Dictamen : 308 - del 08/12/2011

8 de diciembre, 2011

C-308-2011

 

Licenciado

Alfredo Córdoba Soro

Alcalde

Municipalidad de San Carlos

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio A.M.-0766-2011 del 08 de junio del 2011, por medio del cual  solicita criterio en torno a la emisión de Reglamentos. Específicamente se consulta lo siguiente:

 

“1) Ante el análisis de una actividad administrativa, cómo y a quién le corresponde definir en primera instancia, si lo que corresponde es un Reglamento de aprobación del Concejo, o una orden ejecutiva de la Alcaldía?”

 

2) Tratándose de actividades, que son claramente obligación y potestad del Alcalde, las cuales se desean regular, por ejemplo, por medio de un Reglamento Interno, es posible que ese reglamento, al ser una regulación de nivel de la Alcaldía, pueda ser establecido por el Alcalde como titular del acto? 

 

3) ¿Qué sucede o que acción tomar si, el Concejo Municipal, emite reglamentación que invade la competencia del Alcalde, al intentar normar aspectos, que son del resorte y responsabilidad del Alcalde como Administrador?        

 

4) Puede el Concejo Municipal dar órdenes directas a los alcaldes municipales?

 

5) Puede el Alcalde Titular enviar al Vicealcalde a sustituirlo en las sesiones municipales?

 

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento del Departamento Legal de la Municipalidad consultante, referente al tema de interés. Por ese medio concluyó lo siguiente:

 

“…De acuerdo a la normativa y criterios analizados, está impedido legalmente el Concejo para girar órdenes al Alcalde Municipal, y lo mismo aplica cuando se trata del Vicealcalde, en el caso que sustituya o cumpla órdenes del Alcalde Titular, con fundamento en la reforma sufrida por la norma 14 de la ley 7794, Código Municipal…Como se denota la reforma introducida… permite al Alcalde Titular delegar o asignar a su inmediato inferior…lo que significa que en aquellos casos en que el Alcalde Municipal se vea imposibilitado para acudir a las sesiones municipales, puede delegar la asistencia en el Vicealcalde o Vicealcaldesa, con las mismas responsabilidades y competencias que el titular…”

 

II.- SOBRE LAS MUNICIPALIDADES

 

Tomando en consideración que lo consultado gira en torno al ente territorial y a las distintas funciones de su jerarquía, conviene, realizar un  breve análisis del significado, antecedentes históricos y naturaleza jurídica que este detenta.

 

Así, como punto de partida, debe decirse que, el gobierno local ha sido definido como:

 

“…una persona de Derecho Público,  constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de un entidad pública superior, el Estado provincial o Nacional.

  

Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una población, un territorio y una autoridad común a todos sus habitantes… Para realizar la obra que le es propia, el municipio requiere cierto grado de autonomía, que suele caracterizarse por los siguientes principios: 1º) Libre elección de sus autoridades por la población del municipio; 2º) la administración de sus intereses sin independencia del gobierno local; 3º) la autosuficiencia financiera…”. [1]

 

 De lo expuesto, resulta de vital importancia, rescatar los principales elementos que caracterizan la corporación municipal. Así tenemos, que sin lugar a dudas esta es un ente público, detenta población y territorio determinado, su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela  y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central.

 

Tocante a sus antecedentes, cabe mencionar que, al igual que muchas de nuestras figuras jurídicas, las Municipalidades datan de la época del Imperio Romano y fueron utilizadas como un mecanismo para extender y preservar este.

 

En este sentido, constituían municipios “…aquellas ciudades que dominadas por los romanos, aún sin independencia política, pero que con la gran visión romana se les dejara para su propia organización un alto grado de autonomía, su derecho y lo concerniente a la administración de sus territorios…” [2]. Es decir, sus pobladores podían participar en los problemas que aquejaban a la comunidad y gozaban de los derechos privados de los ciudadanos romanos, sin embargo, no les era posible disfrutar de los derechos políticos, ni podían ostentar a cargos de esa naturaleza.

 

La figura en análisis fue establecida en España durante su época como provincia romana y se instauró en América latina al momento de la conquista.

           

            Con anterioridad a este lapso histórico, “… según Moises Ochoa Campos…el municipio prehispánico lo encontramos en los grupos familiares o clanes, cuyos miembros explotaban la tierra en común…”  [3]

 

            Así, durante el dominio español las Municipalidades se denominaban Cabildos, Ayuntamientos, Corporaciones o Juntas, estaban integrados por los miembros de la localidad y ostentaban dentro de sus facultades “… la administración de justicia local, con atribuciones temporales de poder político… el cuidado de las ciudades, la seguridad pública y el sostenimiento de las escuelas...”.

En los primeros tiempos de nuestra vida independiente, las municipalidades ostentaron gran importancia, debido al tipo de servicios públicos que prestaban –“fundamentalmente la educación primaria y segundaria, la policía y las obras urbanas o de infraestructura más importantes-“ [4]. Empero, ante la gran cantidad de conflictos que se suscitaron entre estas y el gobierno central, al municipio se le fueron restando competencias hasta que quedo reducida a la ejecución de las órdenes del segundo y a  labores como recolección de basura.

 

La situación descrita se mantuvo hasta la promulgación de la Carta Magna que nos rige en la actualidad, ya que, con esta se fortaleció el sistema municipal, otorgándole autonomía de primer y segundo grado, así como a una serie de competencias que ejerce de manera exclusiva y excluyente respecto del territorio al que se circunscribe su gobierno local.

 

     Sobre el particular, esta Procuraduría ha dicho:

“…Nuestra Constitución Política, en sus   artículos 169 y 170, establece el régimen municipal como una modalidad de descentralización territorial, otorgando a las corporaciones municipales un carácter autónomo para la administración de los intereses y servicios locales. Se trata, en los términos de la Sala Constitucional, de “ entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento” (ver voto número 5445-99).

Constitucionalmente, la Municipalidad es una entidad jurídica que goza de plena capacidad para gestionar y promover las actuaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, dado su carácter autónomo. No obstante, su actuación debe sujetarse al ordenamiento jurídico y debe estar en consonancia con la satisfacción de los intereses del cantón.

A nivel legal, el Código Municipal, Ley número 7794 de 30 de abril de 1998, recoge los principios establecidos en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, conceptualizando a la municipalidad como una  entidad pública, territorial, autónoma y de base corporativa, siendo elementos propios de la misma la población, el territorio y su respectivo gobierno -artículos 1, 2, 3, y 4 del referido Código-...”  [5]

Dicho lo anterior, procede avocarse al tópico objeto de consulta, lo que se realizará en los acápites siguientes.

 

III.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

 

Siendo que en la especie, se peticiona criterio respecto de la posibilidad jurídica que detenta el Concejo Municipal de dictar Reglamentos, así como, las facultades que puede desplegar el Alcalde en lo propio de su competencia. Deviene imperioso, como punto de partida, establecer que la conducta a desplegar por el Gobierno Local, únicamente, será válida y eficaz, si se encuentra sometida al principio de legalidad.

 

Sobre tal afirmación, este órgano consultor, ha sostenido:

“…recordemos que el principio de Legalidad de la Administración consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, y desarrollado también en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, sujeta toda la actuación de la Administración a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar. Señalan las normas en comentario, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 11.-“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.

Sobre este punto la jurisprudencia judicial ha señalado:

“El principio de legalidad, es efecto y manifestación directa del sometimiento del Poder Público al Derecho. En este sentido, todo el comportamiento de la Administración Pública está afecto y condicionado a una norma habilitadora, ya sea escrita o no escrita. De esta forma, el instituto se proyecta en su doble vertiente positiva y negativa. En su primera dimensión, se constituye como fuente permisiva de la conducta administrativa específica, en tanto se traduce en concretas potestades administrativas, que por ser tales , adquieren el carácter de funcionales, es decir, dispuestas al servicio de la colectividad y para el cumplimiento de los fines públicos. Son pues, apoderamientos que se confieren a la Administración, no para su ejercicio facultativo, sino por el contrario, para su obligada aplicación, ejecutando no sólo el mandato del legislador, sino además, complementándolo mediante los diversos poderes que el Ordenamiento Jurídico le atribuye. Por ende, la función administrativa no puede verse como la ciega y cerrada ejecución del precepto legal, sino como complementaria y ejecutiva de lo dispuesto por las normas superiores. Por otro lado, en su fase negativa, el principio se proyecta como límite y restricción del comportamiento público, pues cualquier actuación suya, deberá ajustarse a la norma de grado superior, so pena de invalidez. (Resolución N° 274-2005 SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, a las diez horas cincuenta y cinco minutos   del seis  de julio del dos mil cinco).

Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en su  jurisprudencia administrativa señaló, lo siguiente:

Como usted bien sabe, la Administración Pública se rige en su accionar por el principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440- 98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."

En otra importante resolución, la N ° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación." (Opinión Jurídica OJ-164-2003 del 4 de setiembre del 2003)

De lo anteriormente señalado, es claro que el principio de legalidad sostiene que  toda autoridad o institución pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico…” [6]

IV.- SOBRE LA COMPETENCIA

Partiendo de lo cuestionado en este asunto refiere a las posibilidades jurídicas que detenta cada órgano del Gobierno Local, deviene relevante analizar la figura jurídica denominada competencia y sus características.

Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:

 

“…A.-EN ORDEN A LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:

"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".

La resolución N° 6362-94 de 1º de noviembre de 1994 de la Sala Constitucional señala al respecto:

"... la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por lo que, ante el vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes y necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones y potestades para ello...".

El poder para actuar en un caso concreto y de una manera determinada puede ser, entonces, consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han asignado a un ente. Todo lo cual evidencia que no en todo supuesto la competencia debe ser atribuida por ley.

Puesto que el ordenamiento atribuye competencias para satisfacer el interés público, se considera que la competencia es un poder- deber.  Por ende, debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. La autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado.

El principio es que la competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:

"Art. 59.-1.La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

"Art. 124.-Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".

El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.

De lo anterior se sigue que el ejercicio de la competencia es imperativo e indisponible, sin que sea lícito a su titular renunciar a su ejercicio. El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Empero, el ordenamiento autoriza realizar ciertos cambios en el orden de las competencias, entre ellos la delegación.

Delegación que, en principio, está prohibida a los órganos colegiados. En efecto, de conformidad con el artículo 90, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, está prohibida la delegación de las competencias propias de los órganos colegiados, salvo autorización de ley…” [7]

 

De la transcripción realizada se desprende con meridiana claridad que la competencia se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   

 

V.-SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE PARA EMITIR REGLAMENTOS MUNICIPALES

 

La presente consulta se direcciona, cando menos en sus tres primeras interrogantes, a determinar la procedencia de los Reglamentos dictados por el Concejo Municipal, cuando lo regulado refiere a competencias propias del Alcalde y a la posibilidad que detenta este último de emitirlos.

 

Así las cosas, deviene relevante retomar lo dicho en los acápites anteriores, tocante a la imperiosa necesidad de que exista una norma que habilite la conducta que pretendan desplegar los funcionarios públicos –dentro de los cuales se enmarcan los Acaldes-. Así como, que la competencia de los órganos colegiados es indelegable.

 

A partir de lo anterior, corresponde establecer a qué órgano le endilgó el ordenamiento jurídico la competencia de Reglamentar las conductas que debe realizar el ente territorial. Competencia que, se insiste, es reserva de ley, de imperioso cumplimiento para el órgano al que se le concede y, que en el caso de cuerpos colegiados no puede delegarse.

 

Tocante a este tópico, el ordinal 13 del Código Municipal, en lo conducente dispone:

Artículo 13. — Son atribuciones del concejo: 

(…)

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales…”

De la norma supra citada se desprende sin mayor dificultad que en los entes territoriales, el órgano competente para emitir Reglamentos es el Concejo Municipal, independientemente del órgano- individuo[8] al que finalmente se le otorgue la posibilidad jurídica de ejercer lo dispuesto en esos cuerpos normativos.

En esta línea se ha pronunciado este órgano técnico asesor al indicar:

“…si la administración estima la pertinencia de desarrollar ciertos detalles de esa normativa…naturalmente puede hacerlo de conformidad con la potestad reglamentaria que ostenta esa Municipalidad, al tenor de los artículos 4, inciso a) y 13, incisos c) y d), del Código Municipal. Lo anterior, siempre y cuando se circunscriba a los parámetros legales allí establecidos; pues de lo contrario, se podría incurrir en transgresión al principio de legalidad regente en todo actuar administrativo, según los artículos 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tal y como claramente se expone en el mencionado Dictamen No. C No. C-249-2003, de 19 de agosto del 2003, al expresar, en lo conducente:

“(…)

Es claro que mediante la emisión de esa normativa, la Municipalidad de Montes de Oca está desarrollando las competencias que el Código Municipal le otorga en materia de potestad reglamentaria, según lo establecido en el numeral 4°, inciso a) de ese Cuerpo Legal, que expresamente señala: 

"ARTÍCULO 4.- (…) La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico (...)."

Conviene recordar que la potestad reglamentaria, en criterio de reconocida doctrina, se define como:

" ...(el) poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizás, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en cierta medida su propio ordenamiento y aún el de los demás (...)."(Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original) (García de Enterría, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas, S.A. Madrid.1989. p.196.)

Sobre el mismo tema se ha señalado que: "En la actualidad, la justificación material de la potestad reglamentaria, se encuentra en la necesidad de conferir poderes a la Administración para que asegure el mantenimiento de los supuestos básicos del Gobierno estatal. La complejidad técnica de ciertas materias hace necesario atribuir su regulación a la Administración y no al Parlamento; éste es un órgano político, sin conocimiento, experiencia o capacidad técnica. La producción reglamentaria se caracteriza por su habitualidad, rapidez y continuidad que le permiten afrontar en forma más efectiva los problemas del Gobierno actual."(Rojas Chaves, Magda Inés. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro. San José, 1980. p. 258.).

Aunado a lo anterior, y circunscribiéndonos al punto medular consultado, es dable señalar que el artículo 13 del Código Municipal establece las atribuciones que le competen al Concejo Municipal, disponiendo al efecto que:

"ARTÍCULO 13.-Son atribuciones del Concejo:

a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido.

b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales. (Los destacados no corresponden al original).”

El numeral recién transcrito es lo suficientemente explícito en atribuir al Consejo Municipal la potestad de dictar los Reglamentos de ese Municipio, conforme a los dictados de ese Cuerpo Legal. Así, en el caso que nos ocupa, es evidente que la aprobación del Manual Integrado de Recursos Humanos compete al Concejo Municipal del ente consultante, por disposición expresa de Ley.

Téngase en cuenta, que según lo analizamos en el aparte de este estudio denominado Preámbulo, las Municipalidades forman parte de la Administración Pública de nuestro país, y en ese sentido están afectas al principio de legalidad, que consagra el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

Este principio implica que la Administración Pública (en este caso en concreto la Municipalidad de Montes de Oca), debe actuar sometida al Ordenamiento Jurídico, y sus actuaciones deben fundamentarse en lo regulado expresamente por norma escrita. Así las cosas, existiendo la disposición contenida en el numeral 13 supra citado, que en forma taxativa señala como una de las atribuciones concedidas al Concejo Municipal la aprobación de los reglamentos de esa Corporación, es evidente que en apego estricto al reseñado principio de legalidad, la competencia en la aprobación del Manual en examen, corresponde al Concejo en cuestión…”

En síntesis, y de conformidad con los numerales citados en el párrafo que antecede, así como lo dispuesto en dicho dictamen, es claro que, a quien le corresponde aprobar la reglamentación que interesa en el presente estudio, es al Concejo Municipal…” (El énfasis nos pertenece)[9]

Tenemos entonces que la facultad jurídica de dictar Reglamentos, manuales y cualquier otro cuerpo normativo que regule la conducta del ente territorial o de sus servidores es competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal.

VI.- SOBRE LA POSIBILIDAD DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA GIRARLE ÓRDENES AL ALCALDE

         Teniendo en consideración el tema cuyo análisis se peticiona y de previo a evacuar lo propiamente consultado, deviene imperioso establecer, la relación que sostienen los órganos que componen el Gobierno Local  -Alcalde y Concejo Municipal-. Este tópico ha sido objeto de análisis, por parte de nuestra jurisprudencia administrativa, determinándose lo siguiente:

“…Ahora bien, esta especial relación entre el Concejo y el Alcalde se subsume dentro de las características propias del régimen municipal que, tal y como esta Procuraduría lo ha indicado, es “…una representación a escala del gobierno nacional…”, por ende, fundamentado en los principios de democracia representativa, alternativa y responsable, así como en el de separación de funciones.  En el gobierno municipal “… existe un cuerpo deliberativo de elección popular (Concejo), que tiene competencias muy importantes, y un órgano ejecutivo (Alcalde), también de elección popular, al que le competente la función ejecutiva dentro del Gobierno Municipal.  Así las cosas, el gobierno municipal está compuesto por dos órganos diferentes entre sí: el Concejo y el Alcalde.  El primero, es deliberativo, plural, donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad que, siguiendo el sistema electoral que prevé la Constitución Política y el Código Electoral, lograron obtener un puesto en ese órgano.  El segundo, es unipersonal, ejecutivo y con dedicación exclusiva.  Desde esta perspectiva, si bien el Alcalde no forma parte del Concejo, sí es un elemento esencial del Gobierno Municipal” (C-114-2002 de 9 de mayo de 2002).

Las funciones de los órganos que integran el gobierno municipal se encuentran claramente detalladas en el Código Municipal.  Al Concejo le compete, entre otras, la fijación de las políticas y prioridades de desarrollo del municipio conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido, acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios de los servicios municipales, proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de tributos municipales, dictar los reglamentos para la prestación de los servicios municipales, nombrar y remover al auditor o contador y al secretario del Concejo y comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal (artículo 13).  Por su parte, al Alcalde le compete ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencia municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general, sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el derecho al veto, rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones y ostentar la representación legal de la municipalidad, entre otros (artículo 17).

Tal y como lo ha manifestado la Sala Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.° 5445-99 del 14 de julio de 1999).  Esta diferenciación de funciones tiene base constitucional en tanto el artículo 169 de la Carta Fundamental establece que “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.  Existe, por ende, una clara división de funciones entre el Concejo y el Alcalde, basada en el juego de pesos y contrapesos propio del sistema democrático consagrado en la Carta Fundamental.

Sobre el Alcalde Municipal ya esta Procuraduría ha señalado que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad “…sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal…”.  Al respecto se ha indicado:  

“…cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye (al Alcalde) la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa.  También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad.  Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras.”  (C-048-2004 del 2 de febrero del 2004)…”  [10]

A partir de lo dicho, resalta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-. [11]

En esta misma línea, respecto al tema que nos ocupa, también se ha indicado:

“…De acuerdo con lo allí transcrito, así como lo dispuesto en el artículo 14  del Código Municipal (modificado por la Ley No. 8611 del 12 de noviembre del 2007 ) se tiene que el alcalde municipal- denominado anteriormente "Ejecutivo Municipal"- y los vicealcaldes(as),son funcionarios  elegidos popularmente, “por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años y podrán ser reelegidos. Sus cargos serán renunciables.”; y como tales,   se encuentran ligados a la Municipalidad bajo una relación de dirección, coordinación o de colaboración; es decir, en donde se encuentra ausente en tesis de principio, la subordinación jerárquica, que es el supuesto que los distingue de los demás servidores municipales. Únicamente están subordinados a la ley en el ejercicio de sus funciones y en alguna medida al  mismo Concejo Municipal, en lo que atañe al cumplimiento de los planes, metas y objetivos, la aplicación de los reglamentos y normas internas y la ejecución del presupuesto, facultades que emanan todas del Concejo como manifestación de su propia autonomía, según artículo 17 del tantas veces mencionado Código Municipal. (En ese sentido, véase Sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia No. 579 de 10:00 horas de 21 de abril de 2010)...”[12]

De lo expuesto se sigue sin mayor dificultad que el adecuado funcionamiento del ente territorial demanda una comunicación directa y fluida entre el Alcalde y el Concejo.

Empero, no puede perderse de vista que de conformidad con el ordinal 17 del Código Municipal, puntualmente el inciso d), una de las funciones primordiales del Alcalde es “…Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código…”.

 

Por lo que, si bien es cierto, la relación Concejo Municipal- Alcalde no es de subordinación y, por ende, el primero no puede darle órdenes al segundo, lo es también que, por imperio de ley, el Alcalde debe ejecutar los acuerdos tomados por el cuerpo colegiado, ejerciendo su derecho al veto en caso de estimarlo necesario. Empero, no es dable pensar que puede negarse a cumplir con tal deber –ejecutar los acuerdos-, alegando que no existe la tan mencionada subordinación.

 

VII.- SOBRE LAS SUPLENCIAS DEL ALCALDE MUNICIPAL

El tema sometido a escrutinio, se direcciona, puntualmente, a determinar si  “…puede el Alcalde Titular enviar al Vicealcalde a sustituirlo en las sesiones municipales.  Por lo que, conviene traer a colación lo que la Procuraduría ha sostenido respecto del tema en análisis: 

“…De las consideraciones realizadas en torno al citado proyecto se desprende que, por medio de la figura del vicealcalde, se buscaba crear un vínculo real entre éste y la municipalidad, de manera que se dejara de lado el desconocimiento que existía por parte de algunos alcaldes suplentes sobre el quehacer institucional. Esta intención la aborda con mayor detalle la propia promovente del proyecto quien, en el  seno de discusión de la Asamblea Legislativa, señaló:

“Hasta este momento, desde que se instauró la figura de los vicealcaldes (refiriéndose a los alcaldes suplentes) se tomaron como simples figuras decorativas dentro del quehacer municipal, los Vicealcaldes estaban visionados de tal forma que solo entraran a suplir al Alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, de tal forma que la función del Vicealcalde solo era entendida como suplente del Alcalde para ejercer las mismas funciones y las mismas potestades de los señores alcaldes solamente cuanto estos no estuvieran laborando en las diferentes municipalidades.  ¿Y qué producía esto, compañeros y compañeras diputadas? Bueno, que la figura del Vicealcalde no era remunerada y esta figura era un…era ejercida de tal forma que solo eran las ausencias y no había continuidad del Vicealcalde en el quehacer municipal.// Esta desvinculación, me parece a mí de lógica común inoportuna para la municipalidad y para su fortalecimiento, no permitía que cuando el Vicealcalde entrara a cumplir las funciones de Alcalde tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo en la Municipalidad, y, en muchos casos, llegaban y no sabían que era lo que estaba sucediendo, no sabía cuáles eran las gestiones que tenían que realizar, y había toda una inoperancia y una adaptación que requería mayor tiempo y más perjuicio para el buen transcurrir de los asuntos en cada municipalidad.// Es precisamente, por este inconveniente que se empieza a plantear la idea de que el Vicealcalde sea una figura que esté trabajando tiempo completo en las municipalidades, la figura del Vicealcalde necesariamente debía estar o debe estar de tiempo completo, de manera que esté en el día a día de la gestión municipal absolutamente vinculado con todas las necesidades de ese cantón, eso es lo que hace el fortalecimiento real de las municipalidades” (subrayado no es del original).

 

De lo transcrito, resulta evidente que el fin que buscaba el proyecto de reforma era el fortalecimiento de los gobiernos municipales y, bajo esa perspectiva, definió la naturaleza del cargo del vicealcalde primero como funcionario permanente de la corporación municipal; a este funcionario, de acuerdo al diseño propuesto, le correspondería ejercer las funciones administrativas y operativas que le asignara el alcalde, además de suplirlo en sus ausencias temporales y definitivas. Conforme con lo anterior, se buscaba que al estar el vicealcalde primero inmerso en las actividades municipales pudiera asumir con responsabilidad las tareas que le fueran asignadas por el alcalde, así como los asuntos asumidos directamente por éste cuando le correspondiera sustituirlo.

 

Esa idea se refleja en las manifestaciones brindadas por el diputado Alberto Luis Salom Echeverría quien, durante la discusión del proyecto, expuso:

 

“Así las cosas, no podemos menos que caer en la cuenta, y en la práctica lo hemos observado, que el reemplazo del Alcalde cuando tiene que operarse por enfermedad, por viaje, por vacaciones, tiene que producirse por parte de un funcionario o de una funcionaria que no está empapada del quehacer municipal, y este es un problema serio.// Es decir, una persona que no está permanentemente imbuida del quehacer, de la responsabilidad de la Municipalidad no puede adecuadamente coger las riendas de la Alcaldía para impulsar las tareas de ejecución (…) // Pero es muy difícil que una persona que no está al lado de las tareas cotidianas de la Municipalidad pueda asumir tal responsabilidad, y este es uno de los elementos cardinales por los cuales considero que es imprescindible que la figura del Vicealcalde o de la Vicealcaldesa se le den atribuciones permanentes y se convierta en un funcionario municipal también.”(Véase, Resolución No. 2037, E8-2011, de las 12:45 horas del 12 de abril del 2011)  (El enfatizado en negrilla es nuestro)…”  [13]

De lo expuesto se desprende sin mayor dificultad que, ante la ausencia del Alcalde, ya sea temporal o definitiva, corresponde, por su orden, al primer y segundo vicealcalde, este último en caso de imposibilidad para que asuma el primero, ejercer de pleno derecho las competencias endilgadas al Ejecutivo Municipal y en consecuencia, la representación judicial del Gobierno Local, recaería sobre estos cuando se configure la circunstancia dicha.

Empero, no resulta jurídicamente posible que el Alcalde estando en ejercicio de sus funciones, dentro del recinto municipal, decida enviar al primer Vicealcalde a las sesiones del Concejo Municipal, ya que este último, se encuentra facultado para tal conducta únicamente ante la ausencia temporal o definitiva del primero, la cual debe encontrarse debidamente justificada.  

 

VIII.- CONCLUSIONES:

A.- El municipio es concebido como un ente público que detenta población y territorio determinado. Su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central

B.- Para que la conducta  a desplegar por los órganos de la corporación municipal, sean validos y eficaces, necesariamente, deben someterse al principio de legalidad

 

C.- La competencia se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   

   

 D.- La facultad jurídica de dictar Reglamentos, manuales y cualquier otro cuerpo normativo que regule la conducta del ente territorial o de sus servidores es competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal.

 

E.- La relación que existe entre el Concejo Municipal y el Alcade no es de subordinación, empero, el adecuado funcionamiento del ente territorial demanda una comunicación directa y fluida entre el Alcalde y el Concejo,

 

F.- No puede perderse de vista que de conformidad con el ordinal 17 del Código Municipal, puntualmente el inciso d), una de las funciones primordiales del Alcalde es “…Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código…”.

 

Por lo que, si bien es cierto, la relación Concejo Municipal- Alcalde no es de subordinación y, por ende, el primero no puede darle órdenes al segundo, lo es también que, por imperio de ley, el Alcalde debe ejecutar los acuerdos tomados por el cuerpo colegiado, ejerciendo su derecho al veto en caso de estimarlo necesario. Empero, no es dable pensar que puede negarse a cumplir con tal deber –ejecutar los acuerdos-, alegando que no existe la tan mencionada subordinación.

 

G-. Ante la ausencia del Alcalde, ya sea temporal o definitiva, corresponde, por su orden, al primer y segundo vicealcalde, este último en caso de imposibilidad para que asuma el primero, ejercer de pleno derecho las competencias endilgadas al Ejecutivo Municipal y en consecuencia, la representación judicial del Gobierno Local, recaería sobre estos cuando se configure la circunstancia dicha.

 

H.- En consecuencia, no resulta jurídicamente posible que el Alcalde estando en ejercicio de sus funciones, dentro del recinto municipal, decida enviar al primer Vicealcalde a las sesiones del Concejo Municipal, ya que este último, se encuentra facultado para tal conducta únicamente ante la ausencia temporal o definitiva del primero, la cual debe encontrarse debidamente justificada.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

Laura Araya Rojas

                                             Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh

 

 

 

 

 

C-308-2011

 

SOBRE LA EMISIÓN DE REGLAMENTOS EN EL ENTE TERRITORIAL

 

El Licenciado Alfredo López Soro, en calidad de Alcalde de la Municipalidad de San Carlos, formula consulta sobre lo siguiente:

 

 

“1) Ante el análisis de una actividad administrativa, cómo y a quién le corresponde definir en primera instancia, si lo que corresponde es un Reglamento de aprobación del Concejo, o una orden ejecutiva de la Alcaldía?”

 

2) Tratándose de actividades, que son claramente obligación y potestad del Alcalde, las cuales se desean regular, por ejemplo, por medio de un Reglamento Interno, es posible que ese reglamento, al ser una regulación de nivel de la Alcaldía, pueda ser establecido por el Alcalde como titular del acto? 

 

3) ¿Qué sucede o que acción tomar si, el Concejo Municipal, emite reglamentación que invade la competencia del Alcalde, al intentar normar aspectos, que son del resorte y responsabilidad del Alcalde como Administrador?        

 

4) Puede el Concejo Municipal dar órdenes directas a los alcaldes municipales?

 

5) Puede el Alcalde Titular enviar al Vicealcalde a sustituirlo en las sesiones municipales?

 

 

Analizado el punto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen C-308-2011 del 08 de diciembre del 2011, suscrito por Laura Araya Rojas,  se concluyó lo siguiente:

 

A.- El municipio es concebido como un ente público que detenta población y territorio determinado. Su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central

B.- Para que la conducta  a desplegar por los órganos de lacorporación municipal, sean validos y eficaces, necesariamente, deben someterse al principio de legalidad

 

C.- La competencia se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   

   

D.- La facultad jurídica de dictar Reglamentos, manuales y cualquier otro cuerpo normativo que regule la conducta del ente territorial o de sus servidores es competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal.

 

E.- La relación que existe entre el Concejo Municipal y el Alcade no es de subordinación, empero, el adecuado funcionamiento del ente territorial demanda una comunicación directa y fluida entre el Alcalde y el Concejo,

 

F.- No puede perderse de vista que de conformidad con el ordinal 17 del Código Municipal, puntualmente el inciso d), una de las funciones primordiales del Alcalde es “…Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código…”.

 

G.- Por lo que, si bien es cierto, la relación Concejo Municipal- Alcalde no es de subordinación y, por ende, el primero no puede darle órdenes al segundo, lo es también que, por imperio de ley, el Alcalde debe ejecutar los acuerdos tomados por el cuerpo colegiado, ejerciendo su derecho al veto en caso de estimarlo necesario. Empero, no es dable pensar que puede negarse a cumplir con tal deber –ejecutar los acuerdos-, alegando que no existe la tan mencionada subordinación.

 

H.- Ante la ausencia del Alcalde, ya sea temporal o definitiva, corresponde, por su orden, al primer y segundo vicealcalde, este último en caso de imposibilidad para que asuma el primero, ejercer de pleno derecho las competencias endilgadas al Ejecutivo Municipal y en consecuencia, la representación judicial del Gobierno Local, recaería sobre estos cuando se configure la circunstancia dicha.

 

I.- En consecuencia, no resulta jurídicamente posible que el Alcalde estando en ejercicio de sus funciones, dentro del recinto municipal, decida enviar al primer Vicealcalde a las sesiones del Concejo Municipal, ya que este último, se encuentra facultado para tal conducta únicamente ante la ausencia temporal o definitiva del primero, la cual debe encontrarse debidamente justificada.