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Dictamen : 142 - del 27/06/2011
27 de junio del
2011
C-142-2011
Señor
Thelvin Cabezas G.
Presidente
Junta Directiva
General
Bancrédito
Estimado señor:
Con la anuencia de la señora
Procuradora General de
Luego de aclarado los términos de
la consulta planteada inicialmente, se procederá al análisis de lo que preocupa
a la institución a su digno cargo.
I.- OBJETO DE LA
CONSULTA PLANTEADA:
Puede observarse que la inquietud
en particular, estriba en la posibilidad de aplicar o no la Convención
Colectiva de Trabajo a tres funcionarios de carrera administrativa que trabajan
para ese Banco y quienes, -indica usted- obtuvieron el derecho a disfrutar
treinta y dos (32) días de vacaciones, desde antes que la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia mediante sus fallos, haya excluido a ciertos funcionarios de los
beneficios allí estipulados.
II.- CRITERIO LEGAL
DE LA INSTITUCIÓN:
Mediante Oficio DJ-943-2010, de
23 de diciembre del 2010, el Asesor Legal de la entidad consultante, sostiene
que en virtud de la doctrina constitucional, las relaciones de empleo público
se encuentran regidas por los principios estatutarios que propugnan los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Y que de conformidad con los artículos 111.3 y 112.2 de la Ley General
de la Administración Pública, existe un conjunto de servidores que por prestar
sus servicios en empresas o servicios económicos del Estado encargados de
gestiones sometidas al derecho común, no se rigen por una relación de Derecho
Público, sino de Derecho Laboral, lo que se permite dentro de este sector, la
celebración de convenciones colectivas de trabajo.
Indica que para el caso
específico del Banco Crédito Agrícola de Cartago, aunque se trate propiamente
de una empresa comercial, no todos sus trabajadores se encuentran regulados por
el Derecho Común, y que esta Procuraduría General ha indicado que por tratarse
de un ente público, los trabajadores que ocupan posiciones de jerarquía sí
realizan gestión pública, razón por la cual este grupo funcionarial se rige por
el Derecho Público.
Asimismo, manifiesta que, en
materia de vacaciones, el régimen para los funcionarios de empleo público está
establecido en el Reglamento Autónomo de Trabajo del Banco Crédito Agrícola de
Cartago, normativa que es fijada unilateralmente por la Junta Directiva del
Banco, en el ejercicio de la atribución para dictar los reglamentos de la
institución, según el artículo 34 inciso 3) de la Ley Orgánica del Sistema
Bancario Nacional. Que en el tema específico
de una eventual disminución en el número de días de vacaciones en los
trabajadores sometidos a un régimen de empleo público es claro que habría que
proceder de la misma manera que con los demás trabajadores del Banco sometidos
al derecho común, es decir, indemnizar económicamente la pérdida del beneficio
laboral y con ello la decisión del patrono resultaría legítima. Así, señala:
“…la Junta Directiva tiene la plena autoridad para
reformar en el momento que así lo estime oportuno el Reglamento Autónomo de
Trabajo, con el único límite de no incurrir en un ius variandi abusivo, esto
es, deteriorar las condiciones de los trabajadores más allá de lo que permiten
los principios de equidad. En el tema
específico de una eventual disminución en el número de días de vacaciones en
los trabajadores sometidos a un régimen de empleo público es claro que habría
que proceder de la misma manera que con los demás trabajadores del Banco
sometidos al derecho común, es decir, indemnizar económicamente la pérdida del
beneficio laboral y ya con ello la decisión del patrono resultaría legítima.
Aunque por la autoridad que ostenta la Junta
Directiva como ya se mencionó, esta puede tomar la decisión de disminuir el
número de días de vacaciones únicamente por razones de oportunidad, en el
presente caso, para una eventual motivación del acto, también se puede hacer un
estudio semejante al realizado para los trabajadores cubiertos por la
convención colectiva, que demuestra que el gasto de indemnizar la disminución
en determinado plazo se convierte en una inversión rentable pues disminuye los
costos operativos del Banco.
También sería posible que los trabajadores
interesados soliciten la aplicación de la medida invocando el principio de
norma más favorable al trabajador, si se concibe que el pago de la
indemnización viene a aumentar el patrimonio del trabajador. En el tanto uno de los trabajadores del Banco
de manera legítima disfrute de un beneficio, jurídicamente es posible
conferirle ese mismo beneficio a cualquier otro trabajador que se encuentre en
las mismas condiciones. En el presente
caso, la diferencia en el régimen de empleo no crea ninguna situación distinta
en el tema de las vacaciones, por lo tanto sería legítimo invocar la aplicación
del principio de norma más favorable al trabajador.
Pero también se puede interpretar que el disfrutar
una mayor cantidad de días de vacaciones constituye la situación más favorable
para el trabajador, razón por la cual no existe obligación para que
Finalmente concluye la Asesoría
Legal, que no existe impedimento para equiparar el cómputo de las vacaciones
correspondientes a los trabajadores sometidos a un régimen de Derecho Público
con los trabajadores sometidos al Derecho Común, y que por tanto, la Junta
Directiva, por la autoridad que le confiere la ley puede adoptar esta decisión
invocando únicamente razones de oportunidad, aunque se reconoce que también en
la presente situación se podría motivar el acto por razones de utilidad y de
legalidad.
III.- CASO
CONCRETO:
Se observa del numeral 4 del
Oficio No. SJDG-106/2011, de 06 de abril del año en curso, que el presente asunto evidentemente tiene
relación con una situación en particular suscitada en la institución a su
cargo, pues la duda surge a raíz de tres funcionarios de carrera
administrativa, que adquirieron el derecho a disfrutar 32 días de vacaciones,
pero que sin embargo en la actualidad al modificarse la Convención Colectiva,
se les ha disminuido ese número de días vacacionales. Siendo que, en esos casos
se ha previsto mediante ese instrumento convencional la posibilidad de la
administración para indemnizarlos.
En tal virtud, es pertinente señalar,
que de conformidad con los artículos 1, 2, 3, inciso b) de la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815, de 27 de septiembre de
1982) las consultas sometidas a este Órgano Asesor, deben tratarse de
cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre
situaciones concretas e individualizables. Por ello, y dado que lo planteado en
su oficio tiene su antecedente en un asunto en concreto, es de advertir
que la solución del problema es de incumbencia única y exclusiva de la
administración activa; por lo que a modo de colaboración, este Despacho emitirá
su criterio al respecto de manera general y abstracta, tal que pueda orientar la decisión que sobre ello pueda tomar la
administración activa.
III.- ANÁLISIS DEL FONDO DE LA CONSULTA:
1.-Funcionarios
excluidos de los beneficios de una Convención Colectiva de Trabajo:
Acerca de los funcionarios
excluidos de los beneficios de una Convención Colectiva de Trabajo es un tema
que ha sido ampliamente analizado ya hace mucho tiempo por la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y esta Procuraduría. Así, se ha
advertido en reiteradas y diversas ocasiones, que pese que de
conformidad con el artículo 62 constitucional, los trabajadores en general
tienen derecho a celebrar convenciones colectivas de trabajo, ello no es dable
en tratándose de los servidores públicos, regidos por los principios que se
propugnan en los artículos 191 y 192 de
la Constitución Política. En ese
sentido, el citado Tribunal, mediante sentencia No. 4453, de las 14:56 horas de
24 de mayo del 2000, ha concluido:
“(…) Con fundamento en todo lo expuesto y a manera de
síntesis, la Sala arriba a las siguientes conclusiones: en el ejercicio de la competencia
de máximo intérprete de la Constitución Política, al examinar el tema de la
organización y estructura administrativa del Estado y de la procedencia o no de
las convenciones colectivas en el sector público, no puede la Sala limitarse,
únicamente, a la aplicación de las disposiciones que integran el Capítulo de
las llamadas “Garantías Sociales”. Se necesita, además, examinar esa
institución jurídica en coordinación con los principios contenidos en los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política; al hacer este ejercicio, se
adquiere la plena convicción de que la
voluntad del constituyente, siguiendo la línea histórica del desarrollo de las
instituciones del Derecho Laboral, fue la de abstraer a los servidores del
sector público de las reglas generales que informan al Derecho Colectivo del
Trabajo, sujetándolo a una relación especial de empleo público, llamada también
y comúnmente “relación estatutaria”, que se rige por el Derecho Público. Esto
implica, sin duda y como tesis general, que ningún funcionario público puede
negociar sus condiciones de empleo como si se tratara de un nexo contractual
sujeto al Derecho Laboral. Sin embargo,
el desarrollo de las ideas jurídicas, la adopción de los convenios impulsados
por la Organización Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de esta Sala,
han conducido la evolución de las instituciones involucradas, al nivel de
admitir como compatibles con el Derecho de la Constitución, las convenciones
colectivas que negocie la categoría de los empleados y servidores que, no
obstante integrar el sector público, rigen sus relaciones por el Derecho
Laboral, especialmente en los términos de las definiciones que contienen los
artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, o sea,
cuando se trata de empresas o servicios económicos del Estado encargados de
gestiones sometidas al Derecho común, así como las relaciones de servicio con
obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la
Administración y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil, según los
casos. En este sentido es que se
evacua la consulta, pero advirtiendo, eso sí, que le corresponde a la propia
Administración, a los operadores del Derecho en general y en última instancia
al Juez, cuando conocen de los casos específicos, determinar si una institución
del Estado o un grupo de sus servidores o funcionarios, conforman el núcleo de
la excepción que sí puede negociar colectivamente, o si por el contrario, les
está vedado ese camino. Y por último, según lo que ha expresado en su
informe la Procuraduría General de la República, que esta Sala también acoge,
el personal que se desempeña en las Municipalidades del país, está limitado
para la negociación colectiva, en los términos de esta sentencia, pues, salvo
prueba en contrario, se trata de servidores públicos, regidos por la relación
de empleo público.
(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
Como puede
observarse, es puntual el Tribunal del Derecho de la Constitución al señalar que en virtud de la naturaleza
estatutaria que ostenta la relación de servicio entre los servidores públicos y
la Administración Pública, no es posible que en este ámbito sectorial se
celebren convenciones colectivas de trabajo, como si ese ligamen estuviera regido por el ámbito privado de la
relación de trabajo. Sin embargo, se prescribe en dicha sentencia, que existen
trabajadores que pese que trabajan para alguna de las entidades o empresas del
Estado, sí pueden negociar las condiciones de trabajo, a través de esa clase de instrumento
convencional, habida cuenta de encontrarse regidos por el Derecho Laboral, al
tenor de los artículos 111. 3 y 112. 2. 3 de la Ley General de la
Administración Pública; aunque también, estos trabajadores se encuentran
sujetos a las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que
resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativas,
conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.
En relación con lo anteriormente
expuesto, esta Procuraduría ha observado, que pese la posibilidad de pactar
convenciones colectivas de trabajo en instituciones, entidades o empresas
sometidas al régimen de Derecho Común, no todos los que trabajan allí, se
encontrarían cubiertos por los beneficios estipulados en esa clase de
instrumento colectivo, en virtud de que realizan propiamente gestión pública.
En ese sentido, y mediante el Dictamen No. C-029-de 26 de enero del 2004, este
Despacho, indicó en lo conducente, que;
“(…)
A pesar de la amplitud que
establece la convención respecto a su ámbito de cobertura (del cual no excluye
expresamente a servidor alguno), es generalmente aceptado por la doctrina y la
jurisprudencia que no todas las personas que prestan sus servicios a una
institución pública donde se ha suscrito una convención colectiva, pueden
quedar protegidos por sus disposiciones.
La Sala Constitucional
se ha pronunciado sobre el punto en los siguientes términos:
“Es innecesario recordar con amplitud aquí que la convención colectiva
es el resultado de una negociación bilateral que ha tenido lugar entre la
entidad pública (para el caso, JAPDEVA) y sus funcionarios. Evidentemente, los
intereses de estos últimos en obtener determinadas condiciones de empleo no
necesariamente son coincidentes con los institucionales, y hasta en algunos
casos pueden ser contrapuestos, habida cuenta de que la entidad pública, que
inscribe sus políticas o sus decisiones en materia de personal en el marco más
amplio de las políticas o de las decisiones de gobierno, es titular de
intereses públicos, es la empleadora, frente a la cual sus funcionarios o
empleados oponen sus propios intereses, que por ser suyos son realmente
intereses privados. La estructura de la negociación -en un extremo, la jerarquía
que expresa la voluntad y los intereses del empleador (la concreta
Administración Pública), y en el otro, el sindicato, que sostiene los de los
empleados- explica y justifica la exclusión de algunos funcionarios de la
aplicación de los beneficios de la negociación. Se trata de aquellos cuya
posición y funciones son tales que resultan incompatibles con la posibilidad de
tenerles también como beneficiarios del derecho de negociación colectiva, sin
riesgo del interés de la Administración, del interés público: puesto que en
ellos radica realmente la capacidad de configurar y expresar la voluntad de la
Administración frente a los demás empleados, valga decir, puesto que ellos son
quienes detentan directamente o influyen de modo determinante en las decisiones
que la Administración tome en la negociación con sus empleados, la exclusión se
impone al sentido común como objetiva, razonable, y, por ende, no
discriminatoria. (…) la situación de hecho de esta categoría de funcionarios
autoriza un trato jurídico distinto del resto de los empleados a quienes la
convención es aplicable según dispone ese artículo en otras partes, y que la
exclusión -que es la consecuencia de apreciar dicha situación- es objetiva y
razonable. En este contexto, la distinción entre funcionarios y la exclusión
del nivel gerencial de la aplicación de los términos de la convención, no
constituyen un caso de discriminación, y no se oponen a la Constitución
Política ni a los instrumentos de derecho internacional que proscriben la
discriminación (sobre todo en las condiciones de empleo).” (Sala
Constitucional, sentencia n.° 2308-95 de las 16:03 horas del 9 de marzo
1995. En el mismo sentido ver las sentencias 4325-96 y 12953-2001.
El subrayado es nuestro).
En el asunto que dio
origen a la resolución recién transcrita, la convención colectiva excluía
expresamente de su ámbito de aplicación a los miembros de
Por otra parte,
obsérvese que
“… resulta indistinto que el tipo de servidores afectos a la
incompatibilidad sean mencionados expresamente o no en la convención colectiva,
pues en uno u otro caso, por razones inherentes a la naturaleza misma de sus
funciones, no les sería aplicable lo dispuesto en el instrumento.
En otras palabras, no es de recibo aquí la tesis de que quienes no están
expresamente excluidos, están implícitamente incluidos. Ello
-insistimos- porque lo que interesa es el tipo de funciones que realiza cada
funcionario”.
Como puede verse, los
funcionarios encargados de representar directa o indirectamente al patrono, o
bien realizan funciones de dirección, fiscalización y control en la institución
o empresa para la cual prestan sus servicios, u ocupan puestos de asesor o
auditor, no pueden ser destinatarios de los beneficios estipulados en una
convención colectiva de trabajo, por obvias razones; pues, en virtud del
carácter bilateral que tienen esa clase instrumentos colectivos en nuestro
ordenamiento jurídico, (alcanzada
mediante una negociación entre patronos y sindicatos de trabajadores
legalmente organizados, según el artículo 62 constitucional) existirá
siempre una contraposición de intereses entre las partes convencionales. Por ende,
es razonable entender la existencia de funcionarios que son los destinatarios
propios de una Convención Colectiva de trabajo, y otros que por la naturaleza
de sus cargos o funciones no pueden beneficiarse de ella. De ahí
que resulta lógico suponer, que aquellos funcionarios que dirigen,
asesoran o velan directamente por los intereses de la institución en todos sus
ámbitos, se encuentren constreñidos para beneficiarse de las disposiciones que
conforman dicho instrumento convencional, sin que con ello se les esté
lesionando el principio de igualdad que tutela el artículo 33 constitucional
(Véase sentencia No. 2531-94, de 15:42 horas de 31 de mayo de 1994).
Valga reiterar, que
dentro de ese funcionariado se encuentran los gerentes, miembros de la Junta Directiva,
y en general aquellos empleados que ocupan puestos de confianza, de alto nivel
de responsabilidad, quienes indudablemente por la naturaleza de las funciones a
cargo, no son compatibles con los intereses de los demás trabajadores de la
empresa en una negociación colectiva de trabajo (véase sentencia Constitucional No. 2531, de las 15:42 horas de 31
de mayo de 1994. En el mismo sentido, véase Sentencia
No. 5577, de las 11:18 horas del
18 de octubre de 1996).
Es importante subrayar que la posibilidad de que ese tipo
funcionarial se excluya de la aplicación de los citados instrumentos
colectivos, la prevé el artículo 2 del Convenio de
“2.-
La legislación nacional deberá
determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio se
aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera
normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los
empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.”
A mayor abundamiento, la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, -en plena concordancia con la jurisprudencia
constitucional, ha claramente expresado:
“ V.-
Cuáles servidores públicos están excluidos de la
negociación colectiva, es decir, cuáles son los que tienen clausurada la vía
del “(…)¿derecho colectivo del trabajo, para establecer las condiciones de su
empleo? La doctrina de la sentencia de comentario, Nº 4453-2000, sigue una
orientación clasificatoria o taxonómica de derechos; según lo cual existirían
grupos de servidores que estarían excluidos de las convenciones colectivas que
se celebren. La mayoría de esta Sala entiende que esos servidores son
los que participan de la gestión pública, es decir, quienes conducen y dirigen
los poderes del Estado, los jerarcas de instituciones autónomas, presidencias
ejecutivas, así como los jerarcas (grupo gerencial) de las empresas del Estado,
etc., lo que obedece a la necesidad de asegurar la continuidad del
funcionamiento de la Administración Pública, constituida por el Estado, y los
demás entes públicos (artículos 1º y 4º de la Ley General de Administración
Pública), así como para evitar conflictos de intereses por la doble condición
de trabajadores y jerarcas de la Administración. También estarían
excluidos los servidores que por su participación en las negociaciones
colectivas puedan verse directamente beneficiados de esas negociaciones,
cuestión que desde luego no es conveniente. (Cfr. Sala Constitucional,
sentencia Nº 2531-94 de 15:42 horas de 31 de mayo de 1994). El Decreto
Ejecutivo Nº 29576 de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la
Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público , dispone en su artículo
6º, párrafo 2º: “No podrá formar parte de esa delegación (representación
patronal) ninguna persona que fuere a recibir actual o potencialmente algún
beneficio de la convención colectiva que se firme.”( …)”
(Véase sentencia No. 548 de las 9:45 horas de 15 de agosto del
2007. En el mismo sentido, véase
Sentencia No. 576 de 14:55 horas de 22 de agosto del 2007) Lo resaltado en
negrilla no es del texto original)
Sin necesidad de
profundizar más en este tema, se puede reseñar
que no pueden ser beneficiarios de una Convención Colectiva de Trabajo,
todos aquellos funcionarios que por el carácter del cargo que ocupan en una
determinada administración pública, podrían influir o tener alguna injerencia
en las decisiones y políticas generales de la jerarquía institucional;
traduciéndose ese tipo de actividades en propiamente gestión pública. (Véanse,
Dictámenes Números C-159-2007, de 24 de mayo y C-184-2007, de 11 de
junio.
2.- Sobre la hipótesis en consulta:
El quid de este asunto consiste en determinar si los funcionarios
administrativos que venían disfrutando de
32 días de vacaciones, en los términos de la Convención Colectiva de Trabajo
que regía anteriormente en esa institución, pueden ser beneficiarios de lo que
actualmente dispone el artículo 25 de la V Convención Colectiva de Trabajo, que
a la letra y en lo conducente, prescribe:
“Artículo 25.-
Los trabajadores del
Banco Crédito Agrícola de Cartago tendrán derecho a vacaciones anuales
remuneradas, las cuales serán otorgadas, de acuerdo con la siguiente escala:
a)
Trabajadores con menos
de cinco años de servicios continuos, doce días hábiles pagados.
b)
Trabajadores con más de
cinco años de servicios continuos y menos de diez en el Banco, diecisiete días
hábiles pagados
c)
Trabajadores con más de diez
años de servicios continuos en el Banco, veintidós días hábiles pagados.
(…)
El Banco podrá indemnizar a los trabajadores que
ingresaron a laborar antes de la homologación de la III Reforma de la
Convención Colectiva (abril 1998), que tienen períodos de vacaciones superiores
a los aquí establecidos, pagándoles el respectivo diferencial por ocho años
(8), en el evento que estos períodos se vean afectados y sean ajustados a la
escala estipulada en el primer párrafo de ese artículo. Esta indemnización, facultativamente, la
podrá aplicar el Banco, durante la vigencia de la presente Reforma, sujeto a
que disponga de los correspondientes recursos económicos y la autorización
presupuestaria definitiva.”[2]
(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
Sin ánimo de cuestionar este Órgano Consultor acerca de
la constitucionalidad o legalidad de la indemnización a que se hace referencia
dentro del texto transcrito3, puede observarse allí,
lo concertado a través de esa convención colectiva, a fin de que la Administración
pueda indemnizar aquellos trabajadores
comunes que por haber ingresado a laborar al Banco antes de la homologación de
la III reforma de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en abril de 1998,
disfrutaron de un sistema vacacional más ventajoso que el previsto
actualmente. De manera que, en esta
hipótesis y de acuerdo con lo ampliamente expuesto en el acápite anterior (en
el sentido de quiénes son los que pueden
disfrutar de los beneficios
establecidos en un instrumento
convencional como el de análisis) no
resultaría aplicable la
posibilidad en orden a que el patrono bancario indemnice a servidores o
funcionarios públicos que realizan propiamente gestión pública en esa entidad,
pese que anteriormente disfrutaban de períodos vacacionales superiores a los
que se prevén actualmente en la mencionada Convención Colectiva de Trabajo.
Bajo esos mismos parámetros se encuentran
también reguladas las vacaciones en el Reglamento Autónomo de Servicios que
rige en esa entidad bancaria[3],
así como la posibilidad que tiene la administración de indemnizar a
los trabajadores, que hayan ingresado a laborar antes de abril de 1998, y gozaban períodos vacacionales superiores a
los del actual artículo 39 del mencionado cuerpo reglamentario, que en su
tenor, establece:
“Artículo 39.-Derecho a
vacaciones anuales:
El Banco otorgará a
todos sus trabajadores el disfrute de sus vacaciones por cada cincuenta semanas
laboradas en el Banco, de acuerdo con la siguiente escala:
-Trabajadores con menos
de cinco años de servicios continuos, doce días hábiles pagados.
-Trabajadores con más de
cinco años de servicio continuos y menos de diez en el Banco, diecisiete días
hábiles pagados.
-Trabajadores con más de
diez años de servicios continuos en el Banco, veintidós días hábiles pagados.
El Banco se compromete a
través de las Jefaturas, a establecer un programa anual de vacaciones, que
asegure una adecuada distribución de las mismas a lo largo de doce meses al
año.
El Banco podrá indemnizar a los trabajadores que ingresaron
a laborar antes de abril de mil novecientos noventa y ocho, que gozan de
períodos de vacaciones superiores a los aquí establecidos, pagándoles el respectivo diferencial por ocho, en el
evento que estos períodos se vean afectados y sean ajustados a la escala
estipulada en el primer párrafo de este artículo. Esta indemnización, facultativamente, la podrá aplicar el Banco siempre
y cuando se disponga de los recursos económicos y la autorización
presupuestaria definitiva.”
Al igual que lo dispuesto en el artículo 25 de
Aunque no es tema de
consulta, valga mencionar en torno al cambio de la escala vacacional sufrida
mediante el actual artículo 25 convencional y 39 reglamentario (según usted nos
indica), que en tratándose de alguna
modificación o reforma de normas que
vengan a repercutir derechos subjetivos o situaciones jurídicas consolidadas
como en el presente caso, debe considerarse lo dispuesto en el artículo 34 de
la Constitución Política y doctrina que lo informa. Así, mediante Sentencia
Número 2765-97, de 15:30 horas de 20 de mayo de 1997, la Sala Constitucional,
claramente, puntualizó:
“(…) Desde
esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica
del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho
condicionante, entonces la “situación jurídica consolidada” implica que,
necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos
(derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege
–tornándola intangible– la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de
la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la
garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la
certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia
de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o
de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la
reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el
interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien,
específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene
un “derecho a la inmutabilidad del ordenamiento”, es decir, a que las reglas
nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez
nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda
ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es
que –como se explicó– si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma
legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que
surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma
anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas
de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus
efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan
comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la
consecuencia, no a la regla. “
(En similar sentido, véanse sentencias Números 3101-2004, de 9:56 horas
de 26 de marzo del 2004, y 4641 de 10:25 horas de 31 de marzo del 2006.)
De dicha nota jurisprudencial, puede
extraerse sin esfuerzo alguno, que los derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas en nuestro ordenamiento jurídico, son aquellos que al
amparo de una normativa anterior, han ingresado de manera legítima e
indiscutible en el patrimonio de una persona. Por ende, dicho Tribunal enfatiza
que la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley ( fundamentada
en la teoría general de la ultraactividad o de la supervivencia de la ley
antigua ), se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no
puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido o de
provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la
reforma o promulgación de una nueva disposición jurídica, ya no surja la consecuencia
provechosa que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. De
modo que, una vez dadas las condiciones indubitables de un determinado derecho,
ninguna norma jurídica posterior podría venir a alterarlo, sino es en
contravención con el principio de la irretroactividad de la ley.
Por ello es fácil deducir, en
términos generales, que dentro de aquella concepción constitucional no cabría
determinar como derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, los supuestos en donde no se dieron o ya se
cumplieron las condiciones o requerimientos que exigía la norma o ley anterior;
constituyéndose a lo sumo, lo que la doctrina denomina como meras “expectativas
de derecho”. En ese sentido es abundante la jurisprudencia de la Sala Constitucional,
cuando en hipótesis similares a la de análisis, ha señalado:
“Así, no podría entrar dentro de esta concepción, una mera
expectativa a futuro, aún cuando se contara con parámetros objetivos para hacer
el cálculo de lo que podría constituir su posible consecuencia efectiva, pues
lo cierto es que en este último estadio aún no ha pasado a formar parte de la
esfera patrimonial del sujeto, ergo, no puede considerarse entonces
“adquirido”. El espíritu del
artículo 34, impide a la nueva ley incidir sobre los efectos jurídicos ya
producidos en determinadas situaciones concretas, derechos subjetivos que ya
contaban con una expresión individualizada en el patrimonio de una persona al
momento de sobrevenir la nueva legislación. Bajo este razonamiento, ha de
admitirse que la proyección futura de una determinada relación jurídica, no
puede verse cobijada por esta garantía constitucional, pues tal cosa apareja
una suerte de “congelamiento” o petrificación del ordenamiento y de la potestad
legislativa y reglamentaria del Estado, que no compagina con el principio
derivado del artículo 129 constitucional, cuando señala que “las leyes son
obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen”. Lo anterior,
por cuanto ante toda posible variación en el régimen jurídico atinente a
determinada materia, cualquiera podría alegar su “derecho adquirido” a que se
mantengan o conserven las condiciones normativas anteriores, lo que en buena
lógica resulta claramente inadmisible. Volviendo a lo dicho líneas atrás, la
interdicción constitucional rige únicamente para los derechos asumidos,
integrados al patrimonio. En cambio, sobre las situaciones pendientes,
futuras, sobre lo no consumado aún, sólo es posible poseer una expectativa.
Dentro de una relación jurídica que se mantiene en el tiempo, no existe
aplicación retroactiva cuando las nuevas condiciones normativas se aplican al
desarrollo futuro de la relación, sin incidir sobre los efectos ya consumados
en la situación anterior (la negrilla es adicionada)”. (Voto N.° 05291, 10:42
horas, 2930 de junio, 2000).”
(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
( Véase, entre otras, Sentencia N° 17085-2005 de las 15:38 horas
del 14 de diciembre del 2005)
En ese orden de ideas, se procede a
analizar en términos generales, si las vacaciones que aquellos funcionarios o
trabajadores de la institución a su digno cargo, disfrutaron al amparo de la
normativa anterior, bajo un sistema
escalonado más ventajoso que el que ahora les rige, se integrarían o no, dentro
del concepto de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, según
la doctrina del mencionado artículo 34 constitucional.
Efectivamente, en virtud de los
principios que se propugnan en los artículos 34 y 129 constitucionales, lo que
se dispone tanto en la actual Convención Colectiva de Trabajo como en el
Reglamento Autónomo de Trabajo de ese Banco, resulta aplicable a partir de la
entrada en vigencia de sus textos y según corresponda, a todos los empleados o
trabajadores que ahí laboran, sin que ello pueda significar un desmedro en sus
derechos laborales, en virtud de encontrarse la escala vacacional conforme a
los parámetros constitucionales y legales,
tal y como lo
expondremos más adelante. Por lo pronto, los que han prestado el servicio con
menos de cinco años de servicios continuos, gozarán de doce días hábiles de
vacaciones remunerados; los que han
prestado servicios con más de cinco años de servicios continuos y menos de diez
en el Banco, diecisiete días remunerados; y los trabajadores que han prestado
los servicios más de diez años continuos en el Banco, gozarán de veintidós días
hábiles de vacaciones, remunerados. Disposiciones éstas que como ya se ha indicado, se encuentran de conformidad con los artículos 59 constitucional y 153 del
Código de Trabajo, en virtud de los cuales, se disponen que “en ningún caso
las vacaciones comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de
servicio continuo…” Así, esta Procuraduría, ha expresado, en lo que interesa,
que:
“Como puede verse, en
virtud de la naturaleza que tienen las vacaciones en toda relación de trabajo
entre el trabajador, empleado o servidor público y el patrono, sea éste público
o privado, es lo cierto que se debe cumplir con el mínimo que esa norma mayor
exige al respecto; es decir, deben otorgarse por lo menos dos semanas por cada
cincuenta semanas de servicio continúo. [2] Por ende,
basta que la regulación de las vacaciones se fundamente en lo dispuesto por el artículo
59 constitucional para que se cumpla con una de las garantías sociales que
tutela ese ordenamiento al trabajador en sentido genérico. Así, es reiterado el
criterio de
(Véase, Dictamen No. 271-2008, de 25 de junio del 2008)
Asimismo, es de advertir, que de acuerdo con
la doctrina jurisprudencial que informa al artículo 34 de la Constitución
Política, las únicas vacaciones bajo el antiguo sistema escalonado, que se
integrarían dentro del concepto de los derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas, son las ya disfrutadas y obtenidas por los
trabajadores al amparo de la anterior
normativa. Por lo que, en adelante, tanto los trabajadores regidos por la
convención colectiva de trabajo y el
citado Reglamento Autónomo de Trabajo, disfrutarán de la nueva escala
vacacional, prevista en esas normativas; habida cuenta que, por la naturaleza
que tienen las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, es claro que las
del periodo siguiente, se constituyen, en meras expectativas de derecho, al
estar sujeto el derecho al disfrute, a la condición sine qua non, de haber
prestado el servicio de manera efectiva, al menos dos semanas por cada
cincuenta semanas de servicio continuo, según los artículos 59 de nuestra
Constitución Política y 153 del Código de Trabajo. En ese sentido, es reiterado
el criterio de este Despacho al sostener, que:
“… , es importante tener claro que el supuesto fundamental exigido por
nuestro ordenamiento jurídico positivo, en punto a las vacaciones anuales, es
que constituyen un derecho que se adquiere después de cincuenta semanas de
servicio continuo al servicio de un mismo patrono; así quedó determinado
constitucional y genéricamente en el artículo 59 de la Carta Magna y en el 153
de anterior mención, normativa que ha servido de fundamento a reiterada
jurisprudencia del más alto Tribunal Laboral del país, en el sentido de que el
supuesto de hecho requerido que da origen al derecho al descanso anual
remunerado es la efectiva prestación del servicio. De modo que, partiendo de
esta premisa, punto medular para el surgimiento del citado derecho, no se
pueden reconocer vacaciones en los casos en que no se ha laborado del todo
durante esas cincuenta semanas generadoras del derecho. (…)”
(…)”
(V. Dictamen Número C-229, de 05 de setiembre del 2002)
Aclarado lo anterior, se
continúa indicando en lo que respecta a los funcionarios que realizan
propiamente gestión pública en esa institución bancaria que, de lo expuesto
ampliamente en líneas atrás, dicho
personal no se encuentra cubierto
desde ningún punto de vista jurídico, de los beneficios estipulados en la Convención Colectiva de
Trabajo que rige o rigió en ese centro de trabajo. En consecuencia, menos
podrían ser indemnizados a través de ese
instrumento convencional, aún cuando ingresaron a laborar antes de la
homologación de la III Reforma de la Convención Colectiva (abril de 1998) y
hubiesen disfrutado de vacaciones superiores a los que rigen en la actualidad.
Finalmente, es de
observar que el presente análisis se circunscribió a la documentación aportada
a esta consulta.
IV.- CONCLUSIONES:
1.- De acuerdo con la normativa e información aportada a
la presente consulta, este Despacho concluye
en términos generales, que de conformidad con la jurisprudencia emanada del
Tribunal Constitucional y de la Sala
Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como de esta Procuraduría, es claro que no pueden ser beneficiarios de
una Convención Colectiva de Trabajo, los funcionarios que tienen a cargo
funciones de dirección, administración, fiscalización y control en una
determinada institución o empresa pública, u ocupen cargos que por su alto
nivel jerárquico o responsabilidad así como auditores y asesores, pudieran
influir o tener alguna injerencia en las decisiones y políticas generales de la
jerarquía institucional; circunstancia ésta, que compete a la Administración
Activa determinar cuáles funcionarios o
servidores públicos podrían o no, ser
beneficiarios de la Convención Colectiva regente en Bancrédito.
2.- En consecuencia, no es aplicable a los funcionarios o servidores públicos que
realizan propiamente gestión pública en esa entidad bancaria, lo dispuesto en
el artículo 25 de la Convención Colectiva de Trabajo; relacionado esta norma con la indemnización que puede pagar la administración a los trabajadores que
ingresaron a laborar antes de la homologación de la III Reforma de la
Convención Colectiva (Abril/1998), quienes gozaron periodos de vacaciones
superiores a los allí establecidos.
De Usted, con toda consideración,
MSc. Luz
Marina Gutiérrez Porras
PROCURADORA
LMGP/gvv
[1] Si bien este instrumento internacional no ha sido ratificado por Costa Rica,
y por ende, no viene a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor
de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º,
inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es incuestionable que
sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo;
sobre todo y a modo de ilustración, cuando en la doctrina de la Organización
Internacional de Trabajo se señala, en lo que interesa: “ ...La jurisprudencia
ha seguido así la doctrina internacional en lo que concierne a las normas sobre
derechos humanos. Ya no requiere el dictado obligatorio de una legislación
nacional de aplicación, conforme a un criterio altamente “dualista”, sino que
acepta con amplitud la aplicación de la norma internacional a través de los
órganos jurisdiccionales. Esta doctrina puede aplicarse también a la normativa
de la O.I.T., como lo demuestra la experiencia internacional. Existe,
efectivamente, un número importante de normas en los convenios que tienen
suficiente operatividad propia como para poder prescindir de una transposición
legislativa.”
(Véase, “Seminario para Jueces sobre Normas Internacionales del Trabajo y su impacto en el Derecho Interno”, celebrado en el Poder Judicial, del 25 al 27 de septiembre del 2003, Doctrina, p. 14.)
[2] Esta convención colectiva fue aprobada en Junta Directiva del Bancrédito mediante Sesión No. 8137, artículo 19 del 20 de mayo del 2008; y homologado por el Departamento correspondiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el 27 de setiembre del 2008.
[3] Reglamento Autónomo de Trabajo, ( Aprobado por
la Junta Directiva General en la Sesión No. 7889/05, artículo 27, celebrada el
6 de diciembre del 2005. Las reformas a
este Reglamento fueron aprobadas en la Sesión 8006/07, artículo 18, realizada
el 30 de enero del 2007, y entran en vigencia a partir de su publicación en el
Diario Oficial “La Gaceta”.)
C-142-2011
CONVENCIÓN COLECTIVA
DE TRABAJO. VIABILIDAD O NO DE LA INDEMNIZACIÓN DE VACACIONES A FUNCIONARIOS NO
AMPARADOS A LA CONVENCIÓN COLECTIVA
Mediante Oficio SJDG-106/2011 de 06
de abril del 2011, el Presidente de la Junta Directiva del Bancrédito
consulta acerca de la “viabilidad o no de la indemnización de vacaciones a
funcionarios no amparados a la Convención Colectiva de Trabajjo”.
Previo estudio al respecto, la
Procuradora Luz Marina Gutiérrez Porras, mediante el Dictamen No. C-142-2011 de
27 de junio del 2011, concluye lo siguiente:
“.- De acuerdo con la normativa e información aportada
a la presente consulta, este Despacho concluye en términos generales, que de
conformidad con la jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional y de la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia, así como de esta Procuraduría, es claro que no
pueden ser beneficiarios de una Convención Colectiva de Trabajo, los
funcionarios que tienen a cargo, funciones de dirección, administración,
fiscalización y control en una determinada institución o empresa pública, u
ocupen cargos que por su alto nivel jerárquico o responsabilidad, auditores y
asesores, podrían influir o tener alguna injerencia en las decisiones y
políticas generales de la jerarquía institucional; circunstancia ésta, que corresponde
a la Administración Activa determinar cuáles
funcionarios o servidores públicos
podrían o no, ser beneficiarios
de la Convención Colectiva regente en Bancrédito.
• En
consecuencia, no es aplicable a los funcionarios o servidores públicos que
realizan propiamente gestión pública en esa entidad bancaria, lo dispuesto en
el artículo 25 de la Convención Colectiva de Trabajo; relacionada esta norma con la indemnización
que puede pagar la administración a los trabajadores que ingresaron a laborar antes
de la homologación de la III Reforma de la Convención Colectiva (Abril/1998),
quienes gozaron períodos de vacaciones superiores a los allí
establecidos.”