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Dictamen : 049 - del 02/03/2011
2 de marzo, 2011
C-049-2011
Señor
Luis Gerardo
Castañeda Diaz
Alcalde Municipal
Municipalidad del
Cantón de Liberia
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General, me refiero al oficio del anterior Alcalde Municipal de
Liberia, número ALDE-CM-807-2010 del 26 de mayo del 2010, reasignado a este
Despacho el día 17 de diciembre del 2010, por medio del cual se solicita emitir
criterio sobre cual es el órgano competente para
realizar un procedimiento administrativo contra la figura del alcalde.
Específicamente, se solicita emitir pronunciamiento sobre los siguientes
aspectos:
1.El Concejo Municipal puede instaurar un Órgano
Director en contra del Alcalde Municipal con fines sancionatorios a pesar de
que el Alcalde Municipal es una figura de elección popular. De ser positiva la
respuesta cual es el procedimiento a seguir por parte del Concejo Municipal.
2.En caso de que, ante la instauración del Órgano
Director con fines sancionatorios por parte del Concejo Municipal en contra del
Alcalde, es posible que como Órgano Director sea nombrado el mismo Alcalde
Suplente, mismo que asumirá el cargo de Alcalde propietario en caso de que el
Alcalde Municipal pierda las credenciales.
3.
Es
posible que el Alcalde Suplente funja como Alcalde Propietario teniendo la
potestad de contratar asesoría por medio de una contratación directa en
conjunto con en el departamento de
Proveeduría Municipal firmando la adjudicación y hasta la orden de compre y
cheque para pagar un adelanto al contratado como asesor. De lo anterior se
estaría lesionando la Hacienda Pública con este proceder.
Adjunto se remite el criterio del Departamento de Servicios Jurídicos de la
Municipalidad de Liberia, emitido mediante oficio PSJ-094-2010 del 17 de mayo
del 2010, en el que se expresa lo siguiente:
A)
“…En
el Caso concreto de servicios legales para los PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS, bien puede el Concejo Municipal contratar
este tipo de servicios, máxime tomando en consideración que los órganos director que ordene el Concejo
Municipal, deberán ser instruidos por su secretaria, a la cual, es necesario
buscarle la asesoría legal pertinente que asegure el éxito del procedimiento,
en el sentido de que se respete el debido proceso y el derecho de defensa de
los interesados en el asunto… Es así como en el caso de los órganos directores
ordenados por el Concejo Municipal, solamente podrán ser instruidos por la
secretaria de este órgano deliberativo, por lo que no sería procedente ni
ajustado a derecho el nombramiento en este tipo de procedimientos, ordenado por
el Concejo, de otra persona que no fuera el funcionario dicho.
B) “…cabe mencionar en atención concreta a su
consulta en cuanto a este punto, que no
es posible, legal ni procedente, nombrara una persona que tenga interés directo
en las resultas del procedimiento disciplinario, toda vez que se estaría
violentando el principio del debido proceso, de proceso justo e imparcial y del
principio de defensa, toda vez que contrario a estos principios, en el caso en
que se diera una situación de este tipo, el procedimiento estaría encaminado de
acuerdo al interés del órgano director o del profesional que le asesore, que
bien pudiera ser en beneficio o en perjuicio del interesado en el procedimiento
que se esté llevando.”
I.
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA EN TORNO AL PROCEDIMIENTO
PARA LA CANCELACIÓN DE CREDENCIALES DE LOS ALCALDES
De las consultas formuladas por el anterior
Alcalde Municipal, se desprende que las interrogantes se realizan en relación
con la posibilidad de iniciar un
procedimiento administrativo contra el Alcalde Municipal y del órgano llamado a realizar
procedimiento, aspectos que se encuentran dentro de la competencia exclusiva y
excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones o de la Contraloría General de la
República, esta última en aquellos casos en que las faltas tengan relación con
la Hacienda Pública.
En efecto, de
conformidad con el artículo 18 del Código Municipal, existen varias causas por
las que los alcaldes pueden perder sus credenciales, siendo las siguientes:
a) “Perder
un requisito o el adolecer de un impedimento, según los artículos 15 y 16 de
este código.
b)
Ausentarse injustificadamente de sus labores por más de ocho días.
c) Ser
declarado, por sentencia judicial firme, inhabilitado para ejercer cargos
públicos.
d) Incurrir en alguna de las causales previstas en el artículo 73 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República.
e) Cometer
cualquier acción sancionada por la ley con la pérdida del cargo para
funcionarios de elección popular
f) Renunciar voluntariamente
a su puesto”.
Al ser el Alcalde un funcionario de elección popular,
el competente para sancionar a dicho servidor mediante la cancelación de sus
credenciales es el Tribunal Supremo de Elecciones, de conformidad con el
artículo 25 inciso b) del Código Municipal y artículo
1 del Reglamento Cancelación o Anulación de Credenciales Municipales.
Señalan las normas en comentario, en el orden
indicado, lo siguiente:
Artículo 25. — Corresponde al Tribunal
Supremo de Elecciones:
(…)
b)
Cancelar o declarar la nulidad de las credenciales conferidas al alcalde municipal
y de los regidores por los motivos contemplados en este código o en otras
leyes; además, reponer a los alcaldes, según el artículo 14 de este código;
asimismo, convocar a elecciones conforme el artículo 19 de este código”.
Artículo
1°- “El Tribunal Supremo de Elecciones acordará la cancelación o anulación de
las credenciales de los funcionarios municipales de elección popular…”
Sobre este punto la
jurisprudencia del Tribunal Electoral ha señalado claramente que la
determinación de la cancelación de credenciales, es una competencia exclusiva y
excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones:
“Sobre la potestad
disciplinaria del Tribunal Supremo de Elecciones en los funcionarios
municipales de elección popular:
Mediante la resolución Nº 2589 de las 9:10 horas del 1º de diciembre de
1999, este Tribunal delimitó, como criterio general, que en materia municipal
no ejerce una jurisdicción disciplinaria plena sobre los miembros de los
concejos municipales, advirtiéndose que el ordenamiento jurídico solo lo
habilita para cancelar las credenciales de los funcionarios municipales de
elección popular por los motivos expresamente establecidos en el Código
Municipal, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que
regulan esta materia. Según destacó la citada resolución:
“El origen popular
de esos gobernantes municipales impide considerar que el Tribunal pueda
ejercer, respecto de ellos, una verdadera jurisdicción disciplinaria que
garantice el cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales, lo cual
queda librado al ámbito de la responsabilidad política, sin perjuicio de
aquellas hipótesis en que la conducta de aquéllos -como autoridad
administrativa- pueda generar responsabilidades indemnizatorias e inclusive
penales. Por tal razón, si bien el Código Municipal autoriza a que, en
determinadas circunstancias, el Tribunal Supremo de Elecciones cancele las
credenciales de los regidores y síndicos municipales, éste debe hacerlo
ciñéndose estrictamente a las causales expresamente dispuestas por la ley,
debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que las establecen y
de modo constitucionalmente compatible, pues de lo contrario el Tribunal
invadiría el campo de la gestión municipal autónoma, con el consecuente
quebranto de la Carta Política”.
Así, de
conformidad con el artículo 25 del Código Municipal, el Tribunal Supremo de
Elecciones está habilitado para cancelar o declarar la nulidad de las
credenciales de los funcionarios municipales, únicamente por los motivos que
contempla expresamente el citado artículo, para lo cual deberá observarse el
procedimiento establecido en el “Reglamento sobre la cancelación o anulación de
credenciales municipales”, publicado en Diario Oficial La Gaceta Nº 20 del
28 de enero del año
Al tenor de lo
expuesto, es claro que esta Procuraduría no podría ejercer su competencia
consultiva en aspectos relacionados con la cancelación de las credenciales, tal
y como ya lo ha advertido este Órgano Asesor, al señalar:
“También la Procuraduría
General de la República, en el dictamen C-289-2000 de 20 de noviembre del año
anterior, indicó lo siguiente:
"Antes de entrar al
fondo del asunto que se nos plantea, debemos analizar dos puntos que inciden en
la competencia del órgano asesor para emitir este dictamen. El primero de
ellos, está referido a si estamos o no frente un asunto propio de la materia
electoral, en la cual el TSE tiene una competencia exclusiva y prevalente. El
segundo, nos remite a definir si la Procuraduría General tiene o no competencia
para abordar en sus dictámenes casos concretos.
Consideramos que el órgano
asesor sí tiene competencia para emitir este dictamen con la fuerza vinculante
que le da nuestra ley orgánica. En
primer lugar, es claro que la interpretación de las normas constitucionales y
legales en materia electoral son competencia exclusiva del TSE. Es por ello que
cuando una norma legal se refiere a la materia electoral el llamado a
interpretarla es el TSE. Sobre el particular, es importante reproducir
parte del pronunciamiento del TSE, el n.° 168 de 12 de abril de 1957, en el que
señaló lo siguiente:
‘Basta que se trate de una disposición constitucional o legal, sobre
materia electoral, para que en cuanto a la interpretación de la misma, y valga
la expresión: en cuanto a la
interpretación obligatoria, no tenga facultades para producirla ningún
funcionario, ni ninguna entidad, ni ninguna persona, pues por disposición
expresa del texto constitucional, canon 102 inc. 3), y 19 inc. c) del Código Electoral
es exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones producirla. La condición de
obligatoria de la interpretación que, en el presente caso, por razón de las
circunstancias viene a serlo auténtica, consiste en que indispensablemente
deber ser acatada y cumplida por todos a quienes las disposiciones
interpretativas alcancen.’
Por su parte, en el
pronunciamiento n.° 817 de 10 de noviembre de 1958, expresó lo siguiente:
‘Si la Constitución, en forma expresa, confiere al Tribunal Supremo de
Elecciones la facultad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las
disposiciones constitucionales y legales, ninguna duda puede haber acerca de
que la única interpretación valedera es la emanada del Tribunal, que adquiere,
por lo tanto, el carácter de interpretación auténtica.’
Por su parte, el Tribunal
Constitucional, en el voto n.° 1235-98, expresó que la interpretación exclusiva
y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la
materia electoral es una atribución del TSE, por consiguiente, a la Sala
Constitucional le está prohibido enmendar los supuestos yerros en que aquel
incurra en ejercicio de dicha potestad.
En segundo término, porque
el requisito que se pide analizar para el nombramiento de Alcalde no está
referido a un proceso electoral, donde, evidentemente, el órgano competente
para emitir un pronunciamiento con fuerza vinculante sería el TSE, y no la
Procuraduría General de la República, sino más bien a un procedimiento
administrativo de nombramiento que se lleva a cabo en el seno de un órgano
plural o colegiado (concejo). Por consiguiente, estamos frente a un asunto de
naturaleza administrativa, y no electoral.
Por último, la materia
electoral puede ser definida siguiendo varios criterios. El primero, de
naturaleza objetiva, que nos permite afirmar que todos aquellos actos que están
relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales (
tanto internos, lo que se dan en el seno de los partidos políticos, como
externos o abiertos, en los que pueden participar todos los ciudadanos), en los
cuales está en juego la legitimación democrática o los derechos políticos de
los ciudadanos, para usar el lenguaje del Tribunal Constitucional, voto n.°
7158-2000, son materia electoral. El segundo, y siguiendo un criterio
subjetivo, podemos afirmar que, por lo general, todos aquellos actos que
realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del
cuerpo electoral, así como los sujetos activos, los cuales están vinculados a
un proceso electoral, también forma parte de la materia electoral. La Sala
Constitucional, en el voto n.° 3194-92, sobre el tema estableció lo siguiente:
‘7. Entonces, ¿qué clase de actos son los que caen dentro de la
competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en el sentido expuesto? En
primer lugar, hay que decir que se trata, tanto de las competencias que le
están otorgadas por la ley, como de las previstas o razonablemente resultantes
de la propia Constitución, porque ésta, en su unánime concepción contemporánea,
no sólo es "suprema", en cuanto criterio de validez de sí misma y del
resto del ordenamiento, sino también conjunto de normas y principios
fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos,
frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin
necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables -salvo
casos calificados de excepción, en que sin ellos resulte imposible su
aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades -tanto administrativas
como jurisdiccionales- tienen la atribución- deber de aplicar directamente el
Derecho de la Constitución -en su pleno sentido-, incluso en ausencia de normas
de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.
En segundo lugar, se trata de las competencias del Tribunal en materia
específicamente electoral, no en otras de orden constitucional o de derecho
común, como las relativas al discernimiento de la nacionalidad costarricense, o
al estado y capacidad de las personas. En este aspecto hay jurisprudencia, doctrina
y criterios abundantes y claros sobre el deslinde entre una y otras, y de todas
maneras su definición y delimitación siempre podrán hacerse, en casos
controvertidos, por la Sala Constitucional -Art. 10 párrafo 2° Inc. a)
Constitución-. El tercer lugar, es claro que el Tribunal Supremo de Elecciones
carece de potestades normativas ordinarias -salvo las eminentemente
administrativas de reglamentación autónoma-, y, desde este punto de vista, la
expresión de que "interpreta auténticamente la Constitución y la ley en
materia electora" no es del todo feliz: el texto
del artículo 121 inciso 1° lo que hace no es atribuirle al Tribunal la potestad
de interpretación auténtica, sino sólo vedársela a la Asamblea Legislativa en
la materia de la competencia de aquél. El Tribunal Supremo de Elecciones sí
interpreta la Constitución y las leyes en materia electora,
pero esa interpretación no es propiamente auténtica, en cuanto no tiene
carácter legislativo, sino que se realiza a través de los actos, disposiciones
o resoluciones concretos de ejercicio de su competencia electoral, y sin
perjuicio de que sus postulados se vayan convirtiendo y lleguen a convertirse
en normas no escritas, mediante su jurisprudencia y precedentes, los cuales,
aunque ni la Constitución ni la ley lo digan expresamente, son por su
naturaleza vinculantes, en virtud, precisamente, de lo dispuesto en el artículo
102 inciso 3° de aquélla. Ocurre algo similar con esta Sala, que, si bien
carece de competencia normativas, en el ejercicio de las jurisdiccionales que
le corresponden da lugar a la creación de normas no escritas, derivadas de sus
sentencias, en virtud del carácter vinculante erga omnes atribuido a sus
precedentes y jurisprudencia, por su naturaleza misma y, expresamente, por el
artículo 13 de la Ley de su Jurisdicción.’
Más específica fue la
antigua Sala Casación, en las sentencias n.° 83 del año de 1957 ( Herrera
Barrantes y otros vs. Tribunal Supremo de Elecciones y Estado, Cas. 83, II sem., II tomo, p. 594) y n.° 31 de las 17 horas del 25 de
mayo de 1977, en las que consideró como competencia del TSE la organización,
dirección y vigilancia de las actividades relativas al sufragio, la
interpretación en forma exclusiva y obligatoria de las disposiciones
constitucionales y legales en materia electoral y la investigación y el
pronunciamiento en denuncias de parcialidad política que se formulen contra los
servidores del Estado.
Siguiendo a HERNÁNDEZ,
podemos afirmar que la materia electoral abarca "…todo lo relativo a las
condiciones para ser elector; los requisitos parar ser elegido a un cargo de
elección popular; los derechos y obligaciones de los sujetos activos y
pasivos del proceso electoral, tales como los candidatos, partidos político, etc.;
todos los institutos los institutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los
diferentes mecanismo de participación política; el régimen de los recursos
contra las resoluciones de los órganos electorales y los hechos punibles que
pudieran cometerse con motivo en la etapa de las elecciones etc. La lista es
meramente enunciativa y no agota los institutos regulados por el Derecho
Electoral." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original) (HERNÁNDEZ
VALLE, Rubén, Derecho Electoral Costarricense. Editorial Juricentro, San José, 1990, página 12).
Consecuentemente, al no
estar frente actos relacionados directa o indirectamente con un proceso
electoral general o atribuibles a los sujetos activos, a los partidos
políticos, a los ciudadanos o al cuerpo electoral, sino más bien a actos de
naturaleza administrativa, toda vez que han sido o pueden ser dictados por un
órgano administrativo en ejercicio de una potestad típicamente administrativa,
debemos concluir que estamos frente a materia administrativa. A partir del momento que el Alcalde sea
electo a través de un proceso electoral, indudablemente, todo lo relacionado
con sus requisitos y otros aspectos cae dentro de la materia electoral." (Opinión Jurídica OJ-080-2001
del 25 de junio del 2001)
En
sentido similar, hemos indicado:
“Esta Procuraduría
General de la República ha venido elaborando una posición jurisprudencial, en
punto a la delimitación de la competencia consultiva a cargo del Tribunal Supremo
de Elecciones en materia electoral, misma que es exclusiva y prevalente sobre
nuestras competencias típicas de órgano superior consultivo, técnico-jurídico,
de la Administración Pública. De suerte tal que, ante la
constatación que una consulta remitida a este Órgano versa sobre materia
electoral, lo procedente es que deneguemos el trámite correspondiente.” (Dictamen
C-151-2004 del 19 de mayo del 2004)
Los
antecedentes anteriores nos permiten afirmar que la competencia consultiva de la
Procuraduría General de la República, debe ser rechazada, en razón de estar
ante una competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones.
Bajo esta misma inteligencia, en
aquellos casos en que la cancelación de credenciales esté relacionada con infracciones o
faltas a las normas del ordenamiento de fiscalización y control de la Hacienda
Pública, contempladas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, el artículo 3 del Reglamento Cancelación o Anulación
de Credenciales Municipales señala:
Artículo
3º—“Cuando se inste la cancelación de las credenciales invocando la comisión de
una falta grave, con violación de las normas del ordenamiento de fiscalización
contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República u
otras que protejan fondos públicos o la propiedad o buena fe de los negocios,
se remitirá el asunto a la Contraloría General de la República para que ésta
recomiende lo correspondiente, luego de haber levantado el respectivo expediente
contra el presunto responsable.
El Tribunal se
pronunciará cuando la Contraloría o los tribunales penales se hayan manifestado
sobre la presunta violación de las referidas normas”.
Por su parte, la
jurisprudencia de la Sala de la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:
“…que en virtud de la competencia
constitucional y legalmente asignada a la Contraloría General de la República,
este órgano cuenta con los mecanismos necesarios para efectuar el control
superior del manejo de los fondos públicos, de los cuales forman parte los
municipales, tales como la facultad investigativa que la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República le reconoce en el artículo 22 como derivado
de su competencia constitucional, o la posibilidad de revisar los libros de
contabilidad y sus anexos (artículo 24 constitucional y 13 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República);
c.-que ya esta Sala
reconoció que es constitucionalmente posible que mediante ley se establezcan
nuevas causales para la pérdida de credenciales de los funcionarios
municipales, como la establecida en el artículo 73 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, (comisión de faltas graves respecto del
ordenamiento de control y fiscalización de los fondos públicos en relación con
el manejo y administración de los fondos municipales), la cual se entiende
incorporada a las establecidas en el artículo 24 del Código Municipal; y
d.-que cuando en sentencia
número 5445-99 se indicó que la Contraloría General de la República no podía
actuar como órgano director de los procedimientos administrativos dirigidos a
establecer la responsabilidad pecuniariaria de los
funcionarios municipales, en esa ocasión se hizo referencia únicamente a los
empleados municipales, no a los jerarcas municipales, y mucho menos a los de
elección popular; motivo por el cual no resulta violatorio del debido proceso
ni de la autonomía municipal el reconocer la competencia de la Contraloría
General de la República para que investigue las infracciones cometidas al
ordenamiento de control y fiscalización de los fondos públicos mediante el
procedimiento especial previsto en el artículo 68 de su Ley Orgánica,
únicamente respecto de los funcionarios municipales de elección popular, es
decir, de los regidores y síndicos.
Con base en lo anterior es dable concluir que exigir que
el Tribunal Supremo de Elecciones sea el órgano encargado de la investigación
de las infracciones de las normas relativas al control de la Hacienda Pública constituiría
una invasisión de funciones que exclusivamente están
asignadas a la Contraloría General de la República por mandato constitucional,
y en consecuencia, una infracción de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de
la Constitución Política. No existe norma ni jurisprudencia constitucional que
limite a la Contraloría General de la República a actuar como un mero
coadyuvante en estos casos, entendiendo que debe remitirse al Tribunal Supremo
de Elecciones la relación de hechos para que éste levante el procedimiento
administrativo; como tampoco existen norma o jurisprudencia constitucional que
habiliten al Tribunal Supremo de Elecciones para tales menesteres.” (Resolución N° 2000-06326 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con dieciocho minutos del
diecinueve de julio del dos mil.)
De lo anteriormente señalado, es claro
para este Órgano Asesor que a la Contraloría General de la República le
corresponde la instrucción y realización del procedimiento sancionatorio de
aquellos funcionarios municipales de elección popular que administran o
custodian fondos públicos, de conformidad con la facultad investigativa que le
otorga la Constitución Política.
En atención a lo
expuesto, tampoco correspondería a este Órgano Asesor pronunciarse sobre las
competencias exclusivas y excluyentes reconocidas a la Contraloría General de
la República en lo referente al manejo de los fondos públicos, tal y como la
jurisprudencia de esta Procuraduría lo ha señalado:
“Entre los
órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente
para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado
por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica
de esa institución ( N ° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que
interesa, lo siguiente:
"Artículo 12.-La Contraloría General de la República es el
órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores,
contemplado en esta Ley.
Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro
del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán
sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le
opongan.
La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones
y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el
cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.
La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de
determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles
deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro
de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos,
humanos y materiales que deberán emplear".
Disposiciones como la
transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial
en los siguientes términos:
"…
la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública,
debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las
que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia
de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en
todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo
relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría
General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del
23 de marzo de 1996. El subrayado es nuestro). (Dictamen C-222-03 del 23 de julio de 2003)
En atención a lo
expuesto, nos referiremos únicamente a la sustitución del Alcalde Municipal,
único aspecto para el cual este Órgano Asesor podría ejercer su competencia
consultiva.
II.
SOBRE LA SUSTITUCIÓN DEL
ALCALDE MUNICIPAL
La suplencia es "un fenómeno (de
organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular
de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción)
o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión),
en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo
el nuevo titular...”"[1]
Sobre este punto, este Órgano
Asesor en su jurisprudencia administrativa, ha señalado lo siguiente:
“A través de ella se
da una sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano, cuando
el propietario titular no pueda, por algún motivo, ejercer su competencia; y se
justifica en la necesidad de que el órgano siga desarrollando normalmente su
actividad administrativa o la prestación del servicio; y así dar cumplimiento a
los postulados del artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública” (Dictamen C- 318-2009 del 12 de noviembre
del 2009)
El Código Municipal en
el artículo 14 -antes de la reforma efectuada por la Ley 8611 del 22 de noviembre del 2007 y
reiterada por ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009- señalaba que:
ARTÍCULO 14. - Denomínase
alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la
Constitución Política.
Existirán dos
alcaldes suplentes, quienes sustituirán al Alcalde Municipal en sus ausencias
temporales y definitivas, además de cumplir las otras funciones asignadas en
este código.
Sobre la
función de los alcaldes suplentes, este Órgano Asesor mediante dictamen C-178-2002 del
8 de julio del 2002
señaló:
“(...) queda claro que la
función de los alcaldes suplentes, es suplir las ausencias temporales y
definitivas del alcalde propietario. Empero, la norma introduce cierta
confusión cuando habla de que deben " cumplir las otras funciones
asignadas en este código". Ante tal situación, debemos verificar si los
alcaldes suplentes tienen otras funciones en el código además de suplir las
ausencias del alcalde propietario o; por el contrario, estamos frente a una
afirmación sin sentido, una frase suelta, que se le fue al legislador a la hora
de redactar y aprobar el precepto legal que estamos comentado. Así las cosas, el camino obligado, en este
asunto, es transitar por cada una de las normas del código para determinar si
existen o no otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes.
Después de un análisis
exhaustivo del Código Municipal, se puede afirmar, con un alto grado de
certeza, que, además del artículo 14, sólo en dos ocasiones ese cuerpo
normativo se ocupa de los alcaldes suplentes: en el artículo 19, donde se
refiere a su destitución y renuncia y en el numeral 167, donde se les inhabilita
para integrar los comités cantonales de deportes. Por ninguna parte del código
aparecen otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes, por lo que se
puede afirmar que estamos en presencia de un uso inadecuado de la técnica
legislativa y, por ende, de esa afirmación no se puede derivar ninguna
consecuencia jurídica, muchos menos asignarle a los alcaldes suplentes
funciones que el ordenamiento jurídico no les da.
Revisando los antecedentes
legislativos del Código Municipal, expediente legislativo n.° 12.426,
encontramos que, en el proyecto de ley de Código Municipal que presentó el
Diputado Jiménez Succar, en el numeral 47, se hablaba
de un vicealcalde, cuya función era sustituir al alcalde en sus ausencias
temporales o definitivas. (Véase el folio n.° 25 del citado expediente
legislativo). En el texto sustitutivo que presentó ese mismo legislador, en su
artículo 16, se señalaba que habría un alcalde municipal suplente, quien
sustituiría al propietario en sus ausencias temporales y definitivas, además
ejercería las otras funciones que le asignará el código. ( Véase el folio 321
del expediente legislativo n.° 12.426). Esta redacción se mantuvo en el
dictamen unánime afirmativo que rindió la Comisión Especial de
Descentralización del Estado y Fortalecimientos de los Gobiernos Locales al
Plenario Legislativo. (Véase el folio n.° 673 del expediente legislativo n.°
12.426). El Tribunal Supremo de Elecciones se opuso a la redacción del artículo
16 y propuso la idea de los dos alcaldes suplentes, en la carta fechada el 21
de abril de 1998, dirigida al entonces presidente de la comisión especial,
Diputado Jiménez Succar, debido a que si el alcalde
propietario y suplente eran destituidos o renunciaban, se debían convocar a
elecciones en el cantón respectivo en un plazo no mayor de tres meses, y el
nombramiento del nuevo funcionario sería por el período respectivo. "La
preparación de unas elecciones, aún cuando sea a
nivel cantonal, merece de especial atención y cuidado, pues lleva aparejada una
serie de aspectos (…), razón por la cual es imposible tener a punto, en forma
responsable y seria, máxime cuando ello depende de una eventualidad, como es
una destitución o renuncia del propietario y suplente, de ahí que consideramos
que lo más recomendable es que se elija un Alcalde propietario y dos suplentes,
ya que de esta manera se minimizaría, no sólo la eventualidad de convocar a
nuevas elecciones, sino la de recargar estas funciones en el Presidente del
Concejo Municipal." (Véase el folio n.° 767 del citado expediente
legislativo). El Diputado Jiménez Succar presentó la
moción acogiendo la propuesta del Tribunal Supremo de Elecciones, la cual fue
aprobada por la comisión especial el 22 de abril de 1998, incluyéndose en el
dictamen unánime afirmativo que nuevamente rindió ese órgano parlamentario al
Plenario. ( Véanse los folios 785 y 825 del expediente legislativo n.° 12.426).
De lo anterior, parece desprenderse que el legislador nunca tuvo la intención
de asignarle a los alcaldes suplentes funciones permanentes; la frase que
provoca cierta confusión, se arrastró por error en los textos subsiguientes de
Código Municipal que se propusieron en la comisión especial. Por ese motivo,
como se indicó supra, de ella no puede derivarse ninguna consecuencia jurídica,
ya que a esos funcionarios el Código Municipal no les asigna otras funciones
adicionales a la expresada en el numeral 14.
Precisado lo anterior, no cabe la menor duda, que los
alcaldes suplentes están llamados a cumplir una función muy específica: suplir
al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas. Ergo, no pueden desempeñar
ninguna otra función en la corporación municipal por la sencilla razón de que
el ordenamiento jurídico no se la asigna, de donde se desprende claramente que
los alcaldes suplentes no son funcionarios permanentes.”
Lo señalado por esta Procuraduría General fue confirmado
por el Tribunal Electoral, mediante resolución N° 2061-E-2002 de las nueve
horas treinta y cinco minutos del doce de noviembre del 2002, reiterando la
conclusión dada por este Órgano Asesor al señalar que:
“Los
alcaldes suplentes no tienen funciones adicionales a la asignada en el numeral
14 del Código Municipal, por consiguiente, no son funcionarios públicos
permanentes de las corporaciones municipales; su única función se limita a
sustituir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas”.
La
Jurisprudencia del Tribunal Electoral señala que para llevar a cabo la
suplencia del alcalde Municipal “Como regla de principio, es al propio
Alcalde al que le corresponde decidir cual de los dos
alcaldes suplentes le sustituye, gozando de plena discrecionalidad a la hora de
hacer tal designación (…) En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no
hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal
quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes
suplentes”. (Resolución N°
172-E-2004.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas
quince minutos del veintiuno de enero de dos mil cuatro)
De lo anteriormente señalado, es claro que el alcalde
municipal tiene la potestad de elegir a cual de los
dos alcaldes suplentes elige para que lo sustituya en su ausencia, no obstante,
en el caso que el alcalde no haya realizado
en tiempo tal designación o no pueda hacerlo por alguna causal de
impedimento, excusa o recusación, corresponderá elegir al Concejo Municipal
siguiendo el orden de la elección, es decir, debe designar al Primer Alcalde
Suplente, y solo si este no puede sustituirlo se deberá asignar al Segundo
Alcalde Suplente.
Sobre
este punto la Contraloría General de la República, División de Asesoría y
Gestión Jurídica mediante el oficio 6408-2009,
señalo lo siguiente:
“Tanto el primer alcalde
suplente como el segundo sustituirán de pleno derecho al alcalde municipal en
sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y
competencias de éste durante el plazo de la sustitución; es decir, en los
momentos en que el alcalde este imposibilitado de ejercer sus funciones, lo
debe hacer alguno de los dos; y durante su ejercicio asumirá idénticas
obligaciones y responsabilidades que posee el alcalde titular, como regla de
principio en las suplencias.”
Cabe señalar que el artículo 14
del Código Municipal fue reformado, dándose varias modificaciones al régimen
municipal como lo es la eliminación de los alcaldes suplentes y en su lugar
surge la figura del primer vicealcalde y segundo vicealcalde, teniendo el
primero de ellos funciones administrativas y operativas de carácter permanente.
Señala la norma en comentario, lo siguiente:
Artículo 14.-
“Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo
indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y
un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones
administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además,
sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales
y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante
el plazo de la sustitución.
En los casos en
que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias
temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de
pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante
el plazo de la sustitución.
En los concejos
municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo
7 de la Ley N.° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas
facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un(a) viceintendente
distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le
asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al
intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas
responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
Todos los cargos
de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico
serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se
realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones
nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las
Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea
Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de
su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos.
(Así reformado por el artículo 310 aparte a)
del Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009)
La norma anterior fue
interpretada por el Tribunal Supremo de Elecciones, en resolución número 405 de
8 de febrero de 2008 de la siguiente forma:
"Se interpreta el artículo 14 del Código Municipal en el sentido que,
en las elecciones de diciembre del 2010, se escogerán los cargos de alcaldes,
vicealcaldes, intendentes y viceintendentes,
síndicos, concejales de distrito propietarios y suplentes y miembros
propietarios y suplentes de los concejos municipales de distrito y el
nombramiento de estos funcionarios se extenderá hasta que los electos en
febrero del 2016 asuman el cargo, sea hasta el 30 de abril del 2016. Asimismo,
para armonizar el régimen electoral municipal a efecto que todos los cargos se
elijan a la mitad del período presidencial y legislativo, los regidores que
resulten electos en febrero del 2010 continuarán en sus cargos hasta el 30 de
abril del 2016, fecha en que serán sustituidos por los regidores electos en
febrero del 2016"...)”
Sobre la
interpretación de la suplencia del Alcalde Municipal a la luz de la reforma
operada en el artículo 14 del Código Municipal, este Órgano Asesor ha señalado:
“Conforme se observa, el numeral 14° plantea una
regulación clara respecto de las cuestiones que ahora se consultan. En términos
generales, se desprende lo siguiente:
El vicealcalde primero es el
funcionario llamado a sustituir al acalde municipal en el evento de que éste
último se ausente temporal o definitivamente, para lo cual se entiende que
asumirá el cargo con las mismas responsabilidades y competencias del alcalde
durante el tiempo que dure la sustitución.
Por su
parte, el vicealcalde segundo deberá sustituir al alcalde municipal únicamente
en el supuesto de que el vicealcalde primero no lo pueda hacer. Para tales
efectos, de igual manera, tendrá las mismas responsabilidades y competencias
del alcalde durante el plazo que le corresponda sustituirlo.
En este
sentido, cabe agregar que el vicealcalde segundo no viene a sustituir en modo
alguno al vicealcade primero, sino que ambos
funcionarios sustituyen al alcalde, simplemente que lo hacen en un orden
distinto, según quedó explicado”. (Dictamen C-109-2008 del 8 de abril
del 2008)
De lo anteriormente
señalado es claro para este Órgano Asesor que con la reforma al artículo 14 del
Código Municipal se deroga la figura de los alcaldes suplentes, y se crea la
figura del vicealcalde primero que realizará las funciones administrativas u
operativas que el alcalde titular le asigne, además de sustituirlo en caso de
su ausencia temporal o definitiva, devengando un salario fijo y convirtiéndose
en un funcionario activo y permanente de la municipalidad, y el vicealcalde
segundo sustituirá al alcalde titular únicamente cuando el primer vicealcalde
no pueda sustituir al alcalde propietario.
Con la
redacción anterior del artículo 14 del Código Municipal, aplicable a la
consulta efectuada según se extrae de los antecedentes, debemos concluir que si
el alcalde propietario se encontraba ejerciendo sus funciones normalmente, es
decir, no se encontraba ausente, excusado o inhibido para ejercer, no podrían
los alcaldes suplentes desplegar ninguna de las atribuciones o funciones asignadas al alcalde
titular, ya que los alcaldes suplentes no tenían otra
función adicional más que la de suplir al alcalde propietario en caso de que
éste tenga una ausencia temporal o definitiva, esto con el fin de evitar la
duplicidad o simultaneidad de funciones
entre ambos funcionarios.
Sobre este punto la jurisprudencia administrativa
de este órgano asesor ha señalado, lo siguiente:
(…) el alcalde
suplente sólo puede sustituir al alcalde titular, siempre y cuando se produzca
la ausencia temporal y sea llamado por el segundo a desempeñar la función. Si
falta uno de esos requisitos, el alcalde suplente no estaría habilitado para
asistir a las sesiones del Concejo, ni mucho menos someterle asuntos para su
conocimiento y resolución”. (Dictamen C-
33-2009 del 10 de febrero del 2010)
III.
CONCLUSIONES:
Con base en lo antes
expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
Los alcaldes suplentes no pueden realizar funciones que
son competencia del alcalde propietario si este se encuentra ejerciendo su
cargo; únicamente podrán ejercer funciones si se encuentran sustituyendo al
alcalde propietario.
2.
Este Órgano Asesor no puede
pronunciarse sobre aspectos relacionados con la cancelación de credenciales a
los funcionarios de elección popular, toda vez que ello es una competencia
exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones.
3.
Tampoco es posible para esta
Procuraduría referirse a la materia de Hacienda Pública, toda vez
que son temas en los que la Contraloría General de la República ejerce una
competencia exclusiva.
Cordialmente,
Grettel Rodríguez Fernández Berta
Marín González
Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría
GRF/BMG/Kjm
[1] ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de derecho Administrativo, Tomo II,
1° Edición, San José CR, Editorial Stradtmann, 2000,
pág. 65
C-049-2011
ALCALDES SUPLENTES.
SUSTITUCIÓN DEL ALCALDE TITULAR.
VICEALCALDES. COMPETENCIA DEL
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES EN MATERIA DISCIPLINARIA SOBRE LOS ALCALDES.
El Alcalde Municipal de la Municipalidad de Liberia, requiere de nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:
1.
El Concejo Municipal puede instaurar un Órgano
Director en contra del Alcalde Municipal con fines sancionatorios a pesar de
que el Alcalde Municipal es una figura de elección popular. De ser positiva la
respuesta cual es el procedimiento a seguir por parte del Concejo Municipal.
2.
En caso de que, ante la instauración del
Órgano Director con fines sancionatorios por parte del Concejo Municipal en
contra del Alcalde, es posible que como Órgano Director sea nombrado el mismo
Alcalde Suplente, mismo que asumirá el cargo de Alcalde propietario en caso de
que el Alcalde Municipal pierda las credenciales.
3.
Es
posible que el Alcalde Suplente funja como Alcalde Propietario teniendo la
potestad de contratar asesoría por medio de una contratación directa en
conjunto con en el departamento de
Proveeduría Municipal firmando la adjudicación y hasta la orden de compre y
cheque para pagar un adelanto al contratado como asesor. De lo anterior se
estaría lesionando la Hacienda Pública con este proceder.
Mediante dictamen C-049-2011 del 2 de marzo del 2011, Grettel Rodríguez Fernández, Procuradora del Área de Derecho Público y Berta Marín González, Abogada de Procuraduría, dan respuesta a las interrogantes planteadas, llegando a las siguientes conclusiones:
1. Los alcaldes suplentes no pueden
realizar funciones que son competencia del alcalde propietario si este se
encuentra ejerciendo su cargo; únicamente podrán ejercer funciones si se
encuentran sustituyendo al alcalde propietario.
2. Este Órgano Asesor no puede pronunciarse sobre aspectos relacionados con
la cancelación de credenciales a los funcionarios de elección popular, toda vez
que ello es una competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de
Elecciones.
3. Tampoco es posible para esta Procuraduría referirse a la materia de
Hacienda Pública, toda vez que son temas en los que la
Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva.