Dictamen : 005 - del 09/01/2012

9 de enero, 2012

C-005-2012

Señora

Hannia Alejandra Campos Campos

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Coto Brus

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número MCB-CM-852-2011 de fecha 23 de noviembre del 2011, recibido en la Procuraduría General de la República el 21 de diciembre del presente año, mediante el cual, nos pone en conocimiento el artículo VI, Inciso 1-c, de la Sesión Ordinaria No 81 del 15 de noviembre del 2011, en el cual, se acuerda solicitar criterio respecto de la suplencia del Vice alcalde. Específicamente se peticiona nuestro criterio en torno a lo siguiente:

“si el Alcalde sale a vacaciones la Primera Vice alcaldesa asume y si el segundo Vicealcalde puede asumir la Vicealcaldía”

I.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LO CONSULTADO

Tomando en consideración que lo consultado se corresponde de forma directa con materia electoral. Resulta de vital importancia establecer que la legalidad de las sustituciones de los Vicealcaldes, es un tópico que debe elevarse ante el Tribunal Supremo de Elecciones.

Téngase presente que la consulta planteada conlleva indubitablemente una inquietud respecto de la interpretación de la normas que rigen funcionarios de elección popular, materia que, por disposición constitucional y legal, le compete exclusivamente a la Tribunal Supremo de Elecciones. Denotándose así, un problema insalvable de admisibilidad que impide verter pronunciamiento.

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico asesor al sostener:

“…Sobre el particular, es pertinente de previo, tener en consideración los artículos 102, inciso 3 de la Constitución Política y 12, inciso c) del Código Electoral, que en su tenor y en lo conducente, establecen:

“Artículo 102.- El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones:

3) Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral;

“Artículo 12.- Atribuciones del Tribunal Supremo de Elecciones

Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren la Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente:

c)Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral, de oficio o a instancia del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. La resolución final que se dicte en esta materia será publicada en el diario oficial La Gaceta y se comunicará a todos los partidos políticos.

Queda claro de las disposiciones transcritas, que quien posee la competencia exclusiva y prevalente para conocer acerca de los asuntos de carácter electoral como el de consulta, así como la interpretación de las disposiciones jurídicas en torno a esta materia, es el Tribunal Supremo de Elecciones; y en tal virtud, esta Procuraduría se encuentra inhibida para emitir criterio acerca del aspecto arriba señalado; pues de lo contrario, estaría invadiendo el ámbito competencial de ese órgano electoral, en abierta infracción al principio de legalidad, regente en todo actuar de la Administración Pública. En una situación similar, este Órgano Consultor, mediante el Dictamen No. C-229 de 05 de junio del 2006, ha puntualizado:

“debemos señalar que este órgano superior consultivo ha mantenido una línea de razonamiento en el sentido de que es el Tribunal Supremo de Elecciones quien ostenta la competencia exclusiva y prevalente para el análisis y resolución de los asuntos en materia electoral.

Valga mencionar que, sobre el tema, esta Procuraduría General, mediante la opinión jurídica N° OJ-080-2001 del 25 de junio de 2005 –reiterada en la opinión jurídica N° OJ-034-2005 del 10 de marzo de 2005– desarrolló profusamente este tema, en los siguientes términos:

“En todos aquellos asuntos en los cuales se nos consultan sobre las incompatibilidades de funcionarios de elección popular, las cuales impiden el ejercicio del cargo o, una vez siendo desempeñado, provocan su abandono (una especie de incompatibilidad sobreviviente), debemos, previamente, analizar si el órgano asesor es competente para emitir un dictamen con la fuerza vinculante que le da nuestra ley orgánica para la Administración consultante o, si esta competencia, corresponde, en forma exclusiva y obligatoria, al Tribunal Supremo de Elecciones, de conformidad con el inciso 3) del artículo 102 constitucional. Máxime que, en el presente caso, sobre las interrogantes que usted nos plantea, la directora del Departamento Legal de la Asamblea Legislativa, Licda. Reina Jeannette Marín Jiménez, mediante el oficio n.° As. AEG.-328-2001 del 11 de junio del 2001, dirigido al Lic. Alejandro Bermúdez Mora, secretario del Tribunal Supremo de Elecciones, solicitó el pronunciamiento del Tribunal Supremo de Elecciones.

Por otra parte, debemos recordar que el Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, en el artículo 25 señala lo siguiente:

‘ARTÍCULO 25.-Corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones:

a) Declarar la invalidez de nominaciones de candidatos a alcalde municipal y regidor, con las causas previstas en este código.

b) Cancelar o declarar la nulidad de las credenciales conferidas al alcalde municipal y de los regidores por los motivos contemplados en este código o en otras leyes; además, reponer a los alcaldes, según el artículo 14 de este código; asimismo, convocar a elecciones conforme el artículo 19 de este código…

Siguiendo a HERNÁNDEZ, podemos afirmar que la materia electoral abarca ‘…todo lo relativo a las condiciones para ser elector; los requisitos parar ser elegido a un cargo de elección popular; los derechos y obligaciones de los sujetos activos y pasivos del proceso electoral, tales como los candidatos, partidos político, etc.; todos los institutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los diferentes mecanismo de participación política; el régimen de los recursos contra las resoluciones de los órganos electorales y los hechos punibles que pudieran cometerse con motivo en la etapa de las elecciones etc. La lista es meramente enunciativa y no agota los institutos regulados por el Derecho Electoral.’ (Lo que está entre negritas no corresponde al original)

(HERNÁNDEZ VALLE, Rubén, Derecho Electoral Costarricense. Editorial Juricentro , San José, 1990, página 12).

Consecuentemente, al no estar frente actos relacionados directa o indirectamente con un proceso electoral general o atribuibles a los sujetos activos, a los partidos políticos, a los ciudadanos o al cuerpo electoral, sino más bien a actos de naturaleza administrativa, toda vez que han sido o pueden ser dictados por un órgano administrativo en ejercicio de una potestad típicamente administrativa, debemos concluir que estamos frente a materia administrativa. A partir del momento que el Alcalde sea electo a través de un proceso electoral, indudablemente, todo lo relacionado con sus requisitos y otros aspectos cae dentro de la materia electoral." (Las negritas no corresponden al original)”.

La línea de razonamiento desarrollada en los pronunciamientos citados nos lleva a concluir que la competencia para pronunciarse sobre una consulta relativa a la designación de Alcaldes suplentes, quedaría reservada al Tribunal Supremo de Elecciones, en tanto se trata de funcionarios que, al igual que el titular, acceden a ese cargo mediante un proceso de elección popular. Por lo anterior, únicamente tratándose de este punto específico de la consulta, nuestro criterio debe entenderse como una mera opinión jurídica desprovista de efectos vinculantes.”

En el mismo sentido expuesto allí, es claro que por ser de competencia exclusiva y obligatoria del Tribunal Supremo de Elecciones, el examen y estudio de los asuntos de carácter electoral, así como la interpretación de las normas constitucionales y legales referentes a la materia de esa índole, debe el consultante remitirse a ese órgano electoral, a fin de dilucidar si en la hipótesis en cuestión, el o la vicealcalde segunda, puede ocupar el cargo del vicealcalde primero (a), o si continúa como tal, es decir sustituyendo al alcalde municipal si el primer vicealcalde no puede hacerlo. No obstante, ese Tribunal ha emitido una resolución importante en torno a varios aspectos de utilidad en la presente consulta, la cual se transcribirá para su conocimiento:

“En punto al objeto de la presente consulta, ya existe pronunciamiento por parte de esta Autoridad Electoral, toda vez que en la resolución número 1296-M-2011 de las 13:15 horas del 3 de marzo del 2011, se estableció que, por la naturaleza del cargo, jurídicamente no es posible que el alcalde le asigne funciones operativas ni administrativas al segundo vicealcalde, pues a éste la única función que se le atribuye es la de sustituir al alcalde cuando no pueda hacerlo el primer vicealcalde.

En esa oportunidad se indicó cuanto sigue:

“c) De las consideraciones realizadas en torno al citado proyecto se desprende que, por medio de la figura del vicealcalde, se buscaba crear un vínculo real entre éste y la municipalidad, de manera que se dejara de lado el desconocimiento que existía por parte de algunos alcaldes suplentes sobre el quehacer institucional. Esta intención la aborda con mayor detalle la propia promovente del proyecto quien, en el seno de discusión de la Asamblea Legislativa, señaló:

“Hasta este momento, desde que se instauró la figura de los vicealcaldes (refiriéndose a los alcaldes suplentes) se tomaron como simples figuras decorativas dentro del quehacer municipal, los Vicealcaldes estaban visionados de tal forma que solo entraran a suplir al Alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, de tal forma que la función del Vicealcalde solo era entendida como suplente del Alcalde para ejercer las mismas funciones y las mismas potestades de los señores alcaldes solamente cuanto estos no estuvieran laborando en las diferentes municipalidades. ¿Y qué producía esto, compañeros y compañeras diputadas? Bueno, que la figura del Vicealcalde no era remunerada y esta figura era un…era ejercida de tal forma que solo eran las ausencias y no había continuidad del Vicealcalde en el quehacer municipal.// Esta desvinculación, me parece a mí de lógica común inoportuna para la municipalidad y para su fortalecimiento, no permitía que cuando el Vicealcalde entrara a cumplir las funciones de Alcalde tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo en la Municipalidad, y, en muchos casos, llegaban y no sabían que era lo que estaba sucediendo, no sabía cuáles eran las gestiones que tenían que realizar, y había toda una inoperancia y una adaptación que requería mayor tiempo y más perjuicio para el buen transcurrir de los asuntos en cada municipalidad.// Es precisamente, por este inconveniente que se empieza a plantear la idea de que el Vicealcalde sea una figura que esté trabajando tiempo completo en las municipalidades, la figura del Vicealcalde necesariamente debía estar o debe estar de tiempo completo, de manera que esté en el día a día de la gestión municipal absolutamente vinculado con todas las necesidades de ese cantón, eso es lo que hace el fortalecimiento real de las municipalidades” (subrayado no es del original).

De lo transcrito, resulta evidente que el fin que buscaba el proyecto de reforma era el fortalecimiento de los gobiernos municipales y, bajo esa perspectiva, definió la naturaleza del cargo del vicealcalde primero como funcionario permanente de la corporación municipal; a este funcionario, de acuerdo al diseño propuesto, le correspondería ejercer las funciones administrativas y operativas que le asignara el alcalde, además de suplirlo en sus ausencias temporales y definitivas. Conforme con lo anterior, se buscaba que al estar el vicealcalde primero inmerso en las actividades municipales pudiera asumir con responsabilidad las tareas que le fueran asignadas por el alcalde, así como los asuntos asumidos directamente por éste cuando le correspondiera sustituirlo.

Esa idea se refleja en las manifestaciones brindadas por el diputado Alberto Luis Salom Echeverría quien, durante la discusión del proyecto, expuso:

“Así las cosas, no podemos menos que caer en la cuenta, y en la práctica lo hemos observado, que el reemplazo del Alcalde cuando tiene que operarse por enfermedad, por viaje, por vacaciones, tiene que producirse por parte de un funcionario o de una funcionaria que no está empapada del quehacer municipal, y este es un problema serio.// Es decir, una persona que no está permanentemente imbuida del quehacer, de la responsabilidad de la Municipalidad no puede adecuadamente coger las riendas de la Alcaldía para impulsar las tareas de ejecución (…) // Pero es muy difícil que una persona que no está al lado de las tareas cotidianas de la Municipalidad pueda asumir tal responsabilidad, y este es uno de los elementos cardinales por los cuales considero que es imprescindible que la figura del Vicealcalde o de la Vicealcaldesa se le den atribuciones permanentes y se convierta en un funcionario municipal también.”

Al resultar evidente que el fin de la reforma municipal era el fortalecimiento de los gobiernos locales y que, desde esa perspectiva, se concibió la naturaleza del cargo del vicealcalde primero, se explica que no se llegara a contemplar normativamente la posibilidad de su sustitución en caso de ausencias, por el vicealcalde segundo, dado que a éste se le asignó como única función la sustitución del alcalde en el evento de que el vicealcalde primero no pudiera hacerlo. En virtud de ello, no es dable asignar funciones operativas y administrativas a la persona que ocupe el cargo de vicealcalde segundo, mientras se mantenga en esa posición.

Frente a esta situación, éste Tribunal estima que un entendimiento literal de la norma, podría conducir a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores, por lo que, de conformidad con las atribuciones constitucionales y legales establecidas en los artículos 102, inciso 3) de la Constitución Política y 12, inciso c), del Código Electoral, se interpreta que en el caso de ausencia definitiva del vicealcalde o vicealcaldesa primera, el segundo o la segunda vicealcaldesa, pasan a ocupar el cargo vacante.

En el diseño normativo previsto para la sustitución de los funcionarios municipales de elección popular no se prevé la sustitución del primer vicealcalde o vicealcaldesa que, por ende, no son sustituibles en caso de ausencias temporales. En ese supuesto, el alcalde deberá asumir las tareas encomendadas al funcionario ausente o asignarlas a otro funcionario administrativo.

En el evento de una ausencia definitiva del primer vicealcalde o vicealcaldesa, el segundo vicealcalde o vicealcaldesa, asumirá el cargo, sin que se prevea su sustitución. Lo que sí prevé la normativa vigente es el supuesto de ausencia definitiva de los 3 funcionarios (alcalde y sus dos vicealcaldes), en cuyo caso el Presidente municipal asumiría temporalmente las funciones mientras el Tribunal Supremo de Elecciones convoca a elecciones locales para designar a los nuevos funcionarios (artículo 19). También asumirá el Presidente Municipal en el caso de ausencias temporales del alcalde o alcaldesa, cuando no se cuente en el gobierno local correspondiente con ninguno de los dos vicealcaldes por renuncia, fallecimiento o cancelación de credenciales de ambos funcionarios.” (la negrilla no es del original). (Véase, Resolución No. 2037, E8-2011, de las 12:45 horas del 12 de abril del 2011) (El enfatizado en negrilla es nuestro).[1]

Consecuentemente, con lo expuesto, se encuentra compelida la Procuraduría General de la República a declinar su competencia, respecto de lo denunciado, por tratarse de asuntos propios de la materia electoral. Sin embargo, con la finalidad de colaborar con el consultante se ha referencia a un criterio vertido por el Tribunal Supremo de Elecciones sobre el tema objeto de consulta.

II.- CONCLUSIÓN

La consulta planteada conlleva indubitablemente una inquietud respecto de la interpretación de las normas que rigen funcionarios de elección popular, materia que, por disposición constitucional y legal, le compete exclusivamente a la Tribunal Supremo de Elecciones. Denotándose así, un problema insalvable de admisibilidad que impide verter pronunciamiento. Sin embargo, con la finalidad de colaborar con el consultante se ha referencia a un criterio vertido por el Tribunal Supremo de Elecciones sobre el tema objeto de consulta

Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh

[1] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-208-2011 del 06 de setiembre del 2011.