Dictamen : 050 - del 03/03/2011

3 de marzo de 2011

C-050-2011

 

Licenciada

María del Pilar Muñoz Alvarado

Secretaría del Concejo Municipal

Municipalidad de Alajuela

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número D.R 2036-SM-10 de fecha 29 de octubre del 2010,  mediante el cual, nos pone en conocimiento el artículo 4°, Capítulo VII de la Sesión ordinaria No 21-10 del 25 de mayo del 2010, en el cual, se acuerda solicitar criterio en torno a la conformación de las Comisiones Municipales permanentes.  Específicamente se peticionar nuestro criterio en torno a lo siguiente:

 

A.                 “Las dudas existentes en cuanto a que Síndicos y Regidores suplentes Integren comisiones municipales permanentes, pues consideran los mismos que como miembros del Concejo Municipal, poseen los mismos derechos que los regidores propietarios, en cuanto a  tener voz y voto en las comisiones permanentes.”

 

B.                 “¿ Que existe un Reglamento debidamente aprobado por esta Municipalidad, que regula la materia y con base en el cual, anteriores Presidentes Municipales en Concejos Municipales anteriores, nombraron las comisiones permanentes, en las cuales integraron con voz y voto, tanto a Regidores Propietarios y suplentes, como a Síndicos propietarios y suplentes.”  

 

I.-        SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Importante acotar que conjuntamente con el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número 063-AL-CM-10 del 06 de mayo del 2010, emitido por la licenciada katya Cubero Montoya, en relación con el tema que nos ocupa y concluye:  

 

“…Revisar la conformación de las comisiones, procediendo nombrar en ellas únicamente a los Regidores Propietarios...”     

                     

II.-       SOBRE LAS COMISIONES

 

En atención a los planteamientos sometidos al conocimiento de este órgano asesor, y siendo que estos giran en torno a la conformación de las comisiones municipales, conviene realizar un análisis de estas, con la finalidad de evacuar el cuestionamiento de  la mejor manera.   

 

Sobre el tópico en estudio, ya se ha pronunciado esta Procuraduría al sostener: 

 

“…El Código Municipal, Ley número 7794 del 30 de abril de 1998, establece las pautas generales bajo las cuales se rige la conformación de las Comisiones permanentes y especiales en el seno de la Corporación Municipal.

 

Al respecto, el artículo 13 inciso m) del Código Municipal establece la atribución del Concejo Municipal para “crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones”.    

 

Por su parte, el numeral 49 del Código Municipal, nos refiere propiamente a las Comisiones permanentes y las especiales:

 

“Artículo 49.  En la sesión del Concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, el Presidente nombrará a los integrantes de las Comisiones Permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.

 

Cada concejo integrará como mínimo ocho comisiones permanentes : Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, Condición de la Mujer y de Accesibilidad (Comad). Al integrarlas, se procurará que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el concejo.

 

Podrán existir las Comisiones Especiales que decida crear el Concejo; el Presidente Municipal se encargará de integrarlas.

 

Cada Comisión Especial estará integrada al menos por tres miembros: dos deberán ser escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes. Podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes; estos últimos tendrán voz y voto.

 

Los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las sesiones con carácter de asesores”. (Lo resaltado no es del original)

Como se desprende de la norma antes transcrita, se establece un mínimo de ocho comisiones permanentes, mientras que no impone restricción alguna respecto al número de las especiales.

 

En punto a la competencia para integrar las comisiones de referencia, se desprende del artículo antes trascrito, en relación a lo dispuesto en el artículo 34 inciso g) del mismo Código,  que el legislador designó tal atribución en un órgano unipersonal, sea el Presidente del Concejo Municipal:

 

“Artículo 34. —Corresponde al Presidente del Concejo:

 

(…)  

 

g) Nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para rendir sus dictámenes.”

 

Tal y como se desprende de las normas citadas, la atribución para integrar las comisiones municipales permanentes y especiales ha sido confiada, con carácter exclusivo, al Presidente del Concejo Municipal. El ejercicio de dicha atribución no admite más limitación que el requisito de respetar la participación equitativa de las fracciones políticas representadas en el Concejo (al respecto dictamen número C-470-2006 de 23 de noviembre de 2006, OJ-132-2007 de 22 de noviembre de 2007 ).

 

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado, refiriéndose al artículo 37 del anterior Código Municipal, Ley 4574, pero cuyo texto es similar al artículo 34 vigente, lo siguiente:

 

“Ahora bien, la potestad consagrada en el artículo 37 inciso g) del Código Municipal, si bien no obliga al Presidente del Concejo Municipal a constituir todas y cada una de las comisiones de manera que representen fielmente la composición del Concejo, sí lo obliga a utilizar todos los medios razonables para dar una efectiva participación a todos aquellos grupos representados en el Concejo. En este caso, el señor Presidente Municipal, si bien lo hizo con posterioridad a la interposición de este recurso, lo cierto es que a la fecha consiguió dar a los partidos Alajuelita Nueva y Unión General, participación en la mayoría de las comisiones municipales, incluyendo dos de las establecidas por el mismo Código, como lo son la de Hacienda y Presupuesto y la de Asuntos Varios. A la fecha no existe interés actual a tutelar, pues la omisión realizada por el Presidente en un inicio, ha sido debidamente subsanada.

 

De todos modos, no resulta razonable exigir al Presidente del Concejo Municipal que dé, a todos los partidos políticos, participación en todas y cada una de las comisiones o que la dé en todas aquellas en que a tales partidos les interesa participar. El Presidente del Concejo lo es también por designio popular, pues quienes lo designaron fueron precisamente los representantes directamente elegidos por el electorado de su cantón. Fueron los ciudadanos los que, mediante su voto, determinaron la composición del Concejo Municipal. La potestad de nombrar los miembros de las diversas comisiones es una atribución discrecional, para la cual apenas debe exigirse el respeto del deber de procura de la participación plural a que ya se hizo referencia”. ( Sala Constitucional. Resolución N°   6588-98 de las diecinueve horas con cuarenta y cinco minutos del dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y ocho.  El subrayado no es del original)

 

Así las cosas, en razón de la atribución exclusiva otorgada al Presidente del Concejo Municipal para integrar las comisiones municipales, resulta ajeno a las competencias del Concejo Municipal intervenir en las designaciones que se realicen, de suerte que, contra los nombramientos que realice el señor Presidente del Concejo para integrar tales comisiones no cabe recurso alguno (en este sentido ver dictamen C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006).

 

Propiamente sobre la integración de las comisiones de comentario, el mismo artículo 49 determina que tratándose de las comisiones permanentes, se procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el Concejo, de conformidad con el principio de representatividad política indicado supra; mientras que en el caso de las comisiones especiales, éstas se integraran por al menos tres miembros, dos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes, y también podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes, con derecho a voz y voto.

 

Cabe agregar que los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las comisiones, con carácter de asesores, lo que implica que tendrían derecho a voz pero no al voto en virtud de que esta facultad la tienen sólo los miembros de la comisión (Al respecto ver dictámenes números C-203-99 del 14 de octubre de 1999, C-294-2000 de 1° de diciembre de 2000, C-008-2004 de 12 de enero de 2004 y C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006 ) …” [1]

 

III.      SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

 

      En la especie, se cuestiona la posibilidad jurídica que detentan los regidores y síndicos suplentes de conformar Comisiones Municipales Permanentes.

 

Ante tal disyuntiva, deviene imperioso establecer que la conducta a desplegar por los funcionarios municipales, únicamente, será válida y eficaz, si se encuentra sometida al principio de legalidad.

 

Sobre tal afirmación, este órgano consultor, ha sostenido:

 

“…recordemos que el principio de Legalidad de la Administración consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, y desarrollado también en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, sujeta toda la actuación de la Administración a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar. Señalan las normas en comentario, en lo que interesa, lo siguiente:

 

Artículo 11.-“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

 

Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.

 

Sobre este punto la jurisprudencia judicial ha señalado:

 

“El principio de legalidad, es efecto y manifestación directa del sometimiento del Poder Público al Derecho. En este sentido, todo el comportamiento de la Administración Pública está afecto y condicionado a una norma habilitadora, ya sea escrita o no escrita. De esta forma, el instituto se proyecta en su doble vertiente positiva y negativa. En su primera dimensión, se constituye como fuente permisiva de la conducta administrativa específica, en tanto se traduce en concretas potestades administrativas, que por ser tales , adquieren el carácter de funcionales, es decir, dispuestas al servicio de la colectividad y para el cumplimiento de los fines públicos. Son pues, apoderamientos que se confieren a la Administración, no para su ejercicio facultativo, sino por el contrario, para su obligada aplicación, ejecutando no sólo el mandato del legislador, sino además, complementándolo mediante los diversos poderes que el Ordenamiento Jurídico le atribuye. Por ende, la función administrativa no puede verse como la ciega y cerrada ejecución del precepto legal, sino como complementaria y ejecutiva de lo dispuesto por las normas superiores. Por otro lado, en su fase negativa, el principio se proyecta como límite y restricción del comportamiento público, pues cualquier actuación suya, deberá ajustarse a la norma de grado superior, so pena de invalidez. (Resolución N° 274-2005 SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, a las diez horas cincuenta y cinco minutos   del seis  de julio del dos mil cinco).

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en su  jurisprudencia administrativa señaló, lo siguiente:

 

Como usted bien sabe, la Administración Pública se rige en su accionar por el principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

 

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440- 98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."

 

En otra importante resolución, la N ° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

 

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación." (Opinión Jurídica OJ-164-2003 del 4 de setiembre del 2003)

 

De lo anteriormente señalado, es claro que el principio de legalidad sostiene que  toda autoridad o institución pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico…” [2]

 

IV.-     SOBRE LA POSIBILIDAD JURÍDICA QUE DETENTAN LOS SÍNDICOS Y REGIDORES SUPLENTES PARA CONFORMAR LAS COMISIONES MUNICIPALES PERMANENTES.

 

El presente asunto refiere a la factibilidad jurídica para integrar  comisiones permanentes, por parte de Ediles y síndicos suplentes. Sobre el particular, deviene imperioso establecer que tal disyuntiva fue zanjada con anterioridad por este órgano técnico asesor, entre otros, mediante el criterio jurídico número C-210-2010 del 15 de octubre del  2010, que en lo conducente indicó:

 

“…En efecto, la segunda interrogante, enumerada como b), cuestiona si “una comisión de esta índole podría estar integrada con regidores suplentes y síndicos municipales. (…).”

 

Sobre el particular, ya este Órgano Asesor ha mencionado que tratándose comisiones permanentes, el presidente del Concejo Municipal las integrará, procurará la participación de todos los partidos políticos representados en él, integrándolas únicamente con regidores propietarios: 

 

“(…) Sobre la integración de las comisiones permanentes y ordinarias, dicha normativa establece que el Presidente del Concejo procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en dicho órgano, de conformidad con el principio de representatividad política. Por otro lado, para el caso específico de las comisiones especiales, se establece su integración con al menos tres miembros, dos de ellos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes.

 

De lo anterior, se deduce claramente que el legislador dispuso en forma expresa su intención de que en las comisiones especiales de la municipalidad estuvieran conformadas tanto por regidores propietarios como por regidores suplentes. Sin embargo, no dispuso lo mismo en el caso de las comisiones permanentes que no cuentan con regulación específica en ese sentido.

 

Siendo que la Administración Pública se sujeta al principio de legalidad, y que las Municipalidades participan de ese carácter público, debe ajustar sus actuaciones a lo que la ley expresamente disponga. En este caso, es evidente que existe una regulación específica que autoriza a los regidores suplentes a formar parte de las comisiones especiales, pero no existe ninguna norma que los autorice a integrar las comisiones permanentes, y como repetidamente se ha señalado, ellos no forman parte del Concejo Municipal, hasta tanto no se encuentren en sustitución de un regidor propietario.

 

La única posibilidad genérica que dispone la norma, es que cualquier funcionario municipal y los particulares puedan participar en las comisiones, con carácter de asesores, lo que implica que tendrían derecho a voz pero no al voto en virtud de que esta facultad la tienen sólo los miembros de la comisión (Al respecto ver dictámenes números C-203-99 del 14 de octubre de 1999, C-294-2000 de 1° de diciembre de 2000, C-008-2004 de 12  de enero de 2004 y C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006 ). Es por ello que debe señalarse que los regidores suplentes podrían participar en condición de asesores en las comisiones permanentes, pero en el entendido que ello no les otorga el derecho de votar.

 

En consecuencia, se desprende de la normativa bajo análisis que, si bien los regidores suplentes pueden participar tanto en las comisiones permanentes como en las especiales que se crean, no pueden integrar las permanentes por lo que únicamente tendrían en su seno derecho a voz pero no al voto .

 

Es por lo anterior, que ante la consulta planteada debe señalarse que los regidores suplentes no pueden formar parte de las comisiones permanentes y en consecuencia, no se encuentran obligados a pertenecer a dichos órganos. Por el contrario, cualquier integración que hagan de una comisión de tal naturaleza contravendría lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. ”   Dictámenes números C-022-2009 de 3 de febrero de 2009. En igual sentido dictamen  C-303-2009 de 28 de octubre, 2009.

 

Como se deriva de la anterior transcripción, las comisiones permanentes solamente podrán ser integradas por regidores propietarios, consecuentemente, los regidores suplentes, no podrán conformar este tipo de comisión, pero sí pueden participar en las sesiones de éstas, con voz pero sin voto, salvo que se encuentren ejerciendo la sustitución del regidor propietario.

 

Tampoco es posible que las comisiones permanentes sean integradas con síndicos.  Sin embargo, estos si pueden ser considerados para la conformación de comisiones especiales, tal y como ya lo ha indicado este Órgano Asesor en el dictamen número C-259-2009 del 14 de setiembre de 2009, que en lo que interesa señaló:

 

“(…) El tema que se nos plantea es muy puntual: ¿cuál es la participación de los síndicos en las comisiones permanentes y especiales? En el dictamen n.° 174-2007 resolvimos esta interrogante al concluir que los síndicos no pueden participar en las comisiones permanentes del Concejo; sí lo pueden hacer en las especiales .  Por otra parte, señalamos que en las comisiones especiales los síndicos actúan como verdaderos miembros, pues la Ley les otorga el derecho a voz y voto. Las razones para ello fueron las siguientes:

 

“B.-Pueden los síndicos formar parte de las comisiones ordinarias y especiales del Concejo.

 

Antes que nada debemos traer a colación lo que la Sala Constitucional señaló sobre la naturaleza de las funciones de los síndicos en el voto n.° 6956-96. Al Respecto, indicó lo siguiente:

 

I.-En cuanto a las funciones del Concejo de Distrito y del Síndico, cargo que ostenta el recurrente, la Sala manifestó lo siguiente:

 

‘... cada distrito estará representado ante la Municipalidad del cantón por un síndico propietario y un suplente, con voz pero sin voto, entonces resulta que los Concejos de Distrito, en la concepción que les da el Código Municipal, son las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades. Son simples órganos de colaboración, cuya principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la comunidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias. Como se ha dicho ‘El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia’. (Resolución N° 6000-94 de las 9:39 horas del 14 de octubre de 1994).

 

Como se desprende de lo dicho anteriormente las funciones que desempeñan los síndicos son de colaboración con el Concejo Municipal, ya que la labor de administración y coordinación le corresponde al Ejecutivo Municipal (artículo 57 inciso a) del Código Municipal)’.

 

Teniendo el cuidado de que lo dicho por la Sala Constitucional está más referido a los Consejos de Distritos que al síndico, el numeral 49 del Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, regula la conformación de las comisiones permanentes del Concejo. Resulta obvio que al no ser miembros los síndicos de ese colegio dichos funcionarios públicos no pueden formar parte de esas comisiones.  La única posibilidad que prevé ese numeral es que los síndicos formen parte de las comisiones especiales que decida crear el Concejo; no otra cosa puede desprenderse de la normativa legal cuando habla de que podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes, con voz y voto, normativa de dudosa constitucionalidad, pues va más allá de lo que dispone el numeral 172 constitucional, ya que al concederles el derecho al voto, lógicamente, les están dando el carácter de miembros, normativa que podría reñir con la idea central del Constituyente de que este funcionario tuviera únicamente voz en el Concejo, nunca voto…. 

 

En resumen, los síndicos no pueden participar en las comisiones permanentes del Concejo; sí lo pueden hacer en las especiales…”[3]

 

Dicho lo anterior, se impone, pese a no ser lo propiamente consultado, aclarar que los regidores que detentan la condición de suplentes no forman parte del Concejo Municipal.

 

Véase que tocante al tópico en análisis, este órgano técnico asesor, ha sostenido:

 

“Finalmente, en cuanto a los regidores suplentes, el Código Municipal establece que están sometidos a las mismas disposiciones que los regidores propietarios, siendo que en las ausencias temporales u ocasionales de aquéllos, les corresponde sustituir al titular de su mismo partido político. Para ello, deben asistir a todas las sesiones del Concejo, pero mientras se mantengan en la condición de suplentes, carecen de voto (artículo 28), y no forman parte del Concejo Municipal...

 

Nuestra jurisprudencia, pues, ha sido consistente en destacar que la función de los regidores suplentes es entrar a fungir en el caso de ausencias de los regidores propietarios. Estos últimos son los titulares permanentes del Concejo, y a ellos corresponde, en principio, el derecho al voto y las facultades previstas en el numeral 27 del Código Municipal…

 

Mediante reforma practicada por Ley N° 7881 del 9 de junio de 1999, se modificó el régimen jurídico aplicable a los regidores suplentes en cuanto les otorgó el derecho a voz en las sesiones del Concejo Municipal. Un derecho que per se les pertenece, independientemente de que se encuentren supliendo o no a un regidor propietario…

 

Sin embargo, este derecho a voz solamente otorga a los regidores suplentes la posibilidad de expresar su parecer, y de rendir los informes que sean pertinentes respecto de los asuntos que sean de su interés.  En modo alguno, concede facultades para iniciar o impulsar el proceso deliberativo. Mucho menos, el derecho al voto…

 

Indudablemente, la reforma introducida en el artículo 28 del Código Municipal ha modificado de forma importante el régimen jurídico aplicable a los regidores suplentes. En este orden de ideas, le ha otorgado a dichos funcionarios un derecho de participación en el proceso de deliberativo. Derecho de participación que pueden ejercer independientemente de si se encuentran supliendo al propietario o no, pero debe considerarse que se trata de una participación limitada….

 

En una situación análoga se encuentran los síndicos representantes de distrito. De acuerdo con el artículo 172 constitucional, éstos ostentan el derecho de voz, pero les ha sido negado el derecho al voto…”  [4]

 

Así las cosas, resulta palmario que el Concejo Municipal está compuesto por los regidores propietarios y únicamente lo conforman los suplentes cuando están sustituyendo al titular.  

 

V.-       SOBRE EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA DE LAS NORMAS

 

Tomando en consideración que una de las cuestiones planteadas refieren a la existencia de un Reglamento Municipal  que autoriza la participación de los Síndicos y Regidores Suplentes en Comisiones permanentes y que por su parte el Código Municipal prohíbe tal conducta. Deviene  imperioso, establecer que el ordenamiento jurídico está regido por el principio de jerarquía de las normas, según el cual, la norma que tiene grado superior priva y debe ser aplicada en detrimento de la inferior.

 

Así las cosas, resulta de vital importancia realizar un análisis del principio dicho para así determinar cuál de las normas en contraposición –Reglamento / Código Municipal- detenta la mayor fuerza jurídica y en consecuencia, cuál prevalece.

 

Tocante al tema que nos ocupa, la jurisprudencia administrativa, ha dicho:

 

“…El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

 

Este principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el cual expresamente señala:

 

Artículo 6º.-

 

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

 

a) La Constitución Política;

 

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

 

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.

 

En relación con este principio, esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa señaló: 

 

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

 

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen  C-058-2007 del 26 de febrero de 2007. )

 

De conformidad con lo expuesto, es claro que el principio de jerarquía normativa constituye un límite para la potestad reglamentaria de los órganos, toda vez que, implica la imposibilidad de incorporar en el reglamento materias que han sido reservadas a la ley o introducir modificaciones a las normas de rango superior al reglamento.

 

Sobre este punto la jurisprudencia Constitucional ha señalado que:

 

“Al efecto, conviene señalar que la potestad reglamentaria ha sido definida por la Sala a través de su jurisprudencia, como la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). Ha expresado en múltiples ocasiones que la particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.” (Sala Constitucional, resolución número 2006-1809 de las catorce horas cincuenta y ocho minutos del quince de febrero del dos mil seis) [5]

 

De lo expuesto se sigue sin mayor dificultad que la ley priva de forma absoluta y plena sobre cualquier Reglamento, sea este municipal o no, y en consecuencia, si este último autoriza una conducta que la Ley veda, tal regulación es ilegal y por ende, su ejecución viola el principio de legalidad. 

 

VI.-     CONCLUSIONES

 

A.- De conformidad con lo expuesto en el dictamen C-210-2010 del 15 de octubre del 2010, “…sobre la integración de las comisiones de comentario, el mismo artículo 49 determina que tratándose de las comisiones permanentes, se procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el Concejo, de conformidad con el principio de representatividad política indicado supra; mientras que en el caso de las comisiones especiales, éstas se integraran por al menos tres miembros, dos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes, y también podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes, con derecho a voz y voto.

 

B.- Para que la conducta a desplegar por el ente territorial, sea válida y eficaz, necesariamente, debe someterse al principio de legalidad.    

 

C.- Como bien se indicó en el criterio citado en la conclusión primera  “…las comisiones permanentes solamente podrán ser integradas por regidores propietarios, consecuentemente, los regidores suplentes, no podrán conformar este tipo de comisión, pero sí pueden participar en las sesiones de éstas, con voz pero sin voto, salvo que se encuentren ejerciendo la sustitución del regidor propietario.Tampoco es posible que las comisiones permanentes sean integradas con síndicos…”

D.- Los regidores que detentan la condición de suplentes no forman parte del Concejo Municipal

E.- La ley priva de forma absoluta y plena sobre cualquier Reglamento, sea este municipal o no, y en consecuencia, si este último autoriza una conducta que la Ley veda, tal regulación es ilegal y por ende, su ejecución viola el principio de legalidad.

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.

 

Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área de Derecho Público

 

LAR/meml

 

 

 

C-050-2011

 

MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA. SOBRE LA POSIBILIDAD JURÍDICA QUE DETENTAN LOS SÍNDICOS Y REGIDORES SUPLENTES DE INTEGRAR COMISIONES PERMANENTES.

 

La señora María del Pilar Muñoz Alvarado, en su condición de Secretaria del Concejo Municipal de Alajuela, nos pone en conocimiento el artículo 4°, Capítulo VII de la Sesión ordinaria No 21-10 del 25 de mayo del 2010, en el cual se decidió solicitar criterio en torno a lo siguiente:

 

 

A.     “Las dudas existentes en cuanto a que Síndicos y Regidores suplentes Integren comisiones municipales permanentes, pues consideran los mismos que como miembros del Concejo Municipal, poseen los mismos derechos que los regidores propietarios, en cuanto a  tener voz y voto en las comisiones permanentes.”

 

B.                 “¿ Que existe un Reglamento debidamente aprobado por esta Municipalidad, que regula la materia y con base en el cual, anteriores Presidentes Municipales en Concejos Municipales anteriores, nombraron las comisiones permanentes, en las cuales integraron con voz y voto, tanto a Regidores Propietarios y suplentes, como a Síndicos propietarios y suplentes.”  

 

       

Analizado que fuere el punto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen C-050-2011 del 03 de marzo del 2011, suscrito por Laura Araya Rojas,  se concluyó lo siguiente:

 

A.- De conformidad con lo expuesto en el dictamen C-210-2010 del 15 de octubre del 2010, “…sobre la integración de las comisiones de comentario, el mismo artículo 49 determina que tratándose de las comisiones permanentes, se procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el Concejo, de conformidad con el principio de representatividad política indicado supra; mientras que en el caso de las comisiones especiales, éstas se integraran por al menos tres miembros, dos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes, y también podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes, con derecho a voz y voto.

 

B.- Para que la conducta a desplegar por el ente territorial, sea válida y eficaz, necesariamente, debe someterse al principio de legalidad.

 

C.- Como bien se indicó en el criterio citado en la conclusión primera  “…las comisiones permanentes solamente podrán ser integradas por regidores propietarios, consecuentemente, los regidores suplentes, no podrán conformar este tipo de comisión, pero sí pueden participar en las sesiones de éstas, con voz pero sin voto, salvo que se encuentren ejerciendo la sustitución del regidor propietario.Tampoco es posible que las comisiones permanentes sean integradas con síndicos…”

 

D.- Los regidores que detentan la condición de suplentes no forman parte del Concejo Municipal

 

E.- La ley priva de forma absoluta y plena sobre cualquier Reglamento, sea este municipal o no, y en consecuencia, si este último autoriza una conducta que la Ley veda, tal regulación es ilegal y por ende, su ejecución viola el principio de legalidad.