Dictamen : 162 - del 25/09/1989

(Reconsiderado de oficio parcialmente)

C-162-89

25 de setiembre, 1989

Ingeniero

Javier Flores Galarza

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento Oficio Nº 2805-P.E. de 29 de agosto último, por medio del cual consulta si al Consejo Nacional de Producción está sujeto a los topes de crédito bancario establecido por el artículo 85, inciso 1, b) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, reformado por la Ley Nº 7107 de 4 de noviembre de 1988. Sujeción que implicaría una derogatoria al artículo 61, inciso 5, de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

La presente consulta se formula por una sugerencia del Departamento Legal del Banco Central de Costa Rica, que, en un informe para el Departamento Monetario de dicho Ente, respecto al punto aquí consultado, señaló que en caso de duda respecto de la aplicación i interpretación de las normas antes mencionas, debía acudirse a la Procuraduría, "para que emita un pronunciamiento vinculante al respecto". El informe en cuestión discrepa, además, del criterio de la Asesoría Legal del CNP en cuanto a la interpretación de los artículos 61, inciso 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y 85, inciso 1,b) de la Ley Orgánica del Banco Central, por considerar que "si bien se refieren a materia crediticia, regulan extremos diferentes, a saber, el primero de ellos se refiere a operaciones normales basadas en las necesidades financieras del Estado y de las demás Instituciones de derecho público imponiendo límites en el otorgamiento de créditos en conjunto (todas las entidades a las que se dé crédito) cada Banco, en tanto que el segundo se refiere al límite máximo de crédito directo o indirecto que los Departamento respectivos en los bancos podrán otorgar a cada persona natural o jurídica, en cada una de las modalidades de que operaciones y el conjunto de todas ellas. Así, si bien en la primera norma se exceptúan los préstamos que se hagan a las instituciones oficiales encargadas de la regulación de precios de los artículos de primera necesidad, donde obviamente se encuentran el Consejo Nacional de Producción, en la segunda no se hace excepción alguna, con la cual debe entenderse que este artículo 85, inciso, 1, b) mantiene vigencia y resulta aplicable para tal Institución".

Cabe señalar, además, que el Banco de Costa Rica, por medio del Jefe de la Sección de Crédito, en oficio de 24 de agosto de este año, consultó, entre otros aspectos, sobre la aplicación al Consejo Nacional de Producción de los límites máximo de créditos fijados por el artículo 85, inciso 1 b) de la Ley Orgánica del Banco Central.

En vista de lo expuesto y las interpretaciones contradictorias que existen sobre la vigencia del artículo 61, inciso 5, de la ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, es necesario determinar si respecto de los artículos en discusión, estamos en presencia de una sola norma jurídica comprensiva de una excepción en favor del Consejo Nacional de la Producción, tal como lo afirma el criterio legal de ese Ente. Consecuentemente, si la disposición referida al CNP mantiene su vigencia, permitiéndole solicitar y obtener préstamos por sumas mayores a doscientos cincuenta millones de colones. Criterio que no comparte la Asesoría jurídica del Ente emisor. Cabe señalar que para la resolución de esos aspectos recurriremos esencialmente a los antecedentes legislativos de la Ley de Modernización bancaria, asimismo tomaremos en consideración las diversas reformas sufridas por los artículos 85, inciso 1 b) de la Ley Orgánica del Banco Central y 61, inciso 5) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

A.- EL CREDITO: UNA ACTIVIDAD REGULADA

En el dictamen legal que se nos adjunta, se afirma que los artículos en discusión constituyen en razón de su objetivo una única norma, la cual viene a establecer límites para el otorgamiento del crédito bancario individual ya excepcional de esos límites al Consejo Nacional de la Producción. Se agrega, además, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 47, primer párrafo de la Ley Orgánica de ese Ente regulador, este tiene acceso:"

"Al crédito bancario, de modo irrestricto. Nótese el empleo de la fórmula inequívoca: "Los empréstitos que su funcionamiento demande", sin límite.”

Sobre el particular, es preciso recordar que el crédito constituye una actividad regulada y sujeta a los límites establecidos en el ordenamiento. El crédito es una fuente de creación monetaria, por lo que su otorgamiento debe ser dirigido y regulado de forma tal que no se presenten problemas en la masa monetaria, que provoquen inflación o deflación. La política crediticia, en tanto elemento de la política monetaria, le corresponde por principio, al Banco Central de Costa Rica. A esa política están sujetos tanto los organismos encargados de la distribución del crédito, sea los establecimientos financieros, como los destinatarios del crédito.

Para que un beneficiario del crédito no esté sujeto a esa política y sus necesidades se impongan al Ente rector monetario como a los bancos, se requeriría una norma legal que expresamente así lo estableciere.

El carácter regulado de la actividad crediticia es más evidente en nuestro ordenamiento, por cuanto no solo se reconoce legalmente la competencia del Banco Central para fijar la política en ese campo, para dirigir y controlar el crédito por los bancos y empresas financieras, sino también porque las leyes bancarias regulan directamente algunos aspectos de esa materia. Uno de los cuales es el relativo al límite de crédito a acordar a cada sujeto. Cabe señalar al respecto, que, en ejercicio de su competencia, el Ente emisor puede establecer regulaciones de dirección cuantitativa o cualitativas del crédito que limiten correlativamente la potestad de los bancos para otorgar crédito. Esa potestad es de principio pero nuestro legislador ha temido una amplia discrecionalidad del Banco y ha optado por establecer directamente límites que vienen a restringir, obviamente, las potestades del Ente Rector. El legislador se sustituye al Banco Central estableciendo los límites máximos al crédito a otorgar, que deben ser respetados por el Banco Central de fijar la política de crédito. Dichos límites abarca el financiamiento al Sector Público.

1.- Una "discrecionalidad limitada"

Mediante el proyecto de ley de "modernización bancaria" el Poder Ejecutivo y el Banco Central de Costa Rica prendían dar mayores potestades al Ente Emisor, esencialmente "dejar mayor flexibilidad en la regulación de los porcentajes máximos de crédito por persona natural y jurídica, así como de los máximos aplicables al endeudamiento de los intermediarios financieros" (Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, expediente Nº 10.523, folio 8). En virtud de ese objetivo no se incluyó porcentaje alguno que funcionase como límite al otorgamiento de crédito por parte de los bancos, sino que se previó una facultad totalmente discrecional. Ello no fue compartido por los miembros de la Comisión Especial encargada de dictaminar sobre el proyecto. En el seno de la Comisión y a partir de apreciaciones de los asesores bancarios nombrados al efecto, se cuestionó la amplia libertad del Banco Central para establecer los montos máximos de crédito, ya que ello podría provocar un exceso en la oferta y de liquidez, por lo que se acogió una propuesta presentada anteriormente ante la Comisión de Asuntos Económicos, que tramitaba otros proyectos en materia bancaria (expediente Nº 10.581). La Comisión Especial por unanimidad fijó en el momento como límite máximo a respectar por el Ente Rector, el porcentaje del 20% del capital pagado no redimidos del Banco y como límite mínimo el 6%, lo anterior tratándose de los Departamentos Comerciales tanto de los bancos públicos como de los privados (folio 289 del expediente Nº 10.523). Por otra parte, la Asociación Bancaria Costarricense presentó observaciones a ese proyecto, así como un articulado sustitutivo para varios artículos, incluyendo el 85. Señaló la citada Asociación que, si el límite máximo de crédito se fijara en un 20%, el monto a prestar para cada persona sería alto en tratándose de los bancos estatales y si fuere el 6% sería muy bajo para los privados.

Por lo que propuso que el límite máximo no excediera de una suma equivalente al 20% del capital suscrito y pagado y las reservas patrimoniales, no redimibles o bien de ¢ 250.000.000, la suma que fuere menos. Se indicó además que el parámetro expresado en términos absolutos podrá ser ajustado periódicamente por la Junta Directiva del Banco Central, acorde con la evolución del nivel general de precios (folio 783 del expediente). Dicha regulación sería aplicable a toda solicitud de crédito. La modificación debía ser general. Podría afirmarse que esta propuesta de la Asociación Bancaria Costarricense constituye el origen material de la actual regulación en cuanto a límites de crédito. Y es que, en efecto, la propuesta fue acogida por uno de los señores diputados que la presentó como moción en la Comisión Especial encargada de emitir el segundo dictamen sobre el proyecto.

La comisión la aprobó definitivamente y no fue cuestionada en el plenario.

De lo expuesto nos interesa recalcar lo siguiente: los límites previstos en el artículo 85, inciso 1 b) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica fueron establecidos por el legislador para restringir la potestad discrecional del Banco Central al establecer "el límite máximo de crédito directo o indirecto que los bancos podrán otorgar a cada persona natural o jurídica, en cada una de las modalidades de sus operaciones y en el conjunto de todas ellas". Con la disposición aprobada se acordó al Ente Emisor un poco de flexibilidad, que era empero el objetivo de la reforma, pero una flexibilidad, sujeta al respeto de ciertos porcentajes o suma fija. Estos límites cuantitativos se imponen y deben ser respetados por el Banco Central quien podría perfectamente fijar porcentajes y un monto inferior al allí previsto. La existencia de esos límites cuantitativos no significa que los bancos del Sistema Bancario Nacional estén plenamente facultados para realizar préstamos hasta por esos porcentajes y montos.

Ello sólo será así en el tanto que el Banco Central haya decidido fijar el financiamiento máximo a otorgar para cada tipo de operaciones en el margen superior establecido por la norma vigente. Pero, el Banco Central podría, repetimos, fijar límites menores de crédito para evitar problemas de liquidez, en prevención de un agotamiento anticipado del volumen total del crédito, la desviación de los recursos del Banco hacia uno o algunos de los destinatarios del crédito con el desfinanciamiento consecuente, situación que podría presentarse sobre todo en los bancos privados. Debe tomarse en cuenta que de establecerse que existe una facultad establecida por la ley para que los bancos acuerden libremente créditos hasta por los montos indicados en el artículo 85 se estaría desconociendo, el primer párrafo del inciso 1 b) de dicho artículo, olvidando el objetivo y razón de ser de la reforma, además de las potestades propias del Ente rector. Por lo que no podría considerarse que los bancos comerciales tienen discrecionalidad para fijar cuál es el límite de crédito a acordar a un sujeto determinado. E igual forma, por igual razonamiento jurídico, no puede ningún sujeto de crédito pretender que tiene pleno derecho a que se le acuerden los préstamos que considera necesario, por los montos que solicita. Ello por cuanto el crédito debe otorgarse conforme con la política crediticia, que implica un programa de crédito con actividades prioritarias a financiar, además de que cada banco debe considerar las posibilidades de financiamiento que puede acordar y las garantías requeridas para la inversión que se hará. Por otra parte, no puede considerarse que los bancos tengan un deber inexplicable de prestar toda suma de dinero que se le solicite, ya que esa obligación resultaría incompatible con la autonomía administrativa del Banco. En ese sentido, el artículo 47, primer párrafo de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción si bien reconoce la capacidad de sujeto de crédito de esa Institución, la posibilidad que tiene de demandar y recibir financiamiento, no puede ser interpretado de forma que imponga un deber a los bancos suministrar ese crédito y de suministrarlo por los montos solicitados.

2.- Una pretensión de generalidad.

Respecto de la reforma introducida por la Ley de Modernización Bancaria al artículo 85, inciso 1 b), cabe señalar como una de sus notas características la generalidad. Las potestades del Banco Central y los límites legalmente establecidos se imponen con presidencia de la naturaleza jurídica de la persona destinataria del crédito. En ese sentido, del debate parlamentario, y en especial, el de las Comisiones Especiales, se derive la pretensión de generalidad de la nueva disposición. En consecuencia, el artículo 85, inciso 1b) tiene pretensión de aplicarse a toda persona física y jurídicas, sea esta última pública o privada, tal como se deriva, repetimos, de la discusión parlamentaria. En consecuencia, es válido afirmar que dicha disposición puede aplicarse al crédito dirigido al sector público de la economía.

Por otra parte, resulta obvio que no puede establecerse dentro de la legislación bancaria una regulación discordante entre la fijación de la política crediticia y la distribución del crédito a realizar conforme dicha política. Si discordancia hubiere, sería necesaria una interpretación armónica fundada en los objetivos perseguidos por la regulación que se establece. De forma que la distribución del crédito, actividad propia de los bancos, se concretice dentro del marco de la política crediticia y, por ende, dentro de los límites fijados legalmente para cada operación. Ello con presidencia de la naturaleza jurídica del destinatario del crédito, naturaleza que sólo cobraría importancia si existiere una disposición legal que prevea la situación particular o bien si se está ante una dirección cualitativa y, como tal, selectiva del crédito. Lo anterior es importante por lo dispuesto en el artículo 61, inciso 5, de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

B.- EL FINANCIAMIENTO AL SECTOR PÚBLICO.

El artículo 61 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional establece las operaciones de crédito y de inversión, sea el financiamiento a acordar por parte de los bancos comerciales. corresponde fijar el contenido exacto de dicha norma afina de determinar si mantiene su vigencia luego de la aprobación de la ley de Modernización Bancaria.

1.- El contenido de la disposición.

Entre las operaciones a financiar, la ley contempla en el inciso 5 el financiamiento al Estado y además entes públicos. A tal efecto, podría afirmarse que este inciso establece varias reglas, a saber:

1º.-En primer término, se autoriza a los bancos a financiar las necesidades del sector público. Podría considerarse que una autorización expresa no es necesaria porque estamos en presencia de entes financieros, cuya actividad principal consiste en financiar. Empero, los bancos estatales están organizados como instituciones autónomas y por la naturaleza pública se ha estimado necesaria que su actividad se realice dentro del más estricto apego al ordenamiento jurídico. Igualmente, porque en aplicación de una política económica estrictamente liberal, podría considerarse que dicho financiamiento es de excepción y como tal, requiere una autorización expresa. No obstante, lo cierto es que la norma habilita el financiamiento a ese sector, considerándolo posible beneficiario del crédito, lo que no choca con el texto o espíritu del artículo 85, inciso 1), b) de la Ley Orgánica del Banco Central.

2º.-El inciso de comentario establece, también, un límite el al financiamiento del sector público. Dicho límite es global, en cuanto comprensivo del "conjunto" del sector público. Se trata, en realidad, de una restricción al acceso al financiamiento, que podría explicarse en la necesidad de racionalizar el crédito bancario al sector público a fin de evitar efectos fiscales perjudiciales, derivados de un posible exceso en ese financiamiento. De la regulación allí establecida nos interesa señalar lo siguiente: El Estado y demás instituciones de Derecho Público son considerados en su conjunto, no tomados como personas jurídicas independientes. De modo que este sector constituye, para efecto los límites de crédito, un único destinatario del crédito. Pero, además, a ese "único sujeto de crédito" se le restringe el crédito ya que no se le aplican los límites generales de crédito establecidos por la Ley Orgánica del Banco Central. Por otra parte, ese límite máximo aplicable al conjunto de entes públicos ha sido tradicionalmente el porcentaje decapita y reservas más alto (el límite máximo de financiamiento) que los bancos pueden otorgar a una persona privada, sea esta física o jurídica, tal como se desprende de las diversas modificaciones que estos dos artículos han sufrido.

En resumen, se trata de una disposición relativa al límite máximo del crédito, pero referido específicamente al Estado y demás entes públicos. Se trata, entonces, de una disposición específica respecto de lo dispuesto en la ley orgánica del Banco Central.

3º.-Como excepción a lo dispuesto en esa disposición, se establece que dicho límite no rige tratándose de las instituciones oficiales encargadas de la regulación de los precios de los artículos de primera necesidad. Es decir, dentro de ese conjunto de entes públicos, los bancos comerciales no pueden considerar al Consejo Nacional de Producción, no pudiendo entonces enmarcar las necesidades financieras de esa Institución dentro del límite cuantitativo allí previsto.

Ahora bien, el límite al financiamiento público ha sido siempre concordante con lo dispuesto por la Ley Orgánica del Banco Central, lo que se ajusta a una armónica política crediticia que acepta, pero limita el crédito al sector público. Así, podemos observar que cualquier variación a los porcentajes previos en el artículo 85, inciso 1 b) de la Ley Orgánica del Banco Central entrañó una correlativa modificación a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, sea para reducir sea para ampliar ese límite máximo. De esa forma el porcentaje de financiamiento total a los entes públicos ha sido siempre igual, repetimos, al límite máximo a acordar a personas privadas por los departamentos comerciales: cuando el artículo 85 previa como porcentaje aplicable por los bancos estatales al 15% como mínimo y el 25% como máximo, al sector público se le podía financiar con un 25% del capital social (leyes originales y si reforma por ley 2035 de 17 de julio de 1956). Al producirse la condenación de la deuda del Gobierno con los bancos estatales en 1981, estos recibieron a cambio bonos por capitalizar, ante lo cual el Ejecutivo y la Asamblea decidieron que era conveniente reducir los porcentajes, a evitar "un incremento desproporcionado" del monto de cada préstamo, un crédito sin relación con el capital real de los bancos. Los límites fueron fijados en 4% ampliable excepcionalmente al 6% para los bancos estatales y de un 15% ampliable hasta un 25% para los privados, esto tratándose de personas privadas y correlativamente se redujo el crédito para el sector público en un porcentaje máximo de 6% por parte de los bancos estatales y de hasta un 25% del capital social por parte de los bancos privados (ver leyes Nº 6586 de 7 de julio de 1981 y su reforma, por ley Nº 6813 de 29 de setiembre de 1982).

El punto es determinar si esa concordancia se mantiene a partir de la vigencia de la Ley de Modernización Bancaria.

2.- "Identidad" de límites.

La Ley N.º 7107, de modernización Bancaria, no constituye una reforma integral a la legislación bancaria, lo que puede explicar que no haya sido expresamente reformado el artículo 61, inciso 5, de la Ley Orgánica del sistema Bancario Nacional. Significa lo anterior que el porcentaje allí previsto continúa vigente, de manera que el conjunto del sector público no pueda recibir un financiamiento superior al 6% del capital y reservas de los bancos estatales? Diversas razones nos conducen a dar una respuesta negativa.

En primer término, la disposición establecida en el artículo 85, inciso 1 b) de la Ley Orgánica del Banco Central, tiene una clara y evidencia pretensión de generalidad, aplicable, por ende, a toda persona física o jurídica, sea esta pública o privada. En segundo término, dicha disposición general busca ampliar el porcentaje máximo a otorgar como financiamiento, ampliación considerada indispensable para la reactivación económica. En tercer término, resultaría desproporcionado que en tanto una persona privada pueda recibir para el conjunto de sus operaciones créditos hasta el 20% del capital social de los bancos o hasta por 55 250.000.000, la suma que fuere menor, el conjunto del sector público solo pueda recibir el equivalente al 6% de ese mismo capital social. Si esos porcentajes se mantuvieran, estaríamos ante un financiamiento esencialmente dirigido al sector privado y por excepción al sector público. Dentro de una política financiera que tienda a evitar el financiamiento bancario al sector público, una disminución y eventualmente la desaparición del crédito a los entes públicos, puede ser plausible. Empero, ese objetivo debe derivarse de la ley y de la política establecida por la Banca central. No obstante, de los antecedentes de la Ley de Modernización Bancaria no es posible concluir que dentro de sus objetivos se encuentre el disminuir o racionalizar el crédito bancario a los entes públicos. Lo único que en este sentido se estableció en la citada ley, fue la eliminación del financiamiento del Banco Central al Consejo Nacional de Producción.

De lo cual no puede derivarse una intención de restringir el crédito suministrado por los bancos estatales al conjunto del sector público y, tampoco al Consejo Nacional de Producción.

Por otra parte, procede indicar que en el Plenario de la Asamblea se recalcó la inexistencia de límites máximos de crédito para el conjunto del sector público. Al respecto, el Diputado Araya Umaña, en Tercer Debate señaló que el Proyecto era omiso en cuanto a esa regulación, señalando incluso la necesidad de limitar ese financiamiento por sus efectos inflacionarios (folio 3161), Es decir, se evidenció en el plenario que los todos previstos para el conjunto del sector público habían perdido vigencia.

Dado que tanto el artículo 85, inciso 1 b) de la Ley Orgánica del Banco Central como el numeral 61, inciso 5, de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional tienden a regular el límite al crédito, estos artículos deben guardar una relación armónica, tal como ha sucedido desde la emisión de las leyes originales (1552 de 23 de abril 1953, 1644 de 26 de setiembre 1953, respectivamente). Relación armónica que desaparecería, causando eventualmente problemas de financiamiento al sector público, si se mantuvieran los porcentajes establecidos en el artículo 61, inciso 5 de comentario.

Al no ser aplicable el límite máximo de crédito establecido en el artículo 61, inciso 5, es preciso recordar que conforme con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central, artículo 85, inciso 1 b), corresponde al Ente Rector fijar los límites de crédito a otorgar a los entes públicos dentro de los márgenes establecidos.

C. EL FINANCIAMIENTO AL CONSEJO NACIONAL DE LA PRODUCCIÓN.

Podría afirmarse que uno de los puntos medulares de la discusión en torno a la Ley de Modernización Bancaria, lo constituye el financiamiento al Consejo Nacional de la Producción. Incluso ese financiamiento es una de las razones que explican la emisión de esta ley. Concretamente, porque se quiso eliminar el financiamiento del Banco Central, la garantía que este la prestada el Consejo para la suscripción de préstamos, el hecho de que el Banco asumiera las pérdidas de esa Entidad y ello por los graves perjuicios fiscales y monetarios que ese financiamiento provocaba.

No obstante, ello no significa, como bien lo expresa el dictamen que se adjunta, que se pretendiere eliminar en forma absoluta el financiamiento bancario a esa Institución. En tanto que persona jurídica, el Consejo Nacional de Producción está evidentemente contemplado entre los destinatarios del crédito previsto por el artículo 85, inciso 1 b), primer parado. El punto cuestionado radica en determinar si esa institución está sujeta a un monto máximo de financiamiento a acordarle por los bancos.

La disposición referida al Consejo constituye una excepción al límite máximo establecido para el conjunto del sector público. Al resultar derogada tácitamente la disposición que establecía ese límite (la regla en el sentir público), es claro que pierde sentido la excepción al límite, a menos que el objetivo haya sido establecer una liberación absoluta de cualquier límite de crédito. Conforme con las reglas de la lógica. Al derogarse la regla general resulta igualmente derogada su excepción, ya que esta solo se explica y justifica referida a esa regla general, debiendo entonces correr su misma suerte. En buena técnica legislativa así debe ser, a menos que la excepción esté referida, repetimos, a todo límite restrictivo o bien que sea posible derivar la permanencia y vigencia de la excepción, aún derogada la regla general. Y en el caso concreto que nos ocupa, la situación privilegiada del Consejo, sí es posible derivar esa vigencia a partir de la "voluntad del legislador". En efecto, conforme los antecedentes legislativos, las discusiones en el Plenario, se puede afirmar que la voluntad del legislador se dirigía a mantener el trato preferentemente al Consejo.

En el Plenario de la Asamblea y en la discusión pública, se acusó repetidamente que la aprobación de la Ley de Modernización Bancaria implicada eliminar el financiamiento público al Consejo Nacional de la Producción señalándose que ello provocaría perjuicios sociales y económicos significativos, máxime se la Institución quedaba sujeta al pago de intereses bancarios similares a los aplicables a cualquier otro beneficiario del crédito. La acusación partió tanto de diputados como de funcionarios bancarios y de diversas organizaciones sociales. Para responder a dichas críticas, el diputado Oscar Ávila Solé señaló que:

"el financiamiento del Consejo Nacional de Producción está garantizado por el inciso 5) artículo 61 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional a través de los bancos del Estado y por medio del aval de Hacienda" (folio 2786 del expediente).

Se indicó, además, en forma expresa que tanto el artículo 61, inciso 5 como el 66 de la Ley Orgánica del sistema Bancario Nacional no estaban siendo modificados por el proyecto de ley que se discutía. El citado criterio fue reiterado por el Diputado Ávila Solé al refutar afirmaciones del diputado Solís Fallas, relativas al desfinanciamiento del Consejo Nacional de Producción (folio 2859). Dicho criterio no fue en ningún momento refutado.

Consideramos que las palabras del citado Diputado constituyen una guía para escudriñar la voluntad del legislador, por cuanto él fue uno de encargados de suscribir los dos dictámenes que hubo de rendir la Comisión Especial donde se tramitó el proyecto respectivo. Además, los propios diputados acordaron un valor especial al criterio del señor Ávila Solé, en virtud de considerar que, por su experiencia como funcionario bancario, constituía una "autoridad" en la materia.

La aceptación dentro del Parlamento de esa explicación dada por el diputado Ávila Solé, Nos permite concluir que no fue la "intención" derogar la excepción a favor del Consejo Nacional de la Producción, que le ha permitido obtener financiamiento por porcentajes superiores al acordado al resto del sector público. Dado que esta conclusión no se funda sobre un texto expreso de la ley, sino de la aplicación de la voluntad del legislador como método de interpretación, procede recordar que la búsqueda de esa voluntad constituye un método reconocido de interpretación del Derecho. Además de que la interpretación retenida es conforme con el interés público acordado al financiamiento al Consejo para esta cumpla cabalidad las funciones asignadas por el ordenamiento, (artículos 66 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y 47 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción). Disponen los artículos 10 y 8 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración Pública por su orden, en normas de interpretación válidas para el ordenamiento jurídico administrativo.

"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, entendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".

En cuanto a la derogación y su alcance, el artículo 8 nos señala:

"Las leyes solo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se dispone y se extenderá también a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

(...)".

1. "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos o intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

De modo que el ordenamiento, con el objeto de precisar el sentido de las normas finalidad, permite recurrir:

"... a todas aquellas otras manifestaciones de dicha "voluntad" (del legislador), en donde, fuera de lo que constituye el texto mismo de Derecho positivo en estudio, ella pudiera hacerse exteriorizado con cierta claridad. Se supone que también dichas "manifestaciones" sirven para ilustrar sobre la normatividad que el legislador "quiso" imponer mediante el testo.

A tales efectos, se estudian: las actas de los trabajos preparatorios de la ley de interpretar, la versión de las discusiones parlamentarias (la palabra del miembro informante y lo que opinaron otros legisladores, en cuanto lo uno y lo otro se considere revelativo de la voluntad de lo que se quiso lograr por medio de la sanción de esta ley), las notas del codificador". E, HABA: Esquemas metodológicos en la interpretación del Derecho escrito. Cuadernos de Filosofía de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1972, p. 35.

Esa voluntad del legislador y el interés público que debe intervenir en la interpretación de las normas administrativas, nos permiten afirmar a la vigencia de la excepción referida al límite máximo de crédito que puede recibir el Consejo Nacional de Producción. El cual podrá ser otorgado por los bancos estatales según las posibilidades de financiación previstas en la política de crédito y las garantías que a juicio de los bancos sean satisfactorias.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1º.-El artículo 85, inciso 1 b) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica establece los porcentajes y monto máximos dentro de los cuales el Ente Emisor puede autorizar el otorgamiento de crédito a una persona física o jurídica, cada una de las modalidades de sus operaciones y el conjunto de todas ellas. dicha competencia la ejerce el Banco Central, en principio, con independencia de la naturaleza jurídica del beneficiario del crédito.

2º.-La Ley Orgánica del sistema Bancario Nacional, en su artículo 61, inciso 5, ha regulado en forma especial el límite máximo de crédito a otorgar a los antes públicos. Esta norma contempla una situación particular de los entes públicos en cuanto usuarios del crédito. Situación que se identifica con una restricción cuantitativa del financiamiento para el conjunto del sector público pero ni da a un trato preferente, privilegiado para el Consejo Nacional de Producción.

3º.-Los límites al crédito establecidos en una y otra ley guardan una relación armónica, como expresión de una misma regulación sobre uno de los instrumentos de la política de crédito.

4º.-La modificación introducida por la Ley N.º 7107 de 4 de noviembre de 1988, al artículo 85, inciso 1 b) de la Ley Orgánica del Banco Central, tiene como objetivo dar flexibilidad al Ente Emisor en la fijación de los límites de crédito, ampliando los montos máximos de financiamiento a otorgar a toda clase de beneficiario del crédito e independientemente de la naturaleza pública o privada del banco. Tiene, pues una pretensión de generalidad.

5º.-En virtud de esa pretensión, y cabe considerar que los límites máximos de crédito a acordar al conjunto del sector público, previstos en el artículo 61, inciso 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional ha perdido vigencia.

Ello porque la persistencia de un límite restrictivo de 6% para el conjunto del sector público resultaría incompatible con la finalidad de la reforma introducida y con el interés público (artículo 10 Código Civil, y 10 de la Ley General de la Administración Pública).

6º.-En consecuencia, procede afirmar la existencia de una derogatoria implícita de lo dispuesto en el indicado artículo respecto a límites máximos de crédito. Dicha derogatoria deriva de la contradicción entre lo dispuesto en esa norma y lo establecido por el artículo 85, inciso 1 b), a partir de la ley de Modernización Bancaria.

7º.-Proceda, igualmente, afirmar que a partir de esa reforma, no existe diferenciación legal entre el límite de crédito aplicable a una persona pública y a una privada, salvo que el Banco Central, en ejercicio de sus potestades, decida restringir el crédito al sector público (artículos 85 inciso i b) y 86 de su Ley Orgánica). Entonces, en principio, los entes públicos pueden pretender un financiamiento hasta por una suma no mayor del 6% del capital social y reservas de los bancos o por ¢ 250.000.000, la suma que fuere menor.

8º.-Empero, lo anterior no se aplica al Consejo Nacional de la producción, ya que la Ley de Modernización Bancaria mantiene el interés original del legislador de excluir al citado Ente de los límites al crédito aplicables a las otras entidades públicas, límite que en este momento está fijado en el 20% del capital social o en una suma fija de ¢ 250.000.000, tal como se indicó.

De usted muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA II

MIRCH-dmc.

CC: Departamento Legal Banco Central

Sección de Crédito, Banco de Costa Rica