Dictamen : 293 - del 01/12/2011

01 de diciembre del 2011

C-293-2011

Licenciado

Edgar Durán Delgado, Presidente

Junta Directiva

Junta de Pensiones y Jubilaciones

del Magisterio Nacional

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio JD-PRE-035-11-2011, de fecha 1º de noviembre del presente año, por el que nos comunica el acuerdo adoptado en sesión ordinaria Nº 101-2011 de 20 de setiembre último, por el que la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA) decide consultar a esta Procuraduría General “Si la no reelección de los miembros de la Junta Directiva que establece el artículo 99 de la Ley Nº 7531 es absoluto o alterna, sea que es posible volver a ser miembro de la Junta Directiva pasado un período cuatrienal”.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica, materializada en el oficio Nº JD-461-11-2011, de fecha 1º de noviembre de 2011, según la cual, en lo que interesa estima que la Procuraduría General en su dictamen C-147-2000, de 30 de junio de 2000, determinó que la prohibición de la reelección de los miembros de la Junta Directiva de JUPEMA es absoluta, pero que a la luz de la resolución Nº 2771-2003 de la Sala Constitucional, dicha limitación podría resultar irrazonable y desproporcionada desde el punto de vista constitucional. Pero mientras no exista un pronunciamiento expreso al respecto, por parte de la Sala Constitucional, no se puede desaplicar dicha norma.

I. Normativa aplicable:

El tenor literal del artículo 99 de la Ley Nº 2248 de 5 de setiembre de 1958, dispone lo siguiente:

“ARTICULO 99.- Duración de los cargos. Los miembros de la Junta Directiva permanecerán en sus cargos cuatro años y no podrán ser reelegidos.

Podrán ser removidos de sus cargos por las razones indicadas en el artículo 27 de la presente ley, cuando la entidad que representen así lo determine y solo por causa justa. (Así reformado por el artículo 1 de la Ley No. 7946 de 18 de noviembre de 1999)” (Lo destacado es nuestro).

II. Interpretación de la norma hecha por la Procuraduría General.

Revisados nuestros registros y archivos institucionales, nos encontramos con que una consulta muy similar a la presente fue formulada mediante oficio Nº PRE-651-2000, de 19 de mayo del 2000, por la Junta Directiva de JUPEMA, concerniente a la posibilidad de reelección de los entonces directivos del citado cuerpo colegiado.

Dicha gestión consultiva fue atendida mediante dictamen C-147-2000, de 30 de junio de 2000; en el cual, en lo que interesa, se estimó lo siguiente:

“(…) La Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, n.° 2248 del 5 de setiembre de 1958 –reformada íntegramente por el artículo 1º de la Ley n.° 7531 del 10 de julio de 1995-- en el Título IV, Capítulo I, regula lo concerniente a la creación, integración y funcionamiento de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (…) el artículo 99 regula lo concerniente a la duración de los miembros en sus cargos:

"Los miembros de la Junta Directiva permanecerán en sus cargos cuatro años y no podrán ser reelegidos.

Podrán ser removidos de sus cargos por las razones indicadas en el artículo 27 de la presente ley, cuando la entidad que representen así lo determine y solo por causa justa." (Así reformado por el artículo 1º de la ley n.° 7946 del 18 de noviembre de 1999. Lo sublineado no es del original).

Con anterioridad a la reforma operada mediante la Ley n.° 7946, el primer párrafo de la norma transcrita establecía:

"Los miembros de la Junta Directiva durarán en sus cargos un período de dos años y podrán ser reelegidos por una sola vez".

Conforme se podrá apreciar, la reforma introducida mediante Ley n.° 7946 amplía el plazo de permanencia en el cargo (de dos a cuatro años), pero prohibe expresamente la posibilidad de reelección.

Además, la citada Ley n.° 7946 introduce un Transitorio al artículo 99, el cual dispone que:

"Los actuales miembros durarán en sus cargos hasta cumplir el período por el que fueron nombrados". (Así adicionado este Transitorio por el artículo 1º de la Ley n.° 7946 de 18 de noviembre de 1999. Lo destacado en negrita y sublineado no es del original).

(…) En el caso que nos ocupa no es necesario analizar la existencia o no de tal incompatibilidad, pues el legislador decidió derogar, de manera expresa, la posibilidad de reelección de los miembros de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

En efecto, el legislador, expresamente, negó la posibilidad de que los miembros de la citada Junta puedan ser reelegidos en sus cargos. Obsérvese que no estamos en presencia de contradicciones o lagunas normativas sino que, por el contrario, el legislador manifestó clara y expresamente su voluntad de no permitir la reelección de los miembros del citado órgano colegiado.

Asimismo, el legislador se ocupó de regular la situación de los actuales directores prohibiendo su reelección al establecer en una norma transitoria que durarían "en sus cargos hasta cumplir el período por el que fueron nombrados". Si la voluntad legislativa hubiese sido que los citados directores conservarían la posibilidad de ser reelectos, bajo las condiciones establecidas en la ley derogada, lo propio hubiese sido que, haciendo uso del derecho transitorio, así lo hubiese dispuesto. Pero, repito, el legislador, por voluntad propia, negó tal posibilidad

Por lo tanto, en virtud del principio de legalidad, rector de la actuación administrativa –consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública--, la citada norma resulta de obligado acatamiento.

Por otra parte, contrario a lo que opina la asesoría legal del órgano consultante, la posibilidad de reelección contenida en la norma derogada, no constituye un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada en favor de los miembros que hubiesen sido nombrados a su amparo. La Sala Constitucional se ha referido a la improcedencia de argumentar la "intangibilidad del ordenamiento" durante el período de vigencia de un nombramiento, en los siguientes términos:

"(...) al efecto debe tomarse en cuenta que si en un momento determinado y bajo ciertos presupuestos, la ley contemplaba una serie de condiciones (...), ello no otorga a los funcionarios públicos que ingresaron a trabajar con esas condiciones, una exención indefinida en el espacio y en el tiempo, ni un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada a su favor, en el sentido de que aquellos presupuestos no pueden ser modificados nunca más, pues eso implicaría crear una limitación a la potestad reglamentaria (en nuestro caso legislativa) del Estado, la cual viene dada por la misma Constitución Política" (Voto n.° 7340-94 de las 15:27 horas de14 de diciembre de 1994. El destacado en negrita y lo escrito entre paréntesis no son del original).

Como se puede deducir, no es posible mantener en vigor indefinidamente las normas que en algún momento rigieron la actividad de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, pues ello implicaría limitar la competencia atribuida a la Asamblea Legislativa en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política, de dictar las leyes, reformarlas y derogarlas.

Es claro, entonces, que el definir la integración de un determinado ente u órgano público, así como el plazo de nombramiento de sus miembros y la posibilidad de reelección, constituyen aspectos de mera discrecionalidad legislativa. En todo caso, no se observa que la decisión del legislador de prohibir la reelección de los miembros de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, exceda el parámetro de razonabilidad.

III. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que los actuales miembros de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional no pueden ser reelectos en sus cargos por no permitirlo el artículo 99 y el Transitorio a ese numeral de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, según reforma operada mediante ley n.° 7946 del 18 de noviembre de 1999.” (Dictamen C-147-2000, op. cit.).

III. La gestión consultiva formulada tiende implícitamente a una reconsideración del criterio vertido en el dictamen C-147-2000.

Hemos afirmado en otras oportunidades que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica necesariamente que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma.

Y tomando en cuenta las razones y fundamentos que se exponen en los citados oficios JD-PRE-035-11-2011 y JD-461-11-2011, nos resulta evidente que la administración consultante, desde su perspectiva institucional, lo que gestiona es una reconsideración de aquel criterio vinculante, al estimar que este órgano superior consultivo no ha considerado que aquella prohibición de reelección podría resultar inconstitucional.

Y si bien este órgano consultivo puede revisar incluso “de oficio” sus propios dictámenes, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 inciso b) de la Ley Nº 6815, lo cierto es que toda gestión reconsiderativa que se pretenda ejercer respecto de nuestros dictámenes, debe sustentarse en elementos de juicio razonables y suficientes que nos permitan modificar nuestra conclusión.

Sin lugar a dudas, toda solicitud de reconsideración debe ser fundamentada; esto es, que la Administración consultante debe exponer, aunque fuese de modo sucinto, los elementos jurídicos suficientes que en su criterio imponen un cambio de criterio o al menos justifican razonablemente la revisión de los criterios jurídicos expuestos en su momento (Al respecto, véanse los dictámenes C-70-94, C-447-2006 y C-334-2007, entre otros).

Y en el presente caso, a nuestro juicio es evidente que la solicitud de reconsideración formulada carece de nuevos argumentos jurídicos que justifiquen razonablemente revisar lo dicho por la Procuraduría General en su dictamen C-147-2000; máxime cuando las consideraciones jurídicas vertidas en aquel momento por este órgano superior consultivo, analizaron seria y concienzudamente la razonabilidad constitucional de la norma cuestionada.

IV. Se ratifica el criterio externado en el dictamen C-147-2000.

Siendo que el objeto de la interpretación jurídica es el texto legal como portador de sentido en él depositado, de cuya comprensión se trata (art. 10 del Código Civil), y como en el presente caso la norma aludida –artículo 99 de la Ley Nº 2248- es la misma cuyo sentido fue ya interpretado por este órgano superior consultivo en el dictamen C-147-2000, en la dirección más racional que se corresponde a la satisfacción del interés público (art. 10 de la Ley General de la Administración Pública), y máxime que de su tenor literal no deriva dificultad alguna de discernir su sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción, estimamos que aquel criterio debe ratificarse.

Debe recordarse, en primer lugar, que el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa para el establecimiento tanto de la duración de los períodos en puestos públicos, como la limitación o no de su reelección.

Revisado el expediente legislativo Nº 13.512, en el que se tramitó la Ley Nº 7946 que introdujo la reforma aludida del artículo 99 de la Ley Nº 2248, logramos inferir que el Legislador fue claro en discernir aquellas potestades, y en lo que interesa al tema de la no reelección de los miembros directivos de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, claramente optó por aquella, luego de que por moción ante la Comisión Mixta había propuesto que fueran reelegibles (Tomo 2/4, Folio 363, 436; Tomo ¾, Folios 538, 539, 629 Acta Nº 10 de 13 de setiembre de 1999, así como Folios 689, 690, 694 6y 704, sesión Nº 13 de 14 de octubre de 1999).

De las circunstancias objetivas aludidas en las que fue aprobada la reforma legal concernida en este caso, según aquella fuente de referencia historiográfica (el expediente legislativo), en algún grado se puede inferir que el Legislador consideró que los fines de una adecuada y eficiente administración de lo público y del derecho que tienen todos los interesados de acceder a un determinado cargo estatal, se podían alcanzar, en interés de una mayor democratización, eliminando la posibilidad de reelección en los puestos de la Junta Directiva de JUPEMA, pues con ello se permite la alternancia en el desempeño del cargo, lo cual puede traducirse también en una mayor eficacia de la gestión administrativa, pues aquel límite legal tiende a impedir el inamovilismo del órgano producto de la perpetuación en el cargo y promueve la participación de nuevos representantes.

Así entendida, la prohibición de reelección se presenta como una técnica legítima de control del poder, de la que el Legislador puede echar mano con respecto de ciertos puestos públicos ubicados en el vértice de algunos órganos de las ramas del poder público, que se explica en cada caso por las especiales funciones que se les adscribe y la trascendencia política o jurídica asociada a los mismos.

Y en segundo lugar, partiendo del innegable hecho de que la “alternancia en el poder”, como principio democrático de nuestro sistema republicano, y su manifestación concreta en los derechos a elegir y ser elegido en cargos públicos, pueden ser objeto de limitaciones o condicionantes legalmente impuestas (Véase al respecto la resolución Nº 2003-03475 de las 08:56 hrs. del 2 de mayo de 2003, Sala Constitucional), reiteramos que a nuestro juicio la “no reelección” de los miembros de la Junta Directiva de JUPEMA no excede el parámetro de razonabilidad constitucional; máxime cuando la dicha restricción proviene de la ley (tiene rango legal) y resulta razonable (necesaria y útil) y por demás proporcionada a la finalidad que se ha tenido presente para imponerla.

En consecuencia, aunque se discrepe de su constitucionalidad, mientras dicha prohibición de reelección contenida en el artículo 99 de la Ley 2248 y sus reformas se mantenga vigente, la Administración debe aplicarla hasta tanto no sea reformada, derogada o anulada –por el Tribunal Constitucional-, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico.

Conclusión:

Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye:

1) Por disponerlo así el legislador, con base en lo preceptuado por el artículo 99 de la Ley Nº 2248 y sus reformas, los miembros de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional no pueden ser reelectos.

2) Aunque se discrepe de su constitucionalidad, mientras dicha prohibición de reelección contenida en el artículo 99 de la Ley 2248 y sus reformas se mantenga vigente, la Administración debe aplicarla hasta tanto no sea reformada, derogada o anulada –por el Tribunal Constitucional-, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico.

3) Se ratifica en consecuencia el criterio externado en el dictamen C-147-200, de 30 de junio de 2000.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv