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Dictamen : 081 - del 13/04/2011
13 de abril, 2011
C-081-2011
Señor
Edgar Robles Cordero
Superintendente de Pensiones
Superintendencia de Pensiones
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio SP-1726-2010 de 8 de octubre del 2011, por
medio del cual consulta Ud. si:
“¿Tiene
la Superintendencia de Pensiones potestades de solicitar información a la
CECOR, para poder determinar la existencia o no de un Fondo de Pensiones?”
Adjunta
Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio PJD-12-2010 de 7 de octubre
anterior. En dicho criterio se hace referencia al oficio de 18 de enero de 2009
del señor Arzobispo de San José en cuanto a la naturaleza de la relación
existente entre la Conferencia Episcopal y los religiosos. En esa ocasión el
Arzobispo indicó:
“esa
disposición que se invoca no es de aplicación de este caso, no solo por lo ya
explicado en cuanto a la naturaleza del sacerdocio, sino también porque ese
mismo artículo 75 claramente establece que esas funciones solo se ejercen sobre
las instituciones o empresas públicas estatales y las “empresas privadas”, y
resulta obvio que la Iglesia Católica costarricense no es ni una institución
pública ni una empresa privada, sino que tiene un estatus particular así
reconocido por el Estado costarricense, por lo que esa normativa no le es de
aplicación. La legislación nacional reconoce la aplicación del derecho canónico
a la creación de estructuras para el manejo y administración de los que se
conoce como temporalidades de la Iglesia, por manera que el control y
fiscalización de esos bienes son del resorte exclusivo de la Iglesia Católica costarricense. Es por esas razones
expuestas que respetuosamente nos vemos forzados a declinar su solicitud de
información que conlleva la pretensión de establecer una supervisión del Estado
costarricense, a través de la SUPEN, sobre actividades internas que son
competencia exclusiva de la Iglesia…”.
Relata ese informe de la Asesoría que
el 8 de mayo de 2009 mediante oficio DAJ-AE-108-09, el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social indicó:
“La Conferencia Episcopal de Costa Rica al ser constituida como persona
jurídica, es una corporación colegial, cuyas actividades se encuentran
determinadas por sus estatus y por todos sus miembros (…) según investigaciones
realizadas por esta Asesoría en la sede de la Conferencia Episcopal, nace la
idea, aproximadamente en 1990, de establecer algún tipo de retribución
económica fija para todos los sacerdotes de nuestro país, que pudiera cubrir
adecuadamente sus necesidades básicas (…). A los sacerdotes que han llegado a
cumplir con los 65 años de edad, se les recomienda su retiro, por tanto para
ellos se creó un fondo, para atender las necesidades básicas. Dicho fondo se
constituye igualmente con la contribución solidaria de todos los sacerdotes que
conforman la Conferencia Episcopal que se encuentran activos (…) en el caso de
los sacerdotes, si bien obtienen un pago por los oficios religiosos que
celebren, ese ingreso no tiene ese carácter alimentario que sostiene el salario
de los trabajadores, el servicio obedece a un asunto espiritual más que
personal (…)”.
La Asesoría Jurídica transcribe oficio del 30
de julio de 2010 del Arzobispo de San José, en que reconoce que la Conferencia
Episcopal maneja un fondo para el auxilio económico de los sacerdotes de la tercera
edad; fondo creado con recursos propios y que se nutre con aportes que realizan
las parroquias. Agrega que los sacerdotes no se pensionan porque no dejan de
ejercer su Ministerio. Al llegar a la edad de 65 años se les otorga un auxilio
económico en consideración de su edad, pero no pierden su condición de
presbíteros ni dejan de ejercer el Ministerio. Agregando, además, que SUPEN
carece de competencia para regular a la Iglesia Católica costarricense, por la
naturaleza del fondo, por la particular situación del sacerdote dentro de la
Iglesia, por la naturaleza sui generis de la Iglesia Católica.
Criterio no compartido por la Asesoría,
para quien el artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador al
referirse a institución pública o
privada cubre cualquier institución, por lo que si bien la Iglesia tiene una
naturaleza jurídica sui generis, tiene personería y capacidad de actuar en
diversos ámbitos. No es la naturaleza jurídica de la gestora lo que otorga
competencia a SUPEN para su actuación sino la naturaleza del fondo que se
administra, por lo que “la competencia para requerir información con el fin de
determinar la existencia de un fondo de pensiones es inherente a la función
fiscalizadora de la Superintendencia”. Agrega que las facultades de la SUPEN no
se limitan a lo contemplado en ese artículo sino que abarcan todo el régimen y
todos los fondos de pensiones que se administren en el país. La supervisión
implica ejercer la vigilancia sobre todas las actuaciones que realizan los
participantes en el sistema nacional de pensiones así como la creación o
administración de fondos que no estén autorizados como tales en el país
(artículo 38 Ley 7523. Supervisión sobre solvencia, actuación y cumplimiento de
la normativa para tutelar los intereses del público. Concluye que SUPEN es el
ente en materia de autorización y regulación y supervisión de todos los
regímenes que brindan protección ante la invalidez, vejez y muerte, de la
recaudación y administración de los recursos, de la implementación de los sistemas
de control necesarios para asegurar su correcta gestión y de la concesión de
los beneficios de los trabajadores. De conformidad con el artículo 38
corresponde a SUPEN supervisar el Sistema Nacional de Pensiones, lo que implica
ejercer la vigilancia de todas las actuaciones que realizan los participantes
del Sistema así como de la creación o administración de fondos que no estén
autorizados como tales en el país. En su criterio, con fundamento en el
artículo 33 de la Ley 7523 y con el fin de determinar si el fondo para el
auxilio económico de los sacerdotes de la tercera edad es un fondo de pensiones
gestionado por la Conferencia Episcopal esta debe suministrar la información
que requiera la SUPEN en el ejercicio de la supervisión que por ley le ha sido encomendada.
Una vez determinada la existencia de un fondo de pensiones y con independencia
de la naturaleza jurídica de su gestor, la SUPEN tiene amplias facultades de
supervisión respecto de ello.
El fin último del sistema de pensiones es
la protección del trabajador y ex trabajador. Para este objeto el ordenamiento
dota a la Superintendencia de Pensiones de potestades de Derecho Público, entre
ellas la regulación y supervisión de los sistemas de pensiones a cargo de
distintas entidades autorizadas o supervisadas. Esos sistemas comprenden
mecanismos de protección para los trabajadores y ex -trabajadores. Condición
que no es la propia del sacerdote en el ejercicio de su ministerio sacerdotal.
A-.
EN ORDEN A LA COMPETENCIA DE LA SUPEN
La Superintendencia de Pensiones
consulta si está facultada para solicitar información y supervisar un fondo de
pensiones que habría constituido la Conferencia Episcopal.
La
necesidad de un órgano que regule y fiscalice en materia de pensiones surge con
la creación del Régimen de Pensiones Complementarias. Para ese efecto, en el
artículo 33 de la Ley N. 7523 se crea un órgano de desconcentración máxima del
Banco Central de Costa Rica. Las competencias de este órgano fueron luego
modificadas por la Ley Reguladora del Mercado de Valores y por la Ley de
Protección al Trabajador. Debe tomarse en cuenta el interés de esta última Ley
en establecer mecanismos de supervisión de todo organismo que participe en la
recaudación y administración de los distintos programas de pensiones que, conforme
la Ley, constituyen el Sistema Nacional de Pensiones (artículo 1). A partir de
dicha Ley, el artículo 33 dispone:
"Regulación
del régimen. El Régimen de Pensiones será regulado y fiscalizado por
una Superintendencia de Pensiones, como órgano de máxima desconcentración, con
personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, y adscrito
al Banco Central de Costa Rica. La Superintendencia de Pensiones autorizará,
regulará, supervisará y fiscalizará los planes, fondos y regímenes
contemplados en esta ley, así como aquellos que le sean encomendados en virtud
de otras leyes, y la actividad de las operadoras de pensiones, de los entes
autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral y de las
personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los
actos o contratos relacionados con las disposiciones de esta ley.
La
Superintendencia de Pensiones contará con un Superintendente y un Intendente,
nombrados por el Consejo, quienes se regirán por los artículos 172 y 173 de la
Ley Reguladora del Mercado de Valores, No. 7732, de 17 de diciembre de 1997.
Ambos deberán estar presentes en las sesiones donde el Consejo se reúna para
tratar los asuntos de la Superintendencia de Pensiones".
Las funciones de la Superintendencia
están referidas a la autorización, regulación, supervisión y fiscalización de
los planes, fondos y regímenes contemplados en la Ley N. 7523. Así como se
prevé la posibilidad de que se ejerzan las potestades sobre otros regímenes en
tanto el legislador así lo disponga. Tal es el caso de la propia Ley de
Protección al Trabajador. Pero no se trata sólo de los planes, fondos y
regímenes de pensiones sino que también se ejerce fiscalización sobre la
actividad de las operadoras de pensiones y de otros entes que intervienen en el
sistema de pensiones, así como de las personas físicas o jurídicas que
intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados
con las disposiciones de la Ley 7523. Puede entonces decirse que el ámbito
material y subjetivo de competencia de la Superintendencia es amplio. Ello en
el tanto pareciera que los distintos entes y órganos que intervienen en
actuaciones relacionadas con los regímenes de pensiones a que se refiere la Ley
están sujetos a la competencia de la SUPEN. Además, ésta puede ejercer su
competencia sobre los distintos actos y actuaciones relacionadas con las
pensiones que se regulan o se supervisan. Para lo cual, el ordenamiento le
reconoce la facultad de pedirles información aún a aquellas entidades de
naturaleza privada. Así, el
artículo 38 de la Ley 7523 dispone en lo que aquí interesa:
“Artículo 38.- Atribuciones
del Superintendente de Pensiones. El Superintendente de Pensiones tendrá
las siguientes atribuciones:
a) Proponer al Consejo Nacional los reglamentos
necesarios para cumplir las competencias y funciones de la Superintendencia a
su cargo; así como los informes y dictámenes que este requiera para ejercer sus
atribuciones.
(….). r) Exigir, a
los entes supervisados, el suministro de la información necesaria para los
afiliados y dictar normas específicas sobre el contenido, la forma y la
periodicidad con que las entidades supervisadas deben proporcionar a la
Superintendencia, al afiliado y al público, información sobre su situación
jurídica, económica y financiera, sobre las características y los costos de sus
servicios, las operaciones activas y pasivas y cualquier otra información que
considere de importancia; todo con el fin de que exista información suficiente
y confiable sobre la situación de las entidades supervisadas. (…).
y) Procurar que no
operen en el territorio costarricense, sin la debida autorización personas
naturales ni jurídicas, cualesquiera que sean su domicilio legal o lugar de
operación, que de manera habitual y a cualquier título realicen actividades de
oferta y administración de planes de ahorro para la jubilación o planes de
pensiones.(…)”.
Con el objeto de conocer la situación de los entes
supervisados, se le reconoce a la SUPEN la facultad de recabar información
sobre su situación jurídica, económica y financiera, sobre las características
y los costos de sus servicios, las operaciones activas y pasivas que esos entes
realicen. Información que podrá luego suministrar al público. Por su parte, la
Ley de Protección al Trabajador establece el deber de los entes autorizados de
suministrar a la SUPEN la “información requerida, en el plazo y las condiciones
dispuestos por ella”, así como publicar la información que la Superintendencia
determine, artículo 42, incisos g y h). Deber de suministrar información que
reafirma el inciso k) del mismo numeral.
Las disposiciones antes citadas se refieren
a “entes supervisados” y “entes autorizados”. Lo anterior nos remite a la Ley
de Protección al Trabajador que en su artículo 2 define a las entidades
autorizadas como las “organizaciones sociales
autorizadas para administrar los fondos de capitalización laboral y las
operadoras de pensiones”. Y los entes supervisados como “Todas las entidades autorizadas, la CCSS en
lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y todas las entidades
administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones
colectivas, antes de la vigencia de esta ley”.
Se sigue de lo expuesto que si
bien la Superintendencia de Pensiones tiene una facultad de recabar
información, esta facultad está referida al sistema de pensiones y se ejerce
sobre las entidades supervisadas. Y por estas se entiende las entidades
autorizadas o bien, aquellas administradoras de fondos de pensiones creados
antes de la vigencia de la Ley de Protección al Trabajador, 18 de febrero de
2000. Esta referencia nos remite a lo dispuesto en el artículo 75 de dicha Ley,
que dispone:
“ARTÍCULO 75.-
Sistemas
de pensiones vigentes. Las instituciones o empresas públicas
estatales y las empresas privadas que, a la fecha de vigencia de esta ley,
mantengan sistemas de pensiones que operen al amparo de leyes especiales,
convenciones colectivas u otras normas y que brindan a sus trabajadores
beneficios complementarios a los ofrecidos por el Régimen de Invalidez, Vejez y
Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, continuarán realizando los
aportes ordenados, pero quedarán sujetos a la supervisión de la
Superintendencia de Pensiones, con base en el artículo 36 de la Ley No.7523, de
7 de julio de 1995, y los incisos b) y r) del artículo 171 de la Ley Reguladora
del Mercado de Valores, No. 7732, de 17 de diciembre de 1997.
Todo
trabajador afiliado a esos regímenes tendrá derecho únicamente a que se le acredite,
en su cuenta individual del régimen obligatorio de pensiones complementarias,
los recursos referidos en los incisos a), b) y d) del artículo 13 de la
presente ley.
En
el caso de los nuevos trabajadores afiliados a los sistemas referidos en este
artículo que, con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, dejen de
pertenecer al régimen por un motivo diferente de los establecidos en el
artículo 20 de la presente ley, los fondos acumulados deberán trasladarse a su
cuenta individual del régimen obligatorio de pensiones complementarias.
Si
se decide individualizar las cuentas, las juntas administrativas
correspondientes y, supletoriamente, la institución respectiva deberán
garantizar las pensiones en curso de pago, así como las de quienes adquieran el
derecho a pensión dentro de los dieciocho meses siguientes al traslado
respectivo, y los ajustes correspondientes por concepto de aumento del costo de
vida; todo de conformidad con lo que establezca el respectivo reglamento del
fondo.
Por acuerdo de Asamblea de los trabajadores, los activos acumulados y
los futuros aportes al sistema podrán trasladarse para su administración a
cuentas individuales en una operadora de pensiones, o bien, constituir una
operadora de pensiones.
La Superintendencia deberá vigilar el cumplimiento de lo establecido en
los párrafos anteriores”.
El artículo 75 de mérito se refiere
a sistemas de pensiones que no solo fueron creados con anterioridad a la
vigencia de la Ley, sino que a ese momento se encontraban operando como tales.
Por otra parte, la norma determina que el organismo creador del sistema debe
ser una institución o empresa pública estatal o bien, una
empresa privada. Puesto que la Ley se refiere a instituciones o empresas públicas
estatales se sigue que el numeral no comprende todo supuesto de organización
pública. Así, en dictamen N. C-276-2004
de 29 de setiembre del 2004, la Procuraduría indicó que no
comprende a los entes públicos no estatales. Ello en el tanto en que no son
instituciones estatales ni tampoco son empresas públicas. Ahora bien, el punto
es si al utilizar el término “empresa privada”, el legislador comprendió
cualquier tipo de organización privada, aún cuando desde el punto de vista
material no pueda ser considerada una empresa.
Al respecto, cabe recordar que el elemento fundamental para determinar
que una organización es una empresa es la gestión económica. En efecto, el
término empresa hace referencia a un ente que participa directamente en los
procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios.
Por ende, una entidad que independientemente de su forma de organización,
pública o privada, se dedica a la prestación de bienes y servicios en un
mercado determinado. No se trata, entonces, de cualquier tipo de entidad
privada. Recuérdese que cuando la Ley ha pretendido establecer una obligación
para toda entidad privada que tenga trabajadores, se ha referido a la condición
de patrono o empleadores, verbi gratia
el artículos 3, 8, 11. Sin excluir que al referirse a las operadoras de
pensiones, utilizó el término “personas jurídicas de Derecho Privado”, con lo que
abarcó a toda entidad que conforme con el ordenamiento jurídico ostente una
personalidad de Derecho Privado y con absoluta independencia del objeto de su
actividad. Dado esta distinta regulación, el operador jurídico está impedido de
considerar que en el artículo 75 el término “empresa privada” debe ser
entendido como comprensivo de toda persona jurídica privada. Por el contrario,
para que una persona jurídica privada esté comprendida por el artículo 75 será
necesario que ejerza una actividad empresarial. Por ende, que se trate de una
empresa con personalidad jurídica de Derecho Privado.
Se sigue de lo expuesto
que la Conferencia Episcopal solo podrá estar comprendida en los supuestos del
artículo 75 si es una institución o empresa pública estatal o si es una empresa
privada. Solo en ese supuesto podría la SUPEN exigirle presentar la información
que le interesa.
La jurisprudencia
constitucional claramente ha establecido que la Iglesia Católica y, por ende
los organismos que la constituyen, no es un organismo público. Así, en
resolución N. 2366-2011 de 19:21 hrs. de 23 de febrero de 2011, reproduce la
sentencia 6317-2002 de 15:59 horas del 25 de junio de 2002, en que
se estableció:
“(…)
debe señalarse inicialmente que la libertad de petición que establece el
artículo 27 Constitucional, la cual consiste en el derecho que se tutela a todo
ciudadano para dirigirse por escrito a cualquier servidor público o entidad
estatal, con el fin de exponer un asunto de su interés; ese derecho fundamental
se complementa con el de obtener respuesta, sin que esto último signifique una
contestación favorable. Ahora bien, de conformidad con el artículo primero de
la Ley General de la Administración Pública, ésta se encuentra formada por el
Estado y los demás entes públicos, dentro de los cuales no está incluida la
Iglesia Católica. Por lo que en este sentido es preciso aclarar que el
recurrido Arzobispo de San José, es la autoridad superior de la Iglesia
Católica, pero no es una autoridad pública y por
ello como la solicitud cuya falta de respuesta se acusa, fue hecha por éste, en
su condición de Jerarca de la referida Iglesia
Católica, quien según lo expuesto no es una
entidad de carácter estatal, no se ha producido entonces el acusado quebranto
al derecho de petición y respuesta reclamado, ni a ningún otro derecho
fundamental. Por lo expuesto, el recurso resulta inadmisible y así debe
declararse (…)”.
Criterio que ha mantenido el Tribunal
Constitucional cuando se acusa que la jerarquía de la Iglesia no suministra
información solicitada.
En lo que concierne a la Conferencia Episcopal, tenemos que encuentra su origen en el Derecho Canónico.
De acuerdo con el canon 447, “es la asamblea de los Obispos de una nación o
territorio determinado, que ejercen unidos algunas funciones pastorales
respecto de los fieles de su territorio, para promover conforme a la norma del
derecho el mayor bien que la Iglesia proporciona a los hombres, sobre todo
mediante formas y modos de apostolado convenientemente acomodados a las
peculiares circunstancias de tiempo y de lugar”.
De
acuerdo con lo cual ese órgano colegiado tiene funciones pastorales y su finalidad
es la promoción de la Iglesia mediante el apostolado. Erigir, suprimir o
cambiar una Conferencia Episcopal es competencia de la autoridad suprema de la
Iglesia, canon 449, parágrafo 1. La Conferencia se rige por sus propios
estatutos, que son revisados por la Sede Apostólica o Santa Sede, canon 451.
Son esos estatutos los que regulan el órgano colegiado y la posibilidad de
constituir comisiones y otros órganos, incluido lo referente a su dirección
(presidente, vicepresidente, secretario general). Los decretos generales que
emita la Conferencia están sujetos a la revisión de la Sede Apostólica para su
eficacia.
Estas
disposiciones reafirman que no se está ante una regulación de derecho interno.
La
personalidad jurídica de la Conferencia surge del propio Derecho Canónico,
según lo dispuesto en el canon 449.2. Lo que no excluye que el derecho nacional
le otorgue un reconocimiento. Es el caso de lo dispuesto en la Ley N. 6062 de 18 de julio de
1977, que le otorga personería jurídica a la Conferencia y a las Diócesis
Eclesiásticas. De acuerdo con dicha Ley, se otorga personería jurídica tanto a la
Conferencia como a cada una de la Diócesis o
Jurisdicciones Eclesiásticas en que está dividido el territorio nacional. En
realidad, si tomamos en cuenta que lo atribuido permite tanto a la Conferencia
como a cada Diócesis el tener capacidad jurídica para realizar cualquier clase
de actos y contratos dentro del ordenamiento costarricense, artículo 2 de la
Ley, cabe considerar que la ley lo que atribuye es la personalidad jurídica a la Conferencia. La ley establece
que el representante de la Conferencia será elegido de acuerdo con los
estatutos y tendrá las facultades que determina el artículo 1253 del Código
Civil, sin limitaciones de ninguna clase.
El
Decreto Ejecutivo N. 32370 de 2 de mayo de 2005, Reglamento que Desarrolla los Alcances de
la ley que otorga personería jurídica a la Conferencia Episcopal y Diócesis Ecleciásticas señalando la situación de los órganos que
componen la Iglesia Católica, parte de que la Ley ha otorgado personalidad
jurídica a la Conferencia y desarrolla esa personalidad a partir del
reconocimiento de lo establecido en el Derecho Canónico. Por lo cual la
regulación que comprende respeta “la normativa eclesiástica y el libre
ejercicio de sus actividades, tanto en el orden espiritual, como en el
temporal”, artículo 1. En ese sentido, la Conferencia Episcopal, las diócesis o
iglesias particulares, las parroquias y cuasi parroquias, la Iglesia Catedral,
las rectorías y capellanías son consideradas
“personas jurídicas canónicas”, artículo 2. Por lo que no se trata de una
personalidad de Derecho Privado. Además, se reconoce como derecho interno de la
Iglesia Católica, artículo 3º, el conjunto de disposiciones y normas que rigen
la organización interna y las actividades de dicha Iglesia, que incluyen: el
Código de Derecho Canónico, el Derecho Eclesiástico Universal y el Derecho
Eclesiástico Particular. Disposiciones que rigen los sujetos y relaciones
propias de la Iglesia Católica. No obstante, se le faculta en el artículo 5
para:
“Artículo 5º—Para
el cumplimiento de sus fines, la Iglesia Católica podrá adoptar la organización
institucional prevista en su ordenamiento interno, así como utilizar las formas
jurídicas autorizadas en la legislación común”.
Se sigue de lo expuesto que el
ordenamiento nacional ha reconocido que la personalidad jurídica de la
Conferencia Episcopal se rige por disposiciones especiales, que no son la de
Derecho Civil. Esta condición fue señalada por la Procuraduría General de la
República en la Opinión Jurídica OJ-076-1999 de 23 de junio de 1999, en que se
indicó refiriéndose en general a la Iglesia Católica:
“Dentro
del ordenamiento civil, la Iglesia Católica y las temporalidades, por su especial
naturaleza, no constituyen sociedades ni asociaciones civiles, sin embargo, se
les reconoce como persona jurídica a través del reconocimiento universal e
internacional de que goza la Iglesia. Ese reconocimiento se concreta en Costa
Rica, a través de una serie de leyes y decretos que originaron la existencia de
una entidad jurídica denominada "Temporalidades de la Iglesia" por
medio de la cual actuará la Iglesia Católica”.
La
Conferencia Episcopal no solo carece de una personalidad de Derecho Privado
sino que tampoco puede ser considerada una entidad empresarial, ya que su
función no consiste en una gestión económica y en particular no participa en la
producción, distribución o comercialización de un bien o servicio que puedan
ser objeto de comercialización en el mercado, sino que debe ser pastoral.
El
ejercicio de las potestades propias de la Superintendencia debe estar en
consonancia con el objetivo de la supervisión según dispone la Ley de
Protección al Trabajador, sea la protección del trabajador afiliado y en su
caso, del trabajador pensionado. De allí la importancia de establecer si los
sacerdotes se encuentran sujetos a una relación laboral respecto de la
Conferencia Episcopal.
B-. EL SACERDOCIO NO SE EJERCE
BAJO UNA RELACION LABORAL
Puesto
que la consulta está referida a los sacerdotes, importa determinar si estos se
encuentran respecto de la Conferencia Episcopal o en general, con la Iglesia
Católica, en una relación de carácter laboral, que permita considerarlos como
trabajadores. Ello en el tanto el artículo 75 de la Ley de Protección al
Trabajador parte de que los sistemas de pensiones que regula protegen a
trabajadores sujetos a una relación de subordinación jurídica. En el dictamen
N. C-276-2004 de 29 de septiembre de 2004, se indicó sobre este punto:
“En
segundo término, la norma de comentario parte de un supuesto básico, y es que
traten de sistemas de pensiones que las instituciones o empresas públicas
estatales brindan a sus trabajadores. Es decir, la clave de bóveda de este
asunto está en que entre la entidad o empresa pública y los beneficiarios debe
de existir una relación de servicio, independientemente de si esta está o no
regentada por el Derecho Administrativo o por el Derecho común (artículos 111 y
112 de la Ley General de la Administración Pública), para aplicar el numeral 75
de la Ley n.° 7983.
Cabe recordar que la Procuraduría ha
establecido que el artículo 75 tiene como supuesto de hecho que “los sistemas de pensiones
brinden beneficios complementarios a los ofrecidos por el Régimen de Invalidez,
Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social”.
De modo
que la aplicación del artículo 75 de mérito solo es posible si se está en
presencia de una relación laboral. Para este efecto, debe tomarse en cuenta que
trabajadores son las personas físicas que se
desempeñan en situación de subordinación jurídica, realizan una prestación
personal de servicios en régimen de empleo regular y normalmente son remunerados
mediante salario. La subordinación o dependencia del trabajador frente a su
patrono es de carácter jurídico y consiste en la facultad que tiene el patrono
de dar, instruir, disponer, disciplinar, fiscalizar y dirigir las tareas del
trabajador. De acuerdo con la Sala Segunda, trabajador es la persona que
“presta a otra u otras sus servicios materiales, intelectuales o de ambos
géneros, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o
colectivo”. Concluye la Sala que “ existirá contratación laboral cuando medie la prestación personal
de un servicio por cuenta ajena, ejecutado bajo un régimen de subordinación a
cambio del pago de un salario” (Sala Segunda, sentencia 1259-2010 de 2:56 hrs.
de 9 de septiembre de 2010). El punto es si los sacerdotes tienen esa
condición de trabajadores por estar sujetos a un contrato de trabajo. Elementos
para considerar esa condición son la prestación personal de servicios, la
subordinación jurídica y la remuneración salarial.
Pues
bien, la regulación de los sacerdotes se encuentra fundamentalmente en el
Título III, intitulado “de los Ministros Sagrados o Clérigos”, del Código
Canónico. De acuerdo con esta norma, los clérigos se destinan a los ministerios
sagrados, ya que están consagrados a Dios, se consideran administradores de los misterios del Señor en
servicio de su pueblo y deben participar activamente en la edificación
del Cuerpo de Cristo, cánones 275 y 276. Sus tareas son las propias del
ministerio pastoral, debiendo procurar la
plena cura de almas. En ese sentido, abarca la capacidad de ejercer en
nombre de Cristo las funciones de enseñar, santificar y gobernar. En razón de esas funciones, los sacerdotes
están obligados a continuar los estudios sagrados y profesar la doctrina de la
Iglesia, así como a asistir a lecciones de pastoral, a otras lecciones,
reuniones teológicas y conferencias que les permita profundizar en ese
conocimiento de lo sagrado pero también de las ciencias que contribuyan al
ejercicio del ministerio pastoral, canon 279. El ministerio sacerdotal comporta una dedicación permanente y por lo
regular exclusiva al servicio de la comunidad eclesial.
En
su ministerio, el sacerdote debe obediencia y respeto al Sumo Pontífice y a la
jerarquía de la Iglesia particular a que pertenece, c. 273. Salvo impedimento
legítimo, los clérigos están obligados a
aceptar y desempeñar fielmente las tareas que les encomiende su Obispo, canon
274.2. Esta obediencia tiene un alcance diferente al deber de obediencia en una
relación de empleo, ya que si bien la Iglesia es una estructura jerárquica, la
jerarquía se considera la primera dimensión de la comunión en la Iglesia. El
sacerdote es constructor de la comunión con la jerarquía, con los otros
clérigos y con el pueblo de fieles y es en esa medida que debe obediencia a la
jerarquía de la Iglesia. Se ha dicho que:
“por medio de la
jerarquía se conservan y se dispensan a los fieles los bienes salvíficos: la palabra de Dios, los sacramentos, la unidad
en la comunión. La jerarquía eclesiástica está ligada al sacramento del orden,
que confiere a quienes lo reciben la potestad
sagrada; una participación en el sacerdocio de Jesucristo esencialmente
distinta de la que se recibe con el bautismo. Los habilita para representar a
Cristo en cuanto Cabeza de su Iglesia, para ejercer en su nombre las funciones (munera, que a veces se llaman poderes) de enseñar (magisterio),
santificar (culto) y regir (gobierno) al Pueblo de Dios. Pero el ejercicio de
esa habilitad o capacidad ha de concretarse, para cada miembro de la jerarquía,
según el encargo (oficio) que le sea conferido”, José Martín de Agar: Introducción al Derecho Canónico,
Tecnos, 2002, p. 49. La cursiva es del original.
El incumplimiento de ese deber de
jerarquía no podría llevar a una supresión del sacerdocio. Importa resaltar que
la ordenación sagrada no puede ser anulada.
Lo que no impide que se pierda el estado clerical (derechos y
obligaciones) en los casos en que una sentencia declare la invalidez de la
ordenación, por pena de dimisión o rescripto de la Sede Apostólica ante causas
gravísimas, canon
“El
sacramento del orden imprime un carácter indeleble; una vez que se recibe válidamente
no se pierde o anula nunca; se puede, eso sí, perder el estado clerical, esto
es, las obligaciones y derechos típicos de los clérigos.
La
pérdida del estado clerical puede producirse: a) por sentencia o decreto en el
que se declara que la ordenación fue inválida –cfr.
cap. XII, 7-b) por la pena de dimisión del estado clerical-cfr.
cap. XI, 3, B); c) por dispensa concedida por la Santa Sede por causas
verdaderamente graves (c. 290=. De igual manera, solo la Santa Sede puede
admitir nuevamente al estado clerical a quien lo hubiere perdido (c.293).
(…)
Junto
a la pérdida de los derechos y deberes de los clérigos, la salida del estado
clerical comporta la prohibición de ejercitar el orden recibido (celebrar los
ritos), así como la pérdida de los oficios y encargos que se ocupan(c 292)”
José Martín de Agar: loc. cit, p. 65.
En ejercicio de sus funciones
sacerdotales, los clérigos no reciben un salario. Su forma de remuneración está
a cargo de la comunidad de los fieles. Estos deben proporcionar a los clérigos
la remuneración que les permita proveer a las propias necesidades y las de las
personas que para ellos trabajen canon 281.1). De acuerdo con el canon 222 § 1
los fieles están obligados a ayudar a la Iglesia en sus necesidades, lo que
comprende no solo lo relativo al culto divino y obras de apostolado y de
caridad sino también al “conveniente sustento de los ministros”. De la suma que
reciben de los fieles, los sacerdotes están obligados a destinar a la Iglesia y
a obras de caridad lo sobrante de los bienes que reciben, una vez que hayan provisto a su sustentación y a las de sus
trabajadores, canon 282.
De modo que la remuneración no es salarial y
no debe derivar de la Conferencia Episcopal. En ese sentido, el canon 951
dispone que el sacerdote que celebre más de una misa el mismo día debe quedarse solo con la ofrenda de una misa, debiendo
destinar las demás a los fines determinados por la jerarquía. En igual forma,
el canon 1273 establece que el administrador y distribuidor supremo de todos
los bienes eclesiásticos es el Romano Pontífice. Interesa reseñar, en
particular que el canon 1274 dispone que en toda diócesis debe
haber un instituto especial que recoja los bienes y oblaciones que permitan
proveer a la sustentación de los clérigos de la diócesis. Lo que reafirma que la remuneración no es
salarial y, en todo caso, no está a cargo de la Conferencia Episcopal.
Por
tener relación directamente con la previsión social, interesan los cánones 281.2 y 1274. 2. El primero de esos cánones
establece que:
“ § 2. Se ha de cuidar
igualmente de que gocen de asistencia social, mediante la que se provea
adecuadamente a sus necesidades en caso de enfermedad, invalidez o vejez”.
El canon 1274 dispone:
Ҥ
2. Donde aún no está convenientemente organizada la previsión
social en favor del clero, cuide la Conferencia Episcopal de que haya una
institución que provea suficientemente a la seguridad social de los clérigos”.
El parágrafo 4 de ese canon agrega que
ese fin puede lograrse mediante instituciones diocesanas federadas entre sí o
por medio de una cooperación o una asociación convenida entre varias diócesis o
constituida para todo el territorio de una misma Conferencia Episcopal. Se
prevé que esas instituciones puedan tener eficacia ante el ordenamiento civil.
Lo que permitiría concluir que es
obligación canónica de las diócesis y de la
Conferencia Episcopal velar porque los clérigos puedan contar con un
sistema de seguridad social que les permita satisfacer sus necesidades en caso
de invalidez o vejez. Y que la regulación de ese sistema es ante todo de
Derecho Canónico.
Conforme lo cual, no
puede establecerse que el sacerdote ejerza su ministerio como tal dentro de una
relación laboral. No solo no se ajusta a las disposiciones del ordenamiento
interno que regulan dicha relación sino que tampoco en el Derecho Canónico se
establece una relación de esa naturaleza.
Por consiguiente, no
puede considerarse que el sistema que haya sido creado por la Conferencia Episcopal
para los sacerdotes pueda ser analizado como un sistema de pensiones en los
términos del artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador.
En ese sentido, cabría agregar que
el sistema de pensiones tiene que tener como destinatario a un trabajador. Como
hemos indicado en ocasiones anteriores, la supervisión responde a una finalidad
social que no es otra que la protección del trabajador y ex trabajador en
caso de invalidez, vejez y muerte. Permítasenos la siguiente cita del dictamen C-034-2010 de 9 de marzo de 2010:
“El carácter tutelar de la supervisión que nos
ocupa es evidente. El artículo 1 de la referida Ley antepone la protección del
trabajador a cualquier objetivo en torno a la solvencia, estabilidad del
sistema de pensiones. Ciertamente, esa estabilidad es indispensable para el
buen funcionamiento del sistema de pensiones y, por ende, para su eficacia y
eficiencia. Pero esos objetivos están en función de los intereses y derechos
del trabajador, ya que los distintos regímenes y las operadoras existen
como medios de protección a este. Por ende, la supervisión que nos ocupa busca la solvencia y rentabilidad del sistema de pensiones a efecto de
proteger los derechos e intereses de los trabajadores, cuyos fondos administran
las entidades reguladas.
La administración de los recursos de
los afiliados resulta también determinada por ese objetivo de protección. Y a
efecto de que ese objetivo sea el imperante, la Superintendencia de Pensiones
debe ejercer supervisión y control. Una competencia que se define, repetimos, en términos del régimen de pensiones,
integrado por el régimen voluntario de pensiones complementarias y, por ende,
por los distintos fondos de pensiones de ese carácter, independientemente de
que hayan sido constituidos con anterioridad o no de la Ley 7983. En
el dictamen C-315-2008 de 10 de setiembre de 2008 indicamos en orden a los
objetivos de la Ley de Protección al Trabajador:
“De conformidad con el artículo 1 de
la Ley de Protección al Trabajador, N° 7983 del 16 de febrero de 2000, es objetivo primordial de dicha Ley, crear un marco
para regular y tutelar la propiedad de los trabajadores, expresada en los
fondos que se establecen y cuyo fin último es que los trabajadores puedan
recibir una pensión conforme los derechos adquiridos. Es ese objetivo el que
justifica la intervención pública en la actividad jurídica y económica de las
entidades fiscalizadas y reguladas por el Consejo
Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y la Superintendencia de
Pensiones”.
Puesto
que los sacerdotes no son trabajadores, una supervisión del fondo de pensiones
que la Conferencia Episcopal hubiere llegado a crear excedería las finalidades
de la supervisión en los términos indicados. Es entendido, en todo caso, que a
través de ese mecanismo (fondo de pensiones) no puede ejercerse una actividad
financiera en los términos regulados por las Leyes 7558, 7732 o 8653. Actividad
financiera que autorizaría el ejercicio de una supervisión o regulación por el
órgano correspondiente.
No
obstante, el que los sacerdotes no sean trabajadores no excluye que puedan afiliarse al régimen de seguridad social del país
y en particular, al régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja
Costarricense de Seguro Social. Lo anterior en razón del carácter de derecho fundamental
de la seguridad social y del principio de universalidad que la rige.
Por
otra parte, cabe recordar que la posición especial de la Iglesia Católica y de
sus órganos frente al ordenamiento nacional ha sido objeto de pronunciamiento
por la Sala Constitucional. En la sentencia No. 743-19993 de las 15:51
hrs. de 15 de febrero de 1993, consideró lo siguiente:
“Io.-Esta Sala ha resuelto, que desde un punto de
vista jurídico, la libertad de culto -libre escogencia de su credo por parte
del individuo y respeto de su voluntad por los demás- conlleva el derecho de
abrazar y profesar la religión que cada uno estime verdadera y que se ajuste a
su conciencia, pero no debe confundirse la protección a ese derecho, con la
posible participación de esta Sala en la interpretación de la normativa interna
de las religiones y su práctica dentro de la comunidad religiosa misma, la que
tiene la potestad de imponer reglas de conducta específicas para esa práctica
religiosa, así como las sanciones -de tipo religioso también- para la
reparación por las faltas cometidas conforme a sus normas particulares, con el
único límite fijado por la moral y las buenas costumbres. De manera que,
todo lo que ataña a las relaciones entre la jerarquía, miembros de la
Congregación o el creyente, debe ser reglado y resuelto conforme a sus propias
normas particulares, con exclusión del derecho común que regula otro tipo de
relaciones pero no las que se derivan de la pertenecia
a determinado grupo religioso. El subrayado es del original y
negrilla es del original.
Resolución
reiterada en diversas sentencias, entre ellas No. 2008-001033 de las 08:58 hrs.
de 25 de enero de 2008 y N. 14041-2010 de 14:31 hrs. de 24 de agosto de 2010.
Por consiguiente, se ha considerado como constitucionalmente válido que la
relación entre el sacerdote como miembro de la Iglesia y la jerarquía
eclesiástica se rija por disposiciones distintas del ordenamiento nacional.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la
República, que:
1-. Para el ejercicio de sus potestades de supervisión
y regulación de los sistemas de pensiones, el ordenamiento otorga a la
Superintendencia de Pensiones la facultad de pedir información a los entes
autorizados y supervisados. Esa información le permite a la Superintendencia
conocer sobre la situación
jurídica, económica y financiera
de los entes supervisados, las características y los costos de sus servicios, las operaciones
activas y pasivas y cualquier otra información que considere de importancia;
todo con el fin de que exista información suficiente y confiable sobre la
situación de las entidades supervisadas. Es obligación de los entes autorizados
suministrar a la SUPEN la información que esta requiera, en el plazo y
condiciones que el supervisor establezca.
2-. Conforme las definiciones de entes autorizados
y entes supervisados contenidas en el artículo 2 de la Ley de Protección al
Trabajador, el deber de suministrar información abarca a las las entidades administradoras
de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, antes de
la vigencia de esta ley. Lo que remite al artículo 75 de dicha Ley.
3-. El citado artículo 75 mantiene la
vigencia de los sistemas de pensiones que funcionaban con anterioridad a la
eficacia de la Ley de Protección al Trabajador con base en leyes, convenciones
colectivas u otras normas jurídicas.
4-. Dicha disposición cubre los sistemas
creados y operados por empresas privadas antes de la vigencia de la citada Ley.
Es decir, sistemas de pensiones operados por entidades de Derecho Privado
dedicadas a una gestión empresarial que les permite participar en la
producción, distribución o comercialización de bienes y servicios en el
mercado.
5-. La Conferencia Episcopal es un órgano
colegiado, integrado por los Obispos de una Nación, organizados para ejercer
funciones pastorales respecto de los fieles de esa Nación, actuando
esencialmente mediante formas de
apostolado. Esa organización se rige por el Derecho Canónico y los
estatutos de que se dote, que son aprobados en último término por la Sede
Apostólica.
6-. La personalidad jurídica de la
Conferencia Episcopal es otorgada por el canon 449.2 del
Código Canónico y en el caso costarricense ha sido, además, reconocida por la
Ley N. 6062 de 18 de
julio de 1977, desarrollada por el Decreto Ejecutivo N. 32370 de 2
de mayo de 2005. Norma que expresamente reconoce que las personas eclesiásticas
son “personas
jurídicas canónicas”, artículo 2. Personalidad jurídica que es diferente a la
propia de una organización privada.
7-. En razón de sus funciones, la Conferencia Episcopal
no puede ser considerada una empresa privada para los efectos del artículo 75
de la Ley de Protección al Trabajador.
8-. El sacerdocio implica una consagración a Dios,
con el cual el sacerdote debe estar en comunión, de la misma forma que debe
estarlo con los fieles. La sujeción a la jerarquía de la Iglesia responde a
fines apostólicos y, en particular a la conservación y dispensa de la palabra
de Dios y de los sacramentos.
9-. De acuerdo con las disposiciones canónicas, la
remuneración de los clérigos está a cargo de los fieles y no de la Conferencia
Episcopal. Por lo que no puede considerarse que la naturaleza de esa
remuneración sea salarial.
10-. La regulación del sacerdocio, de sus
funciones y remuneración, evidencia que
no prestan servicios bajo una relación laboral. Por lo que no pueden ser
considerados trabajadores para los efectos del artículo 75 de la Ley de
Protección al Trabajador.
11-. La constitución de un sistema de previsión
social que permita proveer a las necesidades de los sacerdotes en caso de
invalidez o vejez es una obligación dispuesta por el Código Canónico en cabeza
de la Conferencia Episcopal.
12-. Puesto que los
sacerdotes no son trabajadores, una supervisión del fondo de pensiones que la
Conferencia Episcopal hubiere llegado a crear excedería las finalidades de la
supervisión en los términos indicados.
13-. La
constitución de ese fondo de pensiones no permite el ejercicio de actividad
financiera regulada por la Ley Orgánica del Banco Central de Costa, la Ley
Reguladora del Mercado de Valores o la Ley Reguladora del Mercado de Seguros.
Actividad financiera que autorizaría el ejercicio de una supervisión o
regulación por el órgano correspondiente.
De usted,
muy atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA GENERAL ADJUNTA
C-081-2011
SISTEMA DE PENSIONES.
SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES. FACULTAD DE SOLICITAR INFORMACION. EMPRESA
PRIVADA. TRABAJADOR. IGLESIA CATOLICA. CONFERENCIA EPISCOPAL. PERSONALIDAD
JURÍDICA. ORDENAMIENTO CANÓNICO. SACERDOTE. RELACIÓN CON LA IGLESIA Y SUS
ORGANOS. REMUNERACION.
El
Superintendente de Pensiones, en oficio
SP-1726-2010 de 8 de octubre del 2010, consulta si:
“¿Tiene
la Superintendencia de Pensiones potestades de solicitar información a la
CECOR, para poder determinar la existencia o no de un Fondo de Pensiones?”
La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora
General Adjunta, en oficio N. C-081-2011 de 13 de abril de 2011, concluye que:
1-. Para el ejercicio de sus
potestades de supervisión y regulación de los sistemas de pensiones, el
ordenamiento otorga a la Superintendencia de Pensiones la facultad de pedir
información a los entes autorizados y supervisados. Esa información le permite
a la Superintendencia conocer sobre la situación
jurídica, económica y financiera de los entes supervisados, las características y los costos de sus
servicios, las operaciones activas y pasivas y cualquier otra información que
considere de importancia; todo con el fin de que exista información suficiente
y confiable sobre la situación de las entidades supervisadas. Es obligación de
los entes autorizados suministrar a la SUPEN la información que esta requiera,
en el plazo y condiciones que el supervisor establezca.
2-. Conforme las definiciones de entes autorizados y
entes supervisados contenidas en el artículo 2 de la Ley de Protección al
Trabajador, el deber de suministrar información abarca a las las entidades administradoras de regímenes de pensiones
creados por leyes o convenciones colectivas, antes de la vigencia de esta ley.
Lo que remite al artículo 75 de dicha Ley.
3-. El
citado artículo 75 mantiene la vigencia de los sistemas de pensiones que
funcionaban con anterioridad a la eficacia de la Ley de Protección al
Trabajador con base en leyes, convenciones colectivas u otras normas jurídicas.
4-.
Dicha disposición cubre los sistemas creados y operados por empresas privadas
antes de la vigencia de la citada Ley. Es decir, sistemas de pensiones operados
por entidades de Derecho Privado dedicadas a una gestión empresarial que les
permite participar en la producción, distribución o comercialización de bienes
y servicios en el mercado.
5-. La
Conferencia Episcopal es un órgano colegiado, integrado por los Obispos de una
Nación, organizados para ejercer funciones pastorales respecto de los fieles de
esa Nación, actuando esencialmente mediante formas de apostolado. Esa organización se rige por el
Derecho Canónico y los estatutos de que se dote, que son aprobados en último
término por la Sede Apostólica.
6-. La personalidad
jurídica de la Conferencia Episcopal es otorgada por el canon 449.2 del Código Canónico y en
el caso costarricense ha sido, además, reconocida por la Ley N. 6062 de 18 de julio de 1977, desarrollada por el Decreto
Ejecutivo N. 32370
de 2 de mayo de 2005. Norma que expresamente reconoce que las personas
eclesiásticas son “personas jurídicas
canónicas”, artículo 2. Personalidad jurídica que es diferente a la propia de
una organización privada.
7-. En razón de sus funciones, la Conferencia Episcopal
no puede ser considerada una empresa privada para los efectos del artículo 75
de la Ley de Protección al Trabajador.
8-. El sacerdocio implica una consagración a Dios, con
el cual el sacerdote debe estar en comunión, de la misma forma que debe estarlo
con los fieles. La sujeción a la jerarquía de la Iglesia responde a fines
apostólicos y, en particular a la conservación y dispensa de la palabra de Dios
y de los sacramentos.
9-. De acuerdo con las disposiciones canónicas, la
remuneración de los clérigos está a cargo de los fieles y no de la Conferencia
Episcopal. Por lo que no puede considerarse que la naturaleza de esa
remuneración sea salarial.
10-. La regulación del sacerdocio, de sus funciones y
remuneración, evidencia que no prestan
servicios bajo una relación laboral. Por lo que no pueden ser considerados
trabajadores para los efectos del artículo 75 de la Ley de Protección al
Trabajador.
11-. La constitución de un sistema de previsión social
que permita proveer a las necesidades de los sacerdotes en caso de invalidez o
vejez es una obligación dispuesta por el Código Canónico en cabeza de la
Conferencia Episcopal.
12-. Puesto que los sacerdotes no son trabajadores, una supervisión del fondo
de pensiones que la Conferencia Episcopal hubiere llegado a crear excedería las
finalidades de la supervisión en los términos indicados.
13-. La constitución de ese fondo de pensiones no
permite el ejercicio de actividad financiera regulada por la Ley Orgánica del
Banco Central de Costa, la Ley Reguladora del Mercado de Valores o la Ley
Reguladora del Mercado de Seguros. Actividad financiera que autorizaría el
ejercicio de una supervisión o regulación por el órgano correspondiente.