23 de setiembre, 2011
OJ-62-2011
Licenciado
Carlos Góngora Fuentes
Asamblea Legislativa
Diputado
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su memorial de del pasado 26 de julio
del 2011, recibida en nuestra institución el día 28 del citado.
En dicho memorial se requiere que este Órgano Superior
Consultivo analice los alcances del
artículo 10 de la Ley
de Asociaciones número 218 del 8 de agosto de 1939, en cuanto a los posibles
impedimentos que existen para que la persona nombrada como fiscal de la asociación posea grado de
consanguinidad o afinidad con otro miembro del órgano directivo.
En segundo lugar, se solicita que se examine el artículo 5
del Reglamento a la Ley
de Asociaciones número 218, en orden a
determinar si puede designarse como
miembro de los órganos esenciales de una Asociación a una persona que no
sea asociado activo y que no cumpla con los requisitos del pago de cuotas,
inscripción en el libro de asociados y que no trabaje activamente en la
asociación.
Es conocido que en lo que compete a la
función consultiva, la
Procuraduría General de la República es el Órgano
Superior Consultivo de la Administración Pública, Esto está establecido en
su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de
colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido
práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas
formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras
diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón
de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las
opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter
vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica
OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).
Ahora
bien, por tratarse de un tema que en alguna medida se vincula con las funciones
propias de un diputado de la
República, estimamos
procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en
que no es vinculante.
I.
EN ORDEN A LA EXISTENCIA DE
INCOMPATIBILIDADES PARA SER FISCAL DE UNA ASOCIACION.
Indudablemente,
la Constitución
de 1949 ha
protegido y consagrado el derecho de asociación. Esto en su artículo 25:
“ARTÍCULO
25.- Los habitantes de la
República, tienen derecho de asociarse para fines lícitos.
Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna.”
Al respecto, cabe resaltar que ni la Constitución de 1871
ni sus precedentes se ocuparon de blindar la libertad de asociación con el
rango de libertad y derecho fundamental. Al respecto conviene transcribir
parcialmente lo ya señalado por la Corte Plena – en ejercicio de las competencias de
contralor de constitucionalidad que en ese entonces se le atribuían – en su
sentencia de las 15:00 horas del 11 de octubre de 1988 – redactada por el
entonces magistrado DANIEL GONZALEZ ALVAREZ-:
“IV.- La libertad de asociación no estaba incluida
en las garantías individuales de la Constitución de 1871, ni tampoco en la anterior.
Es a partir de la actual Carta Política que se consagra esa libertad como valor
apreciable, característico de las democracias y ya contenida en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos de diciembre de 1948…”
Sin perjuicio de
lo anterior, debe también acotarse que el derecho de asociación se encuentra
protegido, amén de la
Constitución, por sendos instrumentos internacionales de
derechos humanos vigentes en la
República, verbigracia el artículo 16 de la Convención Americana
de Derechos Humanos y numeral 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
Ahora bien, es indispensable admitir
que el derecho de asociación comprende el derecho de los afiliados a participar
en el gobierno de su asociación. Esta tesis ha sido receptada por la
jurisprudencia de la
Sala Constitucional. Al respecto, citamos el voto N.°
1695-1994 de las 11:00 horas del 8 de abril de 1994 – redactado por el entonces
magistrado ARGUEDAS RAMIREZ:
“Ya
esta Sala en reiteradas ocasiones ha señalado que el derecho de asociación
consagrado en el artículo 25 de la Constitución Política,
que garantiza el derecho de toda persona física o jurídica de asociarse para
fines lícitos y su libertad en cuanto a la pertenencia o no a determinada
organización, protege también, como uno de sus principios, el derecho de
participar, dentro de la organización, en la toma de decisiones y
específicamente de las relacionadas con la integración de los órganos que la
dirigen.”
Efectivamente, no puede
comprenderse la libertad de asociación, sin que se garantice el derecho de los
asociados a participar en los procesos de toma de decisiones de la asociación,
entre ellos aquellos electivos cuyo
objeto es integración de los órganos de gobierno u órganos esenciales de la
respectiva asociación, ya sea que los afiliados participen como electores o
como candidatos o nominados. No puede entenderse, en principio, el derecho de
asociación sin una garantía de que los afiliados puedan intervenir y participar
activamente de las decisiones asociativas y en la integración de los órganos
esenciales de las asociaciones.
Este derecho de los asociados guarda estrecha relación con el principio
democrático el cual debe ordenar el funcionamiento y organización de las
asociaciones. Transcribimos en lo conducente el voto N.° 1313-1999 de las 16:48
horas del 23 de febrero de 1999 – redactado por el Magistrado Mora Mora:
“IV.-
A pesar de lo
recién indicado, y como lo destaca también el órgano asesor, esta situación se
percibe como claramente anómala en el contexto de las regulaciones que son
usuales en cualquier entidad asociativa, igual o similar, y que derivan
directamente de la vigencia preponderante que tiene en nuestro medio el llamado
"principio democrático". En efecto:
"El principio democrático resulta criterio
válido para la interpretación de la norma impugnada, partiendo de una serie de
presupuestos: a) Costa Rica es una República democrática (preámbulo y artículo
1 de la
Constitución Política), con un sistema de representación
–ejercicio indirecto– (artículos 9, 105, 106, 121
inciso 1 ibídem), donde la democracia es la fuente y norte del régimen y la
representatividad el instrumento pragmático para su realización. Es decir, en
Costa Rica, como Estado Democrático de Derecho, la idea democrático–representativa
se complementa con la de una democracia participativa –de activa y plena
participación popular–, que es precisamente donde el
principio democrático adquiere su verdadera dimensión. En este sistema, el
principio cristiano de la dignidad esencial de todo ser humano informa
plenamente el orden social, colocando a los seres en un plano de igualdad y
repudiando toda discriminación irrazonable. Por ello, la Sala dejó sentado en su
sentencia Nº 980-91, entre otros conceptos, que el
régimen costarricense se fundamenta en el sistema del Estado de derecho y en
los principios que lo informan de democracia representativa, participativa y
pluralista, así como en la concepción occidental y cristiana de la atribución
de dignidad, libertad y, en consecuencia, derechos fundamentales a todo ser
humano por su sola condición de tal." (Sentencia número 01267-96 de las doce horas
con seis minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y seis)."
Sobre el punto, cabe insistir en que la jurisprudencia de la Sala Constitucional
ha protegido el derecho de los asociados a participar en los procesos de
integración de los órganos esenciales asociativos, ya sea como electores o como
candidatos.
En este sentido, cabe citar, además, el voto N.° 1313-1999 de las 16:48
horas del 23 de febrero de 1999 – redactado por el Magistrado MORA MORA – decisión que declaró la inconstitucionalidad de una norma que sustraía de los Asociados de la Caja de Préstamos y
Descuentos del Poder Judicial (CAPREDE) el derecho a integrar por elección su
Junta Directiva:
“A
partir de los razonamientos expuestos, menester es concluir que lleva razón el accionante al acusar la inconstitucionalidad de los párrafos
primero y último del artículo 9 de la ley constitutiva de CAPREDE, en la medida
en que sustraen de los asociados el derecho de elegir los cargos directivos de
esa entidad.”
Luego, puede hacerse cita del voto N.° 15809-2005 de las 14:55 horas del
22 de noviembre de 2005, el cual declaró con lugar un recurso de amparo contra
el acto que impedía a un afiliado – a quien no se le había seguido ningún
procedimiento de desafiliación - participar en la Asamblea General
convocada para la elección de la nueva junta directiva. Voto que fue redactado
por la magistrada CALZADA MIRANDA:
“Objeto del Recurso. El recurrente acusa violación al derecho libertad
de asociación, el debido proceso y el derecho de defensa, pues se le suprimió
su condición de asociado de la Asociación Administradora
del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Uvita y Trinidad, sin darle
audiencia ni oportunidad de defensa. Ni siquiera se le comunicó la decisión de
expulsarle.
III. Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se
estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han
sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos
según lo prevenido en el auto inicial:
a) Según copia del Acta Constitutiva de la Asociación Administradora
del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Uvita y Trinidad, el 8 de abril del
2001 se constituyó la
Asociación y Gerardo Muñoz Romero es socio fundador de la
misma (folio 04 al 20).
b) El 6 de febrero del 2005 se realizó Asamblea General Extraordinaria de la Asociación Administradora
del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Uvita y Trinidad y el Presidente de
la misma no permitió a Gerardo Muñoz Romero firmar el registro de asistencia,
porque no es asociado(folio 2).
c) El amparado no ha sido expulsado de la Asociación por el
procedimiento ni las causales previstas en su Estatuto (folio 1).
IV.-
Sobre el fondo. La Sala Constitucional, en la sentencia Nº07434-98 de las 15:12 hrs. de 20 de octubre de 1998, se
pronunció respecto de un asunto similar al que aquí ocupa, determinándose que
la actuación de la
Junta Directiva de la agrupación recurrida, de ordenar la
desafiliación del amparado sin haber instaurado un procedimiento previo,
lesiona su derecho al debido proceso, así como la libertad de asociación. En
dicha sentencia se dijo:
" I.-
Hechos probados. De importancia para la decisión de
este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos-:
a) que la recurrente es afiliada a la Asociación recurrida
(escrito de interposición del recurso, folio 1) ;
b) que el veinte de junio pasado el Presidente de
la citada Asociación, Marcos Araya Camacho, le entregó una nota -sin número de
oficio- mediante la cual se le comunicó el Acuerdo tomado en sesión de Junta
Directiva, Acta número 517-98 de seis de mayo pasado, en la cual se decreta su
desafiliación, indicándole en dicha nota que le asiste el derecho a la
apelación ante la
Asamblea General (escrito de interposición del recurso;
prueba documental, folio 7);
c) que este caso será conocido próximamente por la Asamblea General
de la Asociación
como parte de un informe general que se dará (informe de la autoridad
recurrida, folio 21).
II.-
Sobre el fondo. Del examen de las circunstancias
que ha ocurrido en este caso y de los hechos que se tienen por comprobados, la Sala arriba a la conclusión
de que mediante comunicación del veinte de junio de mil novecientos noventa y
ocho suscrita por el Presidente y Secretario de la Asociación de
Desarrollo Integral de San Isidro de El Guarco se le comunicó a la recurrente
el acuerdo de la Junta
Directa que decreta su desafiliación a la organización.
Reclama la amparada que, a pesar de que en dicha comunicación se le indica que
tiene el derecho de apelar lo resuelto, no se respetó el debido proceso al
tomar el acuerdo respectivo. Con ocasión de un recurso interpuesto por otro
afiliado de la Asociación
recurrida por los mismos hechos, en la sentencia número 06086-98 de las quince
horas del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y ocho, la Sala analizó lo planteado y
resolvió: "Es criterio de esta Sala que el actuar de la recurrida es
violatorio del debido proceso, garantía contemplada en los artículos 39 y 41 de
la Constitución
Política. En la desafiliación del señor Miguel Vásquez como
miembro de la Asociación
de Desarrollo Integral de San Isidro de El Guarco, no se le dio oportunidad de
hacer sus alegatos en un procedimiento debidamente establecido, donde pudiera
examinar la documentación en su contra, aportar prueba y ejercer su defensa. En
casos similares al presente, la jurisprudencia constitucional ha señalado que
el hecho de que un asociado incurra en una violación o infracción a
reglamentos, per se, - como lo indicado por la
autoridad recurrida que el recurrente obstaculiza el desarrollo de las
actividades mediante la presentación de denuncias en contra de la Asociación -, no
legitima para acordar su expulsión sin un procedimiento donde se le conceda una
audiencia con mención de las pruebas de cargo, para que el interesado pudiera
refutarlas y presentar sus argumentos. Tampoco satisface aquella garantía, ha
indicado la Sala,
que la medida haya tenido el aval de la Junta Directiva o
de la Asamblea
General o que se le conceda en derecho de apelación para
interponerlo en la Asamblea
de afiliados. El debido proceso es, entonces, una garantía que le otorga a todo
ciudadano un ámbito de seguridad, y que debe ser respetado por toda entidad
pública, ya sea estatal o no." Por los mismos motivos expuestos, estimamos
que en el caso de la recurrente también se causó lesión al derecho al debido
proceso, pues su desafiliación se produjo sin que antes se realizar un
procedimiento en el que se respetara tal garantía y se le concediera
oportunidad de ejercer su defensa en relación con la falta que se le imputa. En
consecuencia, lo procedente es acoger el amparo, anular el acto que dispuso la
desafiliación y ordenar la restitución de la promovente
a su condición de asociada; sin perjuicio de los derechos y obligaciones que el
ordenamiento jurídico concede a ambas partes, en sus relaciones de Asociación y
afiliado."
Tales
consideraciones sin duda son aplicables al caso concreto, ya que la Sala tiene por cierto que el
recurrente, asociado fundador de la Asociación recurrida, fue expulsado por la Junta Directiva
sin realizar procedimiento alguno en el que pudiera ejercer su defensa. Lo
anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, pues la Junta Directiva de
la Asociación
recurrida fue notificada por medio de su secretaria, de la resolución que da
curso al amparo el 11 de abril del 2005, pero no rindió el informe
correspondiente. En consecuencia, la
Sala estima que la desafiliación del amparado lesiona los
derechos protegidos en los artículos 25, 39 y 41 constitucionales, por lo que
se debe declarar con lugar el amparo, dejándose sin efecto la expulsión del
amparado de la
Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado
Sanitario de Uvita y Trinidad.”
Existe, entonces, un derecho
de los afiliados a participar en los procesos de elección de los miembros de
Junta Directiva y demás órganos esenciales de las asociaciones. Derecho que se
encuentra protegido por el artículo 25 constitucional.
En todo caso, cabe señalar que el derecho
de los asociados también ha encontrado protección en el ordenamiento infraconstitucional–particularmente la Ley de Asociaciones y su Reglamento–el cual dispone que corresponda a la Asamblea General
de cada asociación–órgano que reúne a todos los asociados–la designación del órgano directivo.
Transcribimos por su importancia el artículo 7 de la Ley de Asociaciones y numeral
7 también de su Reglamento – Decreto N.° 29496 de 17 de abril de 2001:
“Artículo 7º.-
Los estatutos
de toda asociación deben expresar:
a) El nombre de
la entidad;
b) Su
domicilio;
c) El fin que
persigue y medios para lograrlo;
d) Modalidad de
afiliación y desafiliación de los asociados, derechos y deberes de los mismos;
e) Recursos con
que cuenta la asociación y órgano que fija las cuotas de ingreso y periódicas,
si las hubiere;
f) Órganos de
la asociación, procedimientos para constituirlos, convocarlos y completarlos,
modo de resolver, de hacer sus publicaciones y de actuar, competencia y término
de su ejercicio, cuando sea del caso;
g) Órgano o
persona que ostente la representación de la entidad y extensión del poder;
h) En caso de
tener facultad para fundar filiales, modo de crearlas;
i) Condiciones
y modalidades de extinción; y
j)
Procedimientos para reformar los estatutos.
Artículo
7º—Corresponde a la
Asamblea General Ordinaria:
a) Designar a
los miembros del órgano directivo y la fiscalía o cualquier otro órgano creado
por la asamblea de asociados, su integración cuando le corresponda hacerlo y su
sustitución, de acuerdo con el procedimiento establecido en el estatuto, salvo
lo dispuesto por el artículo 10 de este Reglamento. La integración del órgano
directivo podrá hacerla, además de la asamblea general, el propio órgano
directivo conforme lo indique el estatuto.
b) Conocer,
aprobar o improbar los informes anuales que le rinda el órgano directivo y el
órgano de vigilancia.
c) Los demás
que indique el estatuto.”
Ahora bien, debe quedar
claro que este derecho de los asociados a participar, no se circunscribe a la
integración del órgano directivo, sino que se extiende a todos los órganos
asociativos que la Ley
califica como esenciales, incluyendo el puesto de fiscal.
Sin embargo, debe reconocerse que la
jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad de que la Ley limite el derecho de
participación de los asociados.
Con respecto a este
punto, resulta de indudable interés citar el voto N.° 400-1996 de las 15:21
horas del 23 de enero de 1996 – redactado por la magistrada CALZADA MIRANDA –, a
través del cual se declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad -
incoada en su momento - contra el artículo 58 de la Ley de Asociaciones
Cooperativas, norma que establece un
impedimento relativo para que los asociados - que a su vez sean empleados de
una cooperativa - puedan integrar su
Junta Directiva:
“Que
el artículo 58 de la Ley
de Asociaciones Cooperativas y de Creación del INFOCOOP, es un artículo que fue
creado y concebido por el legislador con base en la doctrina y el derecho
cooperativo comparado, amparando la existencia del mismo en principios
fundamentales que rigen la actividad cooperativa. Así, tenemos que en virtud de
que las relaciones de los asociados con la cooperativa se fundamentan en un
espíritu de mutua ayuda, dentro de un marco ético común a todas las
organizaciones de este tipo por cuanto todos los socios del ente cooperativo
conllevan entre sí los mismos fines y el mismo objeto, se tiene por establecido
para la doctrina y para los efectos del presente asunto que el principio de
lealtad de los asociados respecto a la organización es un elemento constitutivo
importante de las cooperativas en general, debiendo los asociados y sus
administradores cumplirlo en razón de que tácitamente juran hacerlo al momento
de adherirse a una u otra organización cooperativa y, por el hecho de aceptar
sus estatutos y las normas supletorias que las regulan. Por lo anterior, se
desprende que la ética, concebida como la lealtad para con el ente, su
organización y sus fines comunitarios, y su consecuente cumplimiento debe estar
regulada y, por ende, resguardada por los preceptos legales establecidos al
efecto por nuestro Parlamento, toda vez que lo que se pretende resguardar con
el mismo principio es la sanidad administrativa de las cooperativas. No se ve
limitado el derecho al libre ejercicio del comercio garantizado por nuestra
Carta Magna, por cuanto el mismo recurrente amparado en ese derecho eligió
libremente su filiación al régimen cooperativo o a su administración, sin que
fuera compelido a hacerlo, ejerciendo así su derecho a la libertad de adhesión
garantizado por nuestra Constitución y, en el punto que nos ocupa, el
recurrente renunció expresamente a su puesto como directivo, a sabiendas de la
limitante que contiene el artículo en cuestión, a fin de ocupar un cargo
gerencial dentro del mismo ente cooperativo, obstando para ello que nadie puede
alegar desconocimiento de la Ley
para amparar sus posibles derechos.”
Por supuesto, no puede pasarse por
alto que al entender de la jurisprudencia constitucional, las limitaciones que la Ley pueda imponer deben ser
razonables y proporcionales.
Lo anterior concuerda con la
jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, donde se ha
puntualizado que las limitaciones que la
Ley puede establecer a la libertad de asociación, deben ser
necesarias en una sociedad democrática, responder al interés general y ser
idóneas para el propósito por el cual han sido prescritas. Transcribimos en lo
más relevante la sentencia de la
Corte de 2 de febrero de 2001, dictada en el caso BAENA
RICARDO y otros vs. Panamá:
“168. La
Convención Americana es muy clara al señalar, en el artículo
16, que la libertad de asociación sólo puede estar sujeta a restricciones previstas
por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, y que se
establezcan en interés de la seguridad nacional, del orden público, de la salud
o de la moral públicas o de los
derechos o libertades de los
demás.(…)
170. Asimismo, la
Convención no se limita a exigir la existencia de una ley
para que sean jurídicamente lícitas las restricciones al goce y ejercicio de
los derechos y libertades, sino que requiere que las leyes se dicten por
razones de interés general y con el propósito para el cual han sido
establecidas”
En este orden de ideas, debe
constatarse que la Ley
de Asociaciones –Ley N.° 218 del 8 de agosto de 1939 (LA) -, que regula la
constitución y funcionamiento de las denominadas asociaciones civiles, no
establece ninguna limitación ni incompatibilidad que restrinja el derecho de
los afiliados a participar en los procesos electivos de sus asociaciones,
específicamente los que tienen por objeto la integración de los órganos
esenciales - salvo el establecimiento de la mayoridad como requisito para ser
elegido en el órgano directivo –art. 15 LA:
“Artículo 10.-
Son órganos
esenciales de la asociación:
1.-El organismo
directivo cuyo nombre se establecerá en los estatutos, se integrará con un
mínimo de cinco personas y deberá garantizar la representación paritaria de
ambos sexos, entre ellos se nombrarán personas para la presidencia, la
secretaría y la tesorería; todas ellas mayores de edad. En toda nómina u órgano
impar la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a
uno.
2.-La fiscalía,
ocupada por una persona mayor de edad,
3.-La Asamblea o Junta
General.”
La Ley de Asociaciones tampoco establece ningún
impedimento por incompatibilidad para que se pueda designar como fiscal a una
persona vinculada por un grado de consanguinidad o afinidad con un miembro de la Junta Directiva.
Tal y como este Órgano Superior Consultivo lo ha señalado en el informe
presentado al Tribunal Constitucional en el expediente N.° 08-7986-0007-CO, el
tratamiento de las situaciones de nepotismo que existen en materia de la
función pública no es trasladable sin más a la regulación de las asociaciones
privadas:
“Así, de primera entrada, y atendiendo a la
naturaleza privada de la organización que ha promulgado la norma en cuestión, se
advierte que no puede trasladarse en forma simplista el razonamiento que ha
permeado el tratamiento de las situaciones de nepotismo en el ejercicio de la
función pública, dado su distinto carácter y el principio de autonomía de la
voluntad que rige una asociación de carácter privado. Lo anterior, por
cuanto es evidente que tratándose de una agrupación privada no existiría un
aprovechamiento indebido de potestades públicas ni una
obstrucción o interferencia en el cumplimiento de las funciones que le corresponde
cumplir al Estado.”
Sin embargo, debe reconocerse que la Ley de Asociaciones, en su
artículo 9, permite que, por la vía de
los Estatutos y en ejercicio del poder de autoregulación
de las asociaciones, se establezcan eventuales restricciones al derecho de los
asociados a ser electos para un cargo en un órgano esencial asociativo, o la
imposición de posibles incompatibilidades:
“Artículo 9º.-
Es permitido
establecer en los estatutos restricciones a los asociados para el desempeño de
funciones en la asociación, para el ejercicio del derecho de voto y para la
separación de los miembros, pero la asociación no puede variar o ampliar esas
restricciones ni suprimir los derechos estatutarios de los asociados sin
modificar previamente el ordenamiento básico.
El asociado que
se separe de la entidad pierde sus derechos en la misma, con excepción de las
cantidades que ésta retuviere en calidad de depósito y de los créditos
personales del asociado contra aquella entidad.”
Empero, la posibilidad que ofrece el
artículo 9 LA no es absoluta. Por el contrario, se encuentra sujeta siempre a
los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Al respecto, cabe citar el
voto N.° 15060-2010 de las 14:52 horas del 8 de setiembre de 2010 – ponencia
del magistrado JINESTA LOBO:
“En
el sub lite, se aprecia que la restricción
al derecho de participación en los órganos directivos de la asociación no es
razonable ni proporcionada porque no existe la posibilidad de un favorecimiento indebido de una posición de mando o de poder
para colocar familiares dentro de la misma organización. Lo anterior, por
cuanto, el acceso a la
Junta Directiva es por elección popular, tanto en el seno de
las filiales, como en la
Asamblea General ordinaria. Según se desprende del Estatuto
de la ADEP, las
filiales son grupos constituidos por asociados que superan el número de noventa
y nueve, que se organizan en determinadas zonas y cuentan con la autorización
de la Junta Directiva
Central de conformidad con el reglamento (artículo 61 del Estatuto de la ADEP). Estas filiales eligen
mediante votación a un representante que conformará la Junta Directiva
Central, la cual, a su vez, es nombrada por la Asamblea General
ordinaria (artículo 30 del Estatuto de la ADEP). Asimismo, para concluir esta idea es importante
destacar que según lo indican los accionantes, la Junta Directiva
Central está conformada por más de 50 miembros correspondientes a las
diferentes filiales, razón por la cual, no se aprecia que el hecho que dos
personas sean familiares entre sí, vaya en detrimento de la dirección y manejo
de los asuntos asociativos. En ese sentido, tal y como lo afirma la Procuraduría General
de la República,
la restricción impuesta por la norma y la correspondiente sanción consistente
en la anulación del nombramiento, constituyen limitaciones al derecho
fundamental de asociación que no resultan necesarias, idóneas, proporcionadas o
razonables. Debe insistirse que, por la particularidades de la conformación y
elección de la Junta
Directiva, no existe de por medio un interés superior que
amerite la limitación de un elemento esencial del derecho de asociación, ni
tampoco resulta necesaria la sanción de anulación del nombramiento, en tanto,
ni siquiera existe una situación de favorecimiento
indebido al momento de hacer un nombramiento. De este modo, la norma no
cumpliría un fin legítimo en ese sentido, sino que, impone una restricción
desproporcionada, tomando en consideración que una persona no podría influir en
la escogencia de determinado funcionario de la Asociación, o bien,
otro miembro de la
Junta Directiva. Así, la norma cuestionada impone una
restricción respecto a uno de los elementos del contenido esencial del derecho
de asociación, limitación que no cumple ninguno de los fines legítimos
previstos por la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y su
interpretación autorizada por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos,”
Ergo, de un lado, es claro que la Ley de Asociaciones no
establece limitaciones ni incompatibilidades para que un miembro de Junta Directiva
se encuentre vinculado, por parentesco, con el Fiscal o con cualquier otro
miembro de dicha Junta; pero de otro extremo, es también evidente que en el caso de que los estatutos
prevean dichas limitaciones, éstas se encuentran sujetas al estricto escrutinio
del análisis de razonabilidad y proporcionalidad.
II.
EN ORDEN A LA POSIBILIDAD DE QUE
UNA PERSONA QUE NO HA PAGADO LAS CUOTAS PUEDA SER DESIGNADA COMO INTEGRANTE DE LA JUNTA DIRECTIVA DE
UNA ASOCIACION
Resulta
evidente que la afiliación a una asociación, implica la adquisición de un
espectro de derechos, pero también de un elenco de deberes para con la
asociación.
De
hecho, de conformidad con el artículo 7 LA, los estatutos asociativos deben
establecer los derechos y deberes de los asociados.
De
acuerdo con la Doctrina,
los deberes típicos de los asociados son: un deber de colaboración con las
finalidades de la asociación, un deber de pagar las cuotas previstas en los
estatutos, y un deber de acatar y cumplir con los acuerdos de los órganos de
gobierno de la asociación. (Ver: MORA ALARCON., JOSE ANTONIO. ASOCIACIONES
CIVILES. Tirant Lo Blanch. Valencia, 2005, p. 169).
Ahora
bien, es un punto reconocido también por la Doctrina que el incumplimiento de los deberes
inherentes a la condición de asociados, pueden conllevar la desafiliación del
incumplidor. Se trataría de situaciones tales como el impago de las cuotas, la
pérdida sobrevenida de determinados requisitos necesarios para la admisión como
asociado, etc.(Ver MORA ALARCON, op.
Cit. P. 170).
Efectivamente,
es indudable que el asociado activo es aquel que goza plenamente de sus
derechos, y que ha satisfecho adecuadamente sus deberes. A contrario sensu, no es asociado
activo aquel que ha perdido sus derechos o a quien se le han suprimido. Este
es el sentido de la segunda parte del artículo 5 del Reglamento a la Ley de Asociaciones:
“Artículo
5º—Para formar parte de los órganos esenciales se requiere ser asociado activo.
Por asociado activo se entenderá aquella persona que es sujeto de derechos y
obligaciones en la asociación y que está facultada para la actuación en ésta,
conforme con su estatuto.”
Igual debe destacarse
que de acuerdo con el artículo 5, solamente el asociado activo puede participar
en el proceso electivo para la integración de los órganos asociativos
esenciales.
Por supuesto, es notorio
que la supresión permanente de los derechos del asociado conlleva implícitamente su expulsión o desafiliación, por
lo que la jurisprudencia constitucional ha exigido que de previo se sustancie
el debido proceso. Citamos el voto N.° 6162-2011 de las 9:54 horas del 13 de
mayo de 2011 – ponencia del magistrado JINESTA LOBO:
“CASO CONCRETO. Se encuentra plena e idóneamente demostrado que en
la Asamblea General
Extraordinaria de la
Asociación de Mujeres Artesanas de Manuel Antonio, celebrada
el 10 de abril de 2011, se
desafilió a los amparados (los autos). Según se colige de la contestación de la Presidenta de esa
Asociación, esa decisión de la Asamblea General se fundamentó en la renuncia
verbal de los amparados, extremo que no se acreditó. Estima la Sala que se produjo el
agravio reclamado por los recurrentes, toda vez que se les desafilió sin que se
le haya otorgado la posibilidad de ejercer su derecho de defensa. En este
sentido, es, particularmente, ilustrativa es la sentencia Nº
5321-95 de las 16:12 hrs. de 27 de septiembre de 1995, que en lo que interesa,
dispone lo siguiente:
"(…) Esta Sala en reiterada jurisprudencia ha
dicho que en tratándose de entes asociativos, como es el caso de la Asociación Pastor
Alemán Costarricense recurrida, se debe de cumplir con las exigencias del
debido proceso cuando se pretenda, como en este caso, la expulsión de un
asociado, ya que ello implica la supresión de sus derechos asociativos. De modo
que ha de dársele efectiva oportunidad de ejercer el derecho de defensa,
poniéndosele en conocimiento de los hechos que se le acusan haber cometido y de
las pruebas que existan en su contra, otorgándosele la audiencia a fin de que
ofrezca la prueba de descargo y haga los alegatos que estime procedentes. Así,
si los Estatutos por lo que se rige el ente son omisos en cuanto al
cumplimiento del debido proceso, debe ser integrado con las disposiciones del
artículo 39 constitucional (…)”
Valga decir que la
garantía del debido proceso también tiene aplicación en el caso de que no se
haya desafiliado al asociado, sino que sus derechos hayan sido solamente
suspendidos. Al respecto, transcribimos en lo relevante el voto N.° 2821-2011
de las 10:28 horas del 4 de marzo de 2011 – redactado por el magistrado
CASTILLO VIQUEZ:
“Sobre el fondo. En reiteradas ocasiones esta Sala ha dicho que en
cumplimiento del debido proceso establecido en el artículo 39 Constitucional,
el pretendido autor de un hecho que le puede deparar una sanción debe tener
oportunidad efectiva de ejercer su derecho de defensa para lo cual es
indispensable que se le otorgue audiencia desde el inicio mismo del procedimiento
disciplinario y se le haga una clara imputación de los hechos y pruebas
existentes en su contra, para que el sancionable pueda conocer de qué se le
acusa concretamente. En el presente caso, contrario a las valoraciones que hace
el Gerente General de la
Cooperativa de Transportes y Servicios Múltiples de Taxistas
(COOPETICO R.L.), del oficio que se le remitió al
recurrente, se considera que no se ha observado el debido proceso en demerito
de los derechos fundamentales del amparado, tal y como lo estipula, incluso, el
artículo 23 de su Estatuto Social, que establece:
“ARTICULO 23. PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIÓN.
En todo procedimiento de suspensión deberán
observarse como mínimo las siguientes etapas:
a. Es condición indispensable que el asociado haya
incurrido en algunas de las causales de suspensión previstas en el presente
Estatuto Social.
b. El Consejo de Administración y/o el Comité de
Vigilancia deben elaborar un informe sobre la actuación del asociado. Dicho
informe debe contener como mínimo una descripción de los hechos, pruebas,
conclusiones y recomendaciones.
c. Una vez concluido el informe indicado en el
inciso anterior, deberá ser remitido al Consejo de Administración para que
decida sobre la procedencia y demás condiciones de la suspensión. De previo a
que el Consejo de Administración adopte el acuerdo respectivo, deberá informar
al asociado sobre los cargos y pruebas en su contra. Asimismo, deberá otorgarle
la oportunidad de presentar su defensa por escrito, para tal efecto se le otorgará
un plazo que no será inferior a tres días ni mayor a ocho días, dependiente de
la complejidad del asunto.
d. Para la aprobación de una solicitud de suspensión
se requiere de la votación de dos terceras (2/3) partes de los miembros del
Consejo de Administración”.
En razón de
ello, se considera que en este caso se ha producido una violación del derecho
al debido proceso y en consecuencia al derecho de defensa, en perjuicio del
amparado, pues la autoridad recurrida no ha observado procedimiento alguno y no
es posible presuponer que la apuntada comunicación constituya el inicio de
éste, independientemente de la interpretación que se le dé, pues tampoco cumple
con los requerimientos antes referidos. De ahí, que se considere procedente el
amparo con los efectos que se indican en la parte dispositiva de esta
resolución. No obstante, debe hacerse la advertencia de que lo anterior no
prejuzga en absoluto sobre la responsabilidad del recurrente sobre los hechos
que se le endilgan, y por lo tanto, del resultado de la investigación que se
debe realizar en este caso.”
Ergo, es pacífico
afirmar que la condición de asociado activo es la del afiliado al que no se le
ha imputado, previo debido proceso, un incumplimiento de sus obligaciones, y
que por tanto se encuentra en pleno disfrute de sus derechos, específicamente
el derecho de participación en la integración de los órganos de gobierno. Por
el contrario, es claro que el afiliado a quien se le ha comprobado
incumplimiento en sus obligaciones asociativas no puede ser designado o
mantener la condición de integrante de un órgano esencial de la asociación.
III.
CONCLUSION
Con fundamento en lo expuesto, se
concluye:
a.
Que la Ley
de Asociaciones no contempla ningún impedimento por incompatibilidad que obste
para que se designe como fiscal de una asociación a una persona emparentada por
consanguinidad o afinidad con un miembro de la Junta Directiva.
b.
Que para ser miembro de un órgano esencial de las asociaciones, se debe
gozar de la condición de asociado activo, lo cual implica estar al día con el
cumplimiento de los deberes de asociado.
c.
Que para despojar a un afiliado de la condición de asociado activo, se
requiere sustanciar un procedimiento con pleno cumplimiento de la garantía del
debido proceso.
Atentamente,
Jorge Andrés Oviedo Alvarez
Procurador Adjunto.
JOA/dms
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