Dictamen : 043 - del 13/02/2012

13 de febrero de 2012

C-043-2012

Señora

Mayela Canales Líos

Secretaria

Concejo Municipal de Carrillo

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. MC-SCM-0245-11 de 14 de abril de 2011, donde transcribe acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Carrillo, tomado en la sesión extraordinaria No. 07-2011 de 8 de abril de 2011 (acuerdo No. 1, inciso 18), en el sentido de consultarnos si el Concejo Municipal puede autorizar un cambio de uso de suelo en cantones donde no existe plan regulador, ni reglamento de zonificación.

Para dar contestación a la consulta planteada, estimamos pertinente recordar lo que ha indicado este Órgano Asesor con respecto a las competencias municipales en punto a la determinación del uso del suelo:

“La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia para planificar el desarrollo urbano y constituye un instrumento esencial para tales fines.

Ahora bien, en la medida en que las municipalidades son competentes para planificar, tienen competencia para determinar el uso del suelo, según lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana en relación con el numeral 169 de la Constitución, tal y como se ha visto. Esta competencia encuentra su asidero legal en lo que establecen los artículos 16, inciso c); 21, inciso 1); y 24 de la citada Ley de Planificación Urbana.

Establece los numerales citados:

"Artículo 16. - De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

a) (...);

b) (...);

c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;

" Artículo 21. - Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán:

1) El de Zonificación, para usos de la tierra;"

"Artículo 24. - El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:

a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación;

b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones;

c) Superficie y dimensiones de los lotes;

d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras;

e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles;

f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y

g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local."

La determinación del uso del suelo es un acto normativo plasmado en el plan y el reglamento respectivo, mediante el cual se establece cuál es el tipo de uso del suelo permitido, según sus características. Esta determinación supone el dictado de un reglamento de zonificación como parte del plan de que se trate, tal y como lo señala el artículo 21, inciso 1), transcrito supra.

Cuando se trata de los planes reguladores locales, es evidente que los respectivos reglamentos, en tanto instrumentos de dicho plan, deben ser aprobados por la Dirección de Urbanismo antes de la adopción del plan por la corporación municipal respectiva. Esto es producto de la coordinación de intereses locales y regionales que la actividad planificadora exige. Además, y también como expresión de dicha coordinación, cuando en un determinado cantón del Gran Área Metropolitana no se ha dictado el respectivo plan regulador, el uso del suelo que impera es el que establece el Plan Regional. Tal es lo que establece el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, y el artículo 1° del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE. Dispone el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana:

"Transitorio II.-

El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley. Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial."

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5900 del 19 de abril de 1976 y de conformidad con la Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 de las 14:30 horas del 20 de agosto de 1996)

Por su parte, dispone el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, tal y como fue reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE:

"Artículo 1°-Se establece una "Área de Control Urbanístico" sobre la cual se aplicarán las disposiciones del presente Decreto, y que estará compuesta por los distritos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago que a continuación se indican, siempre y cuando los Gobiernos Municipales no hayan promulgado sus propios Reglamentos de Planificación y Desarrollo de conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana."

Ciertamente, al planificar y zonificar por medio del reglamento respectivo, las municipalidades determinan el uso del suelo. En este sentido, la determinación del uso del suelo es, como se señaló líneas arriba, una competencia municipal que éstas ejercen en el ámbito definido por su competencia territorial.

Ahora bien, como se ha dicho, las municipalidades del Gran Área Metropolitana, al planificar, deben tomar en cuenta lo que señala el Plan Regional de la GAM, en tanto allí se establecen los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir los planes locales. Lo cual quiere decir que la determinación del uso del suelo que hagan también debe tomar en cuenta dichos lineamientos, normas técnicas y directrices.

En consecuencia, y según lo dicho, el uso permitido del suelo es el que determine cada Municipalidad en el respectivo plan regulador y su reglamento de zonificación. Cuando no hay plan regulador, y se trata de una municipalidad perteneciente al Gran Área Metropolitana, según lo determina el artículo 1°Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, el uso del suelo permitido en ese cantón es el establecido en los reglamentos de zonificación del Plan Regional de la GAM.” (Dictamen No. C-327-2001 de 28 de noviembre de 2001)

Como puede verse, la determinación del uso del suelo por parte de las municipalidades es un tema que va aparejado normalmente al de la elaboración y aprobación de los planes reguladores y reglamentos de zonificación; por lo que un cambio de uso de suelo sólo podría entenderse ante la existencia de esta normativa de planificación (o bien de una regional, como la existente en la Gran Área Metropolitana).

Nótese cómo el artículo 30 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, remite al reglamento de zonificación para precisar las condiciones y requisitos de cualquier cambio de uso, lo mismo que la admisión calificada de excepciones y variantes; siendo la regla que en caso de uso no conforme, sólo podrá transformarse en otro compatible o concordante con la zonificación:

“Artículo 30.- En uso no conforme, sólo podrá transformarse en otro compatible o concordante con la zonificación. El reglamento precisará las condiciones y requisitos a que deberá sujetarse ese y cualquier otro cambio de uso, lo mismo que la admisión calificada de excepciones o variantes.”

De ahí que la consulta que se nos hace parte de una falsa premisa, cual es que puedan autorizarse cambios de uso de suelo sin plan regulador ni reglamento de zonificación. Resulta claro que no puede hablarse de “cambio de uso” si no existe un uso determinado previamente en un plan regulador o un reglamento de zonificación (o en su defecto, un plan regional). En otras palabras, no puede cambiarse lo que no existe.

Así las cosas, la respuesta a la pregunta planteada debe ser negativa; no porque el Concejo carezca de competencia para determinar el uso del suelo, la cual ya vimos sí tiene; sino porque el cambio de uso es una conducta imposible jurídicamente cuando hay ausencia de normativa de planificación que haya distribuido el territorio por usos, por lo que no podría autorizarla o impedirla.

No obstante lo anterior, debe tenerse presente que, aunque no exista plan regulador, reglamento de zonificación o plan regional, las actividades que se desarrollen en la jurisdicción cantonal sí están sujetas a otras normas urbanísticas (por ejemplo, la propia Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio y su reglamento) y no urbanísticas (Ley Forestal, Ley sobre la Venta de Licores y su reglamento, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y su Reglamento, entre otras), las cuales siempre deberán ser observadas por las municipalidades para determinar si es permitido el uso que se le pretende dar a un cierto inmueble.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/hga