Dictamen : 079 - del 06/04/2011

06 de abril de 2011

C-079-2011

 

Doctora

Ileana Balmaceda Arias

Presidente Ejecutiva

Señora

Emma C. Zúñiga Valverde

Secretaria Junta Directiva

Caja Costarricense de Seguro Social

 

Estimadas señoras:

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio número 18.079, de fecha 21 de marzo de 2011 -recibido el 22 del mismo mes y año-, por el que la Secretaría de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social nos comunica formalmente los acuerdos adoptados por esa Junta Directiva en el artículo 16º de la sesión Nº 8498, celebrada el 17 de marzo de 2011, y por los cuales, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la  Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicitan emitir criterio sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución administrativa Nº 900330145-2007, de fecha 18 de abril de 2007, emitida por la  Sucursal de Alajuela y por la que se otorgó pensión de vejez a favor del señor XXX, portador de la cédula de identidad XXX, quien contaba con apenas 55 años de edad; lo cual es abiertamente contrario a lo dispuesto por el artículo 5 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, vigente a esa fecha.

I.- Antecedentes

De los legajos documentales que conforman el expediente administrativo que se aportó al efecto, se desprenden los siguientes hechos como antecedentes de interés para la resolución de este asunto:

 

1)      El 19 de diciembre de 2006, el señor XXX, portador de la cédula de identidad XXX, con apenas 55 años de edad –pues nació el 19 de diciembre de 1951- y 304 cuotas aportadas, presentó en la Sucursal de Alajuela su solicitud de pensión por vejez del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la C.C.S.S. (Folios del 1 al 6).

2)      Conforme a las normas vigentes a ese momento, el Departamento de Cuenta Individual y Control de Pago, Sección de Pago y Controles de Pensiones I.V.M., realizó proyección provisional de fecha de consolidación de derecho a pensión del señor XXX y determinó que ello ocurriría, en caso de seguir cotizando, el 19 de marzo de 2015 (Folio 18).

3)      El 18 de abril de 2007, mediante resolución administrativa Nº 900330145-2007, la Sucursal de Alajuela le otorgó pensión al señor XXX, por un monto de QUINIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE COLONES CON DIEZ CÉNTIMOS, con rige de fecha 19 de diciembre de 2006; fecha en la que cumplió los 55 años de edad. Resolución que le fuera notificada al interesado el 3 de mayo de 2007 (Folios 35 y 36).

4)      Mediante oficio Nº ACICP-319-2007, de fecha 25 de julio de 2007, el Jefe del Área Cuenta Individual y Control de Pagos, comunicó al Jefe de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, que como resultado de las actividades de control de gestión que realiza aquella oficina de las pensiones en curso de pago, se detectaron inconsistencias en el otorgamiento de la pensión del señor XXX, a quien en la sucursal de Alajuela le tramitaron una solicitud de pensión de Vejez con 55 años de edad y 304 cuotas aportadas. Y pese a no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 5 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, mediante resolución Nº 900330145-2007 la sucursal de Alajuela le otorga la pensión. Y remitió el expediente para lo correspondiente (Folio 38).

5)      Por oficio Nº DRSHN-2562-2007, de fecha 31 de julio de 2007, el Director Regional de Sucursales Huetar Norte le solicita al Jefe de la Sucursal de Alajuela, un informe sobre las acciones realizadas con el fin de “proceder con la cancelación del Derecho de Pensión por Vejez y de la recuperación de los dineros cancelados improcedentemente (Folio 39).

6)      Mediante oficio Nº S.A. PEN 1275-06, de fecha 9 de agosto de 2007, el Jefe a.i. de la Sucursal de Alajuela, en respuesta al oficio Nº DRSHN-2562-2007, le informa al Director Regional que la pensión del señor XXX se otorgó por una mala interpretación del Transitorio VI, pero que atendiendo su nota se procedería a tomar las acciones pertinentes para cancelar la pensión y realizar el proceso cobratorio (Folio 40).

7)      Por resolución Nº 900330145 de las 09:46 horas del 7 de setiembre de 2007, notificada el 17 de setiembre del mismo año, el Jefe del departamento de Pensiones de la Sucursal de Seguro Social de Alajuela, inicia procedimiento de nulidad sobrevenida, por medio del cual se pretende no sólo cancelar de forma definitiva la pensión de Vejez otorgada al señor XXX, sino también cobrarle las sumas pagas por ese concepto. Y para tales efectos se le cita al interesado a una audiencia a las 09:00 horas del 8 de octubre de 2007, en aquella sucursal (Folios del 42 al 45).

8)      El día 8 de octubre de 2007, el señor XXX presenta incidente de recusación en contra del Jefe de la Sucursal de Alajuela; razón por la cual se suspendió la comparecencia programada para ese día y se decidió posponerla (Folios del 48 al 50).

9)      Mediante resolución DRSHN-3730-2007 de las 15:15 horas del 1º de noviembre de 2007 –notificada el 5 de ese mismo mes y año-, el Director Regional de Sucursales Huetar Norte, declara sin lugar el incidente de recusación interpuesto (Folios del 52 al 53 y 55).

10)  Por oficio Nº PEN.SA.-1158-07, de 20 de noviembre de 2007, el Jefe  Administrativo de la Sucursal del Seguro Social de Alajuela, señala el día 11 de diciembre de 2007, a las 2:00 pm, en dicha sucursal, para celebrar la comparecencia que había sido pospuesta (Folio 58).

11)  Con fecha 29 de noviembre de 2007, el Jefe del Subárea Pago y Control de Pensiones IVM y RNC, rinde informe preliminar en el sentido de que “por parte de los funcionario de la Subárea Pago y Control de Pensiones, no existe responsabilidad alguna en la concesión del derecho a pensión por vejez del señor XXX, toda vez que la adjudicación de ese derecho y de su confirmación es competencia exclusiva y directa de la Sucursal de origen (Folios del 59 al 66).

12)  Según consta en el acta levantada al efecto, al ser las 02:15 horas del 11 de diciembre de 2007, en la sucursal de Alajuela se celebró la comparecencia señalada al efecto. El señor XXX se hizo presente en compañía de su abogado y dejó formulada por escrito su defensa (Folios del 67 al 76).

13)  Por oficio Nº S.A-PEN 1556-07, de fecha 18 de diciembre de 2007, el Jefe de la Sucursal Alajuela le solicita al Área Legal de la Gerencia de Pensiones de la Caja, su criterio con respecto a la oposición hecha por el señor XXX del procedimiento administrativo (Folio 77).

14)  Por oficio Nº AL 007-2008, de fecha 11 de enero de 2008, la Gerencia División Pensiones de la Caja responde el oficio Nº S.A-PEN 1556-07 y siendo que lo que se pretende es cancelar un beneficio de pensión pues no se cumple con los requisitos establecidos en el artículo 5 del Reglamento de I.V.M., recomienda anular el procedimiento administrativo iniciado y se proceda a remitir el caso a esa Gerencia, para tramitar un procedimiento conforme a las disposiciones del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Folios del 78 al 79).

15)  Mediante oficio Nº S.A PEN 302-08, de fecha 10 de marzo de 2008, en respuesta al oficio  Nº AL 007-2008, el Jefe a.i. de la Sucursal de Alajuela remite informe del caso al Gerente de Pensiones de la Caja (Folios del 80 al 81)

16)  Mediante oficio Nº GP 15.027-08, de fecha 14 de marzo de 2008, el Gerente de Pensiones traslada el informe del caso a la Asesoría Legal para su atención y trámites respectivos. La Asesoría Legal recibe la documentación el 31 de marzo del 2008 (Folio 82).

17)  Por oficio Nº Al 161-2008, de fecha 20 de mayo de 2008, la Gerencia de Pensiones de la Caja le solicita al Jefe de la Sucursal de Alajuela completar ciertas gestiones en el caso del señor XXX, tales como anular la resolución de inicio del procedimiento por nulidad sobrevenida, emitir la certificación del expediente administrativo y transcribir la normativa aparentemente contravenida (Folio 83).

18)  Según acta administrativa al ser las 08:30 horas del 26 de mayo de 2008, el Jefe Administrativo de la Sucursal de Alajuela anula la resolución Nº  900330145 de las 09:46 horas del 7 de setiembre de 2007, que pretendía anulación sobrevenida de la pensión otorgada al señor XXX, pues lo que procede en ese caso es iniciar un procedimiento según el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Folio 84).

19)   Por oficio Nº SA-PEN-516-08, de fecha 3 de julio de 2008, el Jefe de la Sucursal de Alajuela presenta a la Gerencia de Pensiones de la Caja informe de solicitud de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo (resolución Nº 900330145-2007 de fecha 18 de abril de 2007 de la Sucursal de Alajuela)  que otorgó la pensión por vejez al señor XXX, por contravenir lo dispuesto por el artículo 5 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte (Folios del 85 al 87).

20)   El 21 de julio de 2008 el señor XXX alega formalmente la caducidad del procedimiento administrativo iniciado por resolución Nº  900330145 de las 09:46 horas del 7 de setiembre de 2007; esto con base en lo dispuesto por el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública y pide que se archive definitivamente el expediente (Folio 88).

21)  Por oficio Nº AL 297-2008, de fecha 19 de agosto de 2008, la Gerencia de Pensiones de la Caja le indica al Jefe de la Sucursal de Alajuela que la caducidad alegada por la parte está referida a otro procedimiento administrativo distinto al que pretende tramitarse en esa Gerencia, por lo que devuelve dicho oficio sin tramitar (Folios 89 y del 93 al 94).

22)  Mediante oficio Nº S.A PEN 1378-08, de fecha 21 de setiembre de 2008, el Jefe a.i. de la Sucursal de Alajuela le informa al señor XXX que la resolución Nº  900330145 de las 09:46 horas del 7 de setiembre de 2007, por la que se había iniciado un procedimiento de nulidad sobrevinientes de su derecho de pensión por vejez, fue anulada y que ahora se está gestionando un procedimiento con base en lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Folios del 91 al 92).

23)  Por resolución Nº GP 36.909-2008 de 8 de setiembre de 2008, la Gerencia de Pensiones de la Caja conforma órgano director para este caso; el cual rindió el informe final respectivo (Hecho se alude a folio 96 y en resolución Nº  2009-016040 de las 12:28 horas del 16 de octubre de 2009, Sala Constitucional).

24)   Mediante resolución Nº GP 6.998-2008 de 16 de marzo de 2009, previo análisis del expediente administrativo, la Gerencia de Pensiones de la Caja  ordena anular el procedimiento instruido y ordenado por resolución Nº GP 36.909-2008; esto en razón de haber encontrado vicios substanciales que causaban indefensión (Hecho se alude  a folio 96 y en resolución Nº  2009-016040 op. cit.).

25)  Por escrito recibido a las 11:09 horas del 28 de agosto del 2009, el señor XXX interpone ante recurso de amparo ante la Sala Constitucional pues desde setiembre de 2007, de manera arbitraria se le ha suspendido el pago de la pensión de vejez otorgada por las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social, lo que lo ha colocado en una difícil situación económica y social (resolución Nº  2009-016040 op. cit.).

26)   Por resolución Nº GP 40.588-2009 de las 09:15 horas del 31 de agosto de 2009, la Gerencia de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social ordena reiniciar el procedimiento administrativo ordinario de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del la resolución Nº 900330145-2007 de fecha 18 de abril de 2007, de la Sucursal de Alajuela, que otorgó la pensión por vejez al señor XXX, por contravenir lo dispuesto por el artículo 5 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. Y designa para tal efecto, como órgano director a las funcionarias Alejandra Salazar Ureña, Adriana Mejía González y Cynthia Calvo Mora (Folios del 96 al 102).

27)  Por resolución Nº  2009-016040 de las 12:28 horas del 16 de octubre de 2009, la  Sala Constitucional declara con lugar el amparo interpuesto por el señor XXX y se ordena al Jefe del Departamento de Pensiones de la Sucursal de Alajuela y al  Gerente de Pensiones, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social, realizar todas las acciones necesarias a efecto de reconocerle al actor el pago de la pensión que le fuera aprobada en el año 2007, sin perjuicio de continuar el procedimiento de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta ya iniciado. Se condena a la Caja Costarricense de Seguro Social al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados, los cuales se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se advierte a los funcionarios dichos las sanciones previstas por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

28)  Por resolución Nº RES-ODPA-EPB-001-2009, de las 10:20 horas del 5 de noviembre de 2009, el órgano director designado al efecto, dicta auto de apertura e inicia procedimiento administrativo ordinario tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución Nº 900330145-2007 de fecha 18 de abril de 2007, de la Sucursal de Alajuela, que otorgó la pensión por vejez al señor XXX, por contravenir lo dispuesto por el artículo 5 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. Se hicieron tanto las intimaciones e imputaciones, así como las prevenciones de rigor y se citó a comparecencia oral y privada a las 09:15 horas del 3 de diciembre de 2009, en la Sala de Reuniones de la Gerencia de Pensiones. Dicha resolución fue notificada a la esposa del señor XXX, en su casa de habitación, el 6 de noviembre del 2009  (Folios del 108 al 119).

29)  Por escrito de fecha 10 de noviembre de 2009, el señor XXX, en respuesta de la resolución Nº RES-ODPA-EPB-001-2009, señala el fax 25-60-65-37 como medio para recibir notificaciones (Folio 124).

30)   Según consta en el acta levantada al efecto, al ser las 09:40 horas del día 3 de diciembre de 2009, en la Sala de reuniones de la Gerencia de Pensiones, se pretendió celebrar la comparecencia oral y privada que había sido oportuna y debidamente comunicada al señor XXX. No obstante dicho señor no compareció, sino que lo hizo su abogado con un poder especial y un dictamen de médico privado que recomienda dos meses de reposo relativo y control cada mes, como justificación de su ausencia. En todo caso el órgano director, en aras de garantizar de forma efectiva el derecho de defensa, decide reprogramar la comparecencia para el día 15 de enero de 2010 a las 09:30 horas en el mismo lugar anteriormente señalado (Folios del 128 al 132).

31)  Dicha acta fue debidamente notificada al señor XXX por el medio señalado por él a ese efecto (Folios del 137 al 138).

32)   La comparecencia oral y privada programa para el viernes 15 de enero de 2010 se llevó a cabo en la hora y lugar señalados, con la presencia del señor XXX y su abogado. Justificándose en el supuesto estado de salud del señor XXX, piden como primer punto que se limiten a recibir la  declaración del interesado y se reprograme la recepción de las pruebas testimoniales  para el mes de febrero. A lo que el órgano director resuelve proseguir tanto con la comparecencia como con la recepción de prueba testimonial programada, con recesos de 15 a 20 minutos entre cada declaración, en consideración del estado de salud del investigado. Así que el señor XXX expresamente señala que desea escuchar previamente la declaración de los testigos ofrecidos, para con base en sus testimonios decidir si se abstiene o no de declarar. Además su abogado tuvo la oportunidad de ofrecer alguna prueba, obtener su admisión y trámite (Folios del 161 al 162 y del 175 al 188); preguntar y repreguntar a los testigos. Al ser las 03:45 horas del 15 de enero de 2010, el órgano director decide tomar un receso pues el señor XXX manifiesta sentirse mal de salud y reprograma la continuación de la comparecencia para el lunes 18 de enero del 2010, a las 02:00 pm en el mismo lugar (Folios del 141 al  158).

33)  Al ser las 14:00 horas de 18 de enero del 2010, se prosiguió con la comparecencia oral y privada en el lugar señalado, con la presencia del abogado del señor XXX, quien tuvo oportunidad  preguntar y repreguntar a los testigos. Al será las 16:15 horas del 18 de enero de 2010, el órgano director decide tomar un receso hasta el 15 de febrero del 2010, a las 08:00 am, pues el abogado del señor XXX tiene programadas otras diligencias administrativas en el Banco de Costa Rica, que permiten su participación solo en la fecha señalada. Lo que servirá  para poder contar con la prueba documental solicitada por el abogado del interesado y que fuera admitida y requerida por el órgano director (Folios del 163 al 172 y 174).

34)  Por oficio Nº ODPA-EEPB-003-2010, de fecha 5 de febrero de 2010, el órgano director le confiere audiencia al señor XXX de la prueba ofrecida por su abogado y que fuera tramitada por ese órgano. Además le cita formalmente a las 08:00 horas del 15 de febrero de ese mismo año para proseguir con la comparecencia. Oficio que le fuera debidamente notificado por el medio señalado (Folios del 189 al 191).

35)  Al ser las 08:28 horas del 15 de febrero de 2010, se continúa con la comparecencia oral y privada. El abogado del señor XXX estuvo presente y tuvo oportunidad de preguntar y repreguntar a los testigos y además de solicitó certificación del contenido literal de la normativa reglamentaria y acuerdos de la Junta Directiva de la Caja que modificaron el transitorio VII del IVM. Y en razón de la prueba solicitada y admitida, al ser las 12:40 horas del 15 de febrero del 2010, el órgano director acuerda tomar un nuevo receso hasta que se cuente con la prueba ofrecida (Folios del 205 al 225).

36)  Mediante oficio Nº ODPA-EEPB-010-2010, de fecha 3 de marzo de 2010, el órgano director confiere audiencia a la parte investigada de la prueba documental solicitada y habiéndose recabado la totalidad de la prueba testimonial ofrecida, se le convoca para el 10 de marzo de 2010, a la 1:00 pm, a fin de que el señor XXX rinda su declaración y concluir así la audiencia oral y privada. Se notifica por el medio señalado (Folios del 234 al 237).

37)  Al ser las 13:15 horas del 10 de marzo de 2010, en el lugar señalado, se continúa con la comparecencia oral y privada. Se cuenta con la presencia del señor XXX y su abogado y se reitera que los recesos operados en este trámite se han debido a problemas de salud del investigado, compromisos profesionales adquiridos previamente por su abogado y dos solicitudes de prueba adicional hechas por la parte investigada y que ese órgano director admitió y gestionó. El señor XXX, tal y como lo había solicitado al inicio de la comparecencia, después de haber escuchado todos los testimonios ofrecidos, decidió abstenerse de declarar pues según su abogado considera que el asunto es de puro derecho. Se formulan conclusiones por escrito y expresan que no consideran necesario leerlas en dicha comparecencia. Se da por concluida entonces la comparecencia fijada al efecto (Folios del 241 al 254).

38)  El órgano director rinde su informe final a las 10:30 horas del 19 de marzo de 2010, en el que se tiene por probado que la pensión por vejez otorgada a mediante resolución administrativa Nº 900330145-2007, de fecha 18 de abril de 2007, por la Sucursal de Alajuela a favor del señor XXX, carece de elementos indispensables como lo es el fundamento jurídico, pues fue claramente otorgada en contraposición a lo establecido por el artículo 5 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte (para una pensión ordinaria por vejez se requerían 65 años de edad y al menos 300 cuotas, o bien, 61 años y 11 meses de edad y 444 cuotas para una pensión anticipada o reducida) vigente al momento de presentarse su solicitud. Por lo que recomienda solicitar dictamen favorable a la Procuraduría General  (Folios del 255 al 279).

39)   Por memo GP 9.794-10, de fecha 22 de marzo de 2010, la Gerencia de Pensiones le solicita a la Asesoría Legal de la Gerencia de Pensiones, con vista del expediente administrativo, revisar y analizar el presente caso a fin de preparar la documentación correspondiente (Folio 280).

40)  Mediante oficio Nº ALGP 376-2010, de fecha 27 de agosto de 2010, la Asesoría Legal de la Gerencia de Pensiones recomienda a la Gerencia de Pensiones de la Caja: 1) Que en el caso de las excepciones de falta de derecho, caducidad y prescripción del procedimiento alegadas ante el órgano director por el abogado del señor XXX, bien pueden reservarse su resolución para el acto final, una vez que se cuente con el dictamen de la Procuraduría General. 2) Siendo que ante el cambio normativo e interpretativo operado a partir de enero de 2008, con la reforma legal del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, por el Código Procesal Contencioso Administrativo, según dictamen C-048-2010 de 22 de marzo de 2010 de la Procuraduría General, es la Junta Directiva de la Caja y no la Gerencia de Pensiones, el órgano competente tanto para ordenar el inicio del procedimiento administrativo, como para nombrar el órgano director, pedir el dictamen favorable de la Procuraduría General y por último, dictar el acto final en casos de anulación de pleno derecho, lo procedente es que la Junta Directiva institucional convalide todas las actuaciones de la Gerencia, así como las actuaciones del órgano director durante la instrucción del procedimiento administrativo ordinario; máxime que en el presente caso no se omitieron formalidades sustanciales, ni se causó indefensión al administrado (Folios del 281 al 289 y del 294 al 302).

41)  Por oficio Nº GP-34.196-10, de fecha 30 de agosto de 2010, el Gerente de Pensiones le remite el asunto al Director Jurídico de la Caja para que sea conocido por la Junta Directiva (Folios del 290 al 293).

42)  Mediante oficio Nº D.J.-1136-2011 , de fecha 16 de febrero de 2011, la Dirección Jurídica de la Caja recomienda acoger lo sugerido por la Asesoría Legal de la Gerencia de Pensiones (Oficio ALGP 376-2010) y que de previo a remitir a la Procuraduría General, con base en lo dispuesto por el ordinal 187 de la Ley General de la Administración Pública, la Junta Directiva de la Caja convalide las actuaciones de la Gerencia y del órgano director en este caso (Folios del 302 al 310).

43)  En el artículo 16º de la sesión Nº 8498, celebrada el 17 de marzo de 2011, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el caso del señor XXX, acuerda:

“ACUERDO PRIMERO: (…) con fundamento en lo recomendado por la Procuraduría General de la República en el dictamen de cita (C-48-2010) y lo establecido en el artículo 187 de la Ley General de la Administración Pública , esta Junta Directiva (…) considera que lo procedente es: convalidar todas las actuaciones administrativas previas, por saber: el acto administrativo mediante el cual la Gerencia de Pensiones ordenó el inicio del acto administrativo mediante el cual la Gerencia de Pensiones ordenó el inicio del procedimiento administrativo y designó al órgano director, sea la resolución Nº GP 40.588-2009 del 31 de agosto del año 2009, siendo que las funcionarias que fueron designadas como órgano director son profesionales con conocimiento, experiencia y ligadas a la materia objeto de discusión.

Asimismo, procede la convalidación de todas las actuaciones posteriores derivadas de dicho órgano y que se dieron durante la instrucción del procedimiento, incluidos todos los actos emitidos por él, así como las resoluciones y actuaciones llevadas a cabo por la Gerencia de Pensiones.

Lo anterior, toda vez que los actos que se deben convalidar cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público en respeto siempre del debido proceso, siendo que el procedimiento administrativo llevado al efecto cumplió con las garantías procedimentales establecidas en la Ley General de la Administración Pública.

ACUERDO SEGUNDO: que de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Junta Directiva solicita a la Procuraduría General de la República rendir el dictamen requerido por la norma, y adjunta al efecto el informe de conclusiones emitido por el órgano director y el expediente administrativo creado al efecto.

ACUERDO TERCERO: reservar el análisis de las excepciones de falta de derecho, caducidad y prescripción presentadas por el Lic. Manuel Hernández Venegas, en su condición de apoderado especial del señor XXX, ante el órgano director del procedimiento administrativo, para que sean atendidas en el momento procesal oportuno por esta Junta Directiva, sea, cuando la resolución respectiva, una vez se cuente con el dictamen de la Procuraduría General de la República” (Lo destacado es del original).   

 

II.- La nulidad relativa y el principio de conservación de los actos (convalidación de actuaciones administrativas).

 

Siguiendo la recomendación dada por la Procuraduría General en otro caso similar (dictamen C-48-2010 op. cit.), la Junta Directiva de la Caja acordó en este caso convalidar tanto las actuaciones de la Gerencia de Pensiones, como del órgano director designado al efecto; esto bajo la premisa de que el vicio por la incompetencia en razón del grado que adolecen, no es de grado absoluto, sino relativo.

Ahora bien, el principio de conservación de los actos que se desprende del numeral 164, párrafo segundo de la Ley General de la Administración Pública, rige la materia de nulidades, siendo imperativo entonces, tener clara la diferencia entre la nulidad absoluta y la nulidad relativa, de las cuales pueden adolecer los actos administrativos.

 

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución Nº 91 de las 14:20 hrs del 31 de agosto de 1995, resumió con suma claridad, la diferencia existente entre la nulidad absoluta y relativa así: "Según la doctrina recogida por los artículos 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública, la nulidad absoluta se caracteriza por la falta de uno o varios de los elementos del acto administrativo; la relativa, por su parte, se presenta cuando éstos sean imperfectos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, pues en este supuesto también se trataría de una nulidad absoluta."

 

La distinción entre ambos institutos es significativa para la resolución del presente asunto, toda vez que en caso de estimarse que el vicio por incompetencia en razón del grado no es de carácter absoluto, sino relativo, es procedente aplicar –como se hizo- el régimen de saneamiento o convalidación de los actos administrativos, en el tanto nos encontremos frente a defectos que pueden ser corregidos por la Administración. Teniendo claro lo anterior, es importante señalar que la doctrina nacional por su parte, respecto a la figura de la convalidación ha precisado que "Opera respecto de un acto relativamente nulo por vicio en la forma (motivación, forma de exteriorización o procedimiento), en el contenido o la competencia- La convalidación se verifica a través de un acto administrativo nuevo que contenga mención expresa del vicio y de su corrección y tiene efectos retroactivos a la fecha del acto convalidado. En el nuevo acto se tendrán por corregidas o subsanadas las irregularidades o defectos que determinaron la nulidad relativa (artículo 187 LGAP)" (JINESTA LOBO (Ernesto), “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo I, 2º edición, San José, editorial Jurídica Continental, 2009, p.545).

 

En el contexto dado, se procede de seguido realizar el análisis del fondo del presente asunto.

En cuanto a los vicios –falta o defecto (art. 158.1 LGAP)- del elemento subjetivo (competencia), estimamos que  para determinar el tipo de invalidez  que afecta a un acto viciado de incompetencia y así vincular el grado de violación al ordenamiento jurídico con la gravedad del vicio –sea absoluta o relativa (art. 165 Ibídem)-, es necesario acudir a la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

Comencemos por indicar que conforme lo dispuesto por el artículo 64 de la LGAP -que alude la competencia en razón del grado en relación con la posición de los órganos en línea jerárquica-, podemos afirmar que cuando el órgano inferior dicta un acto que le corresponde al superior –como ocurre en este caso, en el que la línea jerárquica es directa e inmediata-, o viceversa, el acto se encuentra afectado por incompetencia en razón del grado. Y en cuanto a la naturaleza del vicio, conforme a lo dispuesto por el artículo 67 Ibídem -que alude que incluso el superior jerárquico puede declarar de oficio la incompetencia y que el órgano que resulte en definitiva competente continuará el procedimiento y mantendrá todo lo actuado, cuando ello sea jurídicamente posible-, la solución debe ser que, en principio, un acto viciado por incompetencia en razón del grado, constituye una infracción insustancial que genera entonces una nulidad relativa y no absoluta, máxime que aquella imperfección no impide la realización del fin propuesto por el ordenamiento jurídico (art. 167 Ibídem).

Así categorizada en este caso específico el vicio por incompetencia aludido, resulta jurídicamente factible y por demás procedente, la convalidación de las actuaciones relativamente nulas hechas por la Junta Directiva de la Caja, por vicio relativo originario en la competencia en razón del grado; esto mediante un acto nuevo que contiene mención del vicio y la de su corrección, conforme lo prevé el artículo 187 de la LGAP y cuyos efectos son retroactivos a la fecha de las actuaciones convalidadas.

No está de más indicar que esta solución remedial se justifica plenamente en este caso, por razones de seguridad y estabilidad que pretende la satisfacción de necesidades públicas; pero especialmente frente a la premura de que el plazo de caducidad para ejercer aquella potestad revisora está muy próximo a cumplirse (Ver aparte VI de este dictamen).

Ya en al menos una ocasión, atendiendo una situación similar a la del presente caso, en el que había sido la Gerencia de Pensiones y no la Junta Directiva de la Caja  -como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa- la que había ordenado el inicio e instrucción del procedimiento administrativo ordinario tendente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un beneficio de pensión del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, en el dictamen C-48-2010 de 22 de marzo de 2010, la Procuraduría General había sugerido, ante la proximidad del plazo cuatrienal de caducidad –como ocurre también en este caso-, que la Junta Directiva fuera la que resolviera por acto final el procedimiento, con lo cual podría considerarse subsanado el vicio mencionado, tal y como lo consideró jurídicamente factible, a manera de precedente judicial a considerar, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la resolución Nº 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002.

En lo que interesa, en dicho fallo se estimó lo siguiente:

“… cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. (…) Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas “cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión” (artículos 166 y 223 ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. El recurrente no procuró prueba en ese sentido y su derecho de defensa, en los aspectos a que el recurso se contrae, fue respetado como más adelante se expone. Por otra parte, la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113 ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este agravio, debe rechazarse."

Así que la convalidación de actuaciones procedimentales aludidas, hecha en este caso por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, es a nuestro juicio jurídicamente procedente, tanto en lo que se refiere a la orden dada por la Gerencia de Pensiones de inicio del procedimiento administrativo ordinario tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución administrativa Nº 900330145-2007, de fecha 18 de abril de 2007, emitida por la  Sucursal de Alajuela y por la que se otorgó pensión de vejez a favor del señor XXX, portador de la cédula de identidad XXX, como en su excepcional delegación en órganos distintos al Secretario de la Junta Directiva, pues como bien se indicó en dicho acuerdo de convalidación, las personas designadas como tales son funcionarias profesionales con conocimiento, experiencia y ligadas a la materia objeto de discusión. Así como también resulta jurídicamente procedente la convalidación de todas las actuaciones posteriores dadas durante la instrucción del procedimiento administrativo ordinario, pues como bien se indica en el citado acuerdo: “(…) todos esos actos cumplieron el fin esencial de esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público en respeto siempre del debido proceso, siendo que el procedimiento administrativo llevado al efecto cumplió con las garantías procedimentales establecidas en la Ley General de la Administración Pública”.

III.- Procedimiento administrativo ordinario previo y preceptivo.

Según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa[1], con base en lo dispuesto expresamente por el ordinal 173.3 de la Ley General de la Administración Pública, se establece el deber inexorable por parte de la Administración de realizar un procedimiento administrativo ordinario previo a declarar la anulación de un acto declaratorio de derechos; procedimiento previsto en los artículos 308 y siguientes de la LGAP, que debe ser instruido con estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso y en el que debe darse audiencia a las todas las partes involucradas que pueda resultar directamente afectadas, lesionadas o satisfechas, en virtud del acto final. 

 

Y hemos reafirmado que en nuestro medio aquel procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado, salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados, en aras de asegurarles el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa -que comprende entre otras cosas, el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada  y el derecho a impugnar la decisión administrativa-,  porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas). Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete por demás al ordenamiento jurídico (dictamen C-336-2005 op. cit.).

Por ello y en razón de que el cumplimiento de las normas sustanciales del procedimiento administrativo configuran un deber inexorable de los órganos públicos, cuya observancia garantiza al administrado no sólo la adecuada y oportuna tutela de sus derechos, sino el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, como una garantía más para el administrado, es que la Procuraduría General de la República, como contralor de legalidad y desde su posición exógena, se aboca siempre a corroborar en detalle todas las actuaciones tendentes a anular en vía administrativa actos declaratorios de derechos, a efectos de prevenir con ello eventuales condenas ante la anulación en sede administrativa de actos declarativos de derechos, en contravención de los procedimientos establecidas en el artículo 173 de la citada ley como garantías para el administrado.

Ahora bien, según se desprende del análisis del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa, no cabe duda de que el procedimiento incoado por las autoridades competentes de la Caja, como requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que generó el otorgamiento y pago de la pensión por vejez, con cargo al régimen contributivo de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja, a favor del señor XXX, cumplió en esencia con todas las garantías propias del debido proceso. Lo anterior en razón de que según se puede constatar en el apartado I de este dictamen (Antecedentes), el Gerente de Pensiones –actuación posteriormente convalidada por la Junta Directiva como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa institucional-, ordenó la apertura del respectivo procedimiento administrativo y designó el correspondiente órgano director; el que tras dictar el necesario auto de apertura notificó debidamente al interesado el objeto, carácter y fines del procedimiento, previniéndole no solo de su derecho de recurrir la decisión dictada a tales efectos y hacerse acompañar por el abogado de su elección, sino también el de señalar lugar o medio para atender notificaciones y aportar la prueba de descargo, así como las consecuencias que tendría su eventual inasistencia. A partir de entonces y lo largo del procedimiento convalidado por la Junta Directiva de la Caja, el interesado y su abogado no solo tuvieron oportunidad de acceder plenamente a la información y antecedentes del expediente administrativo, sino que tuvieron amplia participación en el mismo. Durante la comparecencia de ley ella fueron escuchados, presentaron sus argumentos y aportaron las pruebas que estimaron pertinentes; las cuales les fueron admitidas y se evacuaron.

De esta forma, el expediente administrativo aportado refleja el cumplimiento de todas las etapas y formalidades sustanciales que conforman el debido proceso en materia administrativa. Y no se observa la existencia de irregularidades que pudiesen haber causado indefensión al administrado, o que hubiesen cambiado la decisión final en aspectos importantes.

Queda entonces por determinar, si el acto por el que se reconoció e hizo efectivo el pago de la pensión por vejez al interesado, con motivo de la solicitud por ella planteada, resulta ser sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, al grado de que contenga vicios que configuren una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

IV.-La nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Bajo los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), es un hecho que para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, por virtud de la cual es factible declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de 2004, de la Sala Constitucional).

Por ello, es importante recordar que este tipo de nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible,  pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992). En otras palabras, esta nulidad no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino que es aquella que es patente y notoria, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal o reglamentaria, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis (ver entre otros muchos, C-200- 83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005).

En tal sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que:

 “IV.-La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)”. ( Voto Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nº 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003, 2004-01005 y 2004-01831 op. cit. de ese Alto Tribunal).

Expuesta así la jurisprudencia administrativa y judicial en punto al tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, seguidamente nos abocaremos a determinar si en el caso en estudio existe o no este tipo de nulidad.

V.- Análisis del caso concreto.

 

Entre las prestaciones propias de la Seguridad Social encontramos las prestaciones económicas de larga duración por concepto de vejez, también denominadas pensiones de vejez, que en lo que interesa en el presente caso, están comprendidas en el régimen general contributivo de pensiones que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, en el denominado régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

Según se establece en los Convenios 102 y 128 de la OIT, referidos a la “Norma Mínima de la Seguridad Social” y “A las prestaciones de Invalidez, Vejez y sobrevivencia”, la contingencia cubierta en estos casos es la supervivencia más allá de una determinada edad prescrita que no deberá exceder de 65 años, salvo habida cuenta de criterios demográficos, económicos y sociales, justificados por datos estadísticos; es decir, superar la edad determinada por la legislación nacional (leyes o reglamentos) o en virtud de ella (arts. 1.1 inciso a) y 26.1 del Convenio 102 y arts. 1 incisos a) y b) y 15 del Convenio 128, ambos de la OIT).

 

Pero interesa indicar que como en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, se está frente a un régimen contributivo de la Seguridad Social, las prestaciones de edad (por vejez) se conceden con arreglo al tiempo que hayan trabajado o a las cotizaciones que en ese tiempo hayan abonado al sistema, denominado período de calificación que podrá consistir en 30 años de cotización o empleo para una prestación completa o bien, de 15 años de cotización para una  prestación reducida (arts. 1.1 inciso f) y 29 del Convenio 102 y arts. 1 ii) y 18. del Convenio 128).

 

Partiendo así de aquellas normas mínimas de la Seguridad Social, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), institución autónoma que por disposición expresa del artículo 73 constitucional, tiene atribuida la administración y el gobierno del régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte (I.V.M.), vino a reglamentar en el denominado “seguro de Vejez”, el derecho a pensión por vejez.

 

Según se ha reconocido en nuestro medio, la Junta Directiva de la Caja tiene “plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección. ” (Sala Constitucional, resolución n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001.  En sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003). Pues con ello, el Constituyente sustrajo la regulación del régimen general de invalidez, vejez y muerte, del alcance del legislador ordinario, por lo que este último no puede intervenir en la definición específica de las condiciones, beneficios, requisitos, aportes, etc., pues esos aspectos son propios de la administración del régimen.

 

Así las cosas, al momento en que el señor XXX gestionó el reconocimiento de su pensión de vejez con cargo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja, ante la sucursal de Alajuela, en diciembre de 2006, la Reglamentación vigente en la materia, según consta certificado a folios del 175 al 188 y del 269 al 276 del expediente administrativo,  disponía en lo que interesa lo siguiente:

 

“Artículo 5.- Tiene derecho a pensión por vejez el asegurado que alcance los 65 años de edad, siempre que haya contribuido a este seguro con al menos 300 cuotas. En el caso de aquellos asegurados que habiendo alcanzado esa edad, no cumplen con el número de cuotas requeridas, pero tengan aportadas al menos 180 cuotas, tienen derecho a una pensión reducida, según se establece en el artículo 24º del presente Reglamento.

El asegurado podrá anticipar su retiro con derecho a pensión de vejez, siempre que cumpla los requisitos y condiciones que se indican en la siguiente tabla:

 

Edad de retiro   Cuotas requeridas

Años-meses       Hombres

(…)

61-11                   462

62-00                   456

(…)”

 

Obviamente, al haber nacido el señor XXX el 19 de diciembre de 1951 (Folios 1 y 2 del expediente administrativo) y habiendo acumulado apenas 304 cuotas al 20 de diciembre de 2006 (Folios del 6 al 18 y del 21 al 34), al 18 de abril de 2007, fecha en la que fue emitida la resolución administrativa Nº 900330145-2007, por la Sucursal de Alajuela de la Caja, el susodicho administrado había alcanzado apenas 55 años de edad. Por lo que, confrontada dicha situación con la normativa reglamentaria antes transcrita, y contrario a lo así indicado en aquella resolución, es ostensible y claramente perceptible que el señor XXX no reunía a esa fecha la edad y las cotizaciones requeridas por el I.V.M. para pensionarse por vejez, ya fuera para obtener una prestación económica completa o anticipada.

 

Poco o nada importan las disposiciones transitorias VI, VII y XIV del citado Reglamento, pues ninguna de ellas resulta aplicable al señor XXX, ya que las dos primeras tienen como destinatarios aquellos asegurados que al 31 de diciembre de 1990, fueran mayores de 50 años de edad y menores de 55, y el susodicho, por haber nacido el 19 de diciembre de 1951, a 1990 tenía apenas 39 años de edad. Y el Transitorio XIV, lejos de establecer requisitos para pensionarse, se limita a establecer la cuantía básica y adicional de las pensiones a otorgar a quienes tuvieran más de 45 años edad al momento de dicha reforma.

 

Así las cosas, resulta notorio y de fácil constatación el hecho de que confrontado con lo dispuesto por el artículo 5 del Reglamento al I.V.M. vigente a ese momento, el acto administrativo materializado en la resolución administrativa Nº 900330145-2007, de fecha 18 de abril de 2007, emitida por la  Sucursal de Alajuela y por la que se otorgó pensión de vejez del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, a favor del señor XXX, portador de la cédula de identidad XXX, deviene sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, pues resulta ostensible conforme a lo expuesto, que está  totalmente desprovisto del motivo, causa, presupuesto antecedente o requisito jurídico (derecho) requerido por la normativa aplicable para su emisión (artículo 133 de la LGAP), ya que al momento en que se emitió el acto, no existía, ni existe actualmente  disposición normativa alguna que a lo interno del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja, autorice a la Administración a reconocer una pensión por vejez con apenas 55 años de edad.

Aunado a lo anterior, si tomamos en consideración que la adecuación del acto administrativo al fin depende de la constatación o verificación efectiva del motivo, por ser aquél el resultado último y objetivo que persigue el acto administrativo en relación con el motivo, podemos afirmar que lo anteriormente expuesto incide negativamente en el fin perseguido por los actos en mención (artículo 132 inciso 2) de la LGAP). En otras palabras, la ausencia del motivo conlleva la misma consecuencia para el fin.

Por último tenemos que dado que el motivo es inexistente, el contenido resulta imposible, en razón de que éste abarca las mismas cuestiones de hecho y de derecho que surgen del motivo (artículo 132 inciso 1) LGAP).

En suma, las irregularidades del motivo y contenido antes señaladas se traducen en una inadecuación a su fin del acto administrativo en cuestión y comportan a nuestro juicio vicios graves generadores de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta (artículos 131, 132, 133, 158, 166 y 173, todos de la LGAP), por la mera confrontación del acto administrativo acusado de inválido con la normativa reglamentaria de comentario. Y al no existir causa legal que sustente el reconocimiento del derecho a la pensión por vejez en los términos dados y los pagos recibidos por dicho concepto, ese beneficio resulta indebido, y por ende, la actuación administrativa es flagrantemente ilegítima, pues no se ajusta sustancialmente el ordenamiento jurídico.

VI.-Consideraciones finales atinentes a la caducidad de la potestad anulatoria administrativa.

Tal y como lo hemos reafirmado, la posibilidad de la Administración de volver sobre sus propios actos, es una potestad que ha sido modulada en atención al tiempo transcurrido desde que se dictó el acto. Por ello, tal potestad anulatoria deberá ejercerse dentro de los plazos de caducidad que prevé el ordenamiento jurídico.

Por ello se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.   Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo de lesividad.   Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009,  C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010 y C-181-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga  una eficacia continua ( Resoluciones Nºs 2009002817 de las 17:07 horas del 20 de febrero de 2009, 2009005502 de las 08:38 horas del 3 de abril de 2009, 2009018188 de las 11:59 horas del 27 de noviembre de 2009).

Por consiguiente, considerando que en el presente caso, el acto que se pretende anular administrativamente es de fecha 18 de abril de 2007, y por tanto, anterior al 1° de enero de 2008 -fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo-, el plazo de caducidad por aplicar es el cuatrienal (4 años) y vencería el 18 de abril próximo. Por lo que la Administración activa contaría hasta esa última fecha con la posibilidad de ejercer oportuna y legítimamente su potestad anulatoria en relación con aquel acto cuya validez aquí se cuestiona.

Conclusión:

            De conformidad con lo establecido en los artículos 164.2, 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, y con base en las consideraciones jurídicas expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que antes del 18 de abril de 2011, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social proceda a declarar la anulación en vía administrativa del acto declaratorio de derechos materializado en la resolución administrativa Nº 900330145-2007, de fecha 18 de abril de 2007, emitida por la  Sucursal de Alajuela y por la que se otorgó pensión de vejez del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, a favor del señor XXX, portador de la cédula de identidad XXX.

Se devuelve el expediente administrativo remitido al efecto, contenido en un ampo y que consta de 340 folios.

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

LGBH/gvv

 

C-079-2011

 

NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA; PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PREVIO Y PRECEPTIVO; LA NULIDAD RELATIVA Y EL PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS (CONVALIDACIÓN DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS; CADUCIDAD DE LA POTESTAD ANULATORIA ADMINISTRATIVA (PLAZO CUATRIENAL).

Por oficio número 18.079, de fecha 21 de marzo de 2011 -recibido el 22 del mismo mes y año-, la Doctora Ileana Balmaceda Arias, Presidente Ejecutiva y la señora Emma C. Zúñiga Valverde, Secretaria Junta Directiva, ambas de la Caja Costarricense de Seguro Social, se nos comunica formalmente los acuerdos adoptados por esa Junta Directiva en el artículo 16º de la sesión Nº 8498, celebrada el 17 de marzo de 2011, y por los cuales, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la  Ley General de la Administración Pública (LGAP), solicitan nuestro criterio sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución administrativa Nº 900330145-2007, de fecha 18 de abril de 2007, emitida por la  Sucursal de Alajuela y por la que se otorgó pensión de vejez a favor del XXX, portador de la cédula de identidad XXX, quien contaba con apenas 55 años de edad; lo cual es abiertamente contrario a lo dispuesto por el artículo 5 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, vigente a esa fecha.

Mediante dictamen C-079-2011 de 06 de abril de 2011, suscrito por el MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador Adjunto, luego de examinar exhaustivamente el expediente administrativo remitido al efecto, se concluyó lo siguiente:

            “De conformidad con lo establecido en los artículos 164.2, 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, y con base en las consideraciones jurídicas expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que antes del 18 de abril de 2011, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social proceda a declarar la anulación en vía administrativa del acto declaratorio de derechos materializado en la resolución administrativa Nº 900330145-2007, de fecha 18 de abril de 2007, emitida por la  Sucursal de Alajuela y por la que se otorgó pensión de vejez del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, a favor del señor XXX, portador de la cédula de identidad XXX.

Se devuelve el expediente administrativo remitido al efecto, contenido en un ampo y que consta de 340 folios“.