Dictamen : 033 - del 31/01/2012

31 de enero, 2012

C-033-2012

Doctora

Patricia Orozco Carballo

Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia

Directora General

Estimada señora:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al oficio DG47-01-11 de 19 de enero de 2011 mediante el cual se nos comunicó el acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), N.° 3 celebrado en la sesión N.° 42-10 de 21 de diciembre de 2010.

En ese acuerdo del Órgano Colegiado, se ha resuelto consultar a este Órgano Superior Consultivo con respecto a la relación orgánica entre el IAFA y el denominado Centro de Atención Integral en Adicciones para Personas menores de edad (CAIA). Específicamente, es de interés de la Junta que se determine de quien depende técnica y administrativamente dicho Centro.

En su acuerdo, la Junta Directiva indica que la existencia de esa relación orgánica entre el CAIA y el IAFA no es clara, pues el voto de la Sala Constitucional que ordenó la creación de aquel, estableció que su constitución era una obligación de diferentes instituciones públicas.

Para efectos de cumplir satisfactoriamente con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se ha adjuntado a la consulta el oficio SJ-316-12-10 de 9 de diciembre de 2010, el cual es criterio legal de los Servicios Jurídicos Institucionales.

En su oficio SJ-316-12-10 se señala que corresponde al IAFA la ejecución de programas de tratamiento contra las adicciones por lo que estima que el CAIA debe ser efectivamente liderado por dicho Instituto.

Luego, mediante oficio DG-28-01-12 de 11 de enero de 2012, la Dirección General del IAFA aportó determinados documentos que estimó de interés, entre ellos diversos de cooperación suscritos por el IAFA para la construcción y puesta en funcionamiento del CAIA y la correspondiente certificación que hace constar que el Director del Centro es nombrado por la Junta Directiva del Instituto.

Con el propósito de dar respuesta satisfactoria a la consulta planteada, se ha estimado oportuno referirse a los siguientes puntos: a. El Centro de Atención Integral de Adicciones para Personas menores de edad es una dependencia del IAFA, y b. En orden a la obligación de colaboración interinstitucional.

A. EL CENTRO DE ATENCION INTEGRAL DE ADICCIONES ES UNA DEPENDENCIA DEL IAFA

El artículo 22 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud (LOMS)- numeral que ha sido reformado por la Ley N.°8289 de 10 de julio de 2002 - es el que, en principio, delimita la competencia material del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia

“Artículo 22.—El IAFA tendrá a su cargo la dirección técnica, el estudio, la prevención, el tratamiento y la rehabilitación de la adicción al alcohol, el tabaco y otras drogas lícitas o ilícitas; además, desempeñará otras funciones que la ley establezca y será el responsable de coordinar y aprobar todos los programas tanto públicos como privados relacionados con sus fines; deberá gestionar la suspensión o el cierre de tales programas, si incumplen los lineamientos estipulados al efecto.”

Es claro, entonces, que el IAFA tiene amplias competencias, primero en materia de dirección técnica de los programas de adicciones y en su investigación, pero también el artículo 22 LOMS le otorga atribuciones en materia de tratamiento y rehabilitación de personas en adicción.

El alcance de las competencias del IAFA como rector técnico en materia de políticas relativas a la adicción a las drogas y al alcohol ha sido ya examinado en el dictamen C-161-2006 de 24 de abril de 2006.

Sin embargo, debe reiterarse en que a la par de esas competencias de dirección, la Ley le ha atribuido al IAFA una competencia para prestar la atención directa a personas en adicción. Esto a través de programas de tratamiento y rehabilitación.

Este tema fue abordado en un dictamen anterior a la reforma de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud de 2002 la cual afectó directamente al IAFA. Específicamente se trata del dictamen C-166-2000 de 28 de julio de 2000, el cual indicó:

“En realidad, dicho órgano tiene una finalidad que cumplir, el estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del alcoholismo y la Farmacodependencia por ende, está autorizado para brindar ese servicio público, pudiendo en el ejercicio de sus funciones y en plena satisfacción del fin público que le ha sido encomendado, instrumentalizar los medios necesarios con los cuales se garantice el cumplimiento del servicio público que le ha sido asignado.

La prestación del servicio público difiere en mucho del ejercicio de una actividad comercial dentro del mercado existente de venta de servicios como atención a pacientes, asesoría y otros, pues dentro de las atribuciones asignadas al órgano no se encuentra el ejercicio de otra actividad que no sea la de satisfacción del servicio público asignado.”

Ahora bien debe insistirse en que la normativa vigente – Artículo 22 LOMS - todavía le atribuye al IAFA las competencias en la prestación directa de atención en materia de tratamiento y rehabilitación de personas en adicción.

En este sentido debe subrayarse que además de lo dispuesto por el artículo 22 LOMS vigente, es necesario considerar lo prescrito por el artículo 3, párrafo segundo, de la Ley N.° 8204 de 26 de diciembre de 2001 -Reforma integral a Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo (LESP) -:

“Artículo 3º—Es deber del Estado prevenir el uso indebido de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y cualquier otro producto capaz de producir dependencia física o psíquica; asimismo, asegurar la identificación pronta, el tratamiento, la educación, el postratamiento, la rehabilitación y la readaptación social de las personas afectadas, y procurar los recursos económicos necesarios para recuperar a las personas farmacodependientes y a las afectadas, directa o indirectamente, por el consumo de drogas, a fin de educarlas, brindarles tratamiento de rehabilitación física y mental y readaptarlas a la sociedad.

Los tratamientos estarán a cargo del Ministerio de Salud, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), y de cualquier otra entidad o institución legalmente autorizada por el Estado. Si se trata de personas menores de edad, para lograr dicho tratamiento el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) deberá dictar las medidas de protección necesarias dispuestas en el Código de la Niñez y la Adolescencia.

En todo caso, corresponde al IAFA ejercer la rectoría técnica y la supervisión en materia de prevención y tratamiento, así como proponer, diseñar y evaluar programas de prevención del consumo de drogas.”

Ergo, es indudable que la Ley le ha reconocido al IAFA competencias para brindar el tratamiento terapéutico de personas sometidas a adicción.

La posibilidad de que el IAFA brinde servicios terapéuticos a personas en adicción ha sido incluso admitida por la jurisprudencia constitucional en el voto N.° 5871-2005 de las 3:50 horas del 17 de mayo de 2005. Decisión del Tribunal Constitucional que, en todo caso, es de gran relevancia para este consulta:

“Tratándose la adicción a las drogas estupefacientes de una enfermedad –aún siendo una de índole muy especial por su carácter de adictiva- lo cierto es que es deber de la Caja Costarricense de Seguro Social brindar los debidos servicios de salud a aquellas personas afectadas por este mal. En adición a lo anterior, l a Ley 8204, en su artículo 166 dispuso la siguiente regla: “ Autorízase a la CCSS para que cree centros especializados en la atención de los farmacodependientes, en un plazo máximo de cuatro años .” Incluso si la Ley 8204 no hubiera conferido estas competencias a la institución (no se entrará aquí en una discusión acerca de la autonomía de gobierno dada a ese ente), lo cierto es que la propia Constitución Política, en su artículo 73, es la que encarga a la referida entidad, la prestación de los servicios sanitarios que las personas requieran, como administradora de los seguros de salud, de modo que la disposición citada no hace sino desarrollar el mandato genérico contenido en la Ley Fundamental. No obstante este claro deber dado a la Caja Costarricense de Seguro Social, lo cierto es que el legislador formal se ha encargado de distribuir la carga que implica la atención a un problema de salud tan complejo como el analizado, asignando a diversas instituciones, competencias complementarias a las de la Caja. Así, la Ley número 5412 de ocho de noviembre de mil novecientos setenta y tres, en su artículo 21, asigna al Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia el “...estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del alcoholismo y la farmacodependencia, así como la coordinación y aprobación de todos los programas públicos y privados orientados a aquellos mismos fines.”

De lo anterior, se entiende que el Instituto cuenta con la posibilidad de crear los programas que se estimen necesarios y oportunos para atender y brindar tratamiento y rehabilitación a las personas sometidas a adicción. Al respecto, conviene considerar lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 12 de la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 12.-

1. Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho.”

Los numerales 22 LOMS y 3 LESP, entonces, no solamente han creado una competencia del IAFA para brindar tratamiento terapéutico a personas en adicción, sino que además le han autorizado para organizar – al interior de su propia estructura – los servicios que sean necesarios al efecto. Sobre este punto, se impone citar, en lo conducente, lo comentado por ORTIZ ORTIZ en relación con la atribución de competencias:

“La norma que crea la competencia autoriza la ejecución de comportamientos materiales (ejecución de obras, prestación de servicios técnicos, etc.) o la realización de actos jurídicos, de manifestaciones de voluntad con efectos de Dereho.”(ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo II. Stradmann. 2002 P. 50)

En este sentido, ha debido entenderse que el IAFA se ha encontrado autorizado para crear, como parte de sus servicios técnico - terapéuticos un Centro de Atención Integral de Drogas para Menores de Edad. Esta posibilidad incluso ha sido reconocida otra vez por el voto N.° 5871-2005:

“Establecimiento de centros de atención de los y las menores víctimas de enfermedades adictivas. Partiendo del cuadro explicativo contenido en el párrafo anterior, esta Sala considera que la actual inexistencia de un centro especializado en la atención de menores adictos a las drogas lesiona directamente sus derechos como población a la que la Ley Fundamental, así como la Convención de Derechos del Niño, reconocen una especial protección. Todas las autoridades informantes han dejado claro que en la actualidad el país carece de un centro especializado para atender a los niños, niñas y adolescentes con este padecimiento. Estas mismas autoridades hacen ver en sus informes que se encuentra en etapa avanzada de planificación, un proyecto tendiente a la creación de una instancia como la mencionada, a cargo del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, pero con la participación del Patronato Nacional de la Infancia, la Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto Costarricense sobre Drogas, como parte de la Comisión Interinstitucional de Atención Integral a la Persona Menor de Edad Consumidora de Drogas. De ese modo, entiende la Sala que la solución propuesta por las instancias técnicas especializadas debe ser la base para la solución de este caso. Así las cosas, se debe ordenar a las cuatro instituciones mencionadas, tomar todas las medidas necesarias para que en el plazo de dieciocho meses a partir de la comunicación de esta sentencia, el país cuente con un centro especializado en la atención de menores adictos a las drogas, capaz de brindar atención integral a los y las menores afectos a este mal, de acuerdo con la demanda real de estos servicios en todo el territorio nacional.”

No puede dudarse, por consiguiente, que el Centro de Atención Integral en Adicciones para Personas menores de edad (CAIA) es una dependencia técnica a cargo del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia y que forma parte de los servicios de tratamiento y rehabilitación que éste debe, por Ley, prestar.

En este sentido, conviene considerar las condiciones bajo las cuales fue creado el CAIA y que quedaron constantes en el Oficio N.° 17840-2006 de 22 de diciembre 2006 – dirigido a la Dirección General del IAFA – órgano con personalidad jurídica instrumental - y que corresponde a la autorización extendida por la Contraloría General de la República al amparo del artículo 8 de la Ley de la Contratación Administrativa. Transcribimos las más relevantes:

1) La ubicación será dentro de las instalaciones del IAFA.

2) El financiamiento está a cargo del Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) y el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) mediante fondos de FODESAF.

3) Que el IAFA contará con la asesoría técnica de la Dirección de Edificaciones Nacionales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en: planos, presupuesto de infraestructura, elaboración del cartel y supervisión técnica de la obra.

4) Los recursos de equipamiento de la obra ascienden a la suma de $285.393 (doscientos ochenta y cinco mil trescientos noventa y tres dólares).

5) El IAFA velará por el cumplimiento de la normativa legal vigente, y asignará el personal profesional competente. El MEP asignará tres códigos para educadores. La CCSS aportará medicamentos, exámenes de laboratorio, profesionales itinerantes El PANI contribuirá con el financiamiento de la operación del Centro. La JPS financiará la operación del proyecto de Centro. Fodesaf financiará la operación del proyecto ya que la población beneficiaria se ubica bajo el límite de pobreza.

6) El IAFA será la institución responsable del procedimiento de contratación, y contará con la asesoría de la Dirección de Edificaciones Nacionales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Así las cosas, debe señalarse que el CAIA es un órgano dependiente de la estructura administrativa del IAFA. Es decir que entre el CAIA y el IAFA existe una relación orgánica. Sobre la naturaleza de esta relación orgánica, conviene tomar en cuenta lo escrito por GORDILLO:

“El órgano, precisamente por ser un medio para imputar una actuación o una voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona diferenciada del mismo, sino que se confunde como parte integrante de él: no tiene, pues, derechos o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organización a la cual pertenece, precisamente porque la voluntad a través de él expresada es en esa medida la voluntad de la organización.” (GORDILLO, AGUSTIN. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. TOMO I. En: http://www.gordillo.com/Tomo1.htm. P. XII.2)

Insistimos, el CAIA es un órgano que forma parte de la estructura administrativa del IAFA – incluso debe denotarse que su Junta Directiva nombra al Director del CAIA-, y por tanto sujeto a los principios de dirección y jerarquía en relación con los órganos jerárquicos superiores de ese mismo instituto. Lo anterior, sin perjuicio del deber de colaboración que vincula al IAFA y las demás instituciones con competencias en el tratamiento de personas en adicción.

B. EN ORDEN A UNA OBLIGACION DE COOPERACION Y COLABORACION INTERINSTITUCIONAL

Es indudable que, el Ordenamiento Jurídico Administrativo le ha otorgado competencias para el tratamiento y rehabilitación a personas en adicción a diversas instituciones públicas, además del IAFA.

De particular atención es el artículo 3 LESP ya transcrito y el cual establece que, además del IAFA, tanto el Ministerio de Salud como la Caja Costarricense del Seguro Social, Instituto Costarricense sobre Drogas – e incluso el Patronato Nacional de la Infancia – tienen competencias en el tratamiento de personas en adicción. Esto ha sido también admitido por la Sala Constitucional en el voto N.° 5871-2005 de reiterada cita.

La vigencia de este sistema de competencias concurrentes, impone a las instituciones un deber de cooperación y colaboración que se encuentra implícito en un principio de coordinación administrativa.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ya se ha pronunciado sobre el alcance del principio de coordinación. En el punto citamos el dictamen C-145-2009 de 25 de mayo de 2009:

“El deber de coordinación que vincula a las Administraciones Central y Descentralizada, ha sido admitido en la jurisprudencia de la Sala Constitucional. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado el deber de coordinación entre Agencias Públicas como un medio para preservar, y garantizar los derechos fundamentales de las personas, a través de una acción administrativa bien orientada y eficaz. Específicamente, citamos los votos N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 y N.° 5871-2005 de las 15:50 horas del 17 de mayo de 2005.

Este deber de coordinación se encuentra relacionado estrechamente con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la organización y actividad administrativa. Estos principios suponen que la organización y actividad administrativa deben estructurarse en función de alcanzar el fin público propuesto, y de otro lado, la optimización del uso de los recursos públicos. Sobre el punto, citamos la sentencia 6195-2007 de las 18:39 del 8 de mayo de 2007:

Principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas . La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “ eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, lo cual debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos obtusos que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas a cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular

De hecho debemos señalar que el numeral 11 CCR implica el deber de la Administración de ser eficiente y eficaz, pues está sometida a la evaluación de resultados y rendición de cuentas. En todo caso, es importante subrayar que ya en el Derecho Comparado encontramos que la eficiencia y la eficacia han sido admitidas como principios de buen gobierno. (Ver Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. COM (2001) 428 final) “

Este deber de cooperación y colaboración es particularmente relevante en relación con el tratamiento terapéutico de personas menores de edad en situación de adicción. Esto en atención al derecho humano de la persona menor de edad a recibir los servicios necesarios para el tratamiento de las enfermedades y rehabilitación de su salud. Al efecto, se transcribe artículo 24, párrafo 1, de la Convención de Derechos del Niño:

“Artículo 24

1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios.”

El voto N.° 5871-2005 se ha ocupado también del tema relativo al deber de cooperación y colaboración de las instituciones públicas en relación con el Centro Nacional de Atención Integral de Personas menores de edad en Adicción:

“No compete a la Sala determinar a cuál de estas instituciones corresponderá cubrir los gastos producidos por el referido centro, ya que como se dijo, las cuatro son obligadas por el ordenamiento a participar en la atención del problema. Estas deberán entonces coordinar la forma más adecuada de financiación del centro, así como los detalles referentes a la procedencia de su personal, la propiedad sobre sus activos, así como la capacitación técnica de sus funcionarios, la determinación de sus planes de atención, manuales de operación, etc. Hasta tanto no haya sido abierto un centro como el mencionado, la Caja Costarricense de Seguro Social queda obligada a mantener funcionando un módulo de atención en el Hospital Dr. Roberto Chacón Paut, capaz de brindar el tratamiento necesario para la población menor de edad, sin perjuicio de la atención ambulatoria que actualmente brinda el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia. Las cuatro instituciones accionadas, deberán cooperar entre sí para que la carga (financiera y técnica) de la anterior obligación no recaiga exclusivamente en la Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia.”

Es decir que si bien el CAIA es una dependencia del IAFA, es claro que existe un deber de colaboración y cooperación principalmente de parte del Ministerio de Salud, la Caja Costarricense del Seguro Social y el Patronato Nacional de la Infancia en orden a su mantenimiento y desarrollo. Relación de cooperación y colaboración que incluso fue articulada ab origine a través de diversos convenios de cooperación.

Valga decir en todo caso que la relación de cooperación y colaboración a que están obligadas las instituciones con competencias en el tratamiento de menores de edad en adicción, no debe circunscribirse a un concierto financiero – que asegure su sustentabilidad – sino que se extiende incluso a áreas técnicas de acuerdo con la competencia de cada administración pública involucrada. Esto según doctrina del voto N.° 5871-2005.

C. CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

1. Que el Centro de Atención Integral en Adicciones para Personas Menores de Edad es un órgano de la estructura administrativa del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia.

2. Que existe un deber de cooperación y colaboración de las Administraciones Públicas con competencias en materia de tratamiento de adicciones – Ministerio de Salud, Caja Costarricense del Seguro Social, Instituto Costarricense sobre Drogas y Patronato Nacional de la Infancia - en relación con la sustentabilidad y funcionamiento del Centro.

Atentamente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

JOA/dms