Dictamen : 285 - del 21/11/2011

21 de noviembre del 2011

C-285-2011

 

Licenciado

Geovanny Chinchilla Sánchez

Auditor Municipal

Municipalidad de Flores

 

Estimado señor:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. AI-OF-088-11, de 09 de setiembre del 2011, a través del cual solicita nuestro criterio técnico jurídico acerca de si “Es posible que un alcalde municipal, solicite verbalmente el pago de sus vacaciones a la administración, tanto de su último período laboral así como de los anteriores.”

 

I.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES:

De previo a referirnos a la consulta, es menester observar que antes de la reforma del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República ( mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicado en la Gaceta #169 de 4 de setiembre del 2002) todos los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podían consultar el criterio técnico- jurídico de la Procuraduría, aportando sin excepción la opinión de la asesoría legal respectiva. Sin embargo, a partir de la mencionada modificación, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico, quienes podrán consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia. Así, esa disposición expresa lo siguiente:

"Artículo 4. - Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente."

(reformado por el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002)

(Lo resaltado no es del texto original)

Sobre el particular, también este Despacho, ha señalado que: "Si bien con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 8292 de 31 de julio pasado, este Órgano Superior Consultivo atendía las consultas formuladas por las Auditorías a través de opiniones jurídicas no vinculantes cuando no se acompañaba el criterio legal respectivo, a partir de dicho cuerpo normativo (Ley General de Control Interno), se reformó –a través del artículo 45 inciso c)- el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), con lo cual se faculta a las Auditorías Internas de los órganos públicos a solicitar directamente el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría General. En consecuencia, el presente pronunciamiento reviste las características de un dictamen vinculante.”  

(Véase Dictamen No. C-228-2002 de 5 de setiembre 2002)

En consecuencia, y siendo  que la materia de consulta puede ser de interés competencial de la auditoría interna a su cargo, no existe impedimento alguno para dar respuesta a lo consultado.

Sin embargo, cabe observar que, la inquietud planteada en su Oficio, versa  sobre un caso en particular de la administración a su cargo, incluso pendiente de resolver. En tal sentido,  esta Procuraduría se encuentra inhibida para verter criterio al respecto; pues de evacuar la consulta en esos términos, estaría  sustituyéndose a la competencia propia de esa Municipalidad, en abierta contravención al bloque de legalidad regente en todo actuar de la Administración Pública, al tenor de los artículos 11 de la Constitución y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública, según los cuales, ningún funcionario o servidor público puede atribuirse atribuciones o competencias que no le corresponde jurídicamente.

En efecto, de conformidad con los artículos 1, 2 y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), esta Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, por lo que solamente está autorizada para evacuar consultas a los diferentes repartos administrativos que así lo requieren sobre aspectos jurídicos de carácter general y abstracto. En ese sentido, ha sido vasta la jurisprudencia de esa institución, al señalar:

“… las consultas sometidas a la Procuraduría General de la República, por parte de los diferentes repartos administrativos, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables, sobre las que además se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa, ya que nuestros dictámenes se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados (Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-194-1994, C-145-1999, C-151-2002, C-188-2002, C-271-2002, C-277-2002, C-306-2002, C-006-2003, C-018-2003, C-041-2003, C-062-2003, C-068-2003, C-099-2003, C-147-2003, C-218-2003, C-378-2003, C-018-2004, C-021-2004, C-120-2004, C-222-2004, C-315-2004, C-361-2004, C-364-2004 y C-294-2005; así como las opiniones jurídicas O.J.- 025-2003, O.J.-016-2004, O.J.-037-2004, O.J.-009-2005 y O.J.-015-2005). y menos, es posible que emitamos nuestro criterio técnico-jurídico sobre asuntos que han sido sometidos previamente a los Tribunales de Justicia, en los que no se ha dictado sentencia definitiva (En ese sentido remito a los dictámenes C-123-2003, C-138-2003 y C-080-2005, así como a las Opiniones Jurídicas O.J.- 019-2003, O.J.-037-2003, O.J.-085-2003 y O.J.-230-2003).

  Véase Dictamen No. C-425, de 08 de diciembre del 2005)

Por consiguiente, y bajo  la advertencia indicada, lo que se concluya en el presente análisis, se circunscribirá  al tema en cuestión de manera general y abstracta, es decir, sin referirse al caso concreto que motiva precisamente  la consulta planteada en su Oficio.

 II.- ANÁLISIS DE LA INTERROGANTE PLANTEADA:

Es menester señalar en primer lugar, que el derecho de los alcaldes municipales para disfrutar de sus vacaciones deviene del propio artículo 59 constitucional, que a la letra dice:

 

ARTÍCULO 59.- Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.

Sobre ello, esta Procuraduría ha reiteradamente señalado, que si bien a la fecha aún no se ha emitido una normativa que venga a  regular los derechos en general de esta clase funcionarial, tal y como se regulan en el Código de Trabajo para el resto de los trabajadores del país,  o bien en el  Código Municipal para los trabajadores municipales, ciertamente en lo que respecta a las vacaciones, este instituto resulta fundamental para la salud física y psíquica del trabajador. Así, este Despacho ha expresado, en lo conducente, que:

“…Se desprende, claramente, del texto citado, en plena concordancia con lo que dispone el artículo 59 de la Constitución Política, que, al consistir el derecho a las vacaciones en un derecho fundamental de todo trabajador, en virtud de las connotaciones que tiene en el ámbito del empleo en general -según se explicó en líneas anteriores- es incuestionable e indiscutible su ejercicio. Menos resultaría un derecho que se podría renunciar, negociar, o compensar, pues ello daría al traste con la naturaleza del beneficio en cuestión, y por ende, repercutiría negativamente en la salud del trabajador. 2 En todo caso, la norma suprema de recién cita, así lo ha asegurado, al establecer categóricamente el derecho de todo trabajador a “las vacaciones anuales pagadas”, salvo excepciones muy calificadas que el legislador establezca” En ese sentido, vale recordar lo que en materia de esta clase de derechos fundamentales, ha señalado reiteradamente la Jurisdicción del Derecho de la Constitución:

 

“ A la luz del principio de la supremacía constitucional, los derechos y garantías - éstas últimas, entendidas como instrumentos de servicio y eficacia de los primeros-sociales, son irrenunciables; sin embargo, esta especial condición debe entenderse referida a todos los derechos fundamentales (concepto más amplio que “constitucionales”), independientemente de la clasificación o categorización que se haga de ellos, precisamente en virtud de su especial naturaleza, al conformarse de la esencia y condición del ser humano y su dignidad, en tanto los derechos fundamentales no pueden estar sometidos a la libre disposición de su beneficiario.

(Sentencia No. 878-00, de 16:12 horas, del 26 de enero del 2000. En similar sentido, véanse Sentencias Números 890-00, de 16:48 horas de 26 de enero del 2000 y 4260-00, de 16:36 horas de 17 de mayo del 2000)

 

Como puede observarse del texto jurisprudencial de cita, los principios categóricos que informan a esa clase de derechos fundamentales, es por razón de su naturaleza, que no pueden ser restringidos o compensados, bajo ningún concepto, salvo que el legislador así lo autorice, según se deriva de las vacaciones, debe ser ejercido por el trabajador en virtud de su condición de ser humano y su dignidad, tal y como la autorizada doctrina, también lo ha señalado:

(Dictamen No. C-475-2006, de 28 de noviembre del 2006)

 

Al mismo tiempo, este Órgano Consultivo ha sostenido que,  en virtud del carácter que tienen las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, el derecho que poseen los altos funcionarios como el de consulta, se agota con el ejercicio real del  reposo, y que a la luz de lo que dispone el artículo 59 constitucional, así como la doctrina y jurisprudencia en torno a este numeral, no procedería el pago de las vacaciones no disfrutadas durante la especial relación de servicio con la Administración Pública; o bien, se ha indicado que, al no existir disposición legal que autorice el pago de las vacaciones, tampoco procedería esa posibilidad al terminarse o acaecer el plazo de su nombramiento. (Véanse Dictámenes Nos. C-466 de 21 de noviembre del 2006 y C-150-2007, de 21 de mayo de 2007)

No obstante, el último supuesto citado, es decir en cuanto  a la tesis que esta Procuraduría ha sostenido en orden a la improcedencia en nuestro ordenamiento jurídico sobre un eventual pago de vacaciones no disfrutadas al cese de un nombramiento como el de consulta, resulta pertinente observar lo determinado por la Sala Segunda recientemente, en los siguientes términos:

“(…) Por su parte, en cuanto al reclamo por vacaciones no disfrutadas ni pagadas oportunamente, así como los intereses respectivos (punto “D” de la petitoria de la demanda visible a folio 6), lo resuelto por el ad quem merece confirmatoria. Nótese que como bien lo expresa la municipalidad recurrente en sus agravios, las vacaciones constituyen un derecho de rango constitucional para toda persona trabajadora indistintamente del régimen de empleo que lo cobije (artículo 59 de la Constitución Política); sin embargo, el argumento que expresa la corporación demandada en el sentido de que al no haberlas disfrutado no procede su pago al no existir una norma que así lo autorice no resulta de recibo. El propio constituyente definió en la norma que la regulación en cuanto a la forma del disfrute de este derecho correspondería al legislador(a). Si bien, el artículo 146 inciso e) el cual regula la cantidad de días de vacaciones que le corresponden a los/las servidores/as municipales, -y es el que resulta de aplicación en el caso concreto-, no dispone nada en cuanto a la posibilidad de compensar las vacaciones no disfrutadas al momento de la terminación de la relación laboral; esta norma debe ser integrada con lo señalado por el numeral 156 inciso a) del Código de Trabajo -el cual resulta de aplicación supletoria tal y como expresamente lo dispone el párrafo cuarto del artículo 586 en relación con el 585 ambos de ese mismo cuerpo normativo-. Así las cosas, de conformidad con la normativa citada, resulta procedente el reclamo de la actora para que se le reconozca el pago de las vacaciones no disfrutadas durante la vigencia de municipalidad accionada.”

(El enfatizado es nuestro)

(Sentencia No. 401, de 8:35 horas de 12 de mayo del 2011)

 

Como puede verse, en un asunto como el que ocupa en este estudio, ese Alto Tribunal sostiene  que nuestro constituyente al tutelar el derecho a las vacaciones de todo trabajador, dejó en manos del legislador el desarrollo de la forma del disfrute de ese beneficio; por lo que, en ese sentido, y ante ausencia de norma en el Código Municipal que regule el pago de las vacaciones no disfrutadas por el alcalde municipal demandante, es el artículo 156, inciso a) del Código de Trabajo, en carácter de norma supletoria,  el  que viene a integrar el ordenamiento municipal, tal y como expresamente lo permite el párrafo cuarto del artículo 586 en relación con el 585 de la citada legislación laboral.

Vale transcribir el mencionado inciso a) del artículo 156 del Código de Trabajo, que a la letra, dice: 

“Artículo 156.- Las vacaciones serán absolutamente incompensables, salvo las siguientes excepciones:

a.  Cuando el trabajador cese en su trabajo por cualquier causa, tendrá derecho a recibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas.

(…)”

 

Se colige claramente del texto legal transcrito, que por la naturaleza que ostentan las vacaciones en toda relación de trabajo o servicio, este derecho resulta absolutamente incompensable, sin embargo y como excepción, si el trabajador cesa en su trabajo por cualquier causa, tendría derecho a percibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas.

Es oportuno también referirse al artículo 586, párrafo cuarto del Código de Trabajo, que es el que numeral al que se remite la Sala Segunda en dicha sentencia, a fin de integrar el inciso a) del artículo 156 del Código de Trabajo al ordenamiento jurídico municipal para la solución del caso sometido a su conocimiento. En efecto aquel numeral claramente establece:

 “ARTICULO 586.- El concepto del artículo anterior comprende, en cuanto al pago de prestaciones que prevén los artículos 28, 29 y 31, en su caso, de este Código, al Tesorero y Sub- Tesorero Nacionales y Jefe de la Oficina de Presupuesto; a los representantes diplomáticos de la República y Secretarios, Consejeros y Agregados de las Embajadas y Legaciones del país en el extranjero; a los Cónsules; al Procurador General de la República; al Secretario Particular del Presidente de la República y a los empleados de confianza directamente subordinados a él; a los Oficiales Mayores de los Ministerios, Secretarios Privados de los Ministros y empleados de su servicio personal; a los Gobernadores, Jefes Políticos y Agentes Principales y Auxiliares de Policía; a los miembros de los Resguardos Fiscales; de la Policía Militar, de la Guardia Civil, de la Guardia Presidencial, del personal de Cárceles y Prisiones, de los Oficiales e Inspectores de la Dirección General de Tránsito, de la Dirección General de Detectives, de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y, en general, a todos aquellos que estén de alta en el servicio activo de las armas.

El concepto del artículo anterior no comprende a quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento.

Las personas que exceptúa el párrafo que precede no se regirán por las disposiciones del presente Código sino, únicamente, por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales.

Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven.

(…)”

            (El enfatizado es nuestro)

De lo señalado por la Sala Segunda mediante la mencionada sentencia No. 401-2011, le resulta claro a este Órgano Consultor que no obstante la inexistencia de norma expresa en el Régimen Jurídico Municipal que venga a regular el pago de las vacaciones no disfrutadas por un (a) alcalde (a) municipal al terminar el período de  su nombramiento, es el precitado párrafo cuarto del artículo 586 del Código de Trabajo el que autoriza integrar el inciso a) del artículo 156 Ibídem en aquel ordenamiento, a fin de establecer que cuando esa clase funcionarial   cese en su trabajo por cualquier causa, tendrá derecho a recibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas.

Es importante acotar, que hasta este momento solamente existe la citada sentencia en cuanto de manera expresa viene a resolver una situación concreta como la planteada en la consulta que aquí ocupa, y como tal no constituye en estricto sensu, y para los efectos legales correspondientes, jurisprudencia al tenor fundamentalmente de los artículos 9 del Código Civil, y 7 de la Ley General de la Administración Pública[1]. Así, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

“La jurisprudencia conforme la autoriza el ordenamiento jurídico, según se analizará en el considerando siguiente-con estos medios tiende a darle a la vida social y económica respuestas más modernas, permitiendo  al ordenamiento jurídico ir evolucionado, dentro de los límites lógicos del principio de legalidad.  En esta perspectiva se orienta el Derecho costarricense a través de las últimas reformas legislativas. Entre otras, para citar solo los más recientes, por su orden, se encuentran la Ley General de la Administración Pública, la reforma al título preliminar del Código Civil, la Ley de la Jurisdicción Constitucional y últimamente la Ley Orgánica del Poder Judicial. La jurisprudencia adquiere un papel cardinal en el mundo jurídico moderno.  A diferencia de antes, cuando no se le reconoció ningún valor, o en forma inexacta se le identificó con la tesis sostenida por algunos Tribunales, hoy tiene una personalidad muy definida.  En primer lugar esta se encuentra constituida únicamente por los pronunciamientos de las Salas de Casación, la Sala Constitucional y la Corte Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma operada por la Ley No. 7020 del 16 de diciembre de 1985, y el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Su fin es el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (Artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).  Para ello debe existir reiteración.  Un fallo no crea jurisprudencia, necesariamente deberán existir dos o más sentencias con la misma interpretación (Artículo 9 del Código Civil) Cuando ello acontece la jurisprudencia adquiere el mismo rango de la norma interpretada, integrada o delimitada (artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Existen dos posibilidades de interpretación: 1) cuando las normas son oscuras, omisas o superadas, y 2) cuando no hay norma.  En el primer caso el legislador ha confiado al Juez la misión de interpretar la Ley siguiendo un criterio normativo, pero a su vez sociológico, histórico y axiológico.  Ha de aplicarse el principio de analizar la ley en su contenido normativo, pero el sentido de  sus palabras tendrá relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, la realidad del tiempo de cuando han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad, tratando de recurrir a la equidad en cuanto la ley expresamente lo permita (Artículos 10 y 11 del Código Civil). En segundo lugar, frente a la ausencia de norma, el Juzgado no puede excusarse de resolver los casos sometidos a su conocimiento.  En esta circunstancia debe recurrir a los principios generales del Derecho (Artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Habrá ausencia de norma, sobre todo respecto de las disciplinas jurídicas especializadas, cuando dentro de esa materia no haya una disposición concreta, si bien se encuentra otra – de igual o superior rango- en una rama jurídica distinta (Artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública).  Ello tiende a garantizar la autonomía de cada disciplina sin romper con la unidad del sistema.”

(Sentencia No. 62 de las 14:15 horas del 11 de agosto de 1994) 

No obstante ello, conviene apuntar que la Sala Segunda ha venido resolviendo situaciones que aún cuando no  analiza puntualmente el tema de interés, tal y como se hizo en la citada Sentencia No. 401-2011, sí deja ver la línea de pensamiento que se ha seguido en torno a este tipo de demandas de pago de vacaciones no disfrutadas por los alcaldes municipales, al término de sus nombramientos. Verbigracia, mediante sentencia Número 976-2010 de 15:40 horas de 30 de junio del 2010, ese Tribunal al confirmar lo otorgado por los Juzgadores de las instancias anteriores, señala en lo conducente:

“Según se tuvo por acreditado en autos, la relación de empleo del actor se suspendió (…), toda vez que el mismo enfrentó prisión preventiva y otra medida cautelar que hicieron imposible que pudiera prestar sus servicios a la corporación municipal demandada.  Ahora bien, los sentenciadores de instancias anteriores concedieron al señor (…) el pago de aguinaldo y vacaciones proporcionales a los lapsos en que efectivamente ejerció las labores de alcalde, (…). Al haber operado una suspensión de la relación de empleo, las obligaciones recíprocas entre el accionante y su empleador se interrumpieron, razón por la cual mientras duró ese estado, no era exigible la prestación personal del servicio y correlativamente el pago de salario, situación que a la postre comprende  la imposibilidad absoluta de disfrute dentro de ese intervalo de los derechos de vacaciones y aguinaldo.

(…)”

Asimismo,  el Juzgado de Trabajo del Tercer Circuito de Alajuela (San Ramón), al analizar una demanda interpuesta por un alcalde municipal a fin de que entre otras cosas, se le pagaran las vacaciones no disfrutadas al término de su relación, expresó de manera detallada, y en los términos iguales  a lo dispuesto en la mencionada Sentencia de la Sala Segunda, No. 401-2011,  lo siguiente:

 

 “D.  VACACIONES:(…) Al reclamo de su pago se opone la municipalidad demandada, alega al respecto que no procede liquidar a ese funcionario, las vacaciones no disfrutadas, según la normativa, mientras no exista una norma jurídica que autorice liquidar vacaciones a funcionario como al Alcalde Municipal, resulta improcedente, según su criterio, recurrir a otra normativa que regula los extremos laborales para el trabajador, empleado o servidor común, si no es en contravención con el principio de legalidad que rige todo actuar de la Administración Pública, de forma tal que el derecho de vacaciones en el caso de los funcionarios de alto nivel, sólo es dable en los únicos términos establecidos en el artículo 59 de la Constitución Política. Señala el artículo 586 del Código de Trabajo que  no son trabajadores del Estado  quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento. Esas  personas no se regirán por las disposiciones del presente Código sino, únicamente, por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales. Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven. Ponderando, al respecto, que si bien la relación que nos ocupa es una relación sui géneris, no típicamente laboral, pero con muchos elementos de esta, como la prestación personal del servicio y el pago de una remuneración, así como el reconocimiento de institutos de derecho laboral, como el aguinaldo, este juzgador, estima que es afín a la naturaleza del cargo que sirve el actor, el reconocimiento de vacaciones.  Siendo ese beneficio un derecho fundamental de toda persona que trabaja por cuenta ajena, a la luz de lo que disponen, fundamentalmente, los artículos 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2 y 7 literal d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y, reconocido en el artículo 59 de nuestra Constitución Política, es innegable el otorgamiento a esa clase funcionarial, del disfrute anual de aquéllas, que en ningún caso podrían comprender menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; derecho que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud, (artículo 21 de la Constitución) según lo ha enfatizado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en Resolución No. 5969-93 de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993. Y es que el recién citado numeral 59, reconoce el derecho a las vacaciones tanto a los trabajadores de la empresa privada como a los servidores públicos, sin distinción alguna (véase al respecto la resolución Nº 0313-98 de las 15:48 horas del 20 de enero de 1998, de la Sala Constitucional. Y en igual sentido la resolución Nº 3835-96 de las 11:36 horas del 26 de julio de 1996, de ese mismo Tribunal), cuyo régimen jurídico constitucional se asienta en dos pilares fundamentales: las vacaciones anuales a que el trabajador tiene derecho son remuneradas, y además, como regla de principio, han de ser disfrutadas efectivamente, salvo las excepciones muy calificadas.   No está demás indicar que, siempre a nivel internacional, encontramos el Convenio 52 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), sobre vacaciones pagadas, adoptado en Ginebra, en la Sesión de la Conferencia Nº 20 del 24 de junio de 1936, cuya entrada en vigor fue el 22 de setiembre de 1939. Dicho instrumento internacional está dirigido a todas las personas empleadas en empresas y establecimientos, sean éstos públicos o privados (art. 1º), y les reconoce el derecho a vacaciones anuales pagadas (art. 2º), es decir, toda persona que tome vacaciones deberá percibir durante las mismas "su remuneración habitual", calculada en la forma que prescriba la legislación nacional (art. 3º, inciso a). Por su parte, el Convenio 132 de la O.I.T., adoptado en Ginebra, en la sesión de la Conferencia Nº 54 del 24 de junio de 1970, y que entró en vigor a partir del 30 de junio de 1973, y que tampoco ha sido ratificado por nuestro país, hace igual reconocimiento de vacaciones anuales pagadas a todas las personas empleadas por cuenta ajena, con la excepción de la gente de mar que se rige por el Convenio 146 (art. 2º, punto 1), y en cuanto a su forma de pago, establece que quien tome vacaciones de conformidad con las disposiciones de ese Convenio percibirá, por el período entero de esas vacaciones, "por lo menos su remuneración normal o media" calculada en la forma que determine en cada país la autoridad competente (art. 7º, punto 1). Si bien dichos instrumentos internacionales no han sido ratificados por Costa Rica, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es incuestionable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo; sobre todo y a modo de ilustración, cuando en la doctrina de la Organización Internacional de Trabajo se señala, en lo que interesa: “ ...La jurisprudencia ha seguido así la doctrina internacional en lo que concierne a las normas sobre derechos humanos. Ya no requiere el dictado obligatorio de una legislación nacional de aplicación, conforme a un criterio altamente “dualista”, sino que acepta con amplitud la aplicación de la norma internacional a través de los órganos jurisdiccionales. Esta doctrina puede aplicarse también a la normativa de la O.I.T., como lo demuestra la experiencia internacional. Existe, efectivamente, un número importante de normas en los convenios que tienen suficiente operatividad propia como para poder prescindir de una transposición legislativa.”  Así las cosas, aún cuando el Alcalde municipal sea catalogado como funcionario gobernante y de tiempo completo (art. 20 Código Municipal), es claro que tiene derecho a que se le aplique aquellas disposiciones contenidas en el artículo 59 constitucional, referidas al derecho de disfrutar en forma efectiva al menos dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo.  Como se ha podido observar de ese texto, siendo que el derecho vacacional es un derecho innegable de todo trabajador que presta sus servicios por cuenta ajena, no hay duda que el Alcalde Municipal debe disfrutarlo para la recuperación de sus fuerzas. Ahora bien, si se reconoce el derecho a disfrutarlas, también debe reconocerse el derecho a que se indemnice su no disfrute, pues de lo contrario, se estaría legitimando, un enriquecimiento sin causa para la administración, pues obtiene los servicios del funcionario, sin ofrecer contraprestación alguna por los mismos. En relación con la naturaleza de indemnización de lo satisfecho al trabajador en la liquidación final de las vacaciones, ha establecido la Sala Segunda:

  

“III.- LA COMPENSACIÓN DE LAS VACACIONES, NO DISFRUTADAS, COMO SALARIO:  Afirma el recurrente que, conforme con los artículos 153, 156 y 162 del Código de Trabajo, el dinero que el patrono le entrega al trabajador, en virtud del contrato de trabajo, con motivo de la compensación de sus vacaciones, constituye salario y no una indemnización, como erróneamente concluye el Tribunal.  En este sentido, es menester realizar primeramente un análisis acerca del instituto de las vacaciones, para luego dilucidar si constituye, su compensación, salario o una indemnización; para así establecer si, en el presente asunto, se equivocó el Tribunal al no considerar como salario las vacaciones compensadas, para efectos del cálculo de las prestaciones de ley.  El instituto de las vacaciones, como es ampliamente conocido, constituye uno de los derechos de mayor trascendencia del trabajador, y nace como consecuencia de la prestación, en el tiempo, de su fuerza de trabajo.  Su razón de ser la constituye el necesario descanso, luego de un lapso efectivo de labores, para que de esa forma reponga las energías gastadas por sus esfuerzos físicos y mentales, y pueda así continuar laborando.  De ello se colige que, las vacaciones, tienen un carácter profiláctico, dirigido a proteger la salud del trabajador.  Por otra parte, garantizan una mayor eficiencia en sus prestaciones; lo cual también beneficia directamente al empleador.  Por ello  la Sala Constitucional, mediante su Voto N° 5969, de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, definió el carácter de las vacaciones, como el beneficio que: “responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador:  a) por una parte, es evidente el derecho el cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional  puede inclusive entenderse como derivado a la salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período,  favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores.  Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo.  Las vacaciones encuentran rango constitucional en el artículo 59 de la Constitución Política, y se regulan por ley a partir del ordinal 153 y siguientes del Código de Trabajo.  Particularmente, el numeral 156 de dicho cuerpo de leyes, el cual regula la compensación de vacaciones ha sufrido diversas reformas en los últimos tiempos.  La última fue introducida mediante Ley N° 7989 de 16 de febrero del 2000 (Gaceta N° 41 de 28 de febrero del 2000).  Dicho ordinal establece lo siguiente:  “VACACIONES.  INCOMPENSABILIDAD SOBRE MÍNIMO DE LEY.  Las vacaciones serán absolutamente incompensables, salvo las siguientes excepciones:

a) Cuando el trabajador cese en su trabajo por cualquier causa, tendrá derecho a recibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas. Cuando el trabajo sea ocasional o a destajo.

c) Cuando por alguna circunstancia justificada el trabajador no haya disfrutado de sus vacaciones, podrá convenir con el patrono el pago del exceso del mínimo de dos semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados.  Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este beneficio en los dos años anteriores.  Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, el patrono velará porque sus empleados gocen de las vacaciones a las cuales tengan derecho anualmente.  En todo caso, se respetarán los derechos adquiridos en materia de vacaciones.”.  Lo primero que debe señalarse es que, ese importante beneficio, de enorme necesidad, por regla general, es incompensable.  Esto es así, en virtud de la finalidad que persigue dicho instituto, según lo ya expuesto.  Es por ello que, la compensabilidad de éstas no constituye un derecho para el trabajador, ni una obligación para el patrono.  Esto sólo puede darse por convenio entre las partes de la relación laboral, siempre que medien determinadas circunstancias justificadas; cuando al trabajador se le haga imposible  el disfrute de sus indispensables vacaciones; que sean éstas en exceso sobre el mínimo de dos semanas; y, que no se hayan compensado las anteriores, comprendidas en un lapso de dos años.  En lo que respecta a la naturaleza de su pago, y que es en el fondo lo que en realidad objeta el recurrente, deben distinguirse dos situaciones diferentes.   El dinero que el trabajador recibe, durante el disfrute real y efectivo de sus vacaciones o por la compensación de éstas; tanto en el período mínimo legal como en los casos de exceso del mismo; y el pago que por concepto de liquidación final de vacaciones recibe el trabajador, con ocasión de la terminación de la relación laboral.  En el primer caso, es claro, y no presenta dudas ni dificultades, ante lo preceptuado por los ordinales 156 y 157 del Código de Trabajo; que, expresamente, les otorgan el carácter de salario, como aquél que el trabajador recibe durante toda la vigencia de la relación laboral.  Igual carácter presenta el dinero que recibe el trabajador, cuando dichas vacaciones son compensadas, y así lo ha definido esta otra Sala, en su voto N° 98, de las 10:10 horas, del 21 de junio de 1991:  “Sobre el particular, la Sala considera que si lo que el accionante paga, por el disfrute de las vacaciones a sus trabajadores, comprendiendo tanto el período mínimo legal, como el exceso de éste, es salario, igualmente lo debe ser también lo pagado cuando dicho exceso es compensado y retribuido en dinero al obrero. No avala la Sala dar un trato desigual a una situación que no lo amerita, pues así como el salario que percibe el empleado, cuando se acoge al descanso, es aquél que devenga en la última semana, más el promedio de las remuneraciones extraordinarias, recibidas en las últimas veinticinco semanas, igual solución presenta la compensación de vacaciones, al ordenar la convención que se remuneren con el doble de los salarios ordinarios y extraordinarios, recibidos por el empleado, inclusive con la salvedad de no limitar los extraordinarios a las últimas veinticinco semanas. Además, aquí se trata de una retribución que surge producto del contrato laboral, como contraprestación de los servicios dados por el empleado, en forma continúa e ininterrumpida durante cuarenta y ocho o cincuenta semanas, la cual, a tenor de los numerales 153, 156 y 157 del Código de Trabajo, debe conceptuarse como salario.”.  Por otra parte, también ha interpretado esta Sala el precitado ordinal, en el sentido de que lo pagado por vacaciones no disfrutadas, al finalizar una relación contractual de trabajo, no constituye salario;  sino más bien una indemnización del derecho que, el trabajador o el servidor, no logró disfrutar antes de la terminación del contrato.  Así, en el mismo Voto transcrito, se resolvió:  “VII. En relación con lo anterior, la Sala considera que el extremo impugnado, y que concierne al pago que se le hace al servidor, por concepto de liquidación final de vacaciones, con ocasión de la terminación del respectivo contrato de trabajo, no puede tener la condición de salario pues, más bien, de lo que se trata es de una indemnización al no poder disfrutar, el trabajador, de sus vacaciones; por lo que no existe la alternativa legal y sólo pueden ser pagadas, de ahí su carácter indemnizatorio. El apoyo jurídico, para sostener esa tesis, lo encontramos en el artículo 153, párrafo 2 y en el numeral 156, párrafo 1, del Código de Trabajo. Efectivamente, en ambas normas, se establece el mandato legislativo expreso, de que cuando la vacación no se puede disfrutar materialmente, físicamente, por la cesación de la relación laboral, debe ser pagada en dinero -el trabajador tiene que ser indemnizado-, y a ello corresponde el rubro de mérito, denominado liquidación final de vacaciones, que se hace después de concluido el contrato de trabajo. Consecuentemente, por su carácter claramente indemnizatorio, al no ser salario, no está sujeto al pago de las cargas establecidas por la citada Ley Orgánica.”. (Sala II, Voto 2002-406) .   

 

Discrepa este juzgador del criterio de que no existe norma que habilite el pago de dicha indemnización, pues los numerales 153 y 156, desarrollan el precepto constitucional derivado del artículo 59 de la Constitución Política y constituyen pleno fundamento para su pago, conviene detenerse en que el Código de Trabajo, a la luz del artículo 586, es  aplicable, supletoriamente, a funcionarios como el actor,  además de que es una ley de orden público que no ha sido derogada, ni desaplicada, por norma ulterior, particularmente, en el caso de los alcaldes.”

(Véase, sentencia No. 141-2008, de las 15:23 horas del 14 de octubre del 2008. Confirmada por el Tribunal del Tercer Circuito de Alajuela en sentencia de las 15:30 horas de 11 de agosto del 2009 y la Sala Segunda mediante sentencia No. 698 de las 14:48 horas de 20 de mayo del 2010)

Aunado a lo dispuesto por la Sala Segunda en la  Sentencia No. 401-2011, los citados precedentes judiciales coinciden en la procedencia del pago en cuestión a los alcaldes municipales cuando al terminar su relación de servicio con la Municipalidad no pudieron disfrutar las vacaciones que le correspondían en su oportunidad. Interpretación derivada de la conjugación de los artículos 59 constitucional,  156, inciso a) y 586 párrafo cuarto  del Código de Trabajo.

Finalmente, en cuanto a la inquietud acerca de si es procedente el pago de las vacaciones de períodos  anteriores no disfrutadas por dicho funcionario  al término de su especial relación con esa Municipalidad, es preciso observar, que de acuerdo con lo explicado anteriormente, resulta procedente para la liquidación respectiva, tomar en cuenta todas las vacaciones no disfrutadas en épocas anteriores, siempre y cuando entre un período y otro no haya transcurrido el plazo de prescripción a que hace alusión  el artículo 602 del Código de Trabajo, al establecer: 

 

ARTICULO 602.- Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y acciones provenientes de contratos de trabajo prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos.(Reformado por Ley No. 8520 de 20 de junio del 2006)

(Interpretado por Resolución de la Sala Constitucional Nº 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993 que fue aclarada por Resolución Nº 280-I-94 de las 14:32 horas del 7 de junio de 1994).

 

( Interpretado por Resolución de la Sala Constitucional Nº 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993 que fue aclarada por Resolución Nº 280-I-94 de las 14:32 horas del 7 de junio de 1994).

 

III- CONCLUSIONES:

 

De conformidad con la Sentencia No. 401, de 8:35 horas de 12 de mayo del 2011, emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, y demás precedentes judiciales arriba citados, así como los artículos 59 constitucional, 156, inciso a) y 586 párrafo  del Código de Trabajo, es nuestro criterio de manera general y abstracta, que resulta procedente el pago de las vacaciones no disfrutadas por un alcalde municipal al término de su especial relación de servicio con la respectiva municipalidad.

Asimismo, es procedente el pago de las vacaciones de períodos  anteriores no disfrutadas por dicho funcionario  al término de su especial relación con esa Municipalidad, siempre y cuando entre un período y otro de nombramiento no haya transcurrido el plazo de prescripción estipulado en el artículo 602 del Código de Trabajo.

   En tal virtud y el artículo 3, inciso b) in fine, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este Órgano Consultivo de la Administración Pública, luego de un nuevo análisis sobre el tema consultado, reconsidera de oficio, y de manera parcial los dictámenes Números C-466 de 21 de noviembre del 2006,  C-150-2007, de 21 de mayo de 2007, C-184-2007 de 11 de junio del 2007 y 169-2011, de 14 de julio del 2011; así, como cualquier otro dictamen, en donde se haya determinado la improcedencia del pago de las vacaciones no disfrutadas por alcaldes municipales al término de su especial relación con la respectiva municipalidad.

De la forma expuesta queda evacuada su consulta.

De Usted, con toda consideración,

 

 

MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

LMGP/gvv

 

 

C-285-2011

 

DERECHO AL PAGO DE LAS VACACIONES- CARÁCTER DEL PUESTO DE ALCALDE MUNICIPAL- PRESCRIPCIÓN:

 

La Municipalidad de Flores consulta a este Procuraduría mediante Oficio AI-OF-088-11 de 09 de setiembre del 2011, acerca de si “es posible que un alcalde municipal solicite verbalmente el pago de sus vacaciones a la administración, tanto de su último período laboral así como de los anteriores.”

 

Previo estudio al respecto, y de conformidad con el Dictamen C-285-2011, la Procuradora Luz Marina Gutiérrez Porras, concluye lo siguiente:

“IV.- CONCLUSIONES:

De conformidad con la Sentencia No. 401, de 8:35 horas de 12 de mayo del 2011, emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, y demás precedentes judiciales arriba citados, así como los artículos 59 constitucional, 156, inciso a) y 586 párrafo  del Código de Trabajo, es nuestro criterio de manera general y abstracta, que resulta procedente el pago de las vacaciones no disfrutadas por un alcalde municipal al término de su especial relación de servicio con la respectiva municipalidad.

Asimismo, es procedente el pago de las vacaciones de períodos  anteriores no disfrutadas por dicho funcionario  al término de su especial relación con esa Municipalidad, siempre y cuando entre un período y otro de nombramiento no haya transcurrido el plazo de prescripción estipulado en el artículo 602 del Código de Trabajo.

      En tal virtud y el artículo 3, inciso b) in fine, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este Órgano Consultivo de la Administración Pública, luego de un nuevo análisis sobre el tema consultado, reconsidera de oficio, y de manera parcial los dictámenes Números C-466 de 21 de noviembre del 2006,  C-150-2007, de 21 de mayo de 2007, C-184-2007 de 11 de junio del 2007 y 169-2011, de 14 de julio del 2011; así, como cualquier otro dictamen, en donde se haya determinado la improcedencia del pago de las vacaciones no disfrutadas por alcaldes municipales al término de su especial relación con la respectiva municipalidad.”