11 de mayo, 2011
OJ-028-2011
Señor
Danilo Cubero Corrales
Diputado Movimiento Libertario
Asamblea Legislativa
Estimado señor Diputado:
Me refiero a su
atento oficio N. ML-JF-DCC-036-2011 de 3 de marzo anterior, por medio del cual
consulta:
“A ¿puede el Poder Ejecutivo, en el entendido del
Presidente de la República con el Ministro del ramo, girar una directriz
a una institución autónoma para que entregue total o parcialmente sus
utilidades al Gobierno Central aun cuando la Junta Directiva de
esa Institución se oponga? ¿Podría eventual mente el Consejo de Gobierno
destituir a todos los miembros de dicha Junta por tal acción?
B ¿La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) puede
condonar las deudas de y con el Seguro de Enfermedad y Maternidad? ¿,Es posible que la
CCSS gire los excedentes de este Seguro al Gobierno
Central?".
La potestad de
dirección del Poder Ejecutivo debe ser ejercida dentro del ámbito de autonomía
garantizada por la
Constitución Política a los entes autónomos. En el caso de la CCSS debe contemplarse,
además, el destino específico que tiene la contribución para el seguro de
enfermedad y maternidad.
La Ley Orgánica configura a la Procuraduría General
de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública.
Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De
ese hecho, el artículo 4° de la
Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el
criterio jurídico de este Órgano, otorgándole la competencia correspondiente.
La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende
de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente.
En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa,
sino de un señor Diputado. No obstante, que el Diputado carece de facultad
legal para consultar, la
Procuraduría ha tenido la deferencia de evacuar las consultas
que le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas
funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que así se emite,
sin embargo, no puede producir efectos vinculantes, máxime cuando la consulta
se refiere a un punto objeto de un proyecto de ley. Es por lo anterior que el
presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes, debiendo considerarse
como una opinión consultiva.
A.-EL
PODER DE DIRECCIÓN SE EJERCE CONFORME CON LA AUTONOMÍA
En nuestro sistema,
atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el mayor
grado de descentralización administrativa en el país. La Constitución
garantiza, en el artículo 188, dos c1ases de autonomía: la administrativa y la
política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de
metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa
que el legislador es competente no solo para imponer planes, políticas,
programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano
para que disponga en orden a las políticas y fines de los entes autónomos.
Se sigue de lo
expuesto que la creación de un ente y la atribución de autonomía para el logro
de determinados fines no implica la asignación de un poder para fijar sus
fines, políticas, planes, objetivos y metas en forma libre y desarticulada del
Poder Central. Los entes públicos son instrumentos del Estado y como tales
deben perseguir los fines que este les asigne. Pero, además, dichos entes deben
actuar conforme las políticas estatales. A fin de garantizar la unidad del
Estado, el ordenamiento dota al Poder Ejecutivo de la potestad de dirección
sobre los entes descentralizados, incluidos los que Constitucionalmente gozan
de la garantía de la autonomía. Es contundente la jurisprudencia Constitucional
que remarca que, en razón de que la autonomía política no es absoluta y, por el
contrario, se ejerce conforme la ley, la Asamblea Legislativa
está autorizada para atribuir al Poder Ejecutivo una potestad de dirección
sobre los entes autónomos. La función de dirección es Constitucional y legal,
aunque su ejercicio debe ser compatible con la autonomía de los entes. Se
entiende que la autonomía es un límite a esta potestad en el tanto estemos ante
entes autónomos. Caso contrario, se está ante un problema de legalidad. Sobre
este tema, la Sala
Constitucional ha indicado:
" ... la potestad de gobierno alude a la
determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos
discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente la
realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando -y por
ende, estableciendo a su vez medios, direcciones o conductas más concretas y
más o menos reguladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no
sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad ....
". Resolución N° 6345-97 de 9:33 hrs. del 6 de
octubre de 1997.
Asimismo, ha indicado que:
" ... EI Poder Ejecutivo -Gobierno-, como
organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y
encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y
social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus
distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de
fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos,
proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos ... “Sala
Constitucional, resolución N° 3089-98 de 15:00 hrs.
del 12 de mayo de 1998.
Esa potestad de
dirección ha sido reconocida por el legislador en los artículos 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública,
pero también la ha otorgado en forma expresa para la materia presupuestaria. En
efecto, la Ley General
de la
Administración Pública
faculta al Presidente de la
República para dirigir
y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo
propio con la
Administración Pública
descentralizada; en tanto que el artículo 27 señala que corresponde al
Poder Ejecutivo, Presidente y Ministro de Ramo, dirigir y coordinar la Administración,
tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo.
A esta potestad de
dirección, se une lo establecido en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera
de la República y Presupuestos Públicos. Se autoriza al Poder
Ejecutivo para emitir directrices en materia presupuestaria, incluido lo
atinente a las inversiones y a la materia salarial y para ese fin, se otorga
competencia a la
Autoridad Presupuestaria para que las formule. La definición
de 10 presupuestario abarca los lineamientos de la deuda pública, la inversión
pública incluida la financiera, la
programación y evaluación estratégica, el gasto presupuestario.
Reiteradas
resoluciones de la
Sala Constitucional señalan la conformidad de la potestad de dirección
respecto de la autonomía Constitucional. Lo que no excluye que pueda discutirse
si el ejercicio de esa potestad es conforme con lo dispuesto
Constitucionalmente. Para que dicha conformidad pueda afirmarse se requiere que
el Poder Ejecutivo se sujete a los límites propios de la potestad. Es por ello
que resulta inconstitucional no solo que se dicten directrices respecto de un
ente específico, sino fundamentalmente que la directriz impida al ente la
satisfacción del fin público para el cual fue creado. Así como también lo es el
que se establezca un límite cuantitativo expreso al ente en orden a gastos. De
la jurisprudencia Constitucional interesan, para nuestros efectos, los
siguientes principios:
- La potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, "más o menos discrecionales".
- Por el contrario, la administración implica la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando los medios que el ordenamiento atribuye.
- El contenido propio de la dirección es fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito
singular de actuación de cada
Ente. La directriz tiene carácter normativo, por 10 que debe ser general en su contenido y ámbito.
- De lo que se deriva que las directrices
no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente
consideradas, sino a todas las entidades autónomas 0 a categorías
genéricas de ellas.
- No
obstante que la emisión
de directrices deriva del poder
de dirección, su cumplimiento es materia de administración, por lo que es responsabilidad exclusiva del
ente dirigido.
- En consecuencia, pueden existir directrices sobre materia presupuestaria, a condición
de que sean
generales.
- La determinación de límites precisos de gasto, de inversión o endeudamiento respecto de un ente en
particular resulta contraria
a la autonomía administrativa
(Sala Constitucional,
N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de
1997, N° 4836-2001 de 14:57 hrs. de 6 de junio
de 2001 y 12019-2002 de 9:08 hrs. de 18 de diciembre
de 2002).
- Ergo, la directriz debe permitirle al ente apreciar la conveniencia u oportunidad de una concreta decisión.
En la resolución N1
12019-2002 supra citada, la Sala expresó:
"De lo anterior se desprende que las directrices
generales, legitima y legalmente adoptadas y dispuestas por el Poder Ejecutivo
en relación con el control del gasto público, son Constitucionales por
corresponder a materia de gobierno, de conformidad con 10 dispuesto por el
artículo 188 de la
Constitución. ( ... ).
Visto como esta que
10 concerniente a los presupuestos de la Administración Pública corresponde a materia de gobierno y que por
esa característica la ley puede regular dándole facultades a la Administración
central para que, respetando la autonomía Constitucional de los entes
descentralizados, emita directrices generales y controle su cumplimiento; lo
procedente es decir que carecen de razón los argumentos de los accionantes que sostienen que estas instituciones son
completamente independientes en este aspecto. Por supuesto que la idea
predominante de este planteamiento tiene que ver con fines, para metros y
principios de orden Constitucional o legítimamente Constitucionales, como son
el desarrollo social y económico del país, la equidad en la distribución del
ingreso, la estabilidad del orden público económico, la planificación, la
coordinación, la eficiencia, el uso racional de los fondos públicos, el
saneamiento de las finanzas públicas, la transparencia, la legalidad y por
supuesto, la preservación e integridad de la autonomía Constitucional.
Lo que se acaba de
expresar reafirma la potestad del Poder Ejecutivo para conducir la política
fiscal, de acuerdo con el instrumental que le confieren la Constitución Política
y la Ley. Dada
esa situación, el Ejecutivo puede actuar sobre el gasto público para equilibrar
las cuentas públicas, con fines macroeconómicos de estabilidad, para fortalecer
la economía o disminuir la deuda pública, es decir, realizar las acciones y
disponer los actos legítimos que sean necesarios para alcanzar la meta del
desarrollo del país. Empero, resulta Constitucionalmente invalido que el
legislador autorice 0 el Poder Ejecutivo pretenda eliminar del ente autónomo su
iniciativa de gestión. Lo que significa una prohibición para que el Ejecutivo
ordene imperativamente al ente actuar, de manera tal que le cercene el poder de
decisión si actúa o no y en qué sentido 10 hace. Se ha señalado que la
directriz no puede someter una actuación a autorización o aprobación, ya que lo
propio de la directriz es fijar las "condiciones generales de actuación
que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el
Ejecutivo girar directrices especificas sino a todas ellas 0 a conjuntos de ellas
(verbigracia, a los bancos del Estado) , o en áreas de acción generales
(inversión 0 endeudamiento externo)". De la misma forma, la directriz no
puede tener tal contenido que cercene a la entidad la posibilidad de determinar
cómo cumple la directriz".
Aspecto que es
sumamente importante cuando la directriz concierne los recursos de la entidad.
AI crear un ente público, el legislador está obligado a atribuirle el
"mínimo de poderes" que requiere para cumplir su fin legal, así como
recursos respecto de los cuales debe reconocerle y permitirle la administración
con independencia dentro del principio de legalidad. Lo que conlleva garantizar
al ente los medios materiales y los recursos humanos necesarios para cumplir su
fin legal, así como los instrumentos jurídicos que le permitan la gestiona y
ejecución de esos recursos. Normalmente, se señala que tanto el patrimonio como
las facultades para gestionarlo forman parte de los poderes de
autoadministración del ente. Poderes cubiertos por la autonomía administrativa
que se impone al Ejecutivo y que, no pueden ser suprimidos so pena de desconstitucionalizar la autonomía. En ese sentido, ni la
regulación legal de estos aspectos ni la potestad de dirección pueden ser de
tal contenido que impidan u obstaculicen el cumplimiento del fin público
asignado al ente autónomo. Los poderes de autoadministración no pueden ser
transferidos del ente autónomo a otro ente u órgano, tal como se expresa en la
sentencia N° 919-99 de 9:15 hrs. de 12 de febrero de
1999. Conforme se desprende de 10 anterior, es parte de la autonomía
administrativa de los entes autónomos el poder disponer libremente de los
recursos humanos, materiales y financieros (criterio reafirmado por la Sala Constitucional
en la resolución N° 9076-2002 de 14:58 hrs. del 18 de
septiembre de 2002).
Por otra parte, el desarrollo
Constitucional de la autonomía señala claramente la incompatibilidad de la
garantía Constitucional con órdenes, autorizaciones o cualquier acto de
carácter específico: "Es inconstitucional pretender que las instituciones
autónomas deban someter la eficacia de actuaciones particulares suyas a la
condición de tener que obtener autorizaciones del Ejecutivo 0 de otras
dependencias externas, incluyendo la Autoridad Presupuestaria".
Sala Constitucional, resolución N° 835-98 de 17:33
hrs. del 1 0 de febrero de 1998.
La directriz es un
acto administrativo, de alcance normativo (resolución de la Sala Constitucional
N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997), por el cual se fijan fines y
medios para cumplirlos en relación con un lapso de gestión y dentro de una
relación de confianza. Un acto de naturaleza y alcance diferente de la orden y,
por ende, de la creación de una obligación coactiva. La jurisprudencia
Constitucional ha indicado que es:
"... el conjunto de instrumentos o normas
generales para la ejecución de alguna cosa, 0 sea de pautas u orientaciones que
servirán de marco conceptual para la toma de decisiones (Corte Plena, sentencia
de 16 de junio de 1984, retomada por la Sala Constitucional
en el voto N. 3309-94 de 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994).
Por lo que no
resultan procedentes los controles a priori ni aún respecto de los actos de
ejecución de las directrices (resolución N° 6384-2002
de 15:27 hrs. de 26 de junio de 2002). Se sigue de lo expuesto que la dirección
debe dejar al ente un margen de acción, que le permita decidir como la ejecuta,
todo dentro del marco del ordenamiento.
En igual forma, no
es procedente que una directriz cercene los recursos de la entidad, al punto de
que le impida u obstaculice el cumplimiento de los fines legalmente asignados.
Se consulta
respecto de la posibilidad de una directriz que ordene la entrega parcial 0
total de las utilidades de una entidad al Gobierno Central. Conforme se ha
indicado, no es objeto propio de una directriz la imposición de una orden a
determinadas entidades autónomas para que giren sus utilidades al Ejecutivo.
Para que sea válida, se requiere que la directriz se dirija a varias entidades
y, ante todo, que deje un margen de acción al ente dirigido.
En tratándose de
las utilidades, una obligación de trasladar una suma determinada 0 la totalidad
de esas utilidades, bien podría ser considerada como una imposición tributaria
y, por ende, una obligación que debe ser impuesta en ejercicio de la potestad
tributaria. Imposición que es materia de ley. Por consiguiente, la directriz es
un acto absolutamente incompetente para imponer a un ente, autónomo y no
autónomo, la obligación de trasladar las utilidades 0 una parte de estas al
Gobierno Central. Si el Poder Ejecutivo pretendiera imponer a través de una
directriz una obligación imperativa a un ente autónomo para que le traslade sus
utilidades, no solo violentaría los límites de la potestad de dirección sino
que también incurriría en una infracción al principio de reserva de ley en materia
tributaria, derivado del artículo 121, inciso 13 de la Constitución. Sobre
el primer punto, procede recordar 10 establecido por la Sala Constitucional
en orden a las directrices:
"Lo que se acaba de expresar reafirma la potestad
del Poder Ejecutivo para conducir la política fiscal, de acuerdo con el
instrumental que le confieren la Constitución Política
y la ley. Dada esa situación, el Ejecutivo puede actuar sobre el gasto público
para equilibrar las cuentas públicas, con fines macroeconómicos de estabilidad,
para fortalecer la economía o disminuir la deuda pública, es decir, realizar
las acciones y disponer los actos legítimos que sean necesarios para alcanzar
la meta del desarrollo del país. Sin embargo, como ya se ha visto, en relación
con las instituciones autónomas únicamente puede dictar directrices de carácter
general. Uno de los aspectos de las acciones tiene que ver con el argumento de que se quebranta la
autonomía Constitucional de esos entes, al impedirles reinvertir sus utilidades
y reducir o suspender sus proyectos de inversión. Tal y como se desprende de la
jurisprudencia de la Sala,
la Administración
central puede dictar dichas directrices en relación con la inversión pública.
No obstante, además de la obligada generalidad que se requiere, también debe
observar otros límites. En primer lugar, el legislador ha asignado cometidos
específicos a cada una de esas instituciones. En consecuencia, el Ejecutivo no
puede interferir en ese núcleo de competencia concreta del ente, es decir, no
puede obstaculizar su ámbito singular de actuación, ni variar o impedirle el
cumplimiento de los fines que la ley Le impuso. Asimismo, está claro que las
autónomas deben tener un grade razonable de independencia de gobierno que les
permita llevar a cabo su misión. Especialmente, debe tenerse presente que la
facultad legal de dictar directrices en materia de inversión pública está sujeta a la eficacia vincular de la
planificación nacional del desarrollo. Y, algo que no puede omitirse es que la
política económica del Estado tiene la obligación Constitucional de procurar el
mayor bienestar a todos los habitantes del país y el más adecuado reparto de la
riqueza. De esta manera, las directrices en discusión deben obedecer
necesariamente a esos parámetros. Asimismo, la planificación nacional del
desarrollo supone una base democrática en nuestro Estado social de Derecho.
Esto significa, a la luz del principio cristiano de justicia social y con base
en los artículos 50 y 33 de la
Constitución, que las directrices sobre racionalización del
gasto público y en materia de inversión pública , no pueden tener consecuencias
redistributivas injustas, ni desmejorar el gasto social disminuyendo la
producción o la calidad de los bienes y servicios públicos indispensables y,
con mucho mayor razón, no pueden afectar negativamente a los sectores socioeconómicamente más vulnerables, de menor ingreso o más
necesitados; lo anterior implica que, como mínimo, está vedado a la política
económica incrementar los niveles sociales de pobreza y producir efectos que de
cualquier forma causen desigualdad social". Resolución N. 12019-2002 ya
citada.
Se consulta,
además, sobre la posibilidad de remover a los directores que no respeten una
directriz.
De la citada
sentencia 12019-2002 se deriva también que la aplicación del artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública está sujeta a la regularidad jurídica de fa
directriz. Dispone esa norma en lo pertinente:
“Artículo 100.-
1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro
podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la
remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin
justificar la inobservancia.
2. El órgano director no tendrá como tal potestad
jerárquica sobre el dirigido, y este tendrá en todo caso discrecionalidad para
aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias".
Sobre este artículo
indicamos en el dictamen C-078-1999 de 23 de abril de 1999:
"Debe precisarse que las directrices si bien
vinculan en cuanto al orden de prioridades de los fines que impone el
ordenamiento jurídico y los medios y acciones generales que deben seguirse para
lograr su efectivo y cabal cumplimiento de estos, es lo cierto que el órgano
dirigido puede apartarse de ellas. La anterior afirmación se realiza en virtud
de que la Ley General
de la
Administración Pública
expresamente dispone en el artículo 100 que el dirigido "tendrá en
todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las
circunstancias". El órgano dirigido entonces será el que determinara si la
aplica 0 no la directriz. Además, en relación con los directores de los entes
descentralizados, expresamente se prevé que estos puedan incumplir las
directrices, dando explicación satisfactoria sobre las razones de su proceder
(doctrina de los artículos 98.1 y 100.1 de la Ley General de la Administración Pública
".
Consecuentemente,
dicho numeral no podría constituirse en el fundamento jurídico de una remoción
general de los directores de un ente autónomo que decidan no obedecer una
directriz, cuyo contenido sea una imposición de traslado de las utilidades.
Y ello en el tanto
en que si bien el Poder Legislativo puede gravar los entes autónomos a efecto
de que contribuyan con sus utilidades al financiamiento de actividades que no
están dentro de su especialidad funcional, no puede autorizar al Poder
Ejecutivo para que dicte directrices que impongan a esos entes el traslado de
las utilidades en cuestión.
B-. EN ORDEN A LAS
DEUDAS DEL SEGURO DE ENFERMEDAD Y MATERNIDAD
Se consulta si la Caja Costarricense
del Seguro Social puede condonar las deudas con el Seguro de Enfermedad y
Maternidad, así como si puede girar los excedentes de este seguro al Gobierno
Central.
En relación con lo
consultado se debe partir necesariamente de lo dispuesto por la Constitución Política,
en su artículo 73:
"ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales
en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el
sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de
proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad,
vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.
La administración y el gobierno de los seguros
sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja
Costarricense de Seguro Social.
No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades
distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los
seguros sociales.
Los seguros contra riesgos profesionales serán de
exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones
especiales".
De la disposición
Constitucional se deriva el derecho a la seguridad social para todos los
trabajadores del país. Un Derecho Fundamental sujeto al régimen
correspondiente. Indica la jurisprudencia Constitucional sobre este derecho:
"El artículo 73 de la Constitución Política,
interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social.
La Sala ha señalado
reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un
régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto
rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El
ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el
principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con
carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de
generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que
estas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se
produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la
protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad
protectora, 10 que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia
de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición
Constitucional, esta gestión ha de ser pública , a cargo del Estado,
representado por la
Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación
responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la
contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patrón os y el
Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social,
son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y
solidaridad social". Sala Constitucional, resolución N°
03483-2003 de 14:05 hrs. del 2 de mayo de 2003.
Ese derecho a la
seguridad social se funda en un sistema de contribución forzosa y tripartita.
EI sistema se financia con base en cuotas 0 cotizaciones impuestas a los
trabajadores, patronos y al Estado. Contribución que se funda en el principio de
solidaridad social (sentencia antes citada y la N°
589-2008 de las 14:36 horas del 16 de enero de 2008, ambas de la Sala Constitucional).
Los recursos de la
seguridad social tienen un destino específico que se impone al legislador. El
principio Constitucional es que los recursos de seguridad social no pueden ser
transferidos ni empleados en fines distintos de los seguros sociales. Lo que
implica que, dentro del marco Constitucional, corresponde a la Institución encargada
de la seguridad social determinar el destino del gasto en concreto, según lo
estableció la Sala
Constitucional en su resolución N°
6256-94 de 9:00 hrs. del 25 de octubre de 1994, al manifestar:
"VI.-EL CASO CONCRETO.- La Caja Costarricense
de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73
Constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que Le da
soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa
tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma Le concede,
en forma exclusiva a la
Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y
gobierno de los seguros sociales, grade de autonomía que es, desde luego,
distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 ídem;
c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos
ni empleados en finalidades distintas a su cometido ... ".
Para la
administración de estos recursos, se reconoce una autonomía diferente a la Caja Costarricense
de Seguro Social. Forma parte del Derecho de la Constitución, cuya
supremacía material y formal vincula a toda autoridad pública (Sala Constitucional, resolución N. 1003-2008
de 14:56 hrs. de 23 de enero de 2008), la autonomía de gobierno de la Caja Costarricense
de Seguro Social. Ese gobierno de los seguros sociales, entre los cuales se
encuentra el régimen de enfermedad y maternidad significa un grade de autonomía
diferente y superior que el establecido en el artículo 188 de la misma
Constitución Política (Sala Constitucional, resolución N. 3403-94 de 15:42 hrs.
de 7 de julio de 1994, reiterada en la 6256-94 de 9:00 hrs. de 25 de octubre
del mismo año). En virtud de esa autonomía, ningún órgano 0 ente externo puede
intervenir en la esfera dejada por el constituyente a favor de la Caja. Lo que significa
que solo esta puede regular 10 relativo a la administración y el gobierno de
los seguros de Enfermedad y Maternidad, así como el de Invalidez, Vejez y
Muerte y, en general, lo relativo a los seguros sociales que Le corresponden.
De acuerdo con la jurisprudencia Constitucional, esa autonomía de gobierno
significa un límite para el propio legislador y, obviamente para toda autoridad
administrativa. En razón de esa autonomía de gobierno especial de la Caja, a esta Le corresponde
regular con carácter exclusivo y excluyente las prestaciones propias de los
seguros sociales, incluyendo las condiciones de ingreso del régimen, los
beneficios otorgables y demás aspectos que fueren necesarios.
El punto es si
dicha autonomía especial le permite decidir administrativamente la condonación
de las deudas generadas por el no pago de las contribuciones correspondientes
al Seguro de Enfermedad y Maternidad.
En orden a los
recursos públicos, el principio general es la indisponibilidad por la Administración. Lo
anterior comprende también los derechos de crédito de que sea titular el
organismo público. Esa indisponibilidad de los fondos sólo puede ser superada
por disposición del legislador. De alii la necesidad
de una ley que autorice la condonación, total 0 parcial de los créditos. Ley
que, en su caso tendría que establecer las condiciones de la condonación y, por
ende, determinar el monto que puede ser condonado y si abarca tanto el capital
como los intereses. Aspectos que serán determinados por el legislador.
La autorización
legal deviene en un requisito imperativo cuando se está ante contribuciones
parafiscales. Ello en el tanto el Código de Normas y Procedimientos Tributarios
dispone en su artículo 50. Dispone dicho numeral:
“ARTÍCULO 50.- Procedimientos.
La obligación de pagar los tributos solamente puede
ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general. Las obligaciones
accesorias, como intereses, recargos y multas, solo pueden ser condonadas por
resolución administrativa, dictada en la forma y las condiciones que se
establezcan en la Ley".
Y si la suma
adeudada comprende intereses, la actuación administrativa debe atenerse al
numeral 57, en cuanto dispone que no procede condonar intereses, salvo cuando
se demuestre error de la
Administración.
No obstante, se hace necesaria una
precisión respecto de los créditos que se consulta.
En efecto, al
analizar la posibilidad de una condonación de las cuotas del seguro de enfermedad
y maternidad no pueden dejarse de lado los principios que informan el régimen
de seguridad social, que imponen la necesidad no solo de que los obligados
cubran sus cuotas, sino de que el ordenamiento dote a la CCSS de instrumentos para
recuperar las sumas correspondientes. En sentencia N. 8583-2002 de 14:51 hrs.
del 4 de setiembre de 2002, la Sala Constitucional reafirmo esos principios y se
refirió al deber Constitucional de estar al día las cuotas de la seguridad
social:
" ... Sustentado en la jurisprudencia indicada en
el considerando primero de esta sentencia y de la cual se deriva la protección
que se ha dado del régimen de seguridad social, debe confirmarse el criterio
alegado por la parte accionante en la acción que nos
ocupa, ya que en interpretación conforme al Derecho de la Constitución y como
resultado de la valoración de dos regímenes en pugna, en cuanto a los bienes
tutelados en ambos, en el primero la generalidad de los habitantes del país en
protección de los derechos a la salud y la vida humana, derechos fundamentales
de primordial jerarquía; y el segundo, referido a la posibilidad de contratar
con la Administración,
la Sala,
aplicando una ponderación de esos valores y derechos, opta por dar prioridad a
la necesidad de mantener un sistema universal de seguridad social que depende para sus subsistencia de aportes tripartitos
(patrono-trabajadores y Estado) , siendo una necesidad básica que las
diferentes partes cumplen con su obligación de cotización, de lo cual es bien
sabido que existe una gran morosidad, situación que, entre otras, género que el
legislador promulgara la Ley
de Protección al Trabajador, con el fin de proteger el régimen de seguridad
social, principalmente tendiente a que las pensiones sean sostenibles a futuro,
pues del análisis mencionado, se concluye que una de las formas mediante las
cuales se evita la morosidad, es la prevista en el párrafo segundo del artículo
74 bajo examen, mediante el cual se obliga - como que es un deber
Constitucional-, estar al día en las cotizaciones al régimen de seguridad
social, por 10 que, reafirmar aquella obligación fundamental en una ley
ordinaria que persigue el mismo fin Constitucional, no resulta violatorio a los
derechos de las empresas, que ante la posibilidad de contratar con la Administración, se
les exija, como requisito previo, que se encuentren al día en sus obligaciones
para con la Caja
Costarricense de Seguro Social. De este análisis, por la
jerarquía establecida en líneas anteriores, también concluye la Sala en que no se da una
violación del principio de razonabilidad. Por el contrario, el criterio aquí
sentado, se inscribe dentro de la consideración especial que la Sala Le ha otorgado a la
seguridad social que se protege por el artículo 73 de la Constitución Política".
Ciertamente, para
que los principios de la seguridad social se concreten no es suficiente su
consagración Constitucional o legal. Es necesaria la adopción de medidas
tendentes a hacer realidad dichos principios, de manera tal que todos los
habitantes del país pueden disfrutar su derecho a la seguridad social. Así lo
ha comprendido el legislador que ha dotado a la CCSS de instrumentos tendentes a asegurarse el
pago de la contribución tripartida. En ese sentido, el artículo 48 de la Ley Constitutiva
Le permite ordenar administrativamente el cierre del establecimiento donde se
realiza la actividad cuando la persona responsable o su representante Le
nieguen información necesaria, así como cuando:
"b) Cuando exista mora por más de dos meses en el
pago de las cuotas correspondientes, siempre y cuando no medie ningún proceso
de arreglo de pago o declaratorio de derechos entre el patrono y la Caja".
Cierre mediante la
colocación de sellos oficiales en puertas, ventanas y lugares de acceso al
establecimiento por el término máximo de cinco días, prorrogable por otro igual
cuando se mantengan los motivos por los que se dictó.
Además, la
morosidad permite al Ente Autónomo exigir la indemnización de los datos y
perjuicios ocasionados y restituir los derechos violentados. Para poder cobrar
esas sumas, el artículo 53 de la Ley Constitutiva dispone que la certificación
sobre el adeudo tendrá carácter de título ejecutivo. Los créditos a favor de la CCSS son de carácter
privilegiado. Sobre la
Constitucionalidad de estos instrumentos, la Sala ha sido del criterio de
que necesariamente la Caja
"debe contar con los mecanismos
legales adecuados para poder compelir (sic) a las partes al pago de las sumas
que se le deben y el que tenga la potestad de emitir certificaciones con carácter
de títulos ejecutivos responde a esa necesidad" (sentencia N. 3853-93 de 9
:09 hrs. de 11 de agosto de 1993, reafirmada en el voto 2996-2005 de 14:42 hrs.
del 16 de marzo de 2005:
Resulta claro que
si el legislador dotó a la CCSS
de esos instrumentos es para que se haga efectivo el principio contributivo y,
por ende que los obligados cumplan con sus obligaciones, de manera que no se
afecte la prestación de los seguros. Estos privilegios deben ser ejercitados
necesariamente por la Caja,
de modo que pueda recuperar las sumas adeudadas. Sencillamente, la Caja no solo tiene la
potestad de perseguir las sumas adeudadas sino que está en el deber
Constitucional y legal de emprender las acciones procedentes en derecho para
tal fin. Cabría considerar, entonces, que la omisión de la Caja en ejercitar las
acciones cobratorias desconoce también los preceptos Constitucionales. E igual
situación se presentaría si la
Caja decide condonar las deudas a favor de la seguridad
social. Violación constitucional que también podría producirse si el legislador
autoriza esa condonación.
En orden al
traslado de los excedentes de este Seguro al Gobierno Central, procede recordar
que los recursos de la seguridad social tienen un destino fijado expresamente
por la
Constitución Política. Destino que reafirma el artículo 1 de la Ley Constitutiva
de la Caja
Costarricense de Seguro Social, al disponer en lo que
interesa:
"Artículo 1.- La institución creada para aplicar
los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro
Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.
La Caja es una institución autónoma a la cual Le corresponde
el gobierno y la
Administración de los seguros sociales. Los fondos y las
reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en
finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto ultimo se prohíbe expresamente"
Por consiguiente,
de existir excedentes, estos deben ser administrados conforme lo dispuesto por la Ley Constitutiva
de la Caja, sin
que sea Constitucionalmente posible que los traslade al Gobierno Central. Deben, pues, pasar a integrar las reservas de
los seguros, sin que sea posible su traslado al Gobierno, traslado que
constituiría un desconocimiento de 10 dispuesto por el numeral 73 de la Carta Política. De esta disposición se sigue, además, que los
excedentes de la seguridad social no pueden ser objeto de imposición por parte
del Estado.
CONCLUSION
Por lo antes
expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República,
que:
- La facultad de autoadministración
derivada de la autonomía
administrativa comprende
la disposición de los recursos
humanos, materiales y financieros de la forma que
el ente 10 considere conveniente para el cumplimiento de sus cometidos. Todo dentro del marco
del ordenamiento jurídico.
- El poder de dirección no autoriza al Poder Ejecutivo para que dicte directrices que impongan a los entes autónomos el traslado de sus utilidades.
- Una directriz con ese contenido
tendría que ser analizada como una
orden, contenido que no se conforma con la potestad de dirección ni con la garantía Constitucional de autonomía propia de los entes autónomos.
- En ejercicio de su potestad tributaria, el
Estado puede gravar las utilidades de los entes autónomos como
mecanismo de financiamiento
de los gastos públicos.
- EI artículo 100 de la Ley
General de la Administración
Pública no es fundamento jurídico para una remoción general de una junta directiva, motivada en que el ente ha desobedecido una directriz que impone una orden.
- Los recursos de la seguridad
social, incluyendo los relativos
al seguro de Enfermedad
y Maternidad, tienen un destino expresamente fijado por la Constitución
Política.
- Ese destino se impone tanto al legislador como a cualquier
operador jurídico, incluida la Caja
Costarricense de Seguro Social.
- En razón de ese
destino, ni el legislador ni ninguna autoridad administrativa pueden decidir trasladar los excedentes del Seguro de Enfermedad y Maternidad al Gobierno Central.
- De lo dispuesto constitucionalmente
se sigue, además, que ni
el legislador puede autorizar una condonación de las deudas de la seguridad
social ni tampoco la Caja
Costarricense de Seguro Social podría disponerlo administrativamente.
- El legislador no solo no ha autorizado
la condonación de las deudas con el Seguro de Enfermedad y Maternidad sino que ha dotado a la Institución de instrumentos tendientes a permitir la persecución de sus acreencias, privilegiando sus acciones.
- La condonación de los adeudos
no es una vía conforme con los principios constitucionales
y legales en materia
de seguridad social.
Atentamente,
Dra.
Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA
GENERAL ADJUNTA
Accesibilidad
