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Dictamen : 294 - del 01/12/2011
1 de
diciembre, 2011
C-294-2011
Señora
Sonia
González Núñez
Secretaria
del Concejo Municipal
Municipalidad
de Corredores
Estimada
señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de
“…Si las Municipalidades al amparo de la reforma del artículo 62 del
Código Municipal, a través de la ley 17212, puede hacer donaciones de sus bienes
inmuebles de forma directa, a las Asociaciones de Desarrollo Comunal…”
I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:
Importante acotar que conjuntamente con el escrito mediante el cual se remite
el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número DL-561-2011 de fecha
30 de junio del 2011, emitido por el licenciado Juan Emilio Jiménez Delgado, en
su condición de Asesor Legal de
“…se
puede concluir que ambas organizaciones pueden tanto recibir como donar bienes
inmuebles que no estén afectos a un fin público o bienes de dominio
público...”
II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD
Siendo que
en la especie, se consulta respecto de la posibilidad jurídica que detenta la
corporación municipal para realizar donaciones a las Asociaciones de
Desarrollo. Deviene imperioso, como punto de partida, establecer que la
conducta a desplegar por el ente territorial, únicamente, será válida y eficaz,
si se encuentra sometida al principio de legalidad.
Sobre tal afirmación, este
órgano consultor, ha sostenido:
“…recordemos
que el principio de Legalidad de
Artículo 11.-“Los
funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados
a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no
concedidas en ella…”
Artículo 11.- 1.
Sobre
este punto la jurisprudencia judicial ha señalado:
“El principio de legalidad, es efecto y
manifestación directa del sometimiento del Poder Público al Derecho. En este
sentido, todo el comportamiento de
Bajo
esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en su jurisprudencia
administrativa señaló, lo siguiente:
Como usted bien sabe,
Por su parte,
En otra importante
resolución, la N ° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:
"Este principio
significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar
regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la
Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del
ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o
sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad
de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o
inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de
hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación." (Opinión
Jurídica OJ-164-2003 del 4 de setiembre del 2003)
De
lo anteriormente señalado, es claro que el principio de legalidad sostiene
que toda autoridad o institución pública puede actuar solamente en la
medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico…” [1]
III.- SOBRE EL INSTITUTO JURÍDICO DE LA
DONACIÓN
Teniendo presente que lo cuestionado
refiere de forma directa a la aplicación de la figura jurídica denominada
donación, conviene, realizar un breve análisis de esta, para así evacuar lo
consultado con mayor claridad.
Tocante a este tópico, este órgano
técnico asesor ha sostenido:
“…La
doctrina define la donación “doni
datio” como un acto de liberalidad mediante la que una persona
(física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una cosa
mediante un contrato que requiere para su perfección del consentimiento o
aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez Picazo, la donación
es un acto de liberalidad en virtud del “animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el
consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de
cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente.
En
nuestro ordenamiento jurídico esa figura contractual se encuentra regulada en
el Código Civil, artículos 1393 al 1408, y precisamente el artículo
No
obstante la existencia de esa norma legal que rige primordialmente las relaciones contractuales privadas, en
tratándose de fondos públicos, definición en la que están comprendidos
los bienes públicos, conforme al artículo 9 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República (No. 7428 de 07 de setiembre
de 1994), es totalmente viable que el legislador, mediante norma especial
prevaleciente ante la norma general del Código Civil, establezca cláusulas de
reversión como la indicada, a fin de que, en caso de disolución del ente
privado (donatario), el bien retorne a la entidad pública donante; ello,
naturalmente, con ocasión de la especial tutela que revisten los fondos
públicos.
Lo
anterior asegura por otra parte, que de no cumplirse o continuarse con el fin
altruista que motivó la donación del bien, por disolución de la donataria, éste
no pase a intereses particulares en detrimento de los de la
colectividad…” [2]
Bajo esta inteligencia, la
donación es un acto de liberalidad que conlleva el traspaso de un bien,
independientemente de su naturaleza, de una persona a otra, sea esta física o
jurídica. En tratándose de
IV.- SOBRE LA AUTORIZACIÓN CONTENIDA EN
EL ORDINAL 19 DE LA LEY SOBRE EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD Y LA POSIBILIDAD DE
LAS MUNICIPALIDADES DE DONAR BIENES INMUEBLES
Tomando en consideración
que la consulta sometida al escrutinio de este órgano asesor indica que el
cardinal 62 del Código del Municipal autoriza a las Municipalidades para donar
a las Asociaciones de Desarrollo Comunal, deviene imperioso, establecer lo que ha sostenido, tocante a este tema, la
jurisprudencia administrativa.
Así tenemos, que sobre el particular ha dicho:
“…Sobre la autorización otorgada en el artículo
19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad al Estado y el sector
descentralizado, para realizar donaciones, se ha indicado que se
trata de una autorización de carácter genérico. Obsérvese que la norma en
cuestión únicamente autoriza a “donar bienes”, sin realizar diferenciación
alguna entre los distintos tipos de bienes (muebles e inmuebles), ni hacer
referencia al régimen propio de cada uno de ellos.
En
este sentido es que se ha indicado que estas autorizaciones “genéricas”
tienen como límite el tipo de bien de que se trata, en tanto (sic) para la enajenación
de un bien afecto a un fin público se requiere de una norma legal que lo
desafecte expresamente y que, a su vez, autorice su enajenación (OJ-175-2001
del 22 de noviembre del 2001).
En
efecto, el artículo 62 del Código Municipal dispone que la enajenación de
bienes inmuebles que realice una municipalidad sólo
será posible a través de una ley especial que lo autorice
. Pero, además, la norma en
cuestión remite a la Ley de Contratación Administrativa en materia de uso y
disposición del patrimonio municipal. Interesa, entonces, el artículo 69
de esta última ley que establece una serie de límites a la Administración en
materia de enajenación de bienes inmuebles afectos a un fin público…
...se ha sostenido que para la
enajenación (que incluye la compraventa, donación) de los bienes públicos, se
requiere autorización legislativa para su desafectación (ver artículo 262 del
Código Civil, artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa No 7494 en
relación con el artículo 70.2 del Reglamento General de Contratación
Administrativa No 25038)
.
Así
las cosas, en dicha oportunidad este órgano concluyó, en primer término, que el
artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la
Comunidad contiene una autorización
de tipo genérico
por lo que , en caso
de que la Municipalidad decida donar a una Asociación de Desarrollo un bien
inmueble afecto a un fin público, se requiere de una norma legal que lo
desafecte expresamente y que, a su vez, autorice su enajenación; criterio que a la fecha se mantiene y que incluso ha
sido reforzado en pronunciamientos posteriores (ver, entre otros, el dictamen
N° C-267-2008 del 31 de julio de 2008 )…
En
virtud de lo anterior… este órgano asesor reitera lo dicho en el sentido de que
el
artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad - N° 3859 - no autoriza, por sí mismo, el traspaso
directo de un bien inmueble a una Asociación de Desarrollo por cuanto su texto contiene una autorización de
carácter genérico que cede ante la disposición normativa establecida en Código
Municipal, concretamente en el párrafo segundo del numeral 62
.
En ese
orden de ideas, recordemos que el artículo 62 del Código Municipal es una norma
posterior y especial respecto del artículo 19 de la Ley N° 3859, de ahí que
resulte de aplicación frente a esta última, razón por la cual, en tratándose de
donaciones de bienes inmuebles que pertenezcan a los gobiernos locales, debe
existir de previo una ley especial que así lo autorice expresamente y, en caso
de que dichos bienes se encuentren afectos a un fin público, dicha ley deberá
contener adicionalmente una disposición que prevea su desafectación…” [3]
De la
transcripción realizada se sigue sin mayor dificultad que el canon 19 de la ley
número 3859, constituye una autorización genérica y no especial, para que los
entes territoriales puedan donar y en consecuencia, no puede entenderse como
una norma habilitante para que las Municipalidades realicen tal conducta
respecto de las Asociaciones de Desarrollo Comunal, ya que, no cumple con el requisito de especialidad
que exige el ordenamiento jurídico –canon
62 del Código Municipal-. Véase que, pese a que el pronunciamiento es
anterior a la reforma realizada el 01 de setiembre al ordinal supra citado,
está en nada afecta el contenido del criterio, ya que, el requisito de
especialidad se mantiene con posterioridad a la modificación.
A partir de lo expuesto y
propiamente dentro de lo consultado, deviene
imperioso remitirse a lo dispuesto por el canon 62 del Código Municipal,
que en lo conducente dispone:
“La municipalidad podrá
usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos
permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean
idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Las donaciones de
cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de
garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice,
expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante
el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que
integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles,
siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e
instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para
donar directamente a las municipalidades.
Cuando la donación
implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien,
se requerirá la autorización legislativa previa…” (El énfasis nos pertenece).
De la norma transcrita se desprende con absoluta claridad que el
gobierno local se encuentra facultado para donar sus bienes inmuebles, afectos
a un fin público o no, únicamente, en presencia de dos supuestos, ante la
existencia de una ley especial o de forma directa cuando se trate de la
Administración Pública, ya sea central o descentralizada, en el tanto y en
cuanto, estas se encuentren posibilitadas, en igual sentido, para donar al ente
territorial y este aprueba tal conducta mediante dos terceras partes del
Concejo.
Ahora bien, tomando en cuenta que el objeto de la consulta es la
donación de forma directa, respecto de las Asociaciones de Desarrollo Comunal,
nos avocaremos a determinar si estas cumplen con los requerimientos exigidos
por el ordenamiento jurídico para ser objeto de donación.
Así las cosas, corresponde, en primer término, establecer la naturaleza
de las figuras jurídicas supra citadas.
En este sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional, al sostener:
“…Respecto
del primer caso, el artículo 1 de la Ley de Fundaciones le ha reconocido a
estas entidades personalidad jurídica propia, como entes privados de utilidad
pública. El término “utilidad pública” se refiere a todo aquello que interese,
afecte o beneficie a la comunidad o al común de los ciudadanos. Sin embargo,
esta cualidad no implica que las fundaciones necesariamente actúen en ejercicio
de funciones o potestades públicas. En el caso concreto de las fundaciones que
administran casas de atención a la persona adulta mayor, ejecutan ciertamente
una labor de solidaridad social de enorme importancia para la comunidad –de ahí
su utilidad pública- empero, tal actividad la realizan con facultades propias
de los sujetos privados, sin ejercer ninguna potestad de imperio ni ninguna
atribución que el ordenamiento jurídico establezca como propia o exclusiva del
Estado…” [4]
Por su parte, respecto de las Asociaciones, indicó:
“Primero que nada, se parte de la naturaleza
jurídica de las asociaciones, las cuales son agrupaciones de orden privado
para fines específicos y determinados, sea "científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo, y
cualesquiera otros lícitos", con la única condición de que la
asociación no puede tener "como
único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia" (artículo 1° de la
Ley de Asociaciones, número 218, de ocho de agosto de mil novecientos treinta y
nueve y sus reformas)” [5]
De lo expuesto, se sigue sin mayor dificultad que las organizaciones
dichas, son sujetos de derecho privado y en consecuencia, por mayoría de razón,
no se encuentran subsumidas en el supuesto exigido por la norma para ser objeto
de donación por parte del gobierno local -
formar parte de la Administración Pública, central o descentralizada -.
Siendo que ante la ausencia de tal condición, resulta palmario que, aún en
presencia de los requisitos restantes, la conducta en estudio no sería viable
al no contar la Municipalidad con una norma que la habilite para donarle a
sujetos privados.
En consecuencia, la Municipalidad se encuentra impedida legalmente para
proceder con la conducta dicha – donar
bienes a Uniones o Federaciones de Asociaciones de Desarrollo Comunal-.
V.- CONCLUSIONES:
A.- Para que la conducta a desplegar por la corporación municipal, sea
válida y eficaz, necesariamente, debe someterse al principio de legalidad.
B.- La donación es un acto de liberalidad que conlleva el
traspaso de un bien, independientemente de su naturaleza, de una persona a otra,
sea esta física o jurídica. En tratándose de la Administración Pública ese acto
de liberalidad, encuentra su límite infranqueable en el principio de legalidad
y en consecuencia, de no existir una norma que autorice la realización de tal
conducta, esta se encontraría irremediablemente vedada.
C.- El canon 19 de la ley número 3859,
constituye una autorización genérica y no especial, para que los entes
territoriales puedan donar y en consecuencia no puede entenderse como una norma
habilitante para que las Municipalidades realicen tal conducta, respecto de las
Asociaciones de Desarrollo Comunal, ya que,
no cumple con el requisito de especialidad que exige el ordenamiento
jurídico –canon 62 del Código Municipal-.
D.-El Gobierno Local se encuentra facultado para donar sus
bienes, únicamente, en presencia de dos supuestos, ante la existencia de una
ley especial o de forma directa cuando se trate de la Administración Pública,
ya sea central o descentralizada, en el tanto y en cuanto, estas se encuentren posibilitadas,
en igual sentido, para donar al ente territorial y este aprueba tal conducta
mediante dos terceras partes del Concejo.
E.- Las Asociaciones
de Desarrollo Comunal son sujetos de derecho privado y por ende, no se
encuentran subsumidas en el primer supuesto exigido por la norma para ser
objeto de donación por parte del gobierno local - formar parte de la Administración Pública, central o descentralizada -.
F.- No
existe en el ordenamiento jurídico una norma especial que autorice al ente
territorial para donarle a las
Asociaciones de Desarrollo Comunal, aún y cuando se trate de un bien
patrimonial que no detente carácter demanial.
En consecuencia, la Municipalidad se encuentra impedida legalmente para
proceder con la conducta dicha – donar bienes
a las Asociaciones de Desarrollo Comunal-.
De esta forma se evacua la
gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular,
con toda consideración.
Procuradora
Área Derecho Público
LAR/jlh
[1]
[2]
[3]
[4] Sala Constitucional de
[5] Sala Constitucional de
SOBRE LA
DONACIÓN DE BIENES MUNICIPALES
La señora Sonia González Núñez, en calidad de Secretaria del
Consejo Municipal de la Municipalidad de Corredores, nos pone en
conocimiento el acuerdo número 06, tomado en la Sesión Ordinaria número 27 del
04 de julio del 2011, mediante el cual,
se solicita criterio en torno a la posibilidad que detenta el ente
territorial de donar bienes. Específicamente consulta
lo siguiente:
“…Si las Municipalidades al amparo
de la reforma del artículo 62 del Código Municipal, a través de la ley 17212,
puede hacer donaciones de sus bienes inmuebles de forma directa, a las
Asociaciones de Desarrollo Comunal…”
Analizado el punto sometido a consideración de este órgano técnico
asesor, mediante dictamen C-294-2011 del
01 de diciembre del 2011, suscrito por
A.- Para que la conducta a
desplegar por la corporación municipal, sea válida y eficaz, necesariamente,
debe someterse al principio de legalidad.
B.- La donación es un acto de liberalidad
que conlleva el traspaso de un bien, independientemente de su naturaleza, de
una persona a otra, sea esta física o jurídica. En tratándose de la
Administración Pública ese acto de liberalidad, encuentra su límite
infranqueable en el principio de legalidad y en consecuencia, de no existir una
norma que autorice la realización de tal conducta, esta se encontraría
irremediablemente vedada.
C.- El canon 19 de la ley número 3859, constituye una autorización genérica y no especial, para que los entes territoriales puedan donar y en consecuencia no puede entenderse como una norma habilitante para que las Municipalidades realicen tal conducta, respecto de las Asociaciones de Desarrollo Comunal, ya que, no cumple con el requisito de especialidad que exige el ordenamiento jurídico –canon 62 del Código Municipal-.
D.- El Gobierno Local se encuentra
facultado para donar sus bienes, únicamente, en presencia de dos supuestos,
ante la existencia de una ley especial o de forma directa cuando se trate de la
Administración Pública, ya sea central o descentralizada, en el tanto y en
cuanto, estas se encuentren posibilitadas, en igual sentido, para donar al ente
territorial y este aprueba tal conducta mediante dos terceras partes del
Concejo.
E.- Las Asociaciones de Desarrollo Comunal son sujetos de derecho privado y por ende, no se encuentran subsumidas en el primer supuesto exigido por la norma para ser objeto de donación por parte del gobierno local - formar parte de la Administración Pública, central o descentralizada -.
F.- No existe en el ordenamiento jurídico una norma especial que autorice al ente territorial para donarle a las Asociaciones de Desarrollo Comunal, aún y cuando se trate de un bien patrimonial que no detente carácter demanial.
En consecuencia, la Municipalidad se encuentra impedida legalmente para proceder con la conducta dicha – donar bienes a las Asociaciones de Desarrollo Comunal-.