Dictamen : 017 - del 24/01/2011

24 de enero de 2011

C-017-2011

 

Señora

Adriana Lizano Villareal

Auditoría Interna

Municipalidad de San Mateo

 

Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, nos es grato dar respuesta a su Oficio No. AI/MSM-82/08-10 de 31 de agosto del 2010, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico jurídico acerca de los subsidios que deben pagarse a los servidores incapacitados que laboran para esa Municipalidad.

 

I.-PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA:

La duda surge a raíz de lo dispuesto en el artículo 12 de la Convención Colectiva de Trabajo, regente en esa Municipalidad, que en su tenor, establece:

“Articulo 12:

En los casos de licencia por incapacidad médica, los trabajadores tendrán derecho:

a) Sobre incapacidades extendidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, mientras esta Institución gire el porcentaje de subsidio que la Ley y sus reglamentos le fije, la Municipalidad completará el porcentaje, a fin de que el trabajador reciba el 100% de sus salarios, como subsidio de incapacidad. Asimismo la Municipalidad concederá permiso con goce de salario al trabajador que así lo requiera para acudir a un médico especialista o para que acompañe a un miembro de su familia en caso de que tenga que ocupar sus servicios.”

Bajo esos términos, la consulta estriba en  lo siguiente:

“1.- ¿Basado en lo anterior puede una Institución pagar el 100% sin contemplarlo como subsidio y ni lo establecido por la ley de la CCSS y su reglamento?, o sea ¿la Municipalidad puede pagar el subsidio completo, incluyendo el 60% que le debería corresponder a la Caja Costarricense del Seguro Social y seguir con las demás cargas sociales como el Aguinaldo sobre dicho pago?

2.-¿Debe la Municipalidad reglamentar el pago restante del período de su incapacidad por concepto de subsidio patronal, por lo que no es jurídicamente posible considerar esas sumas como salario?.

3.-¿Podría considerarse que se ha creado un derecho a favor del trabajador, en la medida que se ha hecho una práctica común que se pague el 100% del ingreso mensual? “

Asimismo, indica usted, que en virtud de la importancia que reviste la inquietud para la Auditoría Interna a su cargo, y dado que la Municipalidad carece de asesoría legal, es que solicita a esta Procuraduría  el criterio técnico jurídico correspondiente.

II.-ANÁLISIS DE LA CONSULTA:

1.- Para la respuesta de esta consulta, es menester, previamente, tener claro el carácter que ostentan los subsidios que se otorgan a los trabajadores durante el tiempo en que se encontraren incapacitados por enfermedad u otra dolencia, al tenor de nuestro ordenamiento jurídico.          

Así, mediante el dictamen N° 378 del 7 de noviembre del 2005, esta Procuraduría señaló:

“… los subsidios que paga la Caja Costarricense del Seguro Social o el Instituto Nacional de Seguros al servidor incapacitado (por enfermedad, riesgo de trabajo u otra dolencia) así como los subsidios complementarios que las instituciones patronales cubren con ocasión de ello, no son salarios. Lo anterior, habida cuenta que esos conceptos no son considerados salarios ni material ni formalmente hablando, toda vez que se otorgan como un auxilio durante la enfermedad o padecimiento del trabajador o funcionario por parte de la entidad aseguradora. En similar sentido, los Altos Tribunales de Trabajo, han señalado:

“ Siendo subsidios y no salarios, las sumas que se le reconocen al actor, durante los períodos de incapacidad por enfermedad, no corresponde hacer uso de ellos para establecer el reconocimiento de vacaciones; máxime que esa incapacidad para trabajar, debida a una enfermedad -situación del subjúdice-, constituye causa individual de suspensión del contrato de trabajo, en virtud de la cual, al no existir prestación efectiva de un servidor, no se da la contraprestación que constituye el salario. [Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Sentencias   Números 416- 95 de las 9:00 horas del 13 de diciembre de 1995, y 516- 03 de las 9:30 horas del 1 de octubre del 2003]

En similar sentido, este Órgano Asesor al diferenciar el salario del subsidio, expuso, en lo que interesa:

“ …existe una clara distinción entre los conceptos de salario y subsidio. El primero, se entiende como la remuneración que recibe el trabajador por el servicio prestado.  Es, pues, el salario, en palabras de Guillermo Cabanellas, “…la retribución que recibe el trabajador a cambio de un servicio que con su actividad ha realizado y, más concretamente aún dentro del Derecho del Trabajo, se considera como todo beneficio obtenido por el trabajador mediante un servicio cumplido por cuenta de otra persona. (…) .

Conforme a nuestro Código de Trabajo, artículo 162, salario o sueldo es la retribución que el patrono debe pagar al trabajador en virtud de un contrato de trabajo. 

En cambio, el subsidio es el aporte económico que recibe el trabajador por motivo de incapacidad o de licencia (artículo 10 del Reglamento de Seguro Social). En los casos de enfermedad y maternidad  lo que sucede es que se da una suspensión de los efectos del contrato de trabajo. (…) es decir, “ …la paralización, durante cierto lapso, del principal efecto del contrato de trabajo: la prestación de los servicios (…)”Cuando la suspensión de los efectos del contrato de trabajo ocurre por las causas apuntadas, la consecuencia es que el trabajador no recibe su salario o solo percibe una parte (…), ya que no se da una contraprestación efectiva del servicio (…)”

(Ver, Dictamen No. 008-2000 de 25 de enero del 2000)

Como puede verse de los textos jurisprudenciales transcritos,  durante el tiempo en que el servidor  o funcionario se encontrare incapacitado, lo que se percibe económicamente tanto por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social como por el patrono, no constituyen salarios en el sentido técnico del vocablo, sino que son prestaciones de carácter auxiliar para  la subsistencia temporal del trabajador como la de su familia,  mientras se restablezca su salud. En ese sentido, es claro  el artículo  28 del Reglamento del Seguro de Salud  de la Caja Costarricense del Seguro Social (www.ccss.sa.cr/), al establecer:

 

“Artículo 28°

Del propósito de los subsidios por incapacidad o licencia.

El subsidio por incapacidad o por licencia de maternidad, tiene el propósito de sustituir parcialmente la pérdida de ingreso que sufra el asegurado directo activo por causa de incapacidad por enfermedad o de licencia por maternidad.”

De esa manera,  debe concebirse lo preceptuado en el artículo 12 de la Convención Colectiva de Trabajo en mención, que a la letra, reiteramos, dice:

   “En los casos de licencia por incapacidad médica, los trabajadores tendrán derecho:

a) Sobre incapacidades extendidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, mientras esta Institución gire el porcentaje de subsidio que la Ley y sus reglamentos le fije, la Municipalidad completará el porcentaje, a fin de que el trabajador reciba el 100% de sus salarios, como subsidio de incapacidad. Asimismo la Municipalidad concederá permiso con goce de salario al trabajador que así lo requiera para acudir a un médico especialista o para que acompañe a un miembro de su familia en caso de que tenga que ocupar sus servicios.”

La cláusula convencional transcrita es clara y precisa al definir como subsidios lo percibido económicamente por el trabajador incapacitado ya sea por parte de la entidad aseguradora como de la propia Municipalidad, durante el tiempo en que se encontrare bajo esa condición. De ahí que se concluya en este aparte, que  por la forma como se ha estipulado el auxilio económico en dicho instrumento convencional, no existe razón valedera ni justificable alguna como para que la Administración pueda interpretar o aplicar  diferente de lo previsto diáfanamente en esa norma. 

En abono a lo  expuesto, es importante recalcar que la protección que tienen todos los trabajadores de nuestro país al régimen de seguridad social, en virtud del artículo 73 de la Constitución Política, es adquirida bajo el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, “a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.” Y, en ese sentido, se le ha encargado a la Caja Costarricense del Seguro Social la administración y el gobierno de los seguros sociales. Por ello, debe comprenderse que, cuando un trabajador se incapacita por enfermedad u otra dolencia, el subsidio que percibe por parte de la entidad patronal es un porcentaje que viene a  complementar lo otorgado por la Caja Costarricense del Seguro Social, de manera equitativa y proporcional, según puede deducirse de los artículos 35 y 36  del citado Reglamento del Seguro de Salud, que a la letra, establecen, en lo que interesa:

 “Artículo 35°

Del inicio del pago de subsidios.

El pago del subsidio en dinero procede a partir del cuarto día de incapacidad. Si una incapacidad fuere extendida dentro de los treinta días posteriores a la precedente, el subsidio correspondiente a la nueva incapacidad se pagará desde el primer día. El cargo presupuestario por los pagos efectuados, corresponde al centro asistencial que extendió la incapacidad.

 

Artículo 36º

De la cuantía del subsidio por enfermedad.

El subsidio por incapacidad es de hasta cuatro veces el aporte contributivo total (trabajador, patrono y Estado) al Seguro de Salud, derivado del promedio de los salarios o ingresos procesados por la Caja, en los tres meses inmediatamente anteriores a la incapacidad.

El promedio indicado excluye cualquier otro ingreso que no corresponda al período de referencia señalado para el cálculo.

Tratándose de trabajadores asalariados, se tomará el salario o el monto que sirvió de base a la cotización, correspondiente al patrono (s) con el que labora el asegurado.

(…)”

Se ha podido observar de lo dicho hasta aquí, que lo dispuesto en el artículo 12 de la Convención de Colectiva de Trabajo de esa Municipalidad es concordante con lo que al efecto dispone el Reglamento del Seguro de Salud de la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

En consecuencia, al  constituir subsidios y no salarios lo que percibe el trabajador durante su incapacidad, no se encuentran afectos a las cargas sociales de ley. De ahí que los artículos 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (No. 17 de 22 de octubre de  1943 y sus reformas) y 8 de la Ley del  Impuesto sobre la Renta ( No. 7092 , de 21 de abril de 1988 y sus reformas) son claros  en establecer que las deducciones correspondientes deben aplicarse en todo salario devengado por el trabajador. Verbigracia, en Dictamen No. 112 de 11 de abril del 2007, en lo conducente, se expuso:

 

“Haciendo eco de lo allí expuesto, puede indicarse que de los artículos 3 y 22, siguientes y concordantes de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (Ley No. 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas) se desprende, sin forzamiento alguno, que los únicos rubros que pueden ser afectados por las respectivas deducciones para los fines de la Seguridad Social, son los salarios. Ello, en plena concordancia con el artículo 73 constitucional. Veamos, lo que expresa dicha normativa, en lo que interesa:

 

“Artículo 3.-

 

La cobertura del Seguro Social   - y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta Ley se deben pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero-patronal.”

(…)

Adicionado por el artículo 87 de la Ley No. 7983 de 16 de febrero del 2000)

 

“Artículo 22.-

 

Los ingresos del Seguro Social obligatorio se obtendrán por el sistema de triple contribución, a base de las cuotas forzosas de los asegurados, de los patronos particulares, del Estado y de las otras entidades de Derecho Público cuando aquél o éstas actúen como patronos y, además con las rentas que señala el artículo 24.-

“

(…)

Adicionado por el artículo 87 de la Ley No. 7983 de 16 de febrero del 2000)

Igualmente, vale ilustrar en este estudio, lo que el artículo 8 de la Ley del Impuesto sobre la Renta ( No. 7092, de de 21 de abril de 1988, y sus reformas) establece, en lo que interesa:

 

“ ARTICULO 8º.-

 

Gastos deducibles. Son deducibles de la renta bruta: a)(…) b) Los sueldos, los sobresueldos, los salarios, las bonificaciones, las gratificaciones, las regalías, los aguinaldos,             los       obsequios y cualquier otra remuneración por servicios personales efectivamente prestados, siempre y cuando proceda y se hayan hecho las retenciones y enterado los impuestos a que se refiere el título II de esta Ley.”

 

En resumen, los subsidios percibidos por el trabajador durante el tiempo en que se encontrare incapacitado no se les son aplicables las deducciones que la legislación establece para los rubros que tienen naturaleza salarial.

Sin embargo, es menester observar que, en tratándose de las incapacidades por maternidad,  es puntual el artículo 95, segundo párrafo, del Código de Trabajo, al prescribir que durante la licencia de ese estado, ciertamente a la trabajadora no se le interrumpirá la cotización  por concepto de seguridad social; por lo que“…  el patrono y la trabajadora deberán aportar a esta Caja sus contribuciones sociales sobre la totalidad del salario devengado durante la licencia”

 2.- En cuanto a la segunda interrogante planteada, en el sentido de si “debe la Municipalidad reglamentar el pago restante del período de su incapacidad por concepto de subsidio patronal”, es de señalar, que si el ente patronal  estima pertinente reglamentar el resto de los porcentajes que le correspondería pagar por concepto de subsidios, naturalmente puede hacerlo, de conformidad con la potestad reglamentaria que ostenta,  al tenor de los artículos 4, inciso a) y 13, incisos c) y d), del Código Municipal. Lo anterior, siempre y cuando se ajuste a los parámetros  estipulados en el mencionado artículo 12 de la Convención Colectiva de consulta y Reglamento del Seguro de Salud de la Caja Costarricense del Seguro Social,  pues de lo contrario, se podría incurrir en transgresión al principio de legalidad regente en todo actuar administrativo, según los artículos 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

3.- Finalmente, en cuanto a la última interrogante planteada, debemos indicar, que en el eventual caso de que la administración haya otorgado subsidios más allá de lo previsto en el artículo 12 de la Convención Colectiva regente en esa Municipalidad, ello constituye una actuación irregular que debe ser enmendada bajo el procedimiento administrativo correspondiente[1], habida cuenta de que ningún funcionario o servidor que se encontrare incapacitado por enfermedad puede percibir subsidios –otorgados entre el patrono y la Caja Costarricense del Seguro Social-  que superen el monto salarial devengado  en la institución para la cual labora, pues de lo contrario, se podría incurrir en un enriquecimiento sin causa alguna, y por ende sancionable el servidor o funcionario que así ha actuado,  tal y como lo establecen los artículos 199, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.  En ese sentido, es claro, por ejemplo, el artículo 31 del Reglamento del Seguro de Salud, al establecer:

 

“El derecho al pago de subsidios aquí previsto es incompatible con otras prestaciones económicas contempladas en leyes especiales, con motivo de la misma enfermedad común. En el momento en que se dé la doble cobertura, el monto de subsidio se reducirá, de modo que el beneficio total que perciba el trabajador no sobrepase el 100% de su salario o ingreso de referencia

 

 

(Así reformado en el artículo 36º de la sesión número 8061 del 30 de mayo del año 2006).

 

En similar sentido, el Tribunal del Derecho de la Constitución Política, ha subrayado, en lo conducente, que

 

” …Por un lado, debe ser aclarado que el artículo 28 establece un complemento a la indemnización regulada por el Seguro de Salud de la Caja Costarricense del Seguro Social, de modo que en ningún caso la (…) se ve obligada a cancelar una suma mayor a la que normalmente devengaría el trabajador, si no hubiera sido víctima de la enfermedad que lo incapacitó para el ejercicio de su trabajo.  Lo que se cancela al funcionario es la suma restante para completar el equivalente a su salario total. Si se considera que el subsidio otorgado por la Caja Costarricense del Seguro Social cubre apenas parcialmente el salario del trabajador o trabajadora objeto de la incapacidad, la cláusula impugnada no hace más que permitir a la persona recibir, durante el tiempo que se prolongue la incapacidad, un monto igual a la totalidad de su salario, sin que se vea perjudicado en sus ingresos debido a la enfermedad que padece…”

 

(Lo resaltado no es del texto original)

 

 

(Véase, Sentencia Número 14280-2009, de las 15:11 horas del 09 de septiembre del 2009)

 

 

Está demás indicar, que  aún cuando el inciso k) del artículo 146 del Código Municipal se refiere a la licencia por maternidad, la regla allí prevista, es primordial en todas las incapacidades de los trabajadores o servidores, ya que entre el monto del subsidio percibido por la Caja Costarricense del Seguro Social y el del patrono no puede superar el ciento por ciento (100%) de su salario.

III.-CONCLUSIÓNES:

Por todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El artículo 12 de la Convención Colectiva de Trabajo que rige en esa Municipalidad, es clara y precisa en establecer como subsidios lo otorgado económicamente por el trabajador durante el tiempo en que se encontrare incapacitado por enfermedad u otra dolencia. En consecuencia, no existe razón valedera ni justificable como para que la Administración pueda interpretar o aplicar  diferente de lo previsto en esa norma. 

2.- Al  constituir subsidios y no salarios lo que percibe el trabajador durante su incapacidad, no se encuentran  afectos a las cargas sociales de ley, tales como los dispuestos en los artículos 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y 8 de la Ley de Impuesto sobre la Renta.  

Lo anterior, salvo lo establecido en el artículo 95, segundo párrafo, del Código de Trabajo, en virtud del cual, no se debe interrumpir durante la licencia por maternidad las cotizaciones a la seguridad social, por lo que “  el patrono y la trabajadora deberán aportar a esta Caja sus contribuciones sociales sobre la totalidad del salario devengado durante la licencia.” 

3.- Al tenor de los artículos 4, inciso a) y 13, incisos c) y d), del Código Municipal, esa entidad corporativa puede reglamentar el resto de los porcentajes que le correspondería pagar por concepto de subsidios, en armonía con los porcentajes de los subsidios que otorga reglamentariamente la Caja Costarricense del Seguro Social.

4.- En el eventual caso de que la Municipalidad haya otorgado subsidios más allá de lo previsto en el artículo 12 de la Convención Colectiva regente en esa Municipalidad, ello constituye una actuación irregular que debe ser enderezada bajo el procedimiento administrativo correspondiente, habida cuenta de que ningún funcionario o servidor que se encontrare incapacitado por enfermedad puede percibir subsidios –otorgados entre el patrono y la Caja Costarricense del Seguro Social-  que superen el salario devengado en la institución para la cual labora, pues de lo contrario, la administración incurriría en un enriquecimiento sin causa alguna, sancionable en los términos de los artículos 199, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública. 

De Usted, con toda consideración,

 

M.Sc. Luz Marina Gutiérrez Porras      Licda. Cinthya Castro Hernández

PROCURADORA                                 ABOGADA

LMGP/cch/gvv