Dictamen : 282 - del 21/11/2011

21 de noviembre de 2011

C-282 -2011

Rodolfo Jugo Romero

Director

Sistema de Emergencias 911

Estimado señor:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al oficio 6020-911-DI-00445-2010 del 13 de abril del año 2010. Lamento la demora en la respuesta.

En dicho memorial se requiere que este Órgano Superior Consultivo analice lo dispuesto en la ley 7566 del 18 de diciembre del 1995 y sus reformas.

En concreto, es interés de la Dirección Ejecutiva del Sistema de Emergencias, que se determine cuáles son las consecuencias jurídicas, que asume una institución integrante de la Comisión Coordinadora del Sistema 911, cuando incumple un acuerdo tomado por dicha Comisión.

A efecto de satisfacer lo previsto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de la Asesoría Legal institucional.

En dicho criterio legal – oficio 6020-911-AJ-00437-2010 – se indica que de acuerdo con la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo puede concluirse, en primer lugar, que existe un deber de las instituciones que integran la Comisión Coordinadora del Sistema 911, de acatar las decisiones de esa Comisión, luego se hace alusión al dictamen C-98-2001 en el cual se señala que la Cruz Roja Costarricense debe actuar en pro del cumplimiento de los acuerdos de la Comisión ya mencionada.

Finalmente, se señala que el régimen de responsabilidad que ampara el accionar de los funcionarios y jerarcas de los órganos y entes adscritos al Sistema 911 es el establecido en los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

Asimismo, indica la Asesoría Legal del Sistema 911, que el incumplimiento de lo dispuesto por la Comisión Coordinadora puede acarrear responsabilidades civiles, penales y administrativas. Siendo los órganos y entes que componen el Sistema 911 solidariamente responsables con sus funcionarios que actúen ilegalmente.

En orden a atender la consulta planteada, y en virtud a que la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 911 está conformada por instituciones públicas y la Asociación Cruz Roja Costarricense que posee una naturaleza privada, se ha considerando referirnos a los siguientes puntos: a. En orden al Sistema de Emergencias 911, b. En orden al cumplimiento de los acuerdos de la Comisión Coordinadora, y c. En orden a las responsabilidades de la Cruz Roja Costarricense.

A. EN ORDEN AL SISTEMA DE EMERGENCIA 9-1-1

El Sistema de Emergencia del 9-1-1 es un órgano adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad según lo dispone el artículo 1 de la Ley 7566 de 18 de diciembre de 1995 – Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911 (L-911)-. Este Sistema de Emergencias tiene cobertura en todo el territorio nacional y su objetivo es participar, oportuna y eficientemente, en la atención de toda situación de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus bienes.

El Sistema tiene personalidad jurídica instrumental y tanto su organización como su actividad están reguladas por el Derecho Público. Al efecto, el artículo 2 L-911 prescribe:

“ARTICULO 2.- Regulación

El sistema tiene personalidad jurídica instrumental y su organización y actividad serán reguladas por el Derecho Público. El ejercicio de la personalidad jurídica instrumental se utilizará en los actos que el Sistema ejecute, ara cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de Electricidad.

Para estos fines, el Organo dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos definidos de servicio y coordinación interinstitucional, y sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio.”

La razón de ser del Sistema de Emergencias es mantener y operar un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas por personas en situaciones de emergencias a las instituciones y cuerpos de socorro constituidos en el país. Esto a tenor del artículo 3 L-911.

No está de más advertir que la constitución y funcionamiento de los denominados Sistemas Únicos de Manejo de Emergencias no es un tema extraño en el Derecho Comparado.

En efecto, debe constatarse que en distintos sistemas jurídicos, se ha estimado oportuna la creación de un sistema unificado que sirva para la recepción de las múltiples llamadas de emergencia de las personas y para su posterior derivación - de forma eficiente y a través de las tecnologías de la información disponibles – hacia los organismos públicos o privados con competencias o atribuciones para atenderlas.

Igualmente, se impone corroborar que la creación de los denominados Sistemas Únicos de Manejo de Emergencias implica un deber de coordinación entre los organismos públicos y privados con competencias o atribuciones en la atención prioritaria de emergencias. Esta coordinación se articula a través de las denominadas Comisiones Coordinadoras – un ejemplo se encuentran en la Ley del Sistema Telefónico de Emergencias de la República del Uruguay y en la Ley del Sistema Único de Manejo de Emergencias de la República de Panamá- o a través de un poder director del Ministerio con competencias en materia de gobernación o interior – verbigracia lo prescrito por la Ley del Sistema de Emergencias Coordinadas de la República Argentina -.

Debe subrayarse, en todo caso, que este deber de coordinación atañe tanto a los organismos públicos, como a los servicios privados, como por ejemplo las instalaciones hospitalarias o los sistemas de atención sanitaria extra- hospitalaria. Esto en orden al interés público que reviste la atención de las emergencias donde se encuentre en peligro valores y bienes vitales tales como la vida, la integridad física, y la seguridad personal.

La Ley costarricense, sea la Ley N.° 7566, impone ese deber de coordinación. En este sentido, debe señalarse que la Ley, particularmente su artículo 4, prescribe la constitución de una denominada Comisión Coordinadora integrada por representantes de alto nivel de los organismos públicos y privados vinculados al Sistema:

“ARTICULO 4.- Comisión Coordinadora

Constitúyase la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1, integrada por un representante de alto nivel, perteneciente en forma directa a la dependencia u órgano de cada institución involucrada, y su suplente, cuando corresponda, de cada uno de los siguientes organismos:

a) Comisión Nacional de Emergencias.

b) Caja Costarricense de Seguro Social.

c) Cuerpo de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros.

d) Ministerio de Seguridad Pública.

e) Dirección General de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y

Transportes.

f) Organismo de Investigación Judicial de la Corte Suprema de

Justicia.

g) Instituto Costarricense de Electricidad.

h) Cruz Roja Costarricense.

El representante del Instituto Costarricense de Electricidad presidirá la Comisión, que funcionará según lo establecido en el Capítulo III del Título II de la Ley General de la Administración Pública. Sus miembros no devengarán dietas.

A juicio de la Comisión Coordinadora, podrán incorporarse y brindarle sus servicios, con las responsabilidades y prerrogativas que establezca el reglamento de esta ley, instituciones y organismos que posean o administren instalaciones o sistemas, cuyo funcionamiento integrado al Sistema de Emergencias 9-1-1 se considere de utilidad para solventar emergencias.”

En este sentido, ya el dictamen C-158-1998 - de 7 de agosto de 1998 – ha señalado que la integración y participación de los organismos públicos y privados en la Comisión Coordinadora es obligatoria y prescriptiva. Insistimos, la Ley L-911 impone un claro deber de coordinación que se constata también en la obligación legal de cada uno de esos organismos de crear unidades de apoyo al sistema 911. Esto de acuerdo con lo previsto en el numeral 6 L-911.

“2-. LA PARTICIPACION EN LA COMISION ES OBLIGATORIA

El objetivo de la Ley es procurar una mejor prestación del servicio por parte de las entidades que deben responder en caso de llamado.

Dentro de ese objetivo, la Ley intensifica los mecanismos de comunicación entre ellas, creando un órgano colegiado en que estarán representadas y bajo el cual podrán participar en la adopción de políticas de organización y de funcionamiento del Sistema. La Comisión Coordinadora es, conforme el artículo 5° de la Ley, la competente para dictar los procedimientos y mecanismos para lograr la cooperación entre el Sistema y los departamentos especializados de cada organismo integrante.

El artículo 4° de la Ley expresamente señala quiénes son los integrantes. Existe una definición legal de los organismos integrantes de la Comisión. En razón del origen legal de esa definición, los organismos allí establecidos devienen parte de la Comisión. Por consiguiente, escapa a la potestad de decisión de cada uno de esos organismos el definir si pertenecen a la Comisión y si desean mantener dicha permanencia. Por mandato legal, pertenecen a la Comisión Coordinadora. Se sigue de ello que mientras no exista una reforma legal al artículo 4° de la Ley, las entidades indicadas seguirán integrando la Comisión Coordinadora.

Lo anterior no significa que la integración de la Comisión permanezca invariable. El propio artículo 4°, in fine, autoriza a la Comisión para incorporar plenamente a otras instituciones, empresas y organismos que se considere de utilidad para solventar emergencias. De modo que si bien la Comisión puede ser ampliada por decisión de sus propios miembros, pero éstos carecen de poder para separarse del citado órgano. La respuesta a la última pregunta es necesariamente negativa.”

Está claro que este deber de coordinación, entonces, es un principio esencial del ordenamiento que regula el denominado Sistema de Emergencias.

Efectivamente, no es posible entender un Sistema de Atención de Emergencias, sin la vigencia del principio de coordinación.

Tal y como se ha indicado en el dictamen C-29-2008 de 31 de enero de 2008, el funcionamiento satisfactorio de un sistema integrado de atención de emergencias, requiere, principalmente, el desarrollo de una red de comunicación con una base de acceso única que integre asimismo canales de comunicación eficientes con los organismos públicos y privados participantes del sistema, amén de ameritar la obligación de esas mismas instituciones y cuerpos de socorro de fusionar sus números de atención de emergencias.

“Corresponde al Sistema mantener y operar un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencias a las instituciones y cuerpos de socorro constituidas en el país. Esta función amerita la obligación de esas instituciones y cuerpos de socorro de fusionar sus números de atención de emergencias. Ello por cuanto el sistema de recepción, atención y transferencia requiere una base de acceso única con un único número telefónico, el 9-1-1 para todas. Si hay una única base de acceso y una fusión del número telefónico se sigue como lógica consecuencia, que las instituciones miembros del Sistema no pueden operar otros números para la atención de las emergencias.

Por demás, el término emergencia está referido a las situaciones, independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la vida, salud, libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país o sus bienes. Es decir, la competencia del Sistema está en relación con los valores y bienes fundamentales del ser humano, por lo que su funcionamiento puede considerarse un servicio público.”

Es obvio que el funcionamiento y desarrollo de la red de información y de la base única de acceso no es posible sin la coordinación de los organismos públicos y privados del sistema. De aquí se sigue que la Ley le haya atribuido a la Comisión Coordinadora la más importante función del Sistema, sea dictar las políticas de organización del sistema y el establecer los procedimientos para que el Sistema y las instituciones participantes cooperen, con calidad y eficiencia, a atender emergencias.

“ARTICULO 5.- Atribuciones de la Comisión

Son atribuciones de la Comisión Coordinadora:

a) Dictar las políticas de organización, establecer las áreas de cobertura y fijar los sistemas de trabajo y coordinación que deberán cumplir las instituciones y organizaciones integradas al Sistema de Emergencias 9-1-1.

b) Coordinar con el Ministerio de Educación Pública para que incluya una unidad anual de aprendizaje sobre el uso y la importancia del Sistema.

c) Propiciar, con los medios de comunicación colectiva, la realización de campañas sobre el uso del Sistema.

d) Dictar los procedimientos y trámites necesarios y supervisarlos, para que el Sistema y los departamentos especializados de cada institución u organización integrante cooperen, con calidad y eficiencia, a atender las emergencias.

e) Ejercer las demás funciones, facultades y deberes que le correspondan de acuerdo con las leyes.”

No está de más señalar que este deber de coordinación es parte del fundamento axiológico - normativo que da sustento a la obligación de los integrantes del Sistema 911 de acatar los fines del sistema y los acuerdos de la Comisión Coordinadora. Sobre la vigencia de este deber de acatar, puede citarse el dictamen C-29-2008 de 31 de enero de 2008:

“ 4. Dado lo dispuesto en la Ley, la integración de la Cruz Roja Costarricense a la Comisión Coordinadora es obligatoria, por lo que la Cruz Roja debe acatar los fines del Sistema, cumpliendo las tareas que dentro de él le corresponden y justifican su integración. Por consiguiente, atender las emergencias solicitadas a través del número 9-1-1.”

En este mismo sentido, debe hacerse cita del dictamen C-10-2008 de 17 de enero de 2008. Criterio que estableció con claridad que la función esencial de la Comisión Coordinadora es obligar a los organismos públicos y privados integrantes del Sistema a ponerse de acuerdo, de tal forma que cada uno de ellos cumpla con lo acordado.

“Precisamente, la idea del legislador, con la creación de las Unidades de Apoyo, es atender, inmediata y eficientemente, las emergencias que se le reporten, conforme a las directrices emanadas por la Comisión, lo que supone tres cosas a la vez: la primera, el deber de acatar las directrices; la segunda, el deber de no llegar a ser un elemento distorsionante del sistema en un servicio a la población de la República que es vital para atender las emergencias y para constituir las pruebas de trascendental importancia en los asuntos que conocen los Tribunales de Justicia en el ejercicio de sus funciones y; por último, en una actividad administrativa como la que nos ocupa, donde está de por medio, nada más y nada menos que valores esenciales del sistema, como el preservar la vida y la integridad física de las personas, así como sus bienes y, por ende, el orden público, la labor de coordinación resulta esencial, de ahí el nombre que legislador le da al órgano. En otras palabras, el órgano que crea el legislador está diseñado para obligar a los órganos y entes que lo conforman a ponerse de acuerdo, de tal forma que cada uno de ellos cumpla con lo acordado y, por ende, toda acción aislada o contraria a lo establecido no es más que una actuación ilegal y, por ende, anulable y sujeta a las responsabilidades que establece la ley.”

En todo caso, debe insistirse en que este deber de acatar los acuerdos de la Comisión Coordinadora no solamente encuentra fundamento en el principio de coordinación, sino que en última instancia se sustentan sobre la ratio misma del Sistema, sea la protección de bienes esenciales a un orden democrático como la vida, la integridad física y el orden público.

EN ORDEN AL CUMPLIMIENTO DE LOS ACUERDOS DE LA COMISION COORDINADORA.

Es un punto fuera de discusión en la jurisprudencia administrativa, que los organismos e instituciones que integran el Sistema de Emergencias 911 tienen el deber de acatar los acuerdos que se celebren en la Comisión Coordinadora. Se hace especial referencia, debido al objeto del dictamen, a aquellas resoluciones relacionadas con las políticas de organización del Sistema, y con la definición de los procedimientos y trámites necesarios para que el Sistema funcione con calidad y eficiencia.

Sin embargo, lo cierto es que la Ley L-911 no ha previsto un régimen jurídico especial en orden a exigir responsabilidades a aquellos funcionarios o personeros institucionales que no acaten ni cumplan los acuerdos de la Comisión Coordinadora.

Lo anterior no significa, sin embargo, que el cumplimiento de los acuerdos de la Comisión Coordinadora no pueda ser considerado como una obligación sujeta al régimen de control interno.

Efectivamente, el inciso 1 del artículo 12 de la Ley de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002, establece que es un deber de los jerarcas y titulares subordinados, el velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente u órgano a su cargo.

Al respecto, no puede obviarse que el control interno es una responsabilidad esencial de los jerarcas y titulares subordinados. Al respecto, puede citarse el dictamen C-73-2003 de 14 de marzo de 2003:

“Esta Ley dispone que el sistema de control interno es responsabilidad de la máxima autoridad de cada dependencia (artículo 18), responsabilidad que en todo caso se extiende a los titulares subordinados del sistema de control interno de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Control Interno. Es de advertir que, conforme este último numeral, la circunstancia de que diversos repartos administrativos participen en una determinada operación no exime de responsabilidad a ninguno de ellos. Dispone esa norma en lo que aquí interesa:

"ARTÍCULO 18.-

Responsabilidades de control

El control interno será responsabilidad de la máxima autoridad de cada dependencia. En los procesos donde participen dependencias diferentes, cada una será responsable de los subprocesos o actividades que le correspondan". La cursiva no es del original.”

Lo anterior, implica que es un deber de los jerarcas y titulares subordinados de los organismos públicos miembros del Sistema 911, velar por el acatamiento correcto, probo y pronto de los acuerdos de la Comisión Coordinadora.

Está fuera de toda duda que el respeto a los procedimientos de atención de urgencias 911 es parte de los deberes que atañen a todo jerarca de una Institución con competencias en materia de emergencias, verbigracia, la Fuerza Pública, el Cuerpo de Bomberos, o el Organismo de Investigación Judicial.

Este deber inclusive encuentra una consagración positiva expresa en el artículo 6 L-911, norma que prescribe como deber institucional, la creación de una Unidad Especializada de Apoyo al 911 que garantice, en cada organismo integrante del Sistema, la atención, inmediata y eficiente, de las emergencias que se reporten. Esto de acuerdo con los procedimientos y directrices establecidas por la Comisión.

“ARTICULO 6.- Unidades de apoyo

Créase, en cada institución integrante de la Comisión Coordinadora, una unidad especializada de apoyo al Sistema de Emergencias 9-1-1. Las funciones de estas unidades constituirán actividades ordinarias de la institución y su objetivo será atender, inmediata y eficientemente, las emergencias que se le reporten, conforme a las directrices emanadas por la Comisión Coordinadora.”

Por lo tanto, es claro que es un deber de control interno de los jerarcas institucionales y los titulares subordinados velar por la correcta implementación de los procedimientos acordados por la Comisión Coordinadora del 911- El incumplimiento de este deber acarrearía las responsabilidades administrativas previstas en el artículo 39 de la Ley de Control Interno. Sobre este tema, puede citarse el dictamen C-447-2007 de 13 de diciembre de 2007:

“Estableciéndose como deberes del jerarca y de los titulares subordinados en materia de control interno el: a) “velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente o del órgano a su cargo”; b) “tomar de inmediato las medidas correctivas, ante cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades” y c) “analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que correspondan” (ver el artículo 12 de la Ley de cita). Asimismo, el artículo 13 inciso e) les impone el deber de establecer “políticas y prácticas de gestión de recursos humanos apropiadas, principalmente en cuanto a contratación, vinculación, entrenamiento, evaluación, promoción y acciones disciplinarias” (los subrayados son nuestros).

El incumplimiento injustificado de los anteriores deberes, dice el artículo 39 de la Ley General de Control Interno, generará la responsabilidad administrativa y civil del jerarca y los funcionarios subordinados a él. La cual también se dará cuando estos y los demás funcionarios públicos “debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable”. El párrafo cuarto de ese precepto agrega que también “cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente.” Mientras que su párrafo final, dispone que cuando “se trate de actos u omisiones de órganos colegiados, la responsabilidad será atribuida a todos sus integrantes, salvo que conste, de manera expresa, el voto negativo.”

Las sanciones administrativas a las que se pueden hacer acreedores los funcionarios que incurran en responsabilidad administrativa están establecidas en el artículo 41 de la Ley General de Control Interno, que pasamos a transcribir a continuación:

“Artículo 41.—Sanciones administrativas. Según la gravedad, las faltas que señala esta Ley serán sancionadas así:

a) Amonestación escrita.

b) Amonestación escrita comunicada al colegio profesional respectivo, cuando corresponda.

c) Suspensión, sin goce de salario, de ocho a quince días hábiles. En el caso de dietas y estipendios de otro tipo, la suspensión se entenderá por número de sesiones y el funcionario no percibirá durante ese tiempo suma alguna por tales conceptos.

d) Separación del cargo sin responsabilidad patronal.” (El subrayado no es del original).

Adicionalmente, según se indicaba en la ley anterior, el funcionario en cuestión puede incurrir en cualquiera de los tres tipos básicos de responsabilidad, que dicho sea de paso, no son excluyentes entre sí: “la PENAL (que se desprende de la ejecución de actos o hechos penalmente sancionables); CIVIL (que parte de la premisa de quien causa un daño a otro o a sus intereses debe repararlo junto con los perjuicios, razón por la que importa el resarcimiento de los daños y de los perjuicios provocados) y DISCIPLINARIA (aquella que se atribuye a un funcionario público que en su relación de servicio con la Administración Pública, infringe con su conducta, activa o pasiva, una o más normas de carácter administrativo, provocando con su accionar doloso o culposo, una lesión al buen ejercicio del cargo o deber público al que se encuentra obligado). Estos tres tipos básicos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuíble al funcionario” (Dictamen n.° C-048-1994, del 17 de marzo de 1994). “

Por supuesto, subsiste un problema central en la consulta planteada por la Dirección del Sistema 911. Esto es, el régimen jurídico de responsabilidades administrativas exigible a la Cruz Roja, única institución de naturaleza jurídica privada que ha sido integrada, por ministerio de Ley, en la Comisión Coordinadora del Sistema 911.

C. EN ORDEN A LAS RESPONSABILIDADES DE LA CRUZ ROJA COSTARRICENSE.

Como bien se ha señalado anteriormente, la Cruz Roja Costarricense integra la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 911. También debe denotarse que es la única institución cuya naturaleza jurídica es privada.

En efecto, debe señalarse que la Cruz Roja Costarricense es una persona jurídica de Derecho Privado, organizada como una asociación civil y conforme lo dispuesto en la Ley de Asociaciones. El artículo 1 de sus Estatutos reitera la naturaleza asociativa de la organización.

Este Órgano Superior Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre esa naturaleza jurídica privada de la Cruz Roja. Esto en su dictamen N° C-051-94 de 5 de abril de 1994 – criterio reiterado en la Opinión Jurídica OJ-152-2006 de 16 de diciembre de 1999 -:

“La Cruz Roja, institución internacional que surge en virtud de la Convención Internacional de Ginebra, se establece en nuestro país mediante Decreto Nº 24 de 4 de abril de 1885 como "Sociedad de la Cruz Roja", cuyo objeto sería "transportar y socorrer a los enfermos y heridos militares de cualquiera de las partes beligerantes, ya en el campo de batalla, ya en los hospitales del ejercito [sic]". Posteriormente y dado que la Cruz Roja Costarricense, por funcionar bajo la jurisdicción de la Dirección General de Asistencia Médico-Social (Ley Nº 1153 de 14 de abril de 1950), requería la autorización del Poder Ejecutivo para "legalizar su existencia como Asociación y adquiera así personería jurídica", el Decreto Ejecutivo Nº 16 de 6 de diciembre de 1951 en su artículo 1° declara: "Autorízase al Comité nacional de la Cruz Roja Costarricense para legalizar la existencia de la Institución, constituyéndola en una Asociación ajustada a los preceptos contenidos en la ley Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y la ley Nº 1152 (38) [sic] de 14 de abril de 1950"; autorizándose, igualmente, a dicho Comité para redactar los respectivos estatutos que deberían contar con la previa aprobación de la Dirección General de Asistencia (art. 2). De conformidad con estas autorizaciones y con vista del proyecto respectivo que presentó el Comité Nacional de la Cruz Roja, con fecha 13 de diciembre de 1952 se decretan los Estatutos de la Cruz Roja Costarricense (Decreto Ejecutivo Nº 18); Asociación que estará en lo sucesivo sujeta a las disposiciones de las citadas leyes, No. 218 de 8 de agosto de 1939 (Ley de Asociaciones) y No. 1153 de 14 de abril de 1950 (Ley General de Asistencia Médico- Social).

Es decir que, por consecuencia, es claro que la Cruz Roja Costarricense no se encuentra sometida, en su totalidad, al régimen jurídico de responsabilidad que impone la Ley de Control Interno.

No obstante lo anterior, ha sido un tema ya sentado en nuestra jurisprudencia administrativa que la Cruz Roja, por ministerio de Ley, igual se encuentra obligada a cumplir cabalmente con lo resuelto en los acuerdos de la Comisión Coordinadora del Sistema 911. El punto ha sido expuesto de forma clara en el dictamen C-29-2008 de 31 de enero de 2008:

“Dado lo dispuesto en la Ley, la integración de la Cruz Roja Costarricense a la Comisión Coordinadora es obligatoria, por lo que la Cruz Roja debe acatar los fines del Sistema, cumpliendo las tareas que dentro de él le corresponden y justifican su integración. Por consiguiente, atender las emergencias solicitadas a través del número 9-1-1.”

La imposición de esta obligación legal, sin embargo, es razonable y de ningún modo arbitraria.

En este orden de ideas debe apuntarse que si bien nuestra jurisprudencia administrativa ha reconocido la naturaleza de asociación privada de la Cruz Roja Costarricense, igual ha señalado que por las funciones de asistencia sanitaria que cumple dicha organización, se encuentra sometida a la tutela del poder público. Desde el mismo dictamen C-51-1994 se estableció:

“A lo largo del tiempo se han dictado numerosas normas mediante las que se ha dotado de recursos a esta asociación, por lo cual goza de numerosas fuentes de subvención pública, dentro de las cuales está inclusive el timbre de la Cruz Roja. Además, cabe destacar que en virtud de la Ley Nº 7136 de 3 de noviembre de 1989 se le declaró "institución benemérita".

En lo que atañe a la tutela estatal sobre el funcionamiento de la Cruz Roja, debe indicarse que la citada ley Nº 1153 fue derogada por la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973 y sus reformas. Sin embargo, este último cuerpo legal dispone, en su artículo 2°, que son atribuciones de ese Ministerio:

"...

ch) Ejercer la jurisdicción y el control técnicos sobre todas las instituciones públicas y privadas que realicen acciones de salud en todas sus formas, así como coordinar sus acciones con las del Ministerio;

d) La fiscalización económica de las instituciones de asistencia médica o que realicen acciones de salud en general, cuando sean sostenidas o subvencionadas, total o parcialmente, por el Estado o por las municipalidades o con fondos públicos de cualquier naturaleza ..."

En virtud de todo lo expuesto, cabe concluir que la Cruz Roja Costarricense constituye una persona o sujeto de Derecho Privado y, específicamente, una asociación organizada bajo los preceptos de la mencionada Ley No. 218 de 8 de agosto de 1939 y de conformidad con sus propios estatutos.

Sin embargo, por el hecho de realizar acciones en el campo de la salud y por ser subvencionada con fondos públicos, su funcionamiento está sujeto a la tutela del poder público y a controles de diversa índole.”

Asimismo, es de amplio reconocimiento que desde antigua data, la Cruz Roja Costarricense ha sido beneficiario legal de diferentes formas de ayudas públicas o subvenciones. De hecho, la Ley incluso ha creado rentas a favor de su financiamiento. Esto justifica la integración de la Cruz Roja en el Sistema de Emergencias 911. Al respecto, se considera lo establecido en el dictamen C-29-2008 de 31 de enero de 2008:

“Al respecto, debe tomarse en cuenta que la integración de la Cruz Roja al Sistema 9-1-1 la obliga a participar en la atención de las emergencias correspondientes. Dicha participación deviene obligatoria en virtud de la norma que la impone. Aun cuando la Cruz Roja es una entidad privada, el Estado le ha creado rentas para su financiamiento. Lo cual se ha justificado tradicionalmente en la función, de carácter humanitario y social, propia de la Cruz Roja. No puede dejarse de lado que la Cruz Roja forma parte del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, cuyos principios la rigen. En el marco de un país civilista como Costa Rica, estos principios se concretizan en la prestación de servicios dirigidos a paliar el sufrimiento humano, protegiendo la vida, la salud y la dignidad humana. Dentro de ese marco, la Cruz Roja debe favorecer la comprensión mutua, la amistad, la cooperación y una paz duradera entre los pueblos, debiendo dedicarse a “socorrer a los individuos en proporción con los sufrimientos, remediando sus necesidades y dando prioridad a las más urgentes” (principio de imparcialidad, artículo 3 de los Estatutos).

Son, pues, los propios Estatutos de la Entidad los que la obligan a favorecer las situaciones más urgentes. Por principio, el desenvolvimiento de la actividad del Sistema debe permitir determinar cuáles son esas situaciones y, por ende, hacia adónde debe dirigir sus servicios la Cruz Roja. Tomamos en cuenta, además, que la Benemérita institución se define así misma en términos de los fines a que tiende, señalando en su página web:

“La Cruz Roja de hoy tiene un lugar destacado en la atención de emergencias y desastres, en el sistema de salud pública, la prevención de los desastres y es líder en la atención prehospitalaria y el servicio de ambulancia. Además, se considera que su labor influye significativamente en la calidad de vida de los costarricenses”. Cfr . http://www.cruzroja.or.cr/index.php?option=com_content&task=view&id=29&Itemid=42.”

El mismo dictamen C-29-2008 contiene un detalle de las subvenciones legales que han sido creadas por la Ley a favor de la Cruz Roja Costarricense:

“Sobre el financiamiento estatal tenemos, lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Creación de Cargas Tributarias, las multas de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, el impuesto sobre los premios de lotería, apuestas deportivas, el juego Crea y el Bingo de la Cruz Roja Costarricense creado por el artículo 26 de la Ley N ° 7765 de 17 de abril de 1998 y su reforma. Recuérdese, además, que por medio del artículo 29 de la Ley N ° 7395 se reserva a favor de la Cruz Roja Costarricense, por medio de sus comités auxiliares, el juego de bingo popular con cartones, en forma periódica o permanente. Asimismo, el Estado ha creado el timbre Cruz Roja Costarricense, por un valor de doscientos colones (¢200,00), que pesa sobre diversos actos y documentos, a efecto de contribuir al financiamiento de la Benemérita Institución (Ley de Financiamiento y Emisión Timbres de la Cruz Roja Costarricense, N° 5649 de 9 de diciembre de 1974). Y esa preocupación por dotarla de recursos, aún cuando se arguya que no es suficiente, se justifica por la función social de la Cruz Roja, la atención que pueda dar a la población en situaciones de emergencia y no por los servicios que se presten en régimen contractual.”

Debe igual enfatizarse que, de acuerdo con lo indicado en el dictamen C-29-2008, las subvenciones que han sido creadas por el Estado han tenido su leit motiv en la función social que cumple la Cruz Roja Costarricense en la atención de las situaciones de emergencia, particularmente emergencias pre-hospitalarias.

El régimen legal de subvenciones legales que percibe la Cruz Roja Costarricense es también un fundamento para que la Ley L-911 la integre obligatoriamente en la Comisión Coordinadora del Sistema. Pero también es el motivo por el cual, la Ley ha sometido a la Cruz Roja a la fiscalización por parte de los Poderes Públicos.

Lo anterior es de gran importancia.

Insistimos en que en el dictamen C-51-1994 ya se ha señalado que la Cruz Roja Costarricense se encuentra bajo un poder de fiscalización del Ministerio de Salud. Esto en virtud de lo que dispone el artículo 2 de la Ley Orgánica de ese Despacho, el cual le otorga a ese Ministerio competencia para fiscalizar las organizaciones de asistencia sanitaria o médica que realicen funciones de asistencia y/o que reciban subvenciones del Estado a tal fin.

De la misma forma, debe apuntarse que el artículo 5 de la Ley N.° 8690 del 19 de noviembre de 2008 - Ley Creación del Impuesto Rojo al Servicio de Telefonía Móvil y Convencional – sujeta a la Cruz Roja Costarricense a la fiscalización de la Contraloría General y aún de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa:

“ARTÍCULO 5.- Finalidad del impuesto rojo

La entidad acreedora del impuesto aquí creado es la Asociación Cruz Roja Costarricense.

Para estos efectos, se establece como obligación que dicha Asociación presente un informe anual de rendición de cuentas a la Contraloría General de la República y a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, a más tardar el 31 de enero de cada año, que contemple los siguientes aspectos: la ejecución presupuestaria relativa al uso y destino de los recursos asignados en esta Ley; el cumplimiento de metas y evaluación de resultados; los costos unitarios de productos o actividades financiados con recursos generados en aplicación de esta Ley; los niveles de cobertura de los servicios que presta la Cruz Roja, la inversión en equipos y los resultados sobre el fortalecimiento institucional central y el de los comités auxiliares.

En ningún caso, la Asociación Cruz Roja Costarricense podrá utilizar más de un cinco por ciento (5%) de estos recursos en gastos administrativos.”

Es decir que la Cruz Roja Costarricense se encuentra sometida a un principio de control, el cual es propio del Derecho de las Subvenciones. Principio de Control que exige que la Administración Pública fiscalizadora evalúe de forma permanente la eficacia de las subvenciones públicas destinadas a un determinado fin. Al respecto, citamos a DE LA RIVA:

“c. Principio de control.

Este último principio surge como corolario inexcusable de la afectación de la ayuda a la realización de una actividad que contribuye a una finalidad específica y concreta de interés general. Es evidente que la única forma de garantizar que ello se cumpla es a través del control que se ejerza sobre la aplicación de la ayuda al objetivo establecido.”(DE LA RIVA, IGNARIO. AYUDAS PUBLICAS. Hammurabi. Buenos Aires. 2004. p. 231)

No está de más señalar que este principio de control, es un axioma necesario que se desprende del principio de rendición de cuentas previsto en los numerales 11 y 184 de la Constitución.

Incluso debe señalarse que por disposición del artículo 4 de la Ley de Control Interno, en el tanto la Cruz Roja Costarricense sea beneficiaria de subvenciones, está sometida a los principios y normas técnicas de control interno que dicte la Contraloría General de la República para garantizar la buena administración de los recursos públicos percibidos.

Artículo 4º—Aplicabilidad a sujetos de derecho privado. Los sujetos de derecho privado que, por cualquier título, sean custodios o administradores de fondos públicos, deberán aplicar en su gestión los principios y las normas técnicas de control interno que al efecto emita la Contraloría General de la República de conformidad con el artículo tercero.

Aparte de las otras sanciones que el ordenamiento jurídico pueda establecer, los sujetos de derecho privado que custodien o administren, por cualquier título, fondos públicos o reciban beneficios patrimoniales de entes u órganos estatales, podrán ser sancionados, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994, cuando incumplan lo estipulado en el párrafo anterior.

En razón de lo anterior, es forzoso concluir que la Cruz Roja Costarricense no solamente se encuentra obligada a cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora del 911 – e incluso a acatar las normas de control interno necesarias para garantizar ese fin y evitar posibles desviaciones de fondos-, sino que en el caso de posibles y eventuales incumplimientos, los mismos deben ser puestos en conocimiento del Ministerio de Salud, de la Contraloría General y de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa. Esto para que dichas organizaciones realicen las evaluaciones correspondientes y tomen las decisiones necesarias.

CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

En el supuesto de las instituciones u órganos sometidos al Derecho Público, el régimen de responsabilidades que se pueden derivar del incumplimiento de los acuerdos de la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 911, es el propio que se encuentra establecido en la Ley Control Interno. Norma que deberá aplicarse en esos supuestos.

En el eventual caso de que la Cruz Roja Costarricense – único miembro de Derecho Privado - incumpla los acuerdos de la Comisión Coordinadora del 911, estas especies deben ser puestas en conocimiento del Ministerio de Salud, de la Contraloría General de la República y Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa. Esto a efectos de que dichos órganos realicen la correspondiente fiscalización y evaluación de la eficacia de las subvenciones destinadas por Ley a la Cruz Roja Costarricense.

Atentamente,

Jorge Oviedo Alvarez Amanda Grosser Jiménez

Procurador Adjunto Abogada