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Dictamen : 263 - del 15/12/2010
15 de diciembre de 2010
C-263-2010
Ingeniera
Eugenia Vargas Gurdián
Presidenta Ejecutiva
Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo (I.N.V.U.)
Estimada señora:
Con la aprobación del señora Procuradora General de la República por ministerio de Ley, nos referimos a su oficio número PE-184-08-2010 de fecha 09 de agosto del 2010, -recibido el día 10 de ese mismo
mes y año por este despacho-, mediante el cual se solicita nuestro criterio en
cuanto a los alcances de las prohibiciones contenidas en los numerales 15, 22 y
30 de la Ley Orgánica del INVU para adquirir deudas o contratos del Sistema de
Ahorro y Préstamo de esa Institución.
En concreto, se plantean las
siguientes interrogantes:
“¿Están inhibidos los familiares hasta tercer grado por consanguinidad o
afinidad de los señores miembros de la Junta Directiva para adquirir deudas con
la Institución?
¿Están inhibidos los familiares hasta tercer grado por consanguinidad o
afinidad de los señores miembros de la Junta Directiva para adquirir contratos de
Ahorro y Préstamo?
¿O si de acuerdo a la Ley ésta
prohibición es únicamente en cuanto a los señores Directivos?”
Habiendo sido prevenida al efecto
mediante oficio AFP-601-2010 de fecha 18 de agosto de 2010, en cumplimiento de
lo dispuesto por el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (Nº
6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), se adjuntaron al oficio
PE-211-08-2010, de fecha 31 de agosto de 2010, de la Presidencia Ejecutiva del
INVU, los Memorando DL-368-2010, de fecha 25 de agosto de 2010, y AL-NO.206-2010,
de fecha 21 de junio de 2010, los cuales contienen el criterio u opinión de la
asesoría jurídica institucional al respecto.
I.- Sobre lo consultado:
En primer lugar, debemos diferenciar
los contenidos de las normas sobre las cuales se pide interpretar sus alcances
normativos específicos.
El artículo 15 de la Ley Orgánica del I.N.V.U. establece que no podrán ser designados como
miembros de la Junta Directiva, los deudores de la institución; de lo cual se
deriva la norma jurídica de que las personas designadas como integrantes de la
citada Junta, no podrán contraer deudas con la Institución; regla que de
conformidad con lo previsto en el numeral 30 Ibídem, le es aplicable al Gerente
y Subgerente de esa misma Institución Autónoma.
Por su parte, el ordinal 22 de la
citada Ley Orgánica regula lo que podríamos denominar un régimen de
incompatibilidad en materia de contratación u operaciones (entiéndanse negocios
jurídicos) que directa o indirectamente celebre el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo con integrantes de su Junta Directiva; norma que también
alcanza, según el numeral 30 supra aludido, al
Gerente y al Subgerente de la Institución.
Ahora bien, revisados nuestros antecedentes, podemos
indicar que en la opinión jurídica no
vinculante O.J.-008-2002
de fecha 7 de febrero de 2002, se analizó e interpretó el contenido de esa
normativa especial frente regulación general y posterior de las
incompatibilidades para contratar del artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa.
Con base en criterios interpretativos
cronológicos y de especialidad normativa que plenamente compartimos, en aquella
oportunidad se estimó acertadamente que el artículo 22 de la Ley de
Contratación Administrativa, promulgada en 1995, derogó parcialmente lo regulado por el
artículo 22 de la Ley Orgánica del I.N.V.U., cuya
vigencia data de 1954, en todos aquellos preceptos incompatibles de la norma
anterior, la cual vino a sustituir formalmente, tanto en su contenido como en
su alcance -véase la cobertura que el propio legislador quiso darle a dicha Ley,
conforme al artículo 1º de la Ley de Contratación Administrativa, así como la
existencia de una sustancial diferencia, entre ambos textos, en cuanto al grado
de afinidad o consanguinidad que cubre dicha prohibición; y el de la Ley de
Contratación es acorde con el que estableció recientemente el artículo 123
inciso c) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos, Nº 8131, publicada en La Gaceta N º 198 de
16 de octubre del 2001-; no así la incompatibilidad para celebrar
otro tipo de operaciones, como serían las de contenido crediticio que se
manejan por el Sistema de Ahorro y Préstamo, que administra el I.N.V.U., las que a nuestro criterio subsisten y continúan
vigentes, pues de ningún modo fueron derogadas.
Luego de revisar en detalle el
contenido del artículo 15 de la Ley Orgánica del I.N.V.U.,
en relación con el citado régimen de incompatibilidad de operaciones contenida
en el numeral 22 del mismo cuerpo normativo, así como la Ley de Contratación
Administrativa, podemos afirmar, como se hizo en su oportunidad, que no
encontramos disposición alguna de ésta última ley que derogue o se contraponga
a la otra. Por el contrario, se trata de dos cuerpos normativos que regulan aspectos
diferentes y que lejos de contradecirse, más bien se complementan; esto último
en el entendido de que la norma que prohíbe a los miembros de la Junta
Directiva del I.N.V.U., al Gerente y Subgerente,
tener o contraer deudas con la Institución, deberá entenderse aplicable también
a sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive.
Esto es así, porque creemos que la
voluntad del legislador, al momento de la creación de la Ley Orgánica del I.N.V.U., fue la de instaurar un mecanismo especial de
restricción para aquellos funcionarios que por la naturaleza de sus funciones,
ostentaran un alto nivel de injerencia en la toma de decisiones, como lo son
los miembros de Junta Directiva, Gerente y Subgerente; para con ello evitar un
posible beneficio de índole personal de éstos, e incluso de sus parientes; lo
cual es muy acorde con lo dispuesto en el artículo 123, inciso c) de la Ley de
Administración Financiera de la República, recientemente promulgada.
Recuérdese que dicha norma especial
tiende, entre otras cosas, a lograr la preservación de la moralidad en el
ejercicio de la función pública, al asegurar que la Administración –en este caso el I.N.V.U.-sea
responsable de que los fondos que allí se manejan deben estar orientados a la
mejor satisfacción del fin público al que están destinados, y no al particular
de sus funcionarios; máxime si se toma en consideración que estos los miembros
de la Junta Directiva son quienes fijan las condiciones generales de los
contratos del Sistema de Ahorro y Préstamo (Art. 2 y 4 Reglamento del sistema
de ahorro y préstamo del I.N.V.U.).
Por lo expuesto, compartimos
plenamente que la regla que se debe observar en este caso, según se afirmó en
el pronunciamiento OJ-008-2002 op. cit, es aquella según la cual la
ley especial no queda derogada implícitamente por otra ley especial posterior
de distinta materia, o bien aquella otra expresada en el aforismo "lex
posteriori generalis non derogat
legi priori special",
según el cual, las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de
manera expresa así lo declaran, o cuando la intención de dejar sin efecto la
especial, resulta con evidencia del objeto o del espíritu de la ley general que
sea promulgada.
Estimamos que por su claridad y contundencia, todas las consideraciones jurídicas contenidas en nuestra
opinión jurídica OJ-008-2002 op. cit., deben
confirmarse en todos sus extremos. Y con ello, al referirse indudablemente a un
asunto que tiene perfecta coincidencia con la situación particular del caso que
nos ocupa, consideramos que nada impide sin más la traslación mimética aquí y
ahora de las consideraciones jurídicas vertidas en aquel pronunciamiento.
II.- Conclusiones:
El sistema de
incompatibilidades en materia de contratación administrativa, contenido en el
artículo 22 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo –Nº 1788 de 24 de
agosto de 1954 y sus reformas-, resultó derogado parcialmente, en la
forma dicha, por el numeral 22 de la Ley de Contratación Administrativa.
Mientras que la
prohibición de efectuar operaciones o contraer deudas con la Institución, por
parte de los miembros de la Junta Directiva, Gerente y Subgerente, así como por
parte de sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado
inclusive, no ha sido derogada en modo alguno por la Ley de Contratación
Administrativa, sino que más bien subsiste y se mantiene vigente.
Se confirman así en todos sus extremos los criterios jurídicos contenidos
en el pronunciamiento OJ-008-2002, de fecha 7 de febrero de 2002.
La propia
Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios
medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones
vertidas en el pronunciamiento aludido y proceder de conformidad; todo bajo su
entera y exclusiva responsabilidad.
Dejamos
de esta manera evacuada su consulta.
Sin otro
particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla
Herrera Licda. Mariana Alpízar Hidalgo
PROCURADOR ABOGADA DE PROCURADURÍA
LGBH/gvv
C-263-2010
LEY ORGANICA DEL INVU ARTICULOS 15, 22 Y 30, ALCANCES Y PROHIBICIONES
PARA ADQUIRIR DEUDAS O CONTRATOS DEL SISTEMA DE AHORRO Y PRESTAMO.
Por oficio número
PE-184-08-2010 de fecha 15 de diciembre de 2010, la señora Eugenia
Vargas Gurdián, Presidenta Ejecutiva del Instituto
Nacional de Vivienda (I.N.V.U.), solicita nuestro
criterio planteando las siguientes interrogantes:
“¿Están inhibidos los familiares hasta tercer grado por consanguinidad o
afinidad de los señores miembros de la Junta Directiva para adquirir deudas con
la Institución?
¿Están inhibidos los familiares hasta tercer grado por consanguinidad o
afinidad de los señores miembros de la Junta Directiva para adquirir contratos
de Ahorro y Préstamo?
¿O si de acuerdo a la Ley ésta
prohibición es únicamente en cuanto a los señores Directivos?”
La Procuraduría General de la
República, por su dictamen C-263-2010, de 15 de diciembre de 2010, suscrito por
el MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador
Adjunto y por la Licda. Mariana Alpízar
Hidalgo, revisados nuestros antecedentes mediante opinión jurídica no
vinculante O.J.-008-2002 de fecha 7 de febrero de
2002, se analizó e interpretó el contenido de esa normativa especial frente
regulación general y posterior de las incompatibilidades para contratar del
artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa, concluyendo
que:
“El
sistema de incompatibilidades en materia de contratación administrativa, contenido
en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo –Nº
1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas-, resultó derogado
parcialmente, en la forma dicha, por el numeral 22 de la Ley de Contratación
Administrativa.
Mientras
que la prohibición de efectuar operaciones o contraer deudas con la
Institución, por parte de los miembros de la Junta Directiva, Gerente y
Subgerente, así como por parte de sus parientes por consanguinidad o afinidad
hasta el tercer grado inclusive, no ha sido derogada en modo alguno por la Ley
de Contratación Administrativa, sino que más bien subsiste y se mantiene
vigente.
Se
confirman así en todos sus extremos los criterios jurídicos contenidos en el
pronunciamiento OJ-008-2002, de fecha 7 de febrero de 2002.
La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por
sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las
manifestaciones vertidas en el pronunciamiento aludido y proceder de
conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.”