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Opinión Jurídica : 003 - del 10/01/2012
10 de enero, 2012
OJ-3-2012
Licenciado
Carlos Góngora Fuentes
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado
señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
ML-CGF-FC-273-11-10-2011 del 4 de octubre de 2011, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior
consultivo técnico-jurídico, sobre lo siguiente:
“1.Existe prohibición para apertura de Equipos Básicos de Atención y Salud
(EBAIS), en zonas residenciales?
2.-Es competencia municipal autorizar o denegar la apertura de los mismos.”
Previamente debemos mencionar que
la función consultiva de la Procuraduría está
reservada para los órganos de la Administración activa, y específicamente a los
jerarcas de la institución (artículo 4 de la Ley Orgánica). De ahí que el criterio que a continuación se
expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la
República que carece de efecto vinculante, y se emite como una colaboración en
la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.
I.
SOBRE LA AUTONOMÍA
DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL PARA LA CREACIÓN DE LOS EQUIPOS BÁSICOS DE ATENCIÓN INTEGRAL EN SALUD
(EBAIS)
Mediante Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, se creó la Caja
Costarricense de Seguro Social como institución autónoma encargada del gobierno
y administración de los seguros sociales, lo cual fue reafirmado por el
constituyente de 1949, en el artículo 73 de la Constitución Política, al
disponer:
“ARTÍCULO 73.-
Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores
manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del
Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos
de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que
la ley determine.
La
administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una
institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. (La
negrita no forma parte del original)
De dicha norma constitucional, deriva que en materia
de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una
autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el
artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas,
puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse, lo
que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de
límites por parte de otro órgano o ente. Sobre este tema, en el dictamen C-349-2004 del 16 de
noviembre de 2004, la Procuraduría indicó lo siguiente:
“…nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social
con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los
entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo
y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de
limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar
el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de
Seguro Social en materia de seguridad social…”
Sobre la autonomía
política o de gobierno de la Caja, esta Procuraduría además ha sido enfática al
señalar, que únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así
para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución. Al
respecto, en el dictamen C-130-2000 de 9
de junio de 2000 se dispuso:
“Considera el órgano asesor que la autonomía administrativa y de gobierno
que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los
seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el
legislador le impone a esa entidad , por lo que la autonomía es parcial, aunque
absoluta en el ámbito de la especialización.
Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la
Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es
decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo
de ente ( institución autónoma), sino para que cumpla
un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en
presencia de este fin no se justifica la autonomía política.
Ahora bien, en relación
con la autonomía administrativa es preciso hacer una aclaración. Como se indicó
atrás, la reforma del año de 1968 suprimió la autonomía política a las
instituciones autónomas con la salvedad de la CCSS. Sin embargo, esa reforma
parcial a la Carta Fundamental no afectó la autonomía administrativa de las
instituciones autónomas, la cual quedó intacta. Consecuentemente, al ser esta
una autonomía que se asigna a las instituciones autónomas en función del sujeto
y no del fin o la materia, y siendo la CCSS una institución autónoma, en este
ámbito, la autonomía de la CCSS es plena y no parcial. (…)
Como puede observarse de
la resolución de la Sala Constitucional,
la autonomía administrativa no es irrestricta o absoluta y, por ende, el
legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede dictar normas
jurídicas que a la postre resulten ser una limitación a la autonomía
administrativa de esos entes.”
De lo anterior podemos llegar a varias
conclusiones. En primer lugar, la autonomía administrativa y de gobierno
reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere únicamente
a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de
autorregulación de la Caja en este campo. Para todos los demás fines asignados
a la Caja diferente a ésa materia, la autonomía reconocida es únicamente
administrativa en su condición de institución autónoma, por lo que sí estaría
sujeto a lo dispuesto por el legislador en cuanto a materia de gobierno en
campos diferentes a la administración de los seguros sociales.
Lo anterior resulta de vital importancia para esta consulta, pues
debemos analizar si la prestación de los servicios de salud se engloba dentro
del concepto de “seguros sociales” señalado en el artículo 73 constitucional, y
por lo tanto si en cumplimiento de tal fin, la Caja cuenta además de la
autonomía administrativa, con autonomía de gobierno.
Al respecto, debemos señalar que el Poder Constituyente en el artículo
73 constitucional ya citado, fijó un modo forzoso de contribución tripartita
entre el Estado, los trabajadores y los patronos, “a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez,
maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine” . Es claro
entonces, que el sistema de seguridad social establecido en la norma
constitucional, abarca la prestación del servicio de salud por parte de la Caja
Costarricense de Seguro Social, puesto que sin los aportes relativos a los seguros
sociales, dicha institución no estaría en capacidad de asumir la prestación del
servicio.
Sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado que: En el caso particular de nuestro país, ha
sido la Caja Costarricense del Seguro Social la institución llamada a brindar
tal servicio público, debiendo en consecuencia instrumentar planes de
salud, crear centros asistenciales,
suministrar medicamentos, dar atención a pacientes entre otras cosas, contando
para ello no solo con el apoyo del Estado mismo, sino que además con el aporte
económico que realiza una gran parte de la población con las cotizaciones para
el sistema. (Sentencia 5130-94 de las 17:33 horas del 7 de setiembre de
1994)
Lo anterior, lleva a concluir a este órgano asesor, que la autonomía de
gobierno reconocida constitucionalmente a la Caja para la administración de los
seguros sociales, abarca también la prestación de los servicios de salud,
financiados en su mayor parte con dichas contribuciones, por lo que la forma en
que se estructure la prestación de dicho servicio, así como las medidas que
adopte la Caja para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas que
quedan cubiertos por su capacidad de auto organización.
En desarrollo de lo
indicado, el artículo 68 de la Ley Constitutiva de la Caja, señala
textualmente:
“Artículo 68.- El servicio y cuerpo médico de la Caja actuarán con
absoluta independencia de cualquier otra entidad administrativa ajena a ésta,
salvo que la Junta Directiva o, en su caso, la Gerencia, disponga lo contrario,
y su libertad de acción no será interferida por las disposiciones de ninguna
otra ley o decreto existentes en la fecha de vigencia de la presente ley.”
Dado ello, todas las autoridades públicas, deben velar porque sus
competencias propias no traspasen al campo de acción de la Caja, tal como es
reconocido en la Norma Fundamental en materia de seguridad social. De igual
forma, el operador jurídico al momento de interpretar las leyes, se encuentra
obligado a contemplar esa autonomía especial que le ha sido garantizada. Lo
anterior, aun cuando es jurídicamente posible la existencia de políticas
externas que sean compatibles con dicha autonomía.
En cuanto al tema específico de los Equipos Básicos de Atención Integral
en Salud (EBAIS), debemos señalar que dichas estructuras nacen en la década de los noventa, en el marco de discusión de la reforma al
sector salud.
Para
llevar a cabo dicha reforma, se suscribió un préstamo
con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, aprobado mediante Ley N° 7441 del 25 de octubre de 1994, con la intención de convertir al primer nivel de
atención de la salud en la puerta de entrada al sistema e implementar la
atención integral como estrategia. Para ello, el Ministerio de Salud debió
asumir un rol rector y definir la política nacional de salud, transfiriendo las
funciones operativas de atención de las personas, a la Caja Costarricense de
Seguro Social.
En ese sentido, el
convenio del préstamo establece que:"Equipo Básico de Salud" significa cada uno de
los setecientos equipos del Personal de Salud, necesario para ofrecer el
paquete mínimo de servicio de cuidados de salud primaria, redefinido bajo el
Modelo de Atención de Salud Primaria en las Regiones Saludables, tal como
dichos equipos son definidos y descritos en el documento titulado
"Propuestas de Readecuación del Modelo de Atención, Informe Final",
Febrero 1993 (en adelante Informe) y los
cuales serán establecidos por la CCSS, de acuerdo con el Programa de
Integración y "Equipos de Salud" significando todos ellos
equipos.”
Asimismo,
el artículo 6 establece que: “El
Prestatario y la CCSS tendrán que:
1.- suministrar al Banco un programa cronográfico, a entera satisfacción del Banco, disponiendo:
i)
Establecimiento de Equipos Básicos de Salud;”
Es
claro entonces, que lo relativo al establecimiento de EBAIS en nuestro país,
quedó en manos de la Caja Costarricense de Seguro Social como prestataria del
servicio público, sin perjuicio de las competencias asignadas al Ministerio de
Salud como ente rector del sector (al respecto, ver Decreto Ejecutivo 30698 del 23 de agosto de 2002).
Dicha competencia
no sólo es legal, sino que por ser parte de la prestación del servicio público
de salud universal, queda protegida también dentro del margen de su autonomía
garantizada constitucionalmente.
II.
LA CCSS ES TITULAR DE UNA
COMPETENCIA NACIONAL QUE EXCLUYE EL PERMISO DE LA MUNICIPALIDAD
Lo dicho en el
apartado anterior en cuanto a la autonomía y la potestad de auto organización
de la Caja, resulta de relevancia para evacuar la presente consulta, pues nos
enfrentamos a la disyuntiva de conciliar ese reconocimiento con la autonomía
municipal garantizada también constitucionalmente.
El
artículo 169 de la norma fundamental dispone que:"La administración de los intereses y servicios locales en cada
cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, ..."
Por su parte, el artículo 170 de dicho cuerpo normativo señala que: “las corporaciones municipales son
autónomas”
Aún cuando la
Constitución Política no establece un listado de materias que son resorte
exclusivo y excluyente de las municipalidades, sí define un ámbito competencial
de dichos entes, al reservarles el ejercicio de lo “local”. Precisamente en
desarrollo de lo anterior, el Código Municipal dispone en su artículo 4 lo
siguiente:
"ARTÍCULO 4.-
La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera
que le confiere la Constitución Política.
(…)”
Sobre esta autonomía reconocida constitucionalmente, la Sala
Constitucional ha señalado que:
“(…) Desde un punto de vista
jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades
de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la
organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así,
algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica libre elección
de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia;
la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y
específicamente, se refiere a que abarca
una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas,
en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la
que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a
través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo
señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa:
en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio
ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se
refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la
organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos
autónomos de organización y de servicio ); autonomía tributaria: conocida
también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la
creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales
corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el
artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y
autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo
tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones
fundamentales para el ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la
Constitución Política ( artículo 170), y el Código
Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente ) no se
han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y
promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que
esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad
frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones
fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter
electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se elige cada
cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus
políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más
específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la
capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va
unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto,
expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que
a su vez, es política.(…)” ( Sala Constitucional Voto N° 5445-99 de las
14:30 horas del 14 de julio de 1999).
De lo
anterior se desprende que existen varias vertientes o manifestaciones de la
autonomía municipal, específicamente la posibilidad de dichos entes de
autogobernarse (autonomía política), de dictar los reglamentos autónomos de
organización y servicio (autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva
(autonomía tributaria), y la potestad de autoadministración (autonomía
administrativa), lo cual en principio le otorga libertad o independencia frente
al Estado para la adopción de todas sus decisiones.
Consecuentemente, las competencias
“locales” atribuidas a la municipalidad a partir del reconocimiento de su
autonomía, se
contraponen a las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por
el Estado.
Ahora bien, existen
algunas materias donde el campo competencial entre uno y otro ente no puede
deslindarse, pues el ejercicio de atribuciones nacionales también puede
desarrollarse dentro de las circunscripciones territoriales de las
corporaciones municipales. Esto lleva a señalar que éstas no necesariamente son excluyentes y que pueden
coexistir en un mismo ámbito territorial.
Es precisamente esta
interrelación de competencias nacionales y locales, la que exige que deban
estar perfectamente definidas, a fin de garantizar la política del Estado sin
menoscabo de las atribuciones municipales, exigiendo relaciones de coordinación
entre ambos entes.
Sobre este tema, la Sala
Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen
municipal, no implica la eliminación de
las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado,
de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las
Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional
y legal es atribuida a otros entes públicos. Así quedó en evidencia, en la
sentencia 14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006, en la cual indicó:
“V. Las Municipalidades. El artículo 169 de la
Constitución Política otorgó a las municipalidades atribuciones para
administrar los intereses y servicios locales. Sin embargo, como indicó la Sala
desde la sentencia No. 1997-6469, la descentralización territorial del régimen
municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias
asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado. De manera que existen
intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a
ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a
otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro
en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia Municipal
genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la
Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como
conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de
principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto
jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la
Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses
"locales", se requiere, para precisar este concepto, estar en
contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de
definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto
legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según
sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que
de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el
empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un
mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como
bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas
conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluyó,
que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa
dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo
que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación
que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al
mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera
que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar
el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los
procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco
promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras
condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la
esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la
Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación,
pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea
Nacional Constituyente. En otras palabras, habrá cometidos que por su
naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito
de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque
hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de
contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los
límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que
corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga
en cada caso concreto. No pueden subsistir funciones de ningún ente público,
que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia
que integra lo local.”
En
esa misma línea, la Sala señaló en la sentencia
13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007 lo siguiente:
“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades
otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si
bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no
puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre
se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial
del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a
otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales
cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten
otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos
públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta
Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que
están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas
por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras
quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado
dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a
su autonomía.”
De lo anterior podemos concluir que la autonomía
municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro
del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que
pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la
circunscripción territorial de las municipalidades. Por tratarse de un concepto
jurídico indeterminado, deberá analizarse en cada caso concreto si una
competencia determinada queda englobada o no dentro de dicho concepto.
En el caso
específico de la prestación de los servicios de salud, ya analizamos en el
apartado anterior que se trata de una competencia nacional asignada
constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social. De ahí que la
prestación del servicio no puede quedar limitada dentro del concepto de lo
“local”, respecto a lo cual la municipalidad cuenta con autonomía. Por el
contrario, se trata de una competencia nacional, asignada constitucionalmente a
un ente específico como es la Caja Costarricense de Seguro Social.
De lo anterior,
deriva que el poder de auto organización de la Caja incluye la forma en que
estructurará la prestación de los servicios de salud, así como la determinación
de los lugares donde deberán ubicarse los centros de atención, de acuerdo a las
demandas de los usuarios y en garantía del acceso universal que debe buscar
como fin asignado por el Constituyente. Para esto lógicamente deberá acudir a
los criterios técnicos correspondientes, y por lo tanto no se trata de una
decisión antojadiza.
Por otro lado, debemos señalar que la
necesidad de una licencia municipal para construir deriva del artículo 74 de la
Ley de Construcciones que establece en lo que interesa:
“Artículo 74.-
Licencias. Toda
obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la
República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con
licencia de la Municipalidad correspondiente”.
Si se hace una lectura aislada de dicho artículo,
podría pensarse que para la instalación de un Equipo Básico de Atención y Salud
(EBAIS), es necesario contar con una licencia municipal, pues la norma no hace
distinción alguna y es la Municipalidad la que
planifica el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio
jurisdiccional, además que controla el debido respeto de los planes emitidos y
el proceso de urbanización y de las
construcciones que se requiera.
No obstante lo anterior, el artículo 74 no
puede verse en forma aislada y por el contrario, debe interpretarse conforme lo
dispuesto en el artículo 75 de la misma Ley de Construcciones, que establecen
en lo que interesa:
“Artículo 75.-
Edificios
Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos
(sic), por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal.
Tampoco la necesitan edificios construídos (sic) por
otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la
Dirección General de Obras Públicas.”
Dicho artículo dispone que los edificios
públicos no requieren licencia municipal, entendiendo por edificios públicos
aquellos construidos por el Gobierno de la República o bien, por otras
entidades estatales, en tanto sean autorizadas y vigiladas por la Dirección
General de Obras Públicas.
Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que los permisos
municipales no deben ser solicitados cuando se trate del ejercicio de una
competencia nacional de un ente público. Específicamente en la sentencia N° 1661-2006 de las 16:49 horas del 14 de febrero de 2006
afirmó en un caso similar:
“V.- En cuanto a los permisos municipales es menester
indicar que aún cuando las instituciones que administran intereses nacionales
-como el ICE- están llamadas a colaborar con las que velan por los intereses
locales -como las municipalidades-, y a considerar sus propuestas e iniciativas
razonables y justificadas; las entidades nacionales no tienen por qué requerir
permisos municipales para la realización de las obras y proyectos que
desarrollen en cumplimiento de sus fines. Entenderlo de otro modo, podría
conducir a la división del Estado entendido como una unidad, mismo que se
encuentra constitucionalmente consolidado. Lo anterior haya fundamento en nuestra
Carta Fundamental -artículo 188-, la cual reconoce autonomía propia a las
entidades descentralizadas del Estado, para la gestión de los intereses y
servicios públicos que les están encomendados, unas veces por la propia
Constitución y otras por la ley. Si bien es cierto, de conformidad con el
numeral 5 del Código Municipal, las instituciones que administran intereses
nacionales, están llamadas a atender su deber de información, coordinación y
cooperación, con las distintas corporaciones municipales del país, ese deber
nunca podría considerarse como una limitante o barrera a la actividad de las
entidades de carácter nacional para el desarrollo de sus actividades
especializadas”.
El voto anterior es claro en cuanto a que los
órganos nacionales no pueden supeditar
el cumplimiento de su fin público al criterio de una municipalidad.
En todo caso, aun cuando no exista un deber de
los entes del Estado de solicitar la licencia municipal, no puede olvidarse lo
dispuesto en los numerales 6 y 7 del Código Municipal que establecen:
“Artículo 6. —
La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública
deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la
debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.
Artículo 7. —Mediante convenio con otras
municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad
podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón
o en su región territorial.
(Así reformado por el artículo 17 de la ley General
de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010) “
De los artículos indicados, se desprende que
en sustitución de la licencia municipal, se establece un deber general de las
municipalidades y los entes de la Administración Pública de coordinar sus
acciones. Esta coordinación implica que las entidades deberán comunicarse las
obras que proyecten ejecutar.
De modo que la coordinación
deviene en un deber para las Administraciones estatales y locales y resulta más
necesario cuando se trata del ejercicio de actividades que normalmente estarían
sujetas al poder de la municipalidad, como es el caso de las construcciones.
La prestación del
servicio de salud no es un servicio estrictamente local, por lo que no puede
considerarse cubierto por la autonomía municipal reconocida en los artículos
169 y 170 de la Constitución Política. Sin embargo, como dicha atribución
nacional puede confluir en una determinada circunscripción territorial de un
cantón, tanto la Municipalidad como la Caja Costarricense de Seguro Social
deben coordinar sus acciones.
III.
CONCLUSIONES
a)
La autonomía de gobierno
reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política a favor de la Caja
Costarricense de Seguro Social para la administración de los seguros sociales,
abarca también la prestación de los servicios de salud;
b)
c)
La
autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución
Política, incluye únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro
del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que
pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la
circunscripción territorial de las municipalidades;
d)
En el caso específico de la prestación de los
servicios de salud, se trata de una competencia nacional asignada
constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que su
poder de auto organización abarca la forma en que estructurará la prestación de
los servicios, así como la determinación de los lugares donde deberán ubicarse
los centros de atención (incluyendo EBAIS), de acuerdo a las demandas de los
usuarios y en garantía del acceso universal que debe buscar como fin asignado
por el Constituyente;
e)
A partir de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley
de Construcciones, los edificios públicos
no requieren licencia municipal, entendiendo por edificios públicos aquellos
construidos por el Gobierno de la República o bien, por otras entidades
estatales, en tanto sean autorizadas y vigiladas por la Dirección General de
Obras Públicas.
a)
En
sustitución de la licencia municipal, se establece un deber general de las
municipalidades y los entes de la Administración Pública de coordinar sus
acciones (artículos 6 y 7 del Código Municipal), lo cual incluye la
comunicación de las obras que proyecten ejecutar.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
SPC/gcga
OJ-3-2012
APERTURA DE EBAIS EN
ZONAS RESIDENCIALES. AUTONOMÍA DE LA CAJA FRENTE A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.
El señor Carlos Góngora Fuentes,
diputado de la Asamblea Legislativa solicita a este
órgano asesor que se emita criterio sobre lo siguiente:
“1.Existe prohibición para apertura de
Equipos Básicos de Atención y Salud (EBAIS), en zonas residenciales?
2.-Es competencia municipal autorizar o
denegar la apertura de los mismos.”
Mediante opinión jurídica N° OJ-3-2012 del 10
de enero de 2012, suscrita por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta, se
concluyó lo siguiente:
a)
La autonomía de gobierno
reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política a favor de la Caja
Costarricense de Seguro Social para la administración de los seguros sociales,
abarca también la prestación de los servicios de salud;
a)
La autonomía municipal
reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, incluye
únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo
“local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser
ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la circunscripción
territorial de las municipalidades;
b)
En el caso específico de la prestación de los
servicios de salud, se trata de una competencia nacional asignada
constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que su
poder de auto organización abarca la forma en que estructurará la prestación de
los servicios, así como la determinación de los lugares donde deberán ubicarse
los centros de atención (incluyendo EBAIS), de acuerdo a las demandas de los
usuarios y en garantía del acceso universal que debe buscar como fin asignado
por el Constituyente;
c)
A partir de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley
de Construcciones, los edificios públicos
no requieren licencia municipal, entendiendo por edificios públicos aquellos
construidos por el Gobierno de la República o bien, por otras entidades
estatales, en tanto sean autorizadas y vigiladas por la Dirección General de
Obras Públicas.
d)
En
sustitución de la licencia municipal, se establece un deber general de las
municipalidades y los entes de la Administración Pública de coordinar sus
acciones (artículos 6 y 7 del Código Municipal), lo cual incluye la comunicación
de las obras que proyecten ejecutar.