Dictamen : 144 - del 28/06/2011

28 de junio, 2011

C-144-2011

Señores

Carlos Francisco Rojas Cerdas

Presidente Junta Administrativa

Carlos Francisco Rojas Chavarría

Director

Liceo Doctor José María Castro Madriz

Estimados señores:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio sin número de fecha 12 de junio de 2011, mediante el cual solicitan que este órgano asesor se pronuncie sobre la decisión de la Dirección de Servicios Generales del Ministerio de Educación Pública, de suspender a partir del 9 de noviembre de 2011, el pago de la póliza de incendio N°602590-04 a los centros educativos, según recomendación de la Auditoría Interna de dicho Ministerio, para que en adelante sea asumida por las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas. Consideran que es responsabilidad del Estado costarricense proteger todos los bienes y propiedades al resguardo de dichas Juntas.

I. SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA

En numerosas oportunidades, esta Procuraduría se ha referido a los requisitos de admisibilidad de las consultas que le plantea la Administración sobre un tema concreto, a partir de lo dispuesto en los artículos 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica. Dichas normas establecen en lo que interesa:

“ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES : Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

(...)”.

“ARTÍCULO 4º.-

CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

De las normas anteriores y de la reiterada jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, se extrae que existen requisitos básicos de admisibilidad de las consultas, entre los que se encuentran la presentación por parte del jerarca de la institución, que vengan acompañadas por un criterio legal (salvo en los casos en que sean presentadas por los auditores de las instituciones), y que la consulta verse sobre cuestiones jurídicas en genérico, de tal suerte que en el supuesto en que se identifique la presencia de un caso concreto, debe declinarse la función consultiva, ya que de otra forma, se incurriría en una sustitución indebida de la Administración.

Si bien la presente consulta es planteada por el Presidente de una Junta Administrativa que cuenta con personalidad jurídica (artículo 43 Ley 2160 del 29 de setiembre de 1957), consideramos que no se cumplen los requisitos de admisibilidad en cuanto a la existencia de un criterio legal y la necesidad de que lo que discuta sea un tema jurídico en abstracto.

Sobre el primer punto, sea sobre el criterio legal, debemos señalar que a partir de lo dispuesto en artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, la opinión de la asesoría legal del respectivo órgano o institución pública, no es otra cosa que un estudio tanto normativo como jurisprudencial sobre las interrogantes planteadas, para que este órgano pueda conocer la visión de la Administración sobre el tema concreto y tener un panorama más claro sobre la interrogante que se plantea. Sobre este tema, reiteradamente esta Procuraduría ha señalado que: “permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría…" Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002).

En el presente asunto, la consulta planteada no viene acompañada de criterio legal alguno, a pesar de que se trata de un requisito previo de admisibilidad. Aun cuando en otras oportunidades este órgano asesor ha prevenido a la institución respectiva que aporte dicho criterio, antes de proceder al rechazo de la consulta, e incluso ha evacuado consultas de instituciones que no cuentan con Asesoría Legal con el ánimo de colaborar con la Administración respectiva, en este caso, según pasaremos a explicar, existe otro motivo que nos impide emitir pronunciamiento.

Debemos reiterar que dentro de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, se encuentra la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de lo planteado. Sobre este punto, este órgano asesor ha indicado:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006) (El resaltado no forma parte del original)

Siguiendo esa línea, tampoco procede la consulta en aquellos casos en que la Administración haya adoptado una decisión específica sobre un tema concreto, pues ello nos obligaría a juzgar la legalidad de una decisión de la Administración activa. Lo anterior, escapa de la competencia consultiva de esta Procuraduría, pues como indicamos, únicamente podemos referirnos a temas jurídicos en abstracto.

En el caso que se consulta, es claro que la pretensión del Director y del Presidente de la Junta Administrativa del Liceo Doctor José María Castro Madriz, es que esta Procuraduría se refiera a la legalidad o a la pertinencia de la decisión tomada por la Dirección de Servicios Generales del Ministerio de Educación Pública, de cancelar el pago de una póliza de incendio destinada a los centros educativos. No hay duda que dicha pretensión se refiere a una decisión ya tomada por la Administración activa y no a una duda sobre un tema jurídico en abstracto, por lo que la vía consultiva no es procedente para conocer el tema que se plantea.

Al respecto, en el dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, se indicó:

“… nos vemos obligados a indicar que, como bien se desprende de las disposiciones de nuestra Ley Orgánica que regulan el ejercicio de la función consultiva, la labor de rendir un dictamen vinculante para la Administración consultante se enmarca dentro de nuestra competencia estrictamente asesora, como un insumo previsto con la finalidad de que las instituciones puedan contar con un criterio orientador en materia jurídica encaminado a que las decisiones y actos que se tomen sean conformes al ordenamiento jurídico.

Como se advierte, se trata entonces de una función asesora que, por naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas por parte de la Administración, pues a la luz del criterio jurídico que en términos genéricos rinde esta Procuraduría, el ente u órgano podrá adoptar un acto en cada caso concreto en el cual resulte de aplicación el criterio rendido por este Órgano Asesor.

Lo anterior determina que –como ya lo hemos señalado en múltiples ocasiones- este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).

En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso- la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar -mediante sentencia- la validez o invalidez de un determinado acto administrativo, en caso de que ello sea planteado como pretensión dentro de una demanda que le corresponda conocer.” (La negrita no forma parte del original)

A partir de lo indicado, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en esta ocasión, toda vez que lo que pretenden los consultantes es que hagamos un pronunciamiento sobre la procedencia o no de una decisión ya tomada por la Administración. Actuar distinto supone contravenir los criterios reiterados de este órgano asesor y dispuestos en la ley, en cuanto a requisitos de admisibilidad de las consultas.

II. CONCLUSIÓN

En vista de que la consulta planteada no cumple con los requisitos de admisibilidad que exige el ordenamiento y la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, nos vemos imposibilitados para rendir el pronunciamiento solicitado.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga