derecho Internacional, lo que impide considerarlo un
tratado.
2-. Un contrato
administrativo aprobado legislativamente El contrato suscrito por Costa Rica y
el IICA es un contrato administrativo sometido, en razón de sus cláusulas, a
aprobación legislativa. De conformidad con el artículo 140, inciso 19, de
"Son
deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al
respectivo Ministro de Gobierno : Suscribir los contratos administrativos no
comprendidos en el inciso 14 del artículo 121 de esta Constitución, a reserva
de someterlos a la aprobación de
La aprobación
legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de
su régimen jurídico administrativo...".
Interesa
resaltar dos aspectos. En primer término, los contratos administrativos no
requieren, en principio, aprobación legislativa. En efecto, solo en los
supuestos taxativamente señalados por
Pero, además,
dicha aprobación no modifica la naturaleza administrativa del contrato. De lo
que se deriva que luego de la aprobación, éste continúa siendo un contrato y,
como tal permanece sometido al régimen jurídico correspondiente. Aspecto que es
reafirmado por el artículo
"La
aprobación legislativa de contratos, convenios y otros actos de naturaleza
administrativa, no dará a esos actos carácter de leyes, aunque se haga a través
de los trámites ordinarios de éstas".
Estas disposiciones permiten establecer que el
convenio constitutivo del CATIE continúa siendo un contrato administrativo, a
pesar de la aprobación legislativa. Aprobación que es necesaria en virtud de las
cláusulas por las cuales se le ha dado a esa asociación el régimen de
privilegio que tiene el ICCA (artículo 15 del contrato original y cláusula 28
del contrato de 1983) y particularmente, la posibilidad de disfrutar de
exenciones tributarias.
En ese sentido,
"Ahora bien, a pesar de que en el acto de
constitución del CATIE hayan concurrido dos sujetos de derecho internacional, a
saber el Gobierno de Costa Rica y el IICA, y que el mismo fue aprobado por
(…)”
Del anterior
pronunciamiento se desprende que
En virtud de que con posterioridad a dicho
pronunciamiento se ha modificado en dos oportunidades el convenio de creación
del CATIE, procederemos a analizar los cambios operados, para determinar si la
naturaleza jurídica comentada se mantiene en la actualidad.
En efecto, mediante Ley 8028 del 27 de setiembre de 2000,
se volvieron a introducir algunas modificaciones al contrato del CATIE,
cambiándose la redacción de la cláusula primera, aunque siempre manteniendo a
la entidad como una asociación civil de carácter científico y educacional, con
personería jurídica propia, que tiene dentro de sus propósitos la investigación
y enseñanza, según los convenios y programas que al efecto llegue a concretar. Asimismo, se prorrogó el contrato por veinte
años más.
Aun con la reforma del año 2000, se mantuvo la
imposibilidad del CATIE de emitir grados académicos por sí mismo, pues se
mantuvo la obligación de suscribir convenios y programas para estos efectos.
No fue sino hasta el año 2009, con la emisión de
Así las cosas, en cuanto
a la pregunta que plantea el Presidente del Colegio de Ingenieros Agrónomos,
debemos señalar que antes de
Ahora bien, en cuanto a la naturaleza jurídica del CATIE,
no observa esta Procuraduría que se haya dado un cambio sustancial con la
emisión de
Dado lo anterior, el análisis realizado por
Para reforzar lo anterior, conviene realizar un análisis
del trámite seguido para aprobar el Protocolo de Enmienda al Convenio, mediante
Ley 8787 del 18 de noviembre de 2009, tramitado en el expediente legislativo N°
16.889.
El proyecto de ley fue inicialmente iniciativa del
diputado de
Dentro del trámite legislativo, se
realizaron varias consultas, entre ellas al CONESUP, el cual se opuso al
proyecto de ley, indicando que “
Dada
dicha oposición y por recomendación del Ministro de Educación, se pretendió
introducir una cláusula interpretativa a través de un texto sustitutivo, la
cual señalaba:
“
Nótese que la
cláusula interpretativa indicada, pretendía reconocer el carácter de universidad
internacional al CATIE, en contradicción del texto expreso del convenio, que en
su cláusula primera le otorgaba el carácter de asociación civil.
No obstante lo anterior, durante el
trámite legislativo y en virtud del criterio del Departamento de Servicios
Técnicos y de esta Procuraduría (opinión jurídica OJ-35-2008), se determinó que
la competencia para realizar modificaciones al convenio correspondía al Poder
Ejecutivo en ejercicio de la atribución conferida en el numeral 140 inciso 19)
de
Consecuentemente,
el Poder Ejecutivo en conjunto con el IICA remitió a
Dado lo anterior, la
naturaleza jurídica del CATIE continúa siendo la de una asociación civil por
así disponerlo la cláusula primera del Convenio, y en consecuencia, es de
carácter privado regido por el derecho costarricense.
De lo dicho hasta aquí
podemos concluir que hasta el año 2009, el CATIE estaba imposibilitado para
emitir grados por sí mismo, pues las diferentes normas jurídicas aprobadas, lo
obligaban a suscribir convenios con otras instituciones para esos efectos.
Asimismo, aun con las
reformas aplicadas al convenio, el CATIE siempre se mantuvo como una asociación
civil de carácter privado y sometido en consecuencia a las leyes costarricenses
y no al Derecho Internacional.
II.
SOBRE
Ya adelantamos en
el apartado anterior que antes de la emisión de
De igual forma,
como indicamos, en la misma exposición de motivos se dejó constancia de la
intención de otorgar al CATIE la “capacidad
de ofrecer sus propios grados académicos y extender los títulos
correspondientes a esta oferta, a efecto de que la institución no deba seguir
dependiendo de la conformación y suscripción de acuerdos y convenios, sino que
pueda lograr independencia y flexibilidad…”
Ahora bien, ya
señalamos en el apartado anterior que el CATIE como asociación civil de
carácter privado, se encuentra sometida al ordenamiento jurídico costarricense,
por lo que surge la inquietud de si dada su naturaleza jurídica y su atribución para otorgar grados y títulos de
postgrado, queda sometido a los entes que fiscalizan la educación superior
privada en Costa Rica, como cualquier otra universidad privada.
Revisado el
expediente legislativo que culminó con la aprobación de
El segundo indicio
que debe tomarse en cuenta es el informe emitido por el Departamento de
Servicios Técnicos de
Nótese que el
Departamento de Servicios Técnicos consideró conveniente que existiera un
control académico superior sobre el CATIE; igualmente, el Ministro de Educación
Pública manifestó que debía interpretarse que el otorgamiento de títulos y
grados académicos que realizaría el CATIE debía ser de conformidad con los
requisitos y trámites que establezca el Ministerio y el CONESUP (folio 226 del
expediente legislativo).
No obstante dichas
observaciones, al momento en que el
Poder Ejecutivo remitió la modificación del convenio a
Así las cosas, del
expediente legislativo llevado a cabo para la aprobación de
En esa misma línea,
si se analiza
“Artículo
3º.- Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria
Privada:
a) Autorizar la creación y el funcionamiento
de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los
requisitos que esta ley establece.
b) Aprobar los estatutos de estos centros y
sus reformas, así como los reglamentos académicos.
c) Autorizar las escuelas, y las carreras que
se impartirán, previos estudios que realice
ch)
Aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de manera que se
garantice el funcionamiento adecuado de las diversas universidades privadas.
d) Aprobar los planes de estudio y sus
modificaciones.
e) Ejercer vigilancia e inspección sobre las
universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto
propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste. El reglamento deberá
garantizar que se cumplan las disposiciones de esta ley, sin coartar la
libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades
académicas y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y
programas.
(…)” (La negrita no forma
parte del original)
Si se realiza una
lectura adecuada de la norma citada, se desprende que el CONESUP es legalmente
competente para autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades
privadas, las cuales debe vigilar e inspeccionar, aprobando sus estatutos y las
carreras que impartirán. Entiende esta Procuraduría que dichas potestades puede
ejercerlas el CONESUP sobre aquellas universidades cuya creación haya
autorizado, lo cual no sucede en el caso del CATIE, que como ya explicamos nace
a través de un contrato administrativo suscrito entre el Poder Ejecutivo y el
Director General del IICA.
Así las cosas, el CATIE
no se encuentra comprendido dentro de los supuestos de hecho que establece
A pesar de lo indicado,
esta Procuraduría no puede omitir hacer referencia a lo dispuesto en el artículo
79 de
Sobre este punto,
debemos señalar que la fiscalización que realiza el Estado en el caso del
CATIE, es sui generis, dada la forma
en que fue creada dicha entidad, que no puede ser equiparada a los demás
centros universitarios privados. Precisamente, en el mismo Convenio suscrito
entre el Poder Ejecutivo y el IICA se consigna la forma en que se llevará a
cabo dicha inspección, a partir de lo dispuesto en las cláusulas quinta, décima
y décima primera.
En efecto, el convenio
establece que el Gobierno de Costa Rica será miembro regular del CATIE de
acuerdo al ordenamiento legal de nuestro país (cláusula quinta), y se establece
la existencia de un Consejo Superior presidido por el Ministro de Agricultura y
Ganadería de Costa Rica, el cual además cuenta con voto calificado (cláusula
décima). Precisamente dentro de las funciones de dicho Consejo se establecen en
lo que interesa:
“(…)
b) Definir
las políticas y los programas de
c) Aprobar
el proyecto de programación bienal de
(…)
e) Conocer
las evaluaciones de las políticas y su impacto en los países miembros.
f)
Resolver los asuntos importantes sobre desarrollo de los programas de
investigación, enseñanza de postgrado, capacitación, proyección externa y
sostenibilidad financiera de
(…)” (cláusula décimo
primera)
De lo anterior, se
desprende que el Ministro de Agricultura y Ganadería de Costa Rica tiene una
injerencia muy importante en la definición de las políticas y programas del
CATIE, en sus evaluaciones y en los programas de investigación y enseñanza, con
lo cual la inspección del Estado de la que habla el artículo 79 constitucional,
puede llevarse a cabo por esta vía. Asimismo, el Ministro forma parte de
Así las cosas, el CATIE
como cualquier otro centro docente privado, se encuentra sometido a la
inspección del Estado, pero de una forma sui generis, que además es independiente
de los procesos de acreditación a los que desee someterse en beneficio de la
calidad de su educación, de sus estudiantes y del reconocimiento de sus
programas.
III.
CONCLUSIONES
De lo indicado
anteriormente podemos llegar a las siguientes conclusiones:
a)
La naturaleza jurídica del CATIE es de una asociación civil de carácter
privado por así disponerlo el convenio de creación suscrito entre el Gobierno
de Costa Rica y el IICA, el cual constituye un contrato administrativo. Dado ello, se encuentra sometido al ordenamiento jurídico costarricense
y no al derecho internacional;
b)
La cláusula interpretativa que se trató de incorporar en el trámite de
aprobación legislativa, que reconocía al CATIE como universidad internacional
en contradicción con el texto expreso del convenio, nunca fue incorporada por
el Poder Ejecutivo y en consecuencia, tampoco aprobada en forma definitiva por
c)
Antes de la emisión de
d)
Del
expediente legislativo llevado a cabo para la aprobación de
e)
De
igual forma, a partir de lo dispuesto en
f)
La
obligación contenida en el artículo 79 de
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
C/c. José
Joaquín Campos Arce, Director General CATIE.
Gloria
Abraham Peralta, Ministra de Agricultura
SPC/gcga
C-060-2012
NATURALEZA JURÍDICA DEL CATIE. INDEPENDENCIA PARA EL OTORGAMIENTO DE
TÍTULOS Y GRADOS. FISCALIZACIÓN SUI GENERIS DEL ESTADO
El Ingeniero José Luis
Jiménez Bermúdez, Secretario de la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros
Agrónomos de Costa Rica, pone en conocimiento de esta Procuraduría el
acuerdo tomado en la sesión N°20-2011 de la Junta
Directiva del Colegio, mediante el cual se dispuso consultarnos sobre lo
siguiente:
“1. Cuál es la naturaleza y carácter del Centro de (sic) Agronómico
Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE)? Es una
universidad internacional? Es una entidad de educación
superior universitaria pública o privada? Está
sometida a la inspección y regulación por parte de los entes competentes del
Estado costarricense (llámese Ministerio de Educación Pública, Consejo Nacional
de Educación Superior Universitaria o de algún otro ente, entidad o
institución)?
2. Con anterioridad a la publicación de la Ley 8787, estaba el CATIE
autorizado para emitir, por sí y ante sí mismo, grados o títulos académicos que
habilitaran a quienes los obtenían para incorporarse a los colegios
profesionales, o bien, debían emitirse los grados o títulos académicos de los
programas que impartía el CATIE por universidades con las que el CATIE tuviera
convenio o, al menos, debían emitirse conjuntamente entre el CATIE y la
universidad con la que el CATIE tuviera convenio?
3. Los grados o títulos emitidos con anterioridad a la Ley N° 8787, requerían de algún trámite, aprobación,
autorización o registro ante el CONESUP, ante el CONARE o ante algún ente,
entidad o institución o debían ser objeto de reconocimiento o equiparación por
alguna universidad nacional, para que pudieran habilitar a sus poseedores para
incorporarse a los colegios profesionales?
4. Los grados o títulos emitidos por el CATIE a partir de la publicación
de la Ley N° 8787, requieren de algún trámite,
aprobación, autorización o registro ante el CONESUP, ante el CONARE o ante
algún ente, entidad o institución para que pudieran habilitar a sus poseedores
para incorporarse a los colegios profesionales?”
Mediante dictamen C-60-2012 del 6 de marzo de 2012,
suscrito por Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:
a)
La naturaleza jurídica del CATIE es de una asociación civil de carácter
privado por así disponerlo el convenio de creación suscrito entre el Gobierno
de Costa Rica y el IICA, el cual constituye un contrato administrativo. Dado ello, se encuentra sometido al ordenamiento jurídico costarricense
y no al derecho internacional;
b)
La cláusula interpretativa que se trató de incorporar en el trámite de
aprobación legislativa, que reconocía al CATIE como universidad internacional
en contradicción con el texto expreso del convenio, nunca fue incorporada por
el Poder Ejecutivo y en consecuencia, tampoco aprobada en forma definitiva por
la Asamblea Legislativa;
c)
Antes de la emisión de la Ley
N° 8787 del 18 de noviembre de 2009, los grados
académicos y títulos del CATIE tenían reconocimiento en Costa Rica, en la
medida que hubieran sido emitidos en convenio con otras instituciones, siendo a
partir de dicha ley que quedó habilitado para emitir por sí mismo esos grados y
títulos académicos;
d)
Del
expediente legislativo llevado a cabo para la aprobación de la Ley 8787, no
puede desprenderse que la intención del Poder Ejecutivo y del IICA, haya sido
someter al CATIE a la supervisión del CONESUP o del CONARE, sino que por el
contrario, lo que pretendía era dotarlo de la potestad de otorgar grados y títulos
de postgrado por sí mismo, tal como quedó consignado en la redacción final de
la cláusula primera del convenio;
e)
De
igual forma, a partir de lo dispuesto en la Ley de 6693 del 27 de noviembre de
1981, que Crea al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada
(CONESUP), se logra concluir que el CATIE no se encuentra dentro de los
supuestos en los cuales el CONESUP puede realizar sus funciones de
fiscalización, pues no es una universidad privada autorizada por éste;
f)
La
obligación contenida en el artículo 79 de la Constitución, en cuanto a que el
Estado inspeccione todo centro docente privado, se satisface en el CATIE a
través del Ministro de Agricultura y Ganadería de Costa Rica, el cual participa en el Consejo Directivo que define las políticas
y programas de la entidad, sus evaluaciones y programas de investigación y
enseñanza, y además, forma parte de la Junta Directiva. De ahí que la
inspección del Estado en el caso del CATIE, se realice de una forma sui
generis, diferente a otros centros de educación privada.