Accesibilidad
Opinión Jurídica : 037 - del 21/07/2010
21 de
julio del 2010
O.J-037-2010
Señor
Víctor Emilio Granados Calvo
Jefe de Fracción
Partido Accesibilidad Sin
Exclusión
Estimado
señor Diputado:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto a.í., me refiero a su oficio 72-
I.
Planteamiento de la
consulta.
Nos refiere que
mediante Ley N° 8776 del 14 de octubre del 2009, se
exoneró a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y
Alcantarillados de varios impuestos. Sin
embargo, a raíz de gestiones de una de esas asociaciones ante la Administración Tributaria de
Alajuela, se le ha indicado que el procedimiento para obtener el beneficio
fiscal requiere que se haga la compra, luego que se tramite la nota de
exoneración y, posteriormente, requerir del vendedor o proveedor la devolución
del impuesto pagado. Trámite que se
estima complicado, amén de que, en su criterio, se atenta contra el objetivo de
la Ley supra citada. De lo cual se propone que se siga un
mecanismo diferente, consistiendo éste en que se otorgue un block
de exoneraciones debidamente numerado, que se adjunta a cada compra.
II.
Análisis de lo
consultado.
En primer término,
es dable recordar cuál es el alcance de nuestra colaboración con los señores
Diputados en el ejercicio de su cargo, y en atención a nuestras competencias de
intérpretes jurídicos. A este fin,
recordamos la línea jurisprudencial seguida en este tema:
“I-LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA.
La “función consultiva” de
la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictamines y opiniones
jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la
Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas
para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.
El fin último que se
persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a
esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico
jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de
emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas
que integran el ordenamiento jurídico. Es así como:
“Función de asesoramiento, el acto consultivo
debe preceder la adopción de la decisión. Los imperativos de buena
administración, exigen que la autoridad administrativa pueda obtener,
previamente a la toma de la decisión, una opinión que le aclare sobre los
fundamentos y consecuencias de su actuación. En ese sentido, se ha indicado que
“difícilmente puede ilustrarse (función propia del órgano consultivo) si ya se
ha adoptado la decisión por parte del órgano activo” (E, GARCIA TREVIJANO
GARNICA: “La función consultiva de las Administraciones Públicas”, in Revista de Administración Pública, N° 133, 1994, p. 138). Desde luego que no le corresponde al
órgano consultivo valorar lo actuado por la Administración sin sujeción a
ninguna formalidad consultiva. Por el contrario, el órgano consultivo debe
asesorar para que la Administración adopte la decisión que en Derecho proceda.
En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de
común que ambas preceden la decisión administrativa. Pero eso no significa que
ambas se confundan, de modo tal que pueda afirmarse que el acto consultivo es
una línea de orientación.
(….).
Podría estimarse que en el tanto se asesora, se
ilustra a la Administración, se le está informando del estado de un asunto o
negocio y que en ese sentido, el que asesora orienta. Así, por ejemplo, el
órgano consultivo señala cuáles son las normas aplicables a una situación o
relación determinada, cuáles son las posibles consecuencias de un accionar,
cuáles son las relaciones entre las normas del ordenamiento, por ejemplo”.
Dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de
2002.
El sustento normativo de la
función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley
Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:
“ARTÍCULO 4°.-
CONSULTAS:
Los órganos de la Administración Pública, por
medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán
consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los
auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.
(Así reformado por el inciso c) del artículo 45
de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley
de Control Interno).
Al tenor del citado artículo, la consulta a la
Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de
la Administración consultante. Entre ellos:
Las consultas deben ser formuladas por los
jerarcas de la respectiva Administración Pública
Se debe acompañar la opinión de la asesoría
legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos
Las consultas no deben versar sobre casos
concretos
Debe respetarse la competencia consultiva de
otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en
materia de hacienda pública.
La consulta debe plantearse en ejercicio de las
funciones de la Autoridad consultante.
Para efectos de la consulta que nos ocupa,
interesan dos aspectos: la competencia para consultar y la consulta sobre casos
concretos.
De conformidad con nuestra Ley Orgánica, la
función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a
solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias
respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea
Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública.
Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la
calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.
No obstante, en un afán de colaborar con
los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido
evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de
facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les
atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en
relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que
pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma
de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar
en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente
mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese
sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se
formule.
De lo anterior se desprende que el ejercicio de
la función consultiva a solicitud de los señores Diputados no sólo no es
ilimitado sino que debe respetar la competencia de la Procuraduría. Y en ese
sentido cobra particular importancia el objeto de la consulta: el interés del
consultante es que la Procuraduría emita un pronunciamiento sobre concesiones
que habrían sido otorgadas a una diputada o a sus empresas.
Ha sido reiterado el criterio de la Procuraduría en
orden a su incompetencia para pronunciarse sobre situaciones concretas que
deben ser resueltas por la Administración Activa. Es por ello que al determinar
la Procuraduría que la Administración consulta sobre un caso concreto, declara
la inadmisibilidad de la consulta. En ese sentido, indica la Procuraduría:
“La Procuraduría General de la República es el
órgano superior consultivo en materia jurídica de la Administración Pública. De
ese hecho está habilitada para conocer de las consultas que sobre las distintas
regulaciones jurídicas le presenten las autoridades administrativas y, por
ende, sobre la competencia, en tanto conjunto de poderes, facultades, deberes y
obligaciones, de dichas autoridades. Por ello, en ejercicio de su función
consultiva le corresponde interpretar las distintas normas jurídicas,
asesorando a la Administración sobre el contenido de las regulaciones jurídicas
y los efectos que éstas pueden producir.
No obstante la competencia consultiva general que
el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado
reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le
corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco
le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de
los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un
ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que
implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de
acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su
conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a
sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Opinión Jurídica N°
0J-018-2007 del 27 de febrero del 2007)
En el caso que
nos refiere en su consulta, es claro que existe un interés de la Asociación de
Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo en el tema de fondo, sea el procedimiento
para hacer efectiva la exoneración que dispone el artículo 3 de la Ley N° 8776. Y, además,
que existen pronunciamientos expresos de la Administración sobre el tema, con
lo cual se termina por configurar un motivo de impedimento para emitir una
posición sobre lo consultado, dada la acreditación de un caso concreto.
Sin embargo, y en aras de brindar
alguna colaboración ante sus inquietudes, cabe indicarle que se constató la reciente
emisión del Decreto Ejecutivo N° 36064-H de fecha 10 de mayo del 2010, y publicado en La
Gaceta N° 127 del 1° de julio del 2010, que
precisamente versa sobre los procedimientos para la gestión administrativa de
las exoneraciones a favor de las Asociaciones de Acueductos Rurales. En lo que nos interesa, recordamos que el
citado acto administrativo dispone:
“CAPÍTULO I
Sobre el objetivo y las
definiciones
Artículo 1º—Objetivo. El presente reglamento
tiene como objetivo regular el correcto otorgamiento de exoneraciones a las
Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados
Comunales (ASADAS).
Artículo 2º—Definiciones.
Para los efectos de la debida interpretación de las disposiciones normativas
que se establecen en el presente Decreto Ejecutivo, se definen así los
siguientes términos:
1. ASADAS: Asociaciones Administradoras de Sistemas de
Acueductos y Alcantarillados Comunales.
2. AyA: Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados.
3. Bienes Exonerados: Los vehículos, equipo y materiales de
trabajo para el desarrollo de los proyectos.
4. Departamento de Gestión de Exenciones: Dependencia
administrativa de la Dirección General de Hacienda encargada de resolver las
solicitudes de exoneración de los beneficiarios de esta Ley.
5. Dirección General de Hacienda: Dependencia
administrativa del Ministerio de Hacienda encargada de autorizar y regular todo
lo referente a los trámites de exoneración de tributos de bienes exonerados así
como controlar y vigilar en conjunto con los órganos recomendadores,
el uso y destino de los bienes exonerados.
6. Dirección General de Aduanas: Dependencia administrativa
del Ministerio de Hacienda encargada de aplicar el desalmacenaje
de bienes a exonerar para el desarrollo de los proyectos.
7. Organizaciones Beneficiarias: Asociaciones
Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales que
cuentan con convenio de delegación suscrito con A y A.
8. Proyecto: Desarrollo de los sistemas de Acueductos y
Alcantarillados.
9. Convenio de Delegación: Acuerdo suscrito entre AyA y las ASADAS en el cual se delega la administración,
operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y
alcantarillados.
10. Gestión Operacional de un
Sistema de Acueducto y Alcantarillado: Implica el conjunto de actividades
relacionadas con todos aquellos aspectos de índole administrativa, comercial,
operación, mantenimiento, capacitación y desarrollo de un sistema de acueducto
y alcantarillado con el fin de garantizar la prestación y sostenibilidad de
este servicio público.
CAPÍTULO II
SECCIÓN PRIMERA
Sobre las competencias del
Ministerio de Hacienda
Artículo 3º—Competencia del Ministerio de Hacienda.
Corresponderá al Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de
Hacienda otorgar las autorizaciones de exoneración de acuerdo con la
legislación vigente, llevar a cabo el control de uso y destino de los bienes
exonerados, autorizar la liquidación de los tributos para regularizar la
situación fiscal de los bienes; girar lineamientos a las ASADAS en materia de
control de los bienes exonerados; realizar estudios para verificar que las
diversas oficinas involucradas cumplan con las funciones indicadas en el
presente Reglamento.
Artículo 4º—Sobre la
recomendación para obtener la exoneración. La ASADAS para obtener una
exoneración de impuestos para la importación y la compra de vehículos, equipo y
materiales de trabajo deberán contar de previo, con una recomendación emitida
por parte del AyA, a través de la Subgerencia de
Sistemas Delegados en coordinación con la Dirección Jurídica de AyA, la cual será firmada por el funcionario previamente
registrado por el AyA para tales efectos.
SECCIÓN SEGUNDA
De los trámites y requisitos
Artículo 5º—Solicitud de exoneración. Para
efectos del trámite de exoneración deberá seguirse el siguiente procedimiento:
5.1. El AyA
previo a emitir la recomendación, verificará la existencia del Convenio de
Delegación y autorizará, tal y como lo establece el artículo 21.15 del Decreto
Ejecutivo Nº 32529-S-MINAE, de fecha 02 de febrero
del 2005, Reglamento de las ASADAS, la realización de mejoras, ampliación o
modernización de los sistemas.
5.2 El AyA,
una vez recibido el “formulario de exoneración” y los documentos anexos,
verifica que los bienes cuya solicitud de exoneración se gestiona por parte de
las ASADAS, sean utilizados para la gestión operacional de los sistemas de
acueductos y alcantarillado.
5.3 Una vez verificados los
bienes cuya solicitud de exoneración se gestiona, necesarios para la efectiva
gestión operacional de los alcantarillados y acueductos comunales contemplados
en la Ley Nº 8776 de fecha 14 de octubre del 2009, se
procede a recomendar con firma y sello del funcionario acreditado por AyA, de la Subgerencia de Sistemas Delegados, al dorso del
formulario, la correspondiente solicitud ante el Departamento de Gestión de
Exenciones, de la Dirección General de Hacienda del Ministerio de Hacienda .
Para estos efectos el AyA contara con un plazo de
diez días hábiles.
5.4 El Departamento de
Gestión de Exenciones una vez recibida y analizada la solicitud correspondiente,
resolverá la gestión conforme a derecho dentro de un plazo de diez días
hábiles.
5.5 Si se aprobara la
exoneración, el detalle de la Autorización de Exoneración será remitida por el
Departamento de Gestión de Exenciones de la Dirección General de Hacienda a la
dependencia correspondiente de la Dirección General de Aduanas, ambas del
Ministerio de Hacienda por medio del sistema de digitación TIC@,
con el fin de que se aplique al respectivo desalmacenaje.
5.6 Una vez realizada la
gestión formal del beneficiario por medio de su agencia aduanera y recibido el
documento en la Aduana por medio del sistema de digitación TIC@,
se procede a aplicar a la declaración aduanera de importación respectiva.
5.7 Tratándose de compras
locales, el mecanismo a utilizar para efectos de otorgar la exención será la
autorización de exención, posterior a la adquisición mediante la solicitud en
el formulario respectivo y las facturas originales.
CAPÍTULO III
De los documentos que deben
aportar las organizaciones
beneficiarias (asadas) para tramitar una
exoneración
Artículo 6º—Documentación a presentar ante el
Ministerio de Hacienda para acogerse al beneficio de exoneración. Las
ASADAS interesadas en acogerse al beneficio de exoneración deberán presentar
ante el Departamento de Gestión de Exenciones de la Dirección General de
Hacienda del Ministerio de Hacienda, la solicitud de exoneración de tributos de
importación ó de compra local en los formularios que para tal efecto fueron
diseñados por la Dirección General de Hacienda, los cuales deberán presentarse
debidamente sellados y firmados al dorso por el funcionario de la Subgerencia
de Sistemas Delegados del AyA que recomendó la
respectiva exoneración.
Las ASADAS deberán estar al día
con las obligaciones patronales, para los efectos del artículo 74, de la Ley
Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Nº
17 de 23 de octubre de 1943, reformado por el artículo 85 de la Ley de
Protección al Trabajador, Ley Nº 7983 de fecha 16 de
febrero del 2000 y el Decreto Ejecutivo Nº
28770-MP-MTSS, de 06 de julio de 2000. El Departamento de Gestión de Exenciones
realizará la verificación de este requisito en el sistema SICERE (requisito a
revisar en cada solicitud).
Adicionalmente se deberá aportar
copia de los siguientes documentos:
a. Certificación notarial o registral de personería jurídica de la
ASADA (requisito a solicitar cada vez que expire su vigencia o sufra alguna
modificación).
b. Documento
expedido por el representante legal de la beneficiaria de la exención
consignando: nombre, número de cédula de identidad y firma de la persona con
poder suficiente para solicitar a nombre de ella la autorización de
exoneraciones tributarias (requisito a solicitar cada vez que expire su
vigencia o sufra alguna modificación).
c. Copia del documento de identidad del representante legal de la
ASADA (requisito a solicitar cada vez que expire su vigencia o sufra alguna
modificación).
d. Convenio de delegación suscrito con AyA
(requisito a solicitar cada vez que expire su vigencia o sufra alguna
modificación).”
En
virtud de la promulgación del anterior Decreto Ejecutivo, y dada la
trascendencia del principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución
Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), es claro que lo
manifestado por la Administración Tributaria en su momento, ante las peticiones
de la Asociación de Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo, debe ahora verse
complementado con el cumplimiento de los requisitos que se enlistan en este
acto administrativo.
III.
Conclusión.
En
atención a la promulgación del Decreto Ejecutivo N°
36064-H del 10 de mayo del 2010, se estima que corresponde a las Asociaciones
que administran acueductos rurales gestionar lo pertinente ante el Ministerio
de Hacienda a efecto de hacer efectivos los beneficios fiscales que les
confirió la Ley N° 8776.
Sin
otro particular, me suscribo,
Iván Vincenti Rojas
Cc: Julio
Sandoval Vega
Jefe
– Departamento de Gestión de Exenciones
Ministerio
de Hacienda
Ivr.
O.J.-037-2010
CONSULTAS DE DIPUTADOS
– MOTIVO DE RECHAZO POR TRATARSE DE UN CASO CONCRETO.
El Sr. Victor Emilio Granados Calvo, Diputado
de la Asamblea Legislativa, consulta lo siguiente:
Nos refiere que mediante Ley N° 8776 del 14 de octubre del 2009, se exoneró a las
Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados de
varios impuestos. Sin embargo, a raíz de
gestiones de una de esas asociaciones
ante la Administración Tributaria de Alajuela, se le ha indicado que el
procedimiento para obtener el beneficio fiscal requiere que se haga la compra,
luego que se tramite la nota de exoneración y, posteriormente, requerir del
vendedor o proveedor la devolución del impuesto pagado. Trámite que se estima complicado, amén de
que, en su criterio, se atenta contra el objetivo de la Ley supra
citada. De lo cual se propone que se
siga un mecanismo diferente, consistiendo éste en que se otorgue un block de exoneraciones debidamente numerado, que se adjunta
a cada compra.
Iván Vincenti Rojas, en opinión jurídica OJ-037-2010, de 21 de julio del 2010,
concluye:
En
el caso que nos refiere en su consulta, es claro que existe un interés de la
Asociación de Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo en el tema de fondo, sea el
procedimiento para hacer efectiva la exoneración que dispone el artículo 3 de
la Ley N° 8776.
Y, además, que existen pronunciamientos expresos de la Administración
sobre el tema, con lo cual se termina por configurar un motivo de impedimento
para emitir una posición sobre lo consultado, dada la acreditación de un caso
concreto.
P ara efectos informativos, se indica, además, que en
atención a la promulgación del Decreto Ejecutivo N°
36064-H del 10 de mayo del 2010, se estima que corresponde a las Asociaciones
que administran acueductos rurales gestionar lo pertinente ante el Ministerio
de Hacienda a efecto de hacer efectivos los beneficios fiscales que les
confirió la Ley N° 8776.