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Dictamen : 047 - del 28/02/2011
28 de febrero, 2011
C-047-2011
Licenciada
Mayra Calvo Cascante
Directora Ejecutiva de la STAP
Ministerio de Hacienda
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, me refiero a su oficio STAP-1245-2010, del
19 de julio de 2010, por medio del cual nos consulta si es posible reconocer
anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, disponibilidad, horas
extra y salario escolar a los servidores contratados bajo la modalidad de
servicios especiales. Además nos
consulta si existen otros sobresueldos diferentes que deban cancelarse a las
personas contratadas bajo esa modalidad.
I.
Alcances de la consulta y criterio de la Asesoría Jurídica de la STAP
Se nos indica en el oficio
STAP-1245-2010 mencionado, que la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria (STAP) debe asesorar a la Autoridad Presupuestaria sobre
distintos temas, dentro de los cuales se encuentra el relacionado con el
reconocimiento de sobresueldos a las personas contratadas bajo la modalidad de
servicios especiales.
Adjunto a la consulta se nos remitió
el oficio AJ-315-2010 del 14 de junio de 2010, donde consta el criterio de la
Asesoría Jurídica de la STAP. Dicho
estudio indica que los puestos por servicios especiales son plazas autorizadas
por la Autoridad Presupuestaria, con el fin de contar con personal profesional,
técnico o administrativo calificado, contratado por un periodo determinado,
para realizar trabajos con carácter transitorio o temporal. Agrega que los pluses salariales son “…
componentes variables a la remuneración del trabajador que usualmente se
utilizan como una vía para alcanzar el mayor rendimiento y eficiencia por parte
de los empleados”.
Concretamente, en el caso de las
anualidades, indica que para su reconocimiento son necesarias la permanencia y
la constancia en el trabajo al servicio del mismo patrono, situación que es
propia de las relaciones a plazo indefinido.
Por esa razón considera que los trabajadores contratados bajo la
modalidad de servicios especiales −que no tienen un nombramiento a plazo
indefinido sino a plazo fijo− no tienen derecho al reconocimiento de
anualidades.
En cuanto a la carrera profesional
indica que es aquella que se concede con base en los grados académicos
obtenidos por el servidor, en la capacitación recibida, en las publicaciones
especializadas, en la experiencia laboral, etc.
Agrega que de conformidad con la normativa que la rige, la carrera
profesional tiene como objetivos básicos reconocer, por medio de un incentivo
económico, la superación académica y laboral de los profesionales al servicio
de la Administración Pública; coadyuvar en el reclutamiento y retención de los
profesionales mejor calificados en cada área de actividad; y, finalmente,
incrementar la productividad de los profesionales. Sostiene que el artículo 3 inciso a) del
decreto ejecutivo n.° 33048 de 17 de febrero de 2006 (Normas para la Aplicación
de la Carrera Profesional para las Entidades Públicas Cubiertas por el Ámbito de
la Autoridad Presupuestaria) establece como requisito para acogerse al
incentivo por carrera profesional ocupar un puesto en propiedad o interino, de
manera tal que los trabajadores por servicios especiales al no ser interinos,
ni funcionarios nombrados en propiedad, no tienen derecho al pago de ese
incentivo.
En lo que concierne a la dedicación
exclusiva, señala que ese sobresueldo se fundamenta en un convenio que se
celebra entre la Administración y el funcionario, en el que éste último se
compromete a no ejercer liberalmente la profesión a cambio de una retribución
económica calculada sobre el salario base.
Indica que si la principal característica de la dedicación exclusiva es
su naturaleza consensual y si no se requiere para su procedencia un nombramiento
interino ni en propiedad, tal incentivo sí resulta aplicable a los trabajadores
contratados bajo la modalidad de servicios especiales.
En lo referente a la disponibilidad,
manifiesta que esa figura se utiliza cuando el funcionario está obligado a
realizar el trabajo o la función que le corresponde fuera del horario normal de
su trabajo. Sostiene que las condiciones
bajo las cuales procede el pago de ese sobresueldo deben estar debidamente
reglamentadas por la institución de la que se trate, siendo procedente su
aplicación tanto para trabajadores interinos, regulares o contratados bajo la
modalidad de servicios especiales “… pues
a la hora de su contratación se verá la necesidad de que el mismo se encuentre
disponible o no fuera de la jornada laboral normal, para ejercer sus funciones
en caso de ser necesario, situación que deberá ser valorada y razonada por el
empleador, siendo por ende un incentivo que puede ser cancelado a los
trabajadores contratados por servicios especiales mientras cumplan con lo
requerido para ello”.
Por su parte, en lo relativo al pago
de jornada extraordinaria, señala que es un derecho protegido por la
legislación laboral costarricense. Por
ello, salvo que se trate de un contrato por obra determinada, todo patrono que
utilice los servicios de su empleado para las labores propias de su trabajo
fuera de su jornada laboral, está en la obligación de cancelar el tiempo
extraordinario laborado en la forma establecida en el Código de Trabajo,
independientemente de si se trata de un trabajador interino, en propiedad, o contratado
por servicios especiales.
Finalmente, en lo que concierne al
salario escolar, indica que los trabajadores contratados bajo la modalidad de
servicios especiales tienen derecho a devengarlo, pues se trata de un pago diferido
del reajuste de salario.
II.
Observaciones preliminares
Antes de abordar el tema sobre el
cual se nos consulta, debemos indicar que la normativa que rige el pago de
sobresueldos en las distintas instituciones cubiertas por el ámbito de la
Autoridad Presupuestaria no necesariamente es la misma. Por esa razón el criterio que ahora se emite
lo es en términos generales, sin tomar en cuenta las normas especiales −de
carácter convencional, reglamentaria, o de otro tipo− en las que podrían
establecerse reglas particulares para instituciones específicas, para
sobresueldos determinados, o para modalidades concretas de prestación de
servicios.
Además, es importante precisar que
el concepto de “servicios especiales”
que se utilizará es el previsto en el Clasificador Presupuestario por Objeto de
Gasto, emitido mediante el decreto ejecutivo n.° 31459 de 6 de octubre de 2003,
reformado totalmente mediante el decreto n.° 34325 de 5 de diciembre de
2007. De conformidad con esa normativa,
los servicios especiales comprenden lo siguiente:
“0.01.03 Servicios especiales. Remuneraciones
al personal profesional, técnico o administrativo contratado para realizar
trabajos de carácter especial y temporal, que mantienen una relación laboral
menor o igual a un año. Se exceptúan los gastos de los proyectos de carácter
plurianual, entendidos éstos como aquellos proyectos de inversión de diversa
naturaleza que abarcan varios períodos presupuestarios. También contempla
aquellas remuneraciones correspondientes a programas institucionales que por
las características de los servicios que brindan, tales como de educación y
formación, el perfil del personal a contratar exige mayor versatilidad y un
período mayor de contratación, acorde con las necesidades cambiantes del
mercado laboral.
Las anteriores
erogaciones podrán clasificarse en esta subpartida manteniéndose una relación
laboral hasta por un máximo de tres años.
El personal
contratado por esta subpartida, debe sujetarse a subordinación jerárquica y al
cumplimiento de un determinado horario de trabajo, por tanto, la retribución
económica respectiva, se establece de acuerdo con la clasificación y valoración
del régimen que corresponda”.
De la transcripción
anterior es importante destacar dos cosas.
La primera de ellas es que las personas contratadas bajo la modalidad de
servicios especiales son las que prestan servicios profesionales, técnicos o
administrativos, lo que excluye los trabajos manuales contratados por medio de
jornales u otras figuras similares. La
segunda es que esas personas se encuentran bajo una relación de naturaleza
laboral, por lo que se excluyen los servicios contratados por medio de
consultorías, servicios profesionales, etc., en los que no media una relación
de ese tipo.
Por último, en cuanto a
la consulta de si “¿Existen otros
incentivos diferentes a los indicados en el criterio legal indicado que no
hayan sido tomados en cuenta y que deban de cancelarse a las personas
contratadas bajo la modalidad de servicios especiales?”, debemos señalar
que no nos es posible contestar esa pregunta, pues es deber del consultante
precisar el objeto concreto de su consulta y aportar el criterio legal
respectivo, requisitos que no se cumplen en este caso.
III.
Sobre el reconocimiento de sobresueldos a las personas contratadas bajo
la modalidad de servicios especiales
A.
Respecto al reconocimiento de anualidades
El pago de anualidades en el sector
público tiene su fundamento en la Ley de Salarios de la Administración Pública
(n.° 2166 de 9 de octubre de 1957).
Dicha ley se emitió con la intención de homologar los salarios dentro de
la Administración Pública y estableció, en su artículo 5, el derecho de los
funcionarios a percibir un sobresueldo denominado “anualidad” por cada año de servicios prestados.
Debido a que la Ley de Salarios
mencionada solamente previó la posibilidad de computar los años laborados en la
propia institución para la cual se prestaban los servicios (y no los acumulados
con anterioridad en otras instituciones del Estado), mediante la ley n.° 6835
de 22 de diciembre de 1982 se adicionó un inciso d) a su artículo 12 para
reconocer el tiempo servido en cualquier institución del sector público. Fue de ese modo que se positivizó
−al menos en lo que a anualidades se refiere− la figura del Estado
como patrono único.
El artículo 12, inciso d) de
la Ley de Salarios de la Administración Pública, indica lo siguiente:
“Artículo 12.— Los aumentos de sueldo a que hace referencia el
artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso
o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:
a) (…)
d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o
interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se
refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicios prestados en otras
entidades del Sector Público. Esta
disposición no tiene carácter retroactivo.
Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las
convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial”.
Esta Procuraduría, desde su dictamen C-460-2007 del 21 de
diciembre de
“… si los contratos por servicios especiales
no son aquellos que por esencia se establecen para realizar labores
verdaderamente excepcionales y ocasionales, es decir en los términos que lo ha
estipulado el artículo 26 del Código de Trabajo, es claro que se encontrarían
dentro del colectivo interino a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la
Ley de Salarios de la Administración Pública, y en ese sentido procedería el
reconocimiento de la antigüedad para el pago de los aumentos anuales”.
También en nuestro dictamen C-099-2008 del 3 de abril de
2008, indicamos lo siguiente:
“La mencionada dicotomía o separación entre
los regímenes jurídicos de los funcionarios –de carrera− y de los demás empleados municipales −especialmente los contratados por servicios
especiales, jornales ocasionales y puestos de confianza−, vigente
en nuestro medio (arts. 117 y
118 del Código Municipal) está referido únicamente a su exclusión de los beneficios
y derechos derivados de la carrera administrativa, cuyo pilar fundamental es la
estabilidad en el cargo, de tal suerte que esa excepcionalidad no puede
extenderse a otros aspectos involucrados en la función pública que desempeñan
esos servidores, especialmente en lo referido a la determinación de su régimen
retributivo”.
Asimismo, en el dictamen C-331-2009 del 1° de diciembre
de 2009, esta Procuraduría, atendiendo una consulta de la Municipalidad de
Puntarenas en cuanto a la procedencia de cancelar anualidades, carrera
profesional, dedicación exclusiva, jornada extraordinaria y salario escolar, a
las personas contratadas por la partida de servicios especiales, insistió en
que si bien ese tipo de servidores están excluidos del derecho a la carrera administrativa,
no por ello debe dárseles un tratamiento salarial distinto al que se le otorga
a los servidores regulares. En ese
dictamen se arribó a las siguientes conclusiones:
“1.- En el ámbito
municipal, bajo la partida de “servicios especiales”, es posible ubicar al
personal interino y a los servidores de confianza necesarios para brindar
servicio directo al Alcalde, al Presidente y Vicepresidente Municipales y a las
fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.- 2.- Aun cuando el personal interino y de
confianza de las municipalidades está excluido del derecho a la carrera
administrativa municipal (y con ello, del derecho a la estabilidad y a la
promoción en sus puestos) esa situación no impide que en materia salarial se
les deba dar un tratamiento similar al que se le otorga a los servidores
regulares.- 3.- Los servidores interinos
y de confianza de las municipalidades cuya remuneración se basa en el sistema
de salario base más pluses, tienen derecho al pago de anualidades, carrera
profesional, dedicación exclusiva, horas extra (que en el caso de los
servidores de confianza es de doce horas al día) y salario escolar, siempre que
cumplan los requisitos específicos previstos para cada una de esas figuras”.
Del
mismo modo, en el dictamen C-144-2010 del 19 de julio de 2010, esta
Procuraduría reiteró la procedencia de reconocer anualidades a los servidores
municipales nombrados bajo la partida de servicios especiales:
“Según los artículos 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración
Pública (Ley No. 2166, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas) y doctrina que
los informa, así como lo dispuesto en el artículo 118 del Código Municipal,
resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad y el respectivo pago de
los aumentos anuales a los
servidores municipales
contratados por la partida de Servicios Especiales, para efectuar trabajos de “Administradores de las Unidades Técnicas de
Gestión Vial Municipal, cuando no existen o no han sido creadas las plazas de
sueldo fijos, de Administradores de las Unidades Técnicas de Gestión Vial
Municipal”, si cumplen con los presupuestos legales que sustentan el
pago”.
Por su parte, la Contraloría General
de la República en el oficio 9675 (DJ-3789-2010 del 5 de octubre de 2010)
emitido por su División Jurídica, analizó la posibilidad de reconocer el pago
de anualidades a las personas contratadas bajo la modalidad de servicios
especiales, arribando a la conclusión de que ese pago sí es procedente:
“… la Circular no. 5126
(emitida por este órgano contralor, la que se encuentra derogada pero su
contenido doctrinario puede considerarse como referencia) señalaba sobre la
partida de “Servicios especiales”, que incluye las remuneraciones al personal
profesional, técnico o administrativo, contratado por un período, no mayor de
un año, para realizar trabajos de carácter especial o eventual. Su remuneración
se debe dar de acuerdo con la clasificación y escala de sueldos básicos del
régimen vigente en la institución. Se diferencia de la contratación de servicios
por honorarios porque en la contratación por servicios especiales sí se genera
una relación de subordinación y hay sujeción a los horarios de la
municipalidad.- Es decir, se considera
parte de la planilla institucional solo por el plazo determinado y estas
contrataciones se dan para atender algún requerimiento de tipo profesional,
técnico o administrativo de carácter transitorio (por ejemplo, es este el caso
de los informáticos, digitadores para poner al día la base de datos). Se ha
establecido la práctica de que estas contrataciones no superen el año en razón
de la restricción que contempla el Código de Trabajo para las contrataciones a
plazo, pero también se da la posibilidad de que esas contrataciones, cuando
revisten de ciertas características especiales, trasciendan los cinco años, con
las consecuencias que ello acarrea en cuanto al pago de derechos como la
cesantía y el preaviso. (…) consideramos
importante señalar en términos generales que los trabajadores que sean
contratados por servicios especiales –cuando ello resulte procedente−
tienen el derecho a disfrutar del beneficio de las anualidades. (…) Según lo
expuesto, −a título de opinión jurídica− en principio compartimos
en términos generales el criterio emitido en el dictamen C-144-2010 del 19 de
julio de 2010 del órgano procurador que da respuesta a una consulta de la
auditora interna similar a ésta en cuanto a la posibilidad del pago de
anualidades a los servidores contratados por partidas especiales, y en cuanto
al pago de la dedicación exclusiva a dichos funcionarios de la Municipalidad de
Coto Brus…”.
En
definitiva, considera esta Procuraduría que la finalidad del reconocimiento de
anualidades en el sector público es no solamente mantener a las personas
ligadas al servicio público (evitando con ello que su mayor conocimiento y
experiencia se traslade al sector privado), sino además, recompensar
salarialmente ese mayor conocimiento y experiencia, por lo que no se justifica
negar su reconocimiento a quienes mantienen una relación de empleo, a plazo
definido, bajo la modalidad de servicios especiales.
Ciertamente,
el artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública
establece que el reconocimiento de anualidades procede a favor de los
servidores “en propiedad o interinos” del sector público, por lo que al no ser
los trabajadores contratados por servicios especiales “propietarios” ni
“interinos” podría pensarse que no les corresponde el pago de ese sobresueldo;
sin embargo, consideramos que ello no es así, y que el término “interino” debe
interpretarse, en este caso, en sentido amplio, de manera tal que comprenda a
todas aquellas personas que prestan servicios al sector público, bajo una
relación de empleo, y que carezcan de estabilidad en sus puestos.
A
juicio de esta Procuraduría, para hacer efectivo el principio constitucional de
igualdad salarial es necesario que a quienes prestan sus servicios en el sector
público, bajo las mismas condiciones que los funcionarios regulares (salvo en
lo relativo a la estabilidad) se les reconozcan los mismos rubros salariales
que se les reconoce a aquellos.
Así
las cosas, estimamos que las personas contratadas bajo la modalidad de
servicios especiales, que prestan servicios al estado bajo una relación de
empleo a plazo fijo, sí tienen derecho a que se les reconozca la antigüedad
acumulada en el sector público.
B.
Respecto al reconocimiento
de carrera profesional
El Clasificador
Presupuestario por Objeto del Gasto al cual ya se hizo referencia, indica lo siguiente
en relación con el concepto de carrera profesional:
“0.03.99 Otros incentivos
salariales (…) Carrera profesional:
Beneficio económico que se asigna a los funcionarios públicos con base en el
número de puntos obtenidos por cada uno de los factores establecidos por la
normativa vigente, tales como: grados académicos, experiencia laboral,
publicaciones, cursos de formación recibidos o impartidos y experiencia
docente. Se le denomina también ‘Asignación profesional’”.
La
carrera profesional se rige por la “Normas
para la Aplicación de Carrera Profesional para las Entidades Públicas Cubiertas
por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria”, emitidas por medio del
decreto n.° 33048 ya mencionado.
Considera el órgano consultante que no es posible reconocer este
sobresueldo a las personas contratadas bajo la modalidad de servicios
especiales, pues no cumplen con el requisito previsto en el artículo 3 inciso
a) de las Normas mencionadas, en el sentido de ocupar un puesto en propiedad o
interino.
Sobre lo anterior
debemos señalar que, a nuestro juicio, el artículo 3 inciso a) de las “Normas para la Aplicación de Carrera
Profesional para las Entidades Públicas Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad
Presupuestaria”, en tanto indica que “Podrán acogerse al pago del incentivo por
Carrera Profesional aquellos servidores que satisfagan los siguientes
requisitos: a) Ocupar un puesto,
ya sea, en propiedad o interino, con una jornada no inferior al medio tiempo
(…)”, debe interpretarse (al igual que el artículo 12
inciso c, de la Ley de Salarios de la Administración Pública), en el sentido de
que el término interino abarca a todas aquellas personas
que prestan servicios al sector público, bajo una relación de empleo, y que
carezcan de estabilidad en sus puestos.
Tal
interpretación coincide con lo dispuesto en el artículo 28 de esas mismas
Normas, en tanto admite la posibilidad de acceso a la carrera profesional a
servidores nombrados a plazo fijo:
“Artículo
28. — Será aceptado el ingreso a la Carrera Profesional a aquellos
profesionales que ocupen un puesto en forma interina, a plazo fijo o en
puesto de confianza, con excepción de la serie gerencial, nombrados o
destacados, si tales nombramientos han sido ininterrumpidos y han tenido una
duración en forma acumulativa, de seis meses como mínimo o si hasta el futuro
el nombramiento no es inferior de seis meses”. (El subrayado es
nuestro).
La única razón para negar el
reconocimiento de carrera profesional a las personas nombradas bajo la
modalidad de servicios especiales consistiría en que esos servidores carecen de
estabilidad en sus puestos; sin embargo, al reconocerse expresamente ese
incentivo a los servidores nombrados a plazo fijo, ese reparo pierde sustento.
En virtud de lo anterior, estima
esta Procuraduría que las personas contratadas para prestar servicios en el
sector público bajo la modalidad de servicios especiales, sí tienen derecho al
pago de carrera profesional.
C.
Respecto al reconocimiento de dedicación exclusiva
La dedicación
exclusiva es un convenio bilateral en el que una parte (el servidor público) se
compromete a no ejercer su profesión, a cambio de una retribución adicional cancelada
por la otra parte (el Estado, o sus instituciones) consistente en un porcentaje
sobre su salario base. El Clasificador
Presupuestario por Objeto del Gasto define la figura de la siguiente manera:
“0.03.02 Restricción al ejercicio liberal de la profesión (…) Dedicación
exclusiva a profesionales y no profesionales: Compensación económica que se
otorga a un servidor en virtud de que amparado en un reglamento, acepta
mediante un contrato firmado con la institución respectiva, prestar su servicio
únicamente al órgano público que lo contrató, quedando inhibido para ejercer en
forma particular −remunerada o ad honorem− la profesión que sirve
de requisito para desempeñar el puesto que ostenta, así como para llevar a cabo
actividades relacionadas con ese puesto. Para compensarlo, se retribuye al
funcionario con un porcentaje sobre su salario base, que está en relación
directa con el título académico que posee. Incluye el pago de dedicación
exclusiva a docentes y a profesionales de ciencias médicas.- El incentivo en mención se reconoce tanto a
profesionales como a no profesionales, estando estos últimos facultados por
disposiciones que así lo autorizan”.
De la transcripción anterior se
desprende que para suscribir un contrato de dedicación exclusiva es necesario
que exista un reglamento en la institución respectiva en el cual se admita esa
posibilidad y se establezcan los términos que van a regir ese convenio.
La Contraloría
General de la República, en su oficio 17066 (FOE-SM-2914) del 14 de diciembre
de 2005, al contestar una consulta planteada por la Municipalidad de Heredia en
cuanto a la posibilidad de cancelar el rubro de dedicación exclusiva al
personal nombrado por servicios especiales, indicó lo siguiente:
“En términos generales, la dedicación exclusiva es un
plus salarial que se otorga por la vía del contrato a quien ocupe determinada
plaza en una institución y que tiene como fin compensar el ejercicio exclusivo
de la profesión a favor de la administración; de previo a su otorgamiento debe
existir el reglamento y el estudio técnico, por los que se regule y justifique
qué plazas quedan en esa condición. Es
en aplicación de la normativa jurídica y
técnica señalada que cabe el reconocimiento de la dedicación exclusiva.”
En el oficio n.° 00087, (FOE-SM-023) del 10 de enero de 2007, emitido en
relación con una consulta hecha por la
Municipalidad de Puntarenas en torno al tema del pago de la compensación
económica por “dedicación exclusiva”,
la Contraloría General de la República sostuvo:
“En relación con el plus de ‘dedicación exclusiva’ la
anterior Dirección General de Asuntos Jurídicos de esta Contraloría General ha
señalado entre otros aspectos, que:
<<... resulta conveniente indicar que el
acogerse a la dedicación exclusiva es una decisión voluntaria del servidor,
pero la solicitud que éste presente no obliga a la entidad a su otorgamiento,
pues para que ello proceda debe verificarse la necesidad institucional de
contar con los servicios del funcionario en forma exclusiva.>> (Oficio Nro.923-2000).
<<(...) la dedicación
exclusiva, la cual si bien puede ser solicitada por el trabajador, su simple
demanda no constriñe a esa Administración Municipal a acceder con tal
requerimiento. Antes bien, (...) debe
mediar un estudio serio de la Corporación Municipal, en el cual se analicen las
necesidades del Gobierno Local y la propia conveniencia interna en cuanto a
conceder a un determinado funcionario el o los beneficios que aquí hemos
comentado (...).>> (Oficio
Nro.5421-95)
(…)
2. De
lo expuesto en el punto anterior, es claro que la administración no está
obligada a reconocer el plus de dedicación exclusiva y que en caso de que se
decida el reconocimiento, este debe hacerse observando el marco regulatorio que
informa sobre la materia, en el que se define lo que procede reconocer, (…)
3. La
dedicación exclusiva debe fundamentarse en una regulación interna (reglamento)
de la Administración, sin embargo, previamente debe haberse realizado el
estudio técnico que demuestre la necesidad y conveniencia de su
implementación. Los actos
administrativos que se dicten sobre el plus en cuestión, deben responder como
un todo a la doctrina, jurisprudencia y a la normativa que resulte aplicable,
además de observarse los principios de proporcionalidad y razonabilidad.”
También esta Procuraduría, en su
dictamen C-331-2009 ya mencionado sostuvo que “… si la Administración, luego de un estudio técnico
y presupuestario, decide que alguno o algunos de los puestos ocupados por el personal
de confianza o interino, contratado bajo la partida de servicios especiales,
amerita estar sujeto a dedicación exclusiva, es viable otorgar la compensación
económica que esa figura supone”.
Así
las cosas, atendiendo los precedentes
reseñados, tanto de la Contraloría General de la República como de este Órgano
Asesor, debemos reiterar que sí es posible suscribir un contrato de dedicación
exclusiva con un servidor contratado bajo la modalidad de servicios especiales,
siempre que se cumplan los requisitos previstos en el reglamento que
necesariamente debe existir en la institución respectiva.
D.
Sobre el reconocimiento de disponibilidad
La
disponibilidad es una figura que se utiliza para normar las reglas bajo las
cuales un servidor debe atender determinadas labores relacionadas con el puesto
que ocupa aun cuando la necesidad de prestar el servicio se produzca fuera de
su horario de trabajo. El Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto
define la disponibilidad en los siguientes términos:
“0.02.03 Disponibilidad laboral. Remuneración excepcional y restrictiva que se
asigna a ciertos funcionarios públicos que tienen la obligación de acudir a su
trabajo, cuando son llamados, en caso de que se presente algún percance o
avería, con el fin de mantener la continuidad y eficiencia del servicio
público, sin restricción de horario, ya que tal disponibilidad abarca las 24
horas del día. Dicho reconocimiento debe estar sustentado jurídicamente y queda
bajo responsabilidad de la institución velar porque los beneficios que se
concedan, se apliquen correctamente”.
La Contraloría General de la
República, en su oficio n.° 13552 (DAGJ-1687-2008) del 16 de diciembre de 2008,
al referirse a las características de la disponibilidad, señaló lo siguiente:
“1.- Es una obligación de carácter contractual, esto
quiere decir que para su reconocimiento se requiere de un contrato suscrito
entre el jerarca o quien tenga competencia en representación de la
administración y el funcionario público, por ello no tiene un carácter
permanente. 2.- Es un reconocimiento de carácter excepcional, no opera para
todos los funcionarios públicos sino en aquéllos casos en que por la
continuidad del servicio se impone que el funcionario esté disponible y
localizable para ser llamado. 3.- Los funcionarios afectos a esta obligación
deben estar disponibles las 24 horas del día y todos los días (incluyendo los
feriados). 4.- No es incompatible su pago con otros pluses salariales,
exclusividad o prohibición cuando resulten procedentes. 5.- Su ejercicio debe
estar sujeto a controles internos que garanticen su efectividad y legalidad.
6.- A cambio de atender este deber reciben una remuneración adicional, que es
un porcentaje fijo sobre el salario que normalmente reciben”.
Partiendo de las características de
la disponibilidad, considera este Órgano Asesor que esa figura podría ser
aplicada a los servidores contratados bajo la modalidad de servicios
especiales, siempre que el interés público y la continuidad en la prestación
del servicio así lo requiera, y se cumplan los requisitos previstos en la
normativa aplicable a cada institución.
E.
Respecto al reconocimiento de horas extra
El artículo 58 de la Constitución
Política dispone que el trabajo en horas extraordinarias debe
ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios
estipulados. Una disposición similar se
encuentra en el artículo 139 del Código de Trabajo, norma que contiene además
una lista de trabajadores que por sus funciones se encuentran excluidos de la
limitación de la jornada ordinaria de trabajo.
En el caso de los servidores
contratados bajo la partida de servicios especiales, no existe razón alguna
para no cancelarles la jornada extraordinaria respectiva cuando laboren más
allá de la jornada ordinaria de trabajo (8 horas en el día, 6 en la noche, o 7
mixtas); o bien, cuando estando excluidos de la jornada ordinaria de trabajo,
laboren más de 12 horas diarias.
F.
Respecto al reconocimiento
de salario escolar
El salario escolar “… es un pago salarial diferido que se
realiza a aquellos empleados a quienes se les ha retenido de su remuneración
periódica sumas que, acumuladas, se le entregan en el mes de enero de cada
año. En otras palabras, el salario
escolar constituye una especie de “ahorro obligatorio” del servidor, quien
durante cierto periodo ha visto disminuido su salario con el objetivo de
recibir ese pago en una fecha preestablecida”. (Dictamen C-331-2009 ya citado).
La Sala Constitucional, al analizar
el salario escolar y la forma en que opera su pago, ha indicado lo siguiente:
“… es menester hacer un análisis de lo que comúnmente
se ha venido denominando ‘salario escolar’, salario que nace mediante el
Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número
Partiendo de lo anterior, si una institución ha
implementado la figura del salario escolar y la aplica a sus servidores
regulares, debe aplicarla también a los servidores contratados bajo la
modalidad de servicios especiales.
IV.
CONCLUSION
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría
arriba a las siguientes conclusiones:
1.
Si bien las
personas contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales” carecen de
estabilidad en sus puestos debido a que su nombramiento es a plazo fijo, ello
no implica que deba dárseles un tratamiento salarial diferenciado con respecto
a los servidores regulares, pues esa situación contravendría el principio de igualdad
salarial. El tratamiento salarial
diferenciado entre las personas contratadas por servicios especiales y los
servidores regulares solo podría fundamentarse en causas objetivas y
razonables.
2.
Las personas
contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales”, que mantienen una
relación de empleo con el Estado o sus instituciones, tienen derecho al pago de
anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, disponibilidad, horas
extra y salario escolar, siempre que cumplan los requisitos específicos
previstos para cada una de esas figuras.
3.
En caso de que se
requiera el criterio de esta Procuraduría sobre la procedencia de reconocer
otros sobresueldos a ese tipo de servidores, deberá indicársenos,
concretamente, sobre cuál sobresueldo versa la duda y remitírsenos el criterio
externado sobre el punto por la Asesoría Legal del consultante.
Cordialmente,
Julio César Mesén
Montoya
Procurador de
Hacienda
JCMM/Kjm
C-047-2011
AUTORIDAD
PRESUPUESTARIA. SERVICIOS ESPECIALES. ANUALIDADES. CARRERA
PROFESIONAL. DISPONIBILIDAD. DEDICACIÓN EXCLUSIVA. HORAS EXTRA
La
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria nos consulta si es posible reconocer
anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, disponibilidad, horas
extra y salario escolar a los servidores contratados bajo la modalidad de
servicios especiales. Además nos
consulta si existen otros sobresueldos diferentes que deban cancelarse a las
personas contratadas bajo esa modalidad.
Esta Procuraduría,
mediante el dictamen C-047-2011 de 28 de febrero de 2011, suscrito por Julio
César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:
1.-
Si bien las personas contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales”
carecen de estabilidad en sus puestos debido a que su nombramiento es a plazo
fijo, ello no implica que deba dárseles un tratamiento salarial diferenciado
con respecto a los servidores regulares, pues esa situación contravendría el
principio de igualdad salarial. El
tratamiento salarial diferenciado entre las personas contratadas por servicios
especiales y los servidores regulares solo podría fundamentarse en causas
objetivas y razonables.
2.-
Las personas contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales”, que
mantienen una relación de empleo con el Estado o sus instituciones, tienen
derecho al pago de anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, disponibilidad,
horas extra y salario escolar, siempre que cumplan los requisitos específicos
previstos para cada una de esas figuras.
3.-
En caso de que se requiera el criterio de esta Procuraduría sobre la
procedencia de reconocer otros sobresueldos a ese tipo de servidores, deberá
indicársenos, concretamente, sobre cuál sobresueldo versa la duda y
remitírsenos el criterio externado sobre el punto por la Asesoría Legal del
consultante.