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Dictamen : 316 - del 16/12/2011
16 de diciembre del 2011
C-316-2011
Licenciada
Sandra Mora Muñoz
Auditora Interna
Municipalidad de Jiménez
Estimada señora:
Con la anuencia de
la señora Procuradora General de
1.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES:
En primer lugar, es
preciso señalar, que si bien de conformidad con la
reforma de artículo 4 de
“ARTÍCULO 4º.— CONSULTAS:
“Los órganos de
(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de ° 8292 de 31 de
julio del 2002, Ley de Control Interno”
Por
otra parte, es importante destacar, que no obstante que mediante la norma
transcrita se posibilita al auditor interno de
“…no obstante la competencia consultiva general que el
artículo 3 de
(C-141-2003 del 21
de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005)
De acuerdo con lo
anteriormente expuesto, y siendo que evidentemente la inquietud planteada en su
Oficio, tiene su antecedente en una situación particular suscitada o que se
suscita en esa administración corporativa, es oportuno advertir que esta
Procuraduría se encuentra absolutamente impedida para referirse a asuntos de
esa índole, si no es en contravención con el principio de legalidad regente en
todo actuar de
Sin embargo, y dado
que este órgano consultor ha analizado el tema de consulta de manera general,
se procederá en esta oportunidad a
emitir un criterio abstracto al respecto, con la finalidad de que le sea útil a las funciones propias de
II.- ANÁLISIS DE
La duda planteada
consiste en determinar “si el vicealcalde
primero puede hacer caso omiso sobre las funciones designadas por
Para
el criterio correspondiente, es importante tener en cuenta la
naturaleza jurídica que ostentan los cargos de alcalde y vicealcaldes
municipales en nuestro ordenamiento jurídico. Así, mediante el Dictamen No.
C-208, de 06 de septiembre del 2011, esta Procuraduría ha puntualizado, en
plena concordancia con la jurisprudencia constitucional, y normativa legal
correspondiente, que dado el carácter que poseen
esa clase de puestos en
"(…)". También por ley especial se han
excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de
nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados
casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una
relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación
jerárquica, sino más bien de dirección o
colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos
casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor
libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello
independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse,
según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden
personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una
comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para
el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de
excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales
características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser,
pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la
disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado
público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el
cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será
válida.
(Lo subrayado no es del
texto original)
(Voto No. 1119-90 de las catorce horas del
dieciocho de setiembre de mil
novecientos noventa)
De acuerdo con el texto jurisprudencial transcrito,
así como lo dispuesto en el artículo 14 del Código Municipal (modificado por
El citado artículo 14 del vigente
Código Municipal, establece:
“Artículo
14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario
ejecutivo indicado en el artículo 169 de
Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a)
vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero
realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le
asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus
ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y
competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los casos
en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus
ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al
alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de
este durante el plazo de la sustitución.
En los
concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el
artículo 7 de
Todos los
cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento
jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se
realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones
nacionales en que se elija a las personas que ocuparán
(Así reformado por el artículo 310 aparte a) del
Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009)”
(El
enfatizado es nuestro)
Como puede verse de
la norma transcrita, tanto el (la) vicealcalde primero como el
(la) vicealcalde segundo, poseen
una función fundamental dentro del ordenamiento municipal, cual es la de sustituir únicamente al alcalde municipal
en sus ausencias temporales o definitivas; aunque valga observar que, en tratándose del primer o primera
vicealcalde (a), a este funcionario se le ha encomendado de manera
exclusiva y permanente funciones administrativas u operativas dentro de
“(…)
De lo transcrito, resulta evidente que el fin que
buscaba el proyecto de reforma era el fortalecimiento de los gobiernos
municipales y, bajo esa perspectiva, definió la naturaleza del cargo del vicealcalde
primero como funcionario permanente de la corporación municipal;
a este funcionario, de acuerdo al diseño propuesto, le correspondería ejercer
las funciones administrativas y operativas que le asignara el alcalde, además
de suplirlo en sus ausencias temporales y definitivas.
Conforme con lo anterior, se buscaba que al estar el vicealcalde primero
inmerso en las actividades municipales pudiera asumir con responsabilidad las
tareas que le fueran asignadas por el alcalde, así como los asuntos asumidos
directamente por éste cuando le correspondiera sustituirlo.
Esa idea se refleja en las manifestaciones brindadas
por el diputado Alberto Luis Salom Echeverría quien, durante la discusión del
proyecto, expuso:
“Así las cosas, no podemos menos que caer en la
cuenta, y en la práctica lo hemos observado, que el reemplazo del Alcalde
cuando tiene que operarse por enfermedad, por viaje, por vacaciones, tiene que
producirse por parte de un funcionario o de una funcionaria que no está
empapada del quehacer municipal, y este es un problema serio.// Es decir, una
persona que no está permanentemente imbuida del quehacer, de la responsabilidad
de
(Véase, Resolución No. 2037, E8-2011, de las 12:45 horas del 12 de abril
del 2011)
Lo anterior
transcrito resulta importante, a fin de visualizar con mayor puntualidad la razón
por la cual al vicealcalde primero se le han asignado funciones administrativas
y operativas dentro de la municipalidad
a la cual sirve, aparte de la función esencial de sustituir al alcalde
en sus ausencias temporales o definitivas. Es decir, a partir de la reforma del
mencionado artículo 14, el primer vicealcalde viene a ocupar dicho puesto de
manera permanente en el quehacer administrativo y operativo de la
municipalidad; entendiéndose, que ese cargo lo ejercerá dentro del período
legal elegido.
Cabe resaltar, que
pese que el legislador a través de la citada reforma del artículo 14 del Código
en estudio, ha encomendado al vicealcalde primero realizar labores
administrativas y operativas dentro de
“Artículo 4º.- La actividad de los
entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios
fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su
eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad
social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios
o beneficiarios.”
En consecuencia, pese el carácter
que ostenta el cargo de vicealcalde primero en nuestro ordenamiento jurídico,
este funcionario debe cumplir a cabalidad con las tareas, deberes, obligaciones
y demás responsabilidades que le demanda la Constitución y la ley, so pena en caso contrario, de ser sometido al régimen sancionatorio
especial a que hacen referencia los artículos 18 y 19, del tantas veces
mencionado Código Municipal; circunstancia que en todo caso, competería determinar
y resolver al Tribunal Supremo de Elecciones, al tenor del inciso 3) del
artículo 102 de la Constitución Política, y 12, inciso c) del Código Electoral[2], por tratarse de conductas
irregulares incurridas por el funcionario o funcionarios nombrados
electoralmente. Así, la normativa del citado Código, en su orden, prescribe:
“Artículo 18. — Serán causas
automáticas de pérdida de la credencial de alcalde municipal:
a) Perder un
requisito o el adolecer de un impedimento, según los artículos 15 y 16 de este
código.
b) Ausentarse
injustificadamente de sus labores por más de ocho días.
c) Ser
declarado, por sentencia judicial firme, inhabilitado para ejercer cargos
públicos.
d) Incurrir en
alguna de las causales previstas en el artículo 73 de
(Así reformado el inciso anterior por el artículo
66 de
e) Cometer
cualquier acción sancionada por la ley con la pérdida del cargo para funcionarios
de elección popular.
f) Renunciar
voluntariamente a su puesto. “
“Artículo 19. — Por moción presentada ante el Concejo, que
deberá ser firmada al menos por la tercera parte del total de los regidores y
aprobada por el mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes, se
convocará a los electores del cantón respectivo a un plebiscito, donde se
decidirá destituir o no al alcalde municipal. Tal decisión no podrá ser vetada.
Los votos
necesarios para destituir al alcalde municipal, deberán sumar al menos dos
tercios de los emitidos en el plebiscito, el cual no podrá ser inferior al diez
por ciento (10%) del total de los electores inscritos en el cantón.
El plebiscito
se efectuará con el padrón electoral del respectivo cantón, con el corte del
mes anterior al de la aprobación en firme del acuerdo referido en el párrafo
primero de este artículo.
Si el resultado
de la consulta fuere la destitución del funcionario, el Tribunal Supremo de
Elecciones repondrá al alcalde propietario, según el artículo 14 de este
código, por el resto del período.
Si ambos
vicealcaldes municipales son destituidos o renuncien, el Tribunal Supremo de
Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el cantón respectivo, en un
plazo máximo de seis meses, y el nombramiento será por el resto del período.
Mientras se realiza la elección, el presidente del concejo asumirá, como
recargo, el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le
otorga este Código.
(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 1° punto b) de
(…)”
Finalmente, en cuanto a la inquietud
referente al horario a cumplir por esta clase funcionarial, esta Procuraduría
ha señalado mediante el Dictamen No. C-208-2011, de 6 de setiembre del 2011, lo
siguiente:
“Resta señalar que, por
la naturaleza que poseen los cargos de alcalde (a) municipal, y por
consiguiente los (as) vicealcaldes (as) en nuestro ordenamiento jurídico, estos
funcionarios no se encuentran sujetos a horarios o a jornadas ordinarias de
trabajo, como lo estarían el resto de los colaboradores de
“ARTICULO 143.-
Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los
gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan
sin fiscalización superior inmediata: los trabajadores que ocupan puestos de
confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su
cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones
discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan
labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de
trabajo.
Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de
doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un
descanso mínimo de una hora y media.
(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 2378
de 29 de setiembre de 1960).”
Es claro que el alcalde
debe cumplir con una serie de tareas, obligaciones y deberes, como componente
del Gobierno municipal, y además ejerce las funciones inherentes a la condición
de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la
organización, el funcionamiento, la coordinación, la coordinación y el fiel
cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos
(artículos 12, 14 y 17 del Código Municipal). De ahí que, por ostentar esa
clase de funciones no se encontraría sujeto a los límites en cuanto a horarios
y jornadas de trabajo al tenor del artículo 143 del Código de Trabajo. Nótese
que la obligación del alcalde municipal es atender los asuntos de
Del texto transcrito, se colige claramente que si bien este tipo de
funcionarios como el de consulta, y de conformidad con el artículo 143 del
Código de Trabajo, no están sometidos estrictamente a horarios o jornadas de
trabajo, como lo estaría el resto de los
servidores municipales, ello es debido a las múltiples necesidades,
ocupaciones, tareas y funciones a cargo dentro del régimen corporativo, lo que
indudablemente abarcaría en tesis de principio,
un tiempo más amplio que el normalmente establecido en
III.-
CONCLUSIONES:
En virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes
conclusiones:
1- En virtud del carácter que posee el cargo de vicealcalde primero al tenor del artículo
14 del Código Municipal y doctrina que lo informa, dicho funcionario no se
encuentra cobijado por el Régimen estatutario, es decir no goza de estabilidad
en la función pública como sucede en general con el resto de los servidores de
2.- Pese el carácter que
ostenta el cargo de vicealcalde primero en nuestro ordenamiento jurídico, este
funcionario debe cumplir a cabalidad con las tareas, deberes, obligaciones y
demás responsabilidades que le demanda
3.-De conformidad con los artículos 102, inciso 3) de
4.-
En virtud del carácter que ostenta el cargo de vicealcalde primero municipal, y
de conformidad con el artículo 143 del Código de Trabajo, este funcionario no
se encuentra sometido estrictamente a horarios o jornadas de trabajo como estaría sujeto el
resto de los servidores municipales.
Ello, debido a las múltiples necesidades, tareas y funciones a cumplir
dentro del régimen corporativo.
De la forma expuesta quedan evacuadas las inquietudes planteadas.
Atentamente,
MSc. Luz Marina Gutiérrez
Porras
PROCURADORA
LMGP/gvv
[1] Artículo 9,
102, inciso 3) de
“(…)
Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e
independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente
la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así
como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes.
(Este párrafo fue adicionado por Ley No.5704 de 5 de
junio de 1975)
ARTÍCULO 102.- El Tribunal Supremo de Elecciones
tiene las siguientes funciones:
(…)
3) Interpretar en forma exclusiva y
obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la
materia electoral;
(…)”
[2] “Artículo 102.-
El Tribunal Supremo
de Elecciones tiene las siguientes funciones:
(…)
3) Interpretar en forma
exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes
a la materia electoral;
“Artículo 12.-
Atribuciones del
Tribunal Supremo de Elecciones
Al TSE le corresponde,
además de las atribuciones que le confieren
(…)
c) Interpretar, en forma exclusiva y
obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de
(…)”
C-316-2011
NATURALEZA DE LOS
CARGOS DE ALCALDE Y VICEALCALDES MUNICIPALES. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS Y
OPERATIVAS DEL PRIMER VICEALCALDE. JORNADA DE TRABAJO
Mediante Oficio AIMJ-2011-069, de 24
de octubre del 2011, la Auditora Interna de la Municipalidad de Jiménez
consulta acerca de “si el vicealcalde primero puede
hacer caso omiso sobre las funciones designadas por la Alcaldesa Municipal y
auto asignarse labores, así como respetar el horario o por lo menos presentarse
a las oficinas municipales y cumplir con la jornada ordinaria de trabajo, así
como otros aspectos derivados de la relación existente entre el mencionado vicealcalde primero y el o la alcalde municipal.”
Previo estudio al respecto, la Procuradora Luz
Marina Gutiérrez Porras, mediante el Dictamen No. C-316-2011, arriba a las
siguientes conclusiones:
1- En virtud del carácter que posee el cargo de vicealcalde
primero al tenor del artículo 14 del Código Municipal y doctrina que lo
informa, dicho funcionario no se encuentra cobijado por el Régimen estatutario,
es decir no goza de estabilidad en la función pública como sucede en general
con el resto de los servidores de la Administración Pública. Y como tal, sus
funciones son en general, de coordinación, colaboración o de dirección.
2.- Pese el carácter que
ostenta el cargo de vicealcalde primero en nuestro
ordenamiento jurídico, este funcionario debe cumplir a cabalidad con las
tareas, deberes, obligaciones y demás responsabilidades que le demanda la
Constitución y la ley, so pena en caso
contrario, de ser sometido al régimen sancionatorio especial a que hacen referencia los artículos
18 y 19, del tantas veces mencionado Código Municipal.
3.-De conformidad con los artículos 102, inciso 3) de
la Constitución Política y 12, inciso c) del Código Electoral, es de
competencia exclusiva y prevalente del Tribunal Supremo de Elecciones, conocer
y resolver todo lo atinente a la conducta omisiva,
incumplimiento de deberes y obligaciones, en que incurriría tanto el alcalde
municipal como los vicealcaldes municipales en el
ejercicio de sus cargos, previo procedimiento que al efecto se establece en los
artículos 18 y 19 del Código Municipal.
4.-
En virtud del carácter que ostenta el cargo de vicealcalde
primero municipal, y de conformidad con el artículo 143 del Código de Trabajo,
este funcionario no se encuentra sometido estrictamente a horarios o
jornadas de trabajo como estaría sujeto el resto de los servidores
municipales. Ello, debido a las
múltiples necesidades, tareas y funciones a cumplir dentro del régimen
corporativo. “