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Dictamen : 052 - del 24/02/2012
24 de febrero, 2012
C-052-2012
Señora
Silvia Maria Centeno González
Secretaria del Concejo
Municipalidad
de Tilarán
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la
República me refiero a su oficio SCM-294-2011 del 30 de mayo del 2011, en el
cual solicita se emita criterio técnico jurídico respeto de las siguientes
preguntas:
“1. Puede una Municipalidad, en caso de que se elimine
el potero del Código de Comercio, de acuerdo a la Ley de impuesto de dicha
entidad, autorizar una patente para el transporte privado de personas, basado a
la Ley de Impuesto de dicha Municipalidad.
2. Está prohibido para una Municipalidad Autorizar la
Patente para una actividad privada de transporte privados de personas, basados
a una Ley de patentes Municipales como la de la Municipalidad de Tilarán.
3. Estaría prohibido que una Municipalidad, autorice
mediante su Ley de patentes, el ejercicio de proteo de personas, mediante la
Ley de modalidad privada, según el principio de autonomía de la voluntad, que
indica que los particulares pueden hacer todo aquello que no esté prohibido por
la Ley.
4. Sería legal, que una Municipalidad autorice la
actividad de porteo de personas, no estando prohibido expresamente por la Ley,
basado al derecho privado y al principio de autonomía de la Voluntad.
5. Basado al principio de irretroactividad de la Ley,
¿Puede una Municipalidad cancelar la patente comercial de porteo de personas, a
una empresa que ha venido funcionando con patente municipal, con anterioridad
a esa reforma, considerándose esto como
un derecho adquirido y consolidado? Basado en derecho privado y no público.”
Mediante el oficio APG-029-2011 del 7 de julio del 2011,
se previno a la Municipalidad de Tilarán para que
aportara el criterio legal de la entidad que solicita conforme lo dispone el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En
respuesta de esta solicitud, se nos envió el oficio SCM 339-2011 del 19 de
julio del 2011, en el cual se nos indica que la Municipalidad no cuenta
con asesoramiento legal, por lo cual no
pueden cumplir son lo requerido.
Si bien la Procuraduría General de la República ha sido
consecuente en delimitar su rango de acción consultiva, en el tanto se cumplan
los requisitos que la Ley Orgánica señala al efecto para la emisión de
criterios legales, lo cierto del caso es que ante la imposibilidad material de
que la entidad consultante adjunte el criterio legal que exige el artículo 4 de
la Ley, y en un afán de colaborar con la adecuada gestión municipal, se procede
a evacuar la consulta presentada.
De
previo a entrar al análisis del asunto en cuestión, es necesario hacer
referencia al llamado “Impuesto de Patente Municipal”, a fin de poder
determinar si puede la entidad municipal otorgar una patente municipal por el
ejercicio del porteo dentro de su circunscripción territorial.
I.
EL IMPUESTO DE
PATENTE MUNICIPAL
De
conformidad con los artículos 169 y 170 constitucionales, los gobiernos
municipales son entes autónomos, los cuales ostentan una potestad tributaria
derivada, toda vez que de acuerdo al artículo 121 inciso 13) de la Constitución
Política, los tributos municipales deben ser autorizados por la Asamblea
Legislativa, la cual supone la iniciativa para la creación, modificación o
extinción de los impuestos de naturaleza local.
Con
fundamento en esta atribución constitucional, a los gobiernos locales les
corresponde el otorgamiento de las licencias para el ejercicio de actividades
lucrativas realizadas dentro de su jurisdicción y la recaudación respectiva del
impuesto de patente municipal, como un medio de financiamiento para la
realización de las actividades que realizan las municipalidades en beneficio de
la comunidad.
Esta
Procuraduría ha señalado en múltiples ocasiones que el Impuesto de Patente
Municipal, encuentra su sustento legal en el artículo 79 y siguientes del
Código Municipal, el cual indica lo siguiente:
Artículo 79. — Para ejercer cualquier
actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal
respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto
se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa
o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya
realizado.
Como se depreden del citado numeral, además de la
licencias municipales (autorización administrativa) tenemos el llamado
“Impuesto de Patente Municipal”, que es un tributo de carácter municipal que
grava el ejercicio de una actividad lucrativa dentro de la jurisdicción de un
determinado cantón. A diferencia de la licencia, el impuesto de patentes es una
obligación de carácter tributario que surge como consecuencia del ejercicio de las
actividades lucrativas que previamente fueron autorizadas por la entidad
municipal.
En este sentido, la
Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha delimitado, en sus
características tributarias, la noción de patente municipal como la principal
figura impositiva que tienen las Municipalidades, definiendo tal tributo
como aquel que paga toda persona que
se dedica al ejercicio de cualquier actividad lucrativa. Dice en lo que
interesa la Sala:
“(...) Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente
dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la
respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina
con el nombre de patente (...) En doctrina se llama patente o impuesto a la
actividad lucrativa, a que gravan los negocios sobre la base de caracteres
externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al
respecto. (…) "Por esto es que difieren las leyes del impuesto de patente
de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas,
como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las
ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien,
de una patente mínima y otra máxima (…)" (Votos N° s 2197-92
de las 14:30 hrs. del 11 de agosto de 1992 y 5749-93 de las 14:33 hrs. del 9 de
noviembre de 1993).
Es necesario destacar que si bien el fundamento legal del Impuesto de
Patentes se encuentra en el artículo 79 del Código Municipal, el tributo –en
ocasión de lo dispuesto por el artículo
121 inciso 13 de la Constitución Política- necesariamente deberá estar
establecido y desarrollado en una ley específica -la licencia no-, como es el
caso de la Ley de Impuesto Municipales de la Municipalidad de Tilarán, ley N° 7283 del 2 de julio
de 1992.
II.
SOBRE EL FONDO
Las interrogantes planteadas por la señora secretaria del
Concejo Municipal dentro de su consulta, giran en torno a la aplicación de la
licencia municipal y del cobro del impuesto de patente a las personas –física o
jurídica- que se dediquen al ejercicio del transporte privado de personas
conocido como “porteo”.
El artículo 79 del Código Municipal,
señala que toda actividad lucrativa que se desarrolle dentro de un determinado
cantón debe contar con la respectiva licencia municipal, que no es otra cosa,
que la autorización municipal para el ejercicio de actividades lucrativas
lícitas en la jurisdicción del cantón. Y esa disposición del Código Municipal
se plasma en el artículo 1° de la Ley N° 7283, al
disponer en forma expresa, que todas las personas físicas o jurídicas que se
dediquen al ejercicio de una actividad lucrativa, están obligadas a pagarle a
la municipalidad el impuesto de patente municipal por el ejercicio de dicha
actividad. Dice en lo que interesa el artículo 1°:
“ARTICULO 1.- Las personas físicas o jurídicas
que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividades lucrativas en el
Cantón de Tilarán, estarán obligadas a pagarle a
la Municipalidad un impuesto de patentes que las faculte a ejercer esas
actividades, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.” (Lo resaltado no es del original)
Por su
parte el artículo 13 de la Ley enumera una serie de actividades lucrativas que
para su realización dentro del cantón, requieren de licencia municipal y del
pago del impuesto de patente; y dentro de tales actividades quedan comprendidos
los servicios, y a su vez estos incluyen el transporte, sin especificar a qué
tipo de transporte se refiere. Y es precisamente en ese punto donde debe
centrarse el análisis.
En relación con el
transporte de personas, si bien esta Procuraduría en anteriores oportunidades
había señalado que en Costa Rica, el
servicio de transporte de personas vía terrestre podía ser prestado ya fuera
como una actividad privada desarrollada por sujetos particulares -en tanto
manifestación de su derecho a la libertad de empresa- o bien bajo la figura del
transporte remunerado de personas ( transporte colectivo regulado en la Ley N° 3503 de 10 de mayo de 1965 y sus reformas, y transporte
remunerado modalidad taxi regulado en la ley N° 7969
del 22 de diciembre de 1999 ), como servicio público y cuya titularidad
corresponde al Estado. Es lo cierto
entonces que la posibilidad de prestar el servicio de transporte de personas
como una actividad privada, quedó vedada con la promulgación de la Ley N° 8955 del 16 de junio del 2011, que no sólo reformó el artículo 323 del Código de
Comercio en cuanto al porteo de personas, sino que reformó y adicionó la Ley N° 7969 “ Ley Reguladora del
Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la
modalidad de Taxi” de 22 de diciembre de 1999. Así, mediante la reforma del
artículo 2 se reitera que el transporte remunerado de personas en la modalidad
taxi, se considera un servicio público que se explotara mediante la figura de
la concesión administrativa de acuerdo con los procedimientos establecidos en
la ley, o del permiso en el caso de
servicios especiales estables de taxi, conforme lo dispone el inciso a) del
artículo 7 de la ley. Y mediante la adición del inciso l) al artículo 1° de la
ley, se define “servicio especial estable de taxi” como el servicio público de
transporte remunerado de personas dirigido a un grupo cerrado de personas
usuarias y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable.
No obstante que el
transporte remunerado de personas bajo la modalidad taxi o servicio colectivo
es un servicio púbico y cuya titularidad corresponde
al Estado, puede ser delegada en particulares, cumpliendo los procedimientos de
ley. (Sobre la naturaleza y características a de este tipo de servicios
públicos pueden consultarse, entre otros, los siguientes pronunciamientos de la
Procuraduría General: OJ-127-2000, C-231-2003, C-019-2004, C-254-2001, C-190-96
entre otros).
Como corolario, se tiene entonces que mediante la
Ley N° 8955 el legislador elimina expresamente el
transporte ordinario de personas, conocido como porteo ( artículo 323 Código de
Comercio ), y reserva dicha figura para el transporte de noticias o cosas que
puede ser realizado por personas o empresas públicas, y se crea el permiso para
el servicio especial estable de taxi. En lo que interesa dispone el artículo
323 del Código de Comercio:
“De los
Porteadores
ARTÍCULO
323.-Por el contrato de transporte la persona porteadora se obliga a
transportar cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio. El
transporte puede ser realizado por empresas públicas o privadas. Son empresas
públicas las que anuncian y abren al público establecimiento de esa índole,
comprometiéndose a transportar por precios, condiciones y períodos
determinados, siempre que se requieran sus servicios de acuerdo con las bases
de sus prospectos, itinerarios y tarifas. Son empresas privadas las que prestan
esos servicios en forma discrecional, bajo condiciones y por ajustes
convencionales.
El contrato de transporte regulado en este artículo
no autoriza el transporte de personas por medio de vehículos automotores.” (Lo resaltado
no es original).
Ahora bien independientemente de que en ambas
modalidades estemos en presencia de un servicio público, el mismo tiene
carácter contraprestacional, en el entendido de que
el servicio es efectuado a cambio del pago de una determinada retribución
pecuniaria o económica –tarifa o precio público -, lo que denota el carácter de
actividad lucrativa de ambas modalidades de transporte.
En consecuencia, como actividad lucrativa que es, y
en virtud del poder tributario que ostentan las municipalidades, la actividad
de transporte que se preste bajo la modalidad de taxi o de permiso especial
estable taxi, es susceptible de ser gravada con el impuesto de patente
municipal. No obstante, en el caso particular de la Municipalidad de Tilarán, esta Procuraduría reitera lo dispuesto en el
dictamen C-405-2005, en cuanto a que pese de que el servicio de taxi es una
actividad lucrativa, los concesionarios y ahora los permisionarios del permiso
especial estable de taxi, no están obligados al pago de patente municipal por
cuanto no se puede asimilar el concepto de transporte a que refiere el artículo
13 de la Ley, con el concepto de transporte como servicio público propiamente
dicho.
Como se puede apreciar, al existir
en la actualidad una prohibición expresa de la ley para el transporte privado
de personas bajo la modalidad de la figura del porteo, la entidad municipal no
puede otorgar licencia municipal a quienes soliciten esta autorización para
realizar dicha actividad, por cuanto la figura jurídicamente no existe como
tal. Debe quedar claro que la habilitación municipal por medio de la llamada
“licencia municipal” a las personas físicas y jurídicas que ejercían el porteo
antes de la reforma del artículo 323 del Código de Comercio, no les otorga
derecho subjetivo alguno para seguir explotando el transporte privado de
personas bajo la modalidad del porteo de personas. Como consecuencia de la
prohibición sobrevenida por la ley N° 8955 para el
ejercicio del porteo de personas, las licencias otorgadas por la entidad
municipal para el ejercicio de esta actividad con anterioridad a la fecha de
publicación de la ley N° 8955 (7 de julio del 2011 ) quedaron sin efecto jurídico y material, en el
momento que la figura de la actividad fue prohibida por la ley.
Sin
embargo, siendo que el porteo de cosas o noticias de un lugar a otro a cambio
de un precio a tenor del artículo 323 del Código de Comercio y su reformas, se
constituye en una actividad lucrativa, las empresas públicas o privadas que se
dediquen a ello están obligadas a obtener la licencia municipal y a pagar el
correspondiente impuesto de patente, salvo que exista ley que los exonere
expresamente.
III.
CONCLUSIONES
De conformidad con lo expuesto, es criterio de la
Procuraduría General de la República que:
1.
Toda actividad lucrativa ejercida en el cantón de Tilarán debe contar con la respetiva licencia municipal.
2.
Mediante la ley N° 8955 del 16 de junio del 2011, se reforma el artículo 323
del Código de Comercio, prohibiéndose expresamente el porteo de personas.
3. La
Municipalidad de Tilarán no puede otorgar la licencia
municipal para realizar la actividad del “porteo” de personas.
4. Las licencias
municipales otorgadas para el ejercicio del porteo de personas anteriores a la
fecha de publicación de la ley N° 8955, quedaron sin
efecto jurídico y material.
5. Los permisionarios de
los llamados permisos especiales estables taxi, no están obligados al pago de
patente municipal, por cuanto el concepto de transporte a que refiere el
artículo 13 de la Ley N°7283 no es comprensivo del
concepto de transporte como servicio público; y de conformidad con la Ley N° 8955 que reforma el artículo 323 del Código de Comercio
y reforma y adiciona la Ley N° 7969, el servicio de
transporte de personas que se brinda amparado en el permiso especial estable
taxi, fue catalogado por el legislador como un servicio público
Atentamente,
Lic. Juan Luis Montoya Segura
Procurador Tributario
Código
8809-2011
JLMS/Kjm
C-052-2012
IMPUESTO DE PATENTE
MUNICIPAL. TRANSPORTE PRIVADO DE PERSONAS, PORTEO. ARTÍCULO 323 DEL CÓDIGO DE
COMERCIO. PERMISO ESPECIAL ESTABLE TAXI
La señora Secretaria del Concejo Municipal de
la Municipalidad de Tilarán, solicita criterio
técnico jurídico respeto de las siguientes preguntas:
“1. Puede una Municipalidad, en caso de que se elimine el potero del
Código de Comercio, de acuerdo a la Ley de impuesto de dicha entidad, autorizar
una patente para el transporte privado de personas, basado a la Ley de Impuesto
de dicha Municipalidad.
2. Está prohibido para una Municipalidad Autorizar la Patente para una
actividad privada de transporte privados de personas, basados a una Ley de
patentes Municipales como la de la Municipalidad de Tilarán.
3. Estaría prohibido que una Municipalidad, autorice mediante su Ley de
patentes, el ejercicio de proteo de personas, mediante la Ley de modalidad
privada, según el principio de autonomía de la voluntad, que indica que los
particulares pueden hacer todo aquello que no esté prohibido por la Ley.
4. Sería legal, que una Municipalidad autorice la actividad de porteo de
personas, no estando prohibido expresamente por la Ley, basado al derecho
privado y al principio de autonomía de la Voluntad.
5. Basado al principio de irretroactividad de la Ley, ¿Puede una
Municipalidad cancelar la patente comercial de porteo de personas, a una
empresa que ha venido funcionando con patente municipal, con anterioridad
a esa reforma, considerándose esto como
un derecho adquirido y consolidado? Basado en derecho privado y no público.”
El Licenciado Juan Luis Montoya Segura,
Procurador Tributario, mediante el dictamen C-052-2012 del 24 de febrero del
2012, emite criterio al respecto concluyendo lo siguiente:
1.
Toda
actividad lucrativa ejercida en el cantón de Tilarán
debe contar con la respetiva licencia municipal.
2.
Mediante
la ley N° 8955 del 16 de
junio del 2011, se reforma el artículo 323 del Código de Comercio,
prohibiéndose expresamente el porteo de personas.
3. La
Municipalidad de Tilarán no puede otorgar la licencia
municipal para realizar la actividad del “porteo” de personas.
4. Las licencias municipales otorgadas
para el ejercicio del porteo de personas anteriores a la fecha de publicación
de la ley N° 8955, quedaron sin efecto jurídico y
material.
5. Los permisionarios de los llamados
permisos especiales estables taxi, no están obligados al pago de patente
municipal, por cuanto el concepto de transporte a que refiere el artículo 13 de
la Ley N°7283 no es comprensivo del concepto de
transporte como servicio público; y de conformidad con la Ley N° 8955 que reforma el artículo 323 del Código de Comercio
y reforma y adiciona la Ley N° 7969, el servicio de
transporte de personas que se brinda amparado en el permiso especial estable
taxi, fue catalogado por el legislador como un servicio público