Opinión Jurídica : 095 - del 22/12/2011

22 de diciembre, 2011

OJ-095-2011

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área-Comisión de Especial

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República,, me refiero a su oficio CSN-284-10-10 del 25 de octubre del 2010, en el cual se solicita criterio en cuanto al proyecto de ley titulado “Modificación al capítulo IV del título IV del Código Municipal que se denominará: “Presupuesto Municipales” expediente legislativo N° 16.255.

De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Especial de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I. SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.

El presente proyecto de ley pretende modificar el capítulo IV del título IV del Código Municipal, introduciendo una serie de reformas a los artículo de este cuerpo legal comprendido entre el numeral 91 al 127 y a los artículo 13, incisos a) y k), y 17, incisos e) y g).

La iniciativa se encuentra comprendida en un único artículo en donde se modifica el texto de los artículos que componen el capítulo IV del título IV del Código Municipal. Al mismo tiempo de cuatro normas transitorias que regulan la introducción temporal de las normas que se pretende modificar.

De la exposición de motivos del proyecto de ley bajo estudio, se deriva que la intención de la propuesta radica en implementar presupuestos participativos como formas organizativas que combinan la participación directa y la delegación, así como la “territorialización y sectorialización” de las demandas y actuaciones, estableciendo prioridades presupuestarias del gobierno local, la fiscalización y el gasto.

La idea es seguir con lo establecido en el artículo 5 del Código Municipal, en el tanto, el “presupuesto participativo ha sido considerado como una estrategia de profundización democrática y creación de ciudadanía y como una nueva forma de gestión pública para responder a los problemas de la comunidad”.

II. SOBRE EL FONDO

Con el proyecto de ley se pretende modificar íntegramente el Capítulo IV del Título IV del Código Municipal, el cual se refiere concretamente al presupuesto municipal. Con la nueva normativa propuesta se quiere establecer un cambio en la forma de planificar, desarrollar y operar los presupuestos municipales, de ahí su título “Sistema de Planificación Participativa y Presupuestos Municipales”.

Debemos señalar de que si bien el Código Municipal como cuerpo normativo es una manifestación de la potestad de legislar de los señores Diputados, y como tal es una ley de carácter nacional y no de iniciativa municipal, a criterio de esta Procuraduría, regular asuntos propios y concernientes a las entidades municipales, debe ser consultado a las municipalidades del país, para que con ello se respete la autonomía municipal constitucionalmente consagrada, máxime que la materia regulada con la reforma que se propone, incide directamente no solo con la forma de operar de las entidades municipales toda vez que con la propuestas se le da participación a la ciudadanía, a efecto de que ejerza el control democrático de la gestión pública del cantón, sino también de la forma de cómo se debe orientar el presupuesto municipal. Sobre el tema de la consulta de los proyectos de ley a las instituciones autónomas, la Sala Constitucional ha sostenido:

“La consulta obligatoria prevista en el citado artículo 190 tiene su antecedente inmediato en una moción que presentó la fracción Social Demócrata en la Asamblea Nacional Constituyente, para que se incluyese una norma cuyo texto sería el siguiente: "No podrá discutirse en la Asamblea Legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se aprueba." (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, No. 166).

Esta redacción fue percibida como un modo de restarle atribuciones a la Asamblea Legislativa (idem), y era, sin duda, un medio bastante explícito de condicionar la decisión legislativa puesto que incidía no solo en la validez sino, sobre todo en la legitimidad de la decisión. La simple consulta obligatoria dispuesta finalmente en el artículo 190 no tiene esas proporciones: convierte a la institución consultada en una suerte de organismo auxiliar de la Asamblea para la toma de una decisión que corresponde a ésta en exclusiva (artículo 121 constitucional). No es la consulta, sin embargo, una mera formalidad procesal, carente de sentido o finalidad sustantiva, puesto que con ella se persigue una finalidad tocante a la idoneidad o calidad de la ley para obtener los resultados concretos que se quiere lograr con ella. De tal manera que la consulta debe hacerse en oportunidad procesal tal que la Asamblea tenga oportunidad real de escuchar la opinión consultiva, es decir, de atenderla y considerarla; dicho de otro modo, lo que explica y justifica el artículo 190 es que la Asamblea cuente realmente con una oportunidad suficiente, durante el proceso, para conocer y apreciar la opinión consultiva antes de tomar una decisión. Se trata, por otra parte, de una opinión que se pide sobre un proyecto determinado, que no es otro que el que ha sido sometido al conocimiento legislativo mediante el ejercicio de la iniciativa. La consecuencia de la opinión puede ser la enmienda del proyecto, caso en el cual (sobre todo si esto ocurre en el llamado usualmente "trámite de Comisión") implica que la consulta no versa necesariamente sobre el "proyecto definitivo": por el contrario, la consulta en tal supuesto, habría conducido la voluntad legislativa a configurar un texto diverso del originalmente presentado.

4. Todo lo expresado anteriormente se refiere, pues, a la infracción que se comete por haber trascendido durante el procedimiento legislativo los límites del derecho de enmienda, alterando materialmente el texto del proyecto de un modo esencial. Violación a la que se suma, como se ha visto, una transgresión inevitable de lo dispuesto en el artículo 190, dado que en el caso concreto el llamado "proyecto definitivo", siendo materialmente diverso, no fue tampoco consultado.” (Resolución N° 1633-1993 del 13 de abril de 1993).

Es importante destacar que el artículo 94 y siguientes, desarrollan lo concerniente a la planificación participativa del presupuesto nacional, y establecen una serie de instrumentos, que si bien inciden en la formulación y implementación y ejecución del presupuesto municipal, ello implica distraer los fondos municipales en el establecimiento de una infraestructura que permita hacer efectiva la participación democrática de las fuerzas vivas del cantón, lo cual redundaría negativamente en la hacienda municipal. Siendo sí, tal propuesta, aunque contiene una visión estratégica a largo plazo del desarrollo del cantón, así como las acciones orientadoras para satisfacer las necesidades y demandas de la comunidad local, partiendo de la concertación con los diversos sectores de la población local, eventualmente podría ser contraria a lo dispuesto por el artículo 175 de la Constitución Política que deja en manos de la entidad municipal la competencia para dictar sus propios presupuestos con estricto apego a los principios propios de técnica presupuestaria que dicta la Contraloría General de la República.

Por otra parte dentro de una correcta técnica presupuestaria, el proyecto político diseñado por el Concejo Municipal de Distrito según lo estipulado en el actual artículo 13 inciso a) del Código Municipal debe de ir de la mano con el plan económico para que sea posible la realización del mismo. De llevarse a cabo la reforma propuesta por la iniciativa, el órgano de gobierno municipal –el Concejo- no solo perdería la función de fijar las políticas de desarrollo dentro del cantón, sino que también perdería el dimensionamiento económico de la gestión para la cual fueron electos popularmente, toda vez que el plan de desarrollo municipal, debe ser concertado por la ciudadanía, y a partir de ahí deberá tomar las previsiones presupuestarias, tal y como lo establecen los artículos 100 y siguientes del proyecto. También debe hacerse notar, que al quedar prácticamente el plan de desarrollo municipal en manos de las fuerzas vivas del cantón, eventualmente podrían estarse invadiendo competencias propias del Estado, en materia de zona marítimo terrestre y de ambiente. Debe tomarse en cuenta que el MINAET tiene la administración de las áreas protegidas, por lo que los terrenos no pueden ser incluidos en los planes reguladores de las municipalidades.

En otras palabras, poner en manos de la ciudadanía la planificación de políticas municipales y los presupuestos, de alguna forma significaría limitar el rango de acción de los órganos municipales que son electos mediante el sufragio, a saber, el Concejo Municipal, el Alcalde, los Regidores y Síndicos que componen el gobierno municipal, toda vez que de acuerdo con el texto propuesto se limitaría al Concejo Municipal a “fijar las políticas y prioridades del municipio, conforme el plan de de desarrollo municipal participativo” dentro de los parámetros establecidos por los instrumentos de planificación ciudadana que propone el proyecto.

Debemos tener claro que dentro de una lógica administrativa, la asignación de recursos municipales debe obedecer a la prioridad de las necesidades que existen dentro del cantón. Así, la participación ciudadana en la disposición del presupuesto municipal en los términos propuestos en el proyecto de ley podría distorsionar la correcta asignación de recursos en el tanto cada ciudadano tienen una visión diferente de la diferente problemática cantonal, por lo cual a criterio de esta Procuraduría, para que se logre una mayor equidad en el manejo de los recursos económicos, el Concejo Municipal, como órgano máximo de la Municipalidad y que contienen la representación popular otorgada por el sufragio, es la llamada a manejar de la mejor manera los recursos municipales. Si bien podría incluirse la participación ciudadana en esos trámites, ello no puede afectar competencias esenciales de los órganos municipales.

III. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la Republica que el proyecto de ley titulado “Modificación al capítulo IV del título IV del Código Municipal que se denominará: “Presupuesto Municipales” expediente legislativo N° 16.255, eventualmente podría presentar roces de constitucionalidad en cuanto a materia presupuestaria se refiere y a la asignación de competencias a las fuerzas vivas del cantón y que son propias del Estado y no municipales.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

Código 92160

JLMS/Kjm