Dictamen : 222 - del 05/11/2010

5 de noviembre, 2010

C-222-2010

Doctora

María Luisa Avila Agüero

Ministra

Ministerio de Salud

Estimada señora Ministra:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio N. DM-RC-1582-10 de 2 de septiembre anterior, mediante el cual consulta “si las autoridades de salud tienen suficiente potestad, para decretar medidas especiales relacionadas con los edificios que albergan la Asamblea Legislativa o el Poder Judicial en el tanto estos presentes (sic) deficiencias físico sanitarias”.

La consulta se plantea porque se considera que el dictado de medidas como declaración de inhabitabilidad, clausura y demolición de establecimientos encuentra oposición en las autoridades de los Poderes Legislativo y Judicial, que invocan su autonomía frente al Poder Ejecutivo. Agrega que la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio, en oficio N. DAJ-UGJ-RC-1659-10 de 1 de setiembre 2010, manifiesta que cuando la edificación no es apta desde el punto de vista físico sanitario, se despliegan acciones que pongan en riesgo la salud, la seguridad o la vida de las personas, el Ministerio de Salud está en la obligación de intervenir, ordenando las medidas sanitarias pertinentes. Estima la Asesoría que el Ministerio no está limitado para inspeccionar edificios que albergan a los Poderes Judicial o Legislativo. La única excepción en cuanto a la Asamblea Legislativa es lo dispuesto en el artículo 121, inciso 2, de la Constitución Política. Aún así, considera que si dicho recinto representa peligro para la salud o para la vida de los Diputados o de otras personas, la autoridad de salud está en la obligación de, al menos, recomendar la reparación, el aseguramiento estructural, la implementación de un plan remedial o la reubicación de la sede parlamentaria. No le correspondería a la autoridad de salud ordenar dónde debe sesionar el Parlamento, pero sí debe fiscalizar que el lugar donde la Asamblea Legislativa desarrolle sus actividades sea seguro para los señores Diputados y para el resto de las personas que visitan las instalaciones. Finaliza la Asesoría añadiendo que los representantes y personeros de los Poderes Legislativo y Judicial y las demás personas físicas y jurídicas están en la obligación de atender las recomendaciones y ordenanzas emitidas por las autoridades de salud en el ámbito de sus potestades, para garantizar la salud de las personas, aplicando la ley sin excepción alguna.

Conforme lo expuesto, le corresponde a la Procuraduría emitir su criterio sobre la procedencia legal de medidas adoptadas por el Ministerio de Salud en relación con los inmuebles en que desarrollan sus funciones los Poderes Legislativo y Judicial. En particular, respecto de posibles declaratorias de inhabitabilidad, la clausura y orden de demolición de esas instalaciones. Al respecto debe tomarse en cuenta que para mantener el orden público en materia sanitaria y ambiental, el ordenamiento atribuye amplios poderes al Ministerio de Salud. No obstante, estos poderes tienen como límite el respeto al ordenamiento jurídico y en particular, el Derecho de la Constitución. Principios fundamentales de dicho Derecho son el principio del funcionamiento continuo de los poderes públicos y, especialmente, la autonomía y continuidad funcional del Poder Legislativo, los cuales reafirman el principio democrático y son garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

A. UN AMPLIO PODER DE POLICIA EN MATERIA DE SALUD PUBLICA

La salud pública es parte del orden público que la policía administrativa debe tutelar. Y esa protección determina el poder deber de las autoridades de salud de velar por la salubridad y seguridad de las edificaciones.

1- En cuanto al poder de policía en materia sanitaria

El poder de policía es el poder público dirigido a mantener el orden público en los diferentes sectores de la vida estatal y social. Dicho poder hace referencia a la intervención pública que tienda a afectar, positiva o negativamente la libertad del individuo en aras del orden social e institucional.

El bien que el poder de policía tutela es el orden público, constitucional y administrativo. Un concepto labial, que puede comprender diversos aspectos de la vida social. La Corte Plena, antiguo Contralor de Constitucionalidad, en sesión extraordinaria 51 de 26 de agosto de 1982, se refiere al orden público como:

“…conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento, por otra, conciernen a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en el justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar en la convivencia social”.

Criterio que ha sido recogido por la Sala Constitucional en diversas resoluciones. No obstante, la Sala también ha puesto de manifiesto que “orden público” no es un concepto unívoco. En la sentencia N° 3173-93 de 14:57 hrs. del 6 de julio de 1993, la Sala manifiesta que:

“No se trata únicamente del mantenimiento del orden material en las calles, sino también del mantenimiento de cierto orden jurídico y moral, de manera que está constituido por un mínimo de condiciones para una vida social, conveniente y adecuada. Constituyen su fundamento la seguridad de las personas, de los bienes, la salubridad y la tranquilidad…”.

La resolución N° 550-95 de 16:33 hrs. del 31 de enero de 1995, reafirmada por N° 6385-2002 de 15:28 hrs. de 26 de junio de 2002 define el orden público:

“como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado”.

El orden público resulta afectado cuando se producen infracciones a las normas jurídicas, lo que supone un trastorno para el orden social, pero también cuando se presenta una amenaza real y grave a un interés fundamental tutelado por el orden jurídico.

Ahora bien, el término poder de policía hace referencia no solo a la policía administrativa sino también a la función de regulación de los derechos y libertades. En este sentido, se diferenciaría entre poder de policía como potestad del Parlamento y la policía administrativa en tanto potestad administrativa. Así, Dromi considera el poder de policía como una parte de la función legislativa. En este sentido, lo define como:

“El “poder de policía” es la modalidad, dentro de la función legislativa, reglamentaria de los derechos….” R, DROMI: “La seguridad jurídica y el poder público” en L, PAREJO ALFONSO-R, DROMI: Seguridad Jurídica y Derecho Administrativo, op. cit. p. 243.

Agregando que es la competencia del órgano legislativo de limitar los derechos individuales por razones de interés general. En ese orden de ideas, la Sala Constitucional ha indicado:

“En el ejercicio del poder de policía, tratándose de regular conductas a través de la ley, corresponde al Poder Legislativo desarrollar las políticas que estime adecuadas para hacer posible la vida en sociedad. Las normas resultantes deben tener un fin claro, compatible con los de la sociedad en su conjunto, puesto que lo contrario no es constitucionalmente posible, razón por la que en la emisión de la ley, va implícita la interdicción de la arbitrariedad…”. Sala Constitucional, resolución N° 3985-96 de 15:48 hrs. del 7 de agosto de 1996.

El poder de policía administrativo es atribuido por el ordenamiento a diversas autoridades administrativas. A estas corresponde aplicar los regímenes generales o especiales relativos a los derechos y libertades fundamentales. Pero, además, el dictado de una serie de medidas reglamentarias o no reglamentarias cuyo efecto es encuadrar –dentro del marco de la ley- el ejercicio de esos derechos y libertades.

No obstante, lo tradicional es ver el poder de policía como restricción de la libertad individual o en todo caso, como fenómeno de creación y ampliación de situaciones jurídicas pasivas, dirigidas a posibilitar la vida en sociedad o bien, atemperar su ejercicio en aras del interés general, más que como afectación positiva de esa esfera jurídica. En ese sentido, el poder de policía se analiza dentro de la relación autoridad-libertad. Al respecto, Parejo señala:

“La acción administrativa de policía de la seguridad y el orden públicos está impregnada toda ella, pues, de la tensión entre libertad-límites y limitaciones a la libertad (en particular, la seguridad, en tanto que derecho fundamental igualmente reconocido), pues en el Estado de Derecho proclamado por la Constitución (en el que la libertad es valor y principio superior del entero ordenamiento: art. 1.1 CE) solo puede operar legítimamente sobre tales límites y limitaciones, respetando, así y en todo lo demás, la libertad personal”. L, PAREJO: La Seguridad Ciudadana y el Orden Público. En Seguridad Pública y Derecho Administrativo. Marcial Pons, 2001, p. 60.

El poder de policía está, dentro de esta concepción, referido a las técnicas de limitación de los derechos de los particulares por causa del interés público o a efecto de mantener el orden público. En una célebre definición Jean Rivero lo define como el "conjunto de intervenciones de la Administración que tiende a imponer a la libre actuación de los particulares, la disciplina exigida por la vida en sociedad, dentro del marco definido por el legislador". (Droit Administratif, Dalloz, 1985, p. 450).

Esta restricción se muestra tanto en el ámbito de la policía tradicional como de las policías especiales. Cabe recordar que el concepto tradicional de orden público cubre la tranquilidad en el sentido de ausencia de desórdenes, la seguridad como ausencia de riesgos o peligros para los bienes superiores y la salubridad. La salud pública es, en efecto, parte del orden público y por salud pública se entiende en términos de la jurisprudencia constitucional:

“…un estado completo de bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades como lo fue tradicionalmente. Modernamente es innegable el papel determinante que debe jugar el Estado, y en el caso que nos ocupa, el Estado costarricense, representado por el Ministerio de Salud en este campo, en cuanto al establecimiento de programas para la protección de ese valor fundamental de todos los ciudadanos….” (Sentencia N° 2522-97 de las 16:36 horas del 7 de mayo de 1997)

Al ser la salud pública parte del orden público, la policía sanitaria deviene una de las policías tradicionales del Estado.

A efecto de mantener el orden público en materia de salud pública, el legislador emitió la Ley General de Salud, N° 5395 de 30 de octubre de 1973. Dicha Ley parte de la salud de la población como un “bien de interés público tutelado por el Estado”, artículo 1, el cual deviene obligado a velar por dicha salud. Para ese efecto, la Ley otorga competencias al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salud. Dispone el artículo 2 de la citada Ley:

“ARTICULO 2º.-

Es función esencial del Estado velar por la salud de la población. Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la formación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la ley. Tendrá potestades para dictar reglamentos autónomos en estas materias”.

Se reconoce al Poder Ejecutivo el carácter rector de la política nacional en materia de salud, atribución que va de suyo en virtud del principio de unidad estatal y el poder directivo que de él deriva. Pero también se reconocen potestades de policía y un poder normativo o de regulación. Poderes a los cuales, en principio, queda sujeta toda persona natural o jurídica, pública o privada:

“ARTICULO 4º.- Toda persona, natural o jurídica, queda sujeta a los mandatos de esta ley, de sus reglamentos y de las órdenes generales y particulares, ordinarias y de emergencia, que las autoridades de salud dicten en el ejercicio de sus competencias orgánicas y tiene derecho a ser informada debidamente por el funcionario competente sobre las normas obligatorias vigentes en materias de salud”.

Sometimiento a la ley que implica sujeción de las distintas actividades directa o indirectamente relacionadas con la salud de los individuos a las disposiciones de la ley, de sus reglamentos o normas generales o particulares “que la autoridad de salud dicte a fin de proteger la salud de la población “(artículo 38). Disposiciones que tienden a la ordenación de la actividad sanitaria en aras de mantener la salud y los derechos fundamentales de las personas. La salud pública a cargo del Ministerio le obliga a adoptar las medidas destinadas a prevenir o impedir las enfermedades, mejorar la calidad de vida de las personas, fomentando la salud a través de acciones relacionadas con la educación para la higiene personal, el control de las enfermedades transmisibles, la organización de los servicios médicos y el saneamiento del medio, entre otros.

Así, la Ley General de Salud reconoce al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Salud un poder de reglamentación de las actividades relacionadas directa o indirectamente con la salud. Pero no se trata solo de la emisión de reglamentos. En virtud de lo dispuesto en el artículo 355 de esa Ley, el Poder Ejecutivo puede dictar medidas dirigidas a prevenir o evitar peligros o agravar o difundir daños o bien, la continuación de conductas que atenten contra la salud de las personas. Disposiciones todas que –dentro del marco de la Constitución y la Ley- pueden imponer limitaciones a los particulares a efecto de mantener la tutela de salud pública (Sala Constitucional, resolución N° 10542-2001 de 14:55 hrs. del 17 de octubre de 2001).

2. La adopción de medidas respecto de edificaciones

La policía administrativa, general o especial, es de naturaleza preventiva. En ese sentido, los poderes de policía administrativa tienden a prevenir o hacer cesar los atentados contra el orden público. Es por ello que las medidas de policía administrativa no son solo generales. Por el contrario, la autoridad de policía y, en concreto, la sanitaria puede dictar medidas de alcance particular a efecto de hacer cumplir tanto la ley como las reglamentaciones emitidas. Ese poder se manifiesta a través de autorizaciones, denegaciones, prohibiciones y órdenes en protección de la salud, artículo 340. Lo que justifica que el Ministerio dicte medidas especiales para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que estos riesgos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción por parte de particulares, artículo 341.

Entre esas medidas se encuentran las órdenes sanitarias, medidas concretas dictadas por las autoridades de salud ante específicas condiciones que pongan en riesgo la salud y el ambiente. Esta es una medida de policía sanitaria que tiende a corregir o eliminar una situación específica que daña o arriesga dañar la salud o el ambiente (dictamen C- 109-2010 de 25 de mayo de 2010). Dispone la Ley General de Salud en lo que nos interesa:

“ARTICULO 39.- El propietario y el encargado de bienes muebles o inmuebles deberán evitar las molestias y daños que puedan derivarse, para la salud de terceros, de la mala calidad o mal estado de conservación o de higiene de tales bienes.

El mismo modo el propietario y el encargado de animales deberán evitar las molestias o daños que puedan afectar la salud ajena como consecuencia del estado de salud o de la falta de control de esos animales.

En ambos casos tales propietarios y encargados deberán tomar las medidas que la autoridad sanitaria ordene dentro del plazo que el efecto se fije, sin perjuicio de las providencias que la autoridad pueda tomar según la peligrosidad o gravedad del caso”.

Con el mismo fin de prevenir daños, se dispone:

“ARTICULO 319.- Cuando un inmueble se constituyere, por su condición o estado, en peligro para la salud o seguridad de los ocupantes o de los vecinos, la autoridad sanitaria podrá ordenar al dueño que realice las obras necesarias o tome las medidas que hubiere menester dentro del plazo perentorio que fije y si el responsable no lo hiciere, la autoridad sanitaria podrá ejecutar directamente la acción correctiva a costa del causante”.

Las condiciones en que se encuentran las instalaciones pueden llevar a la autoridad de salud a declarar la inhabilitabilidad o insalubridad de una vivienda o edificio, lo que sucede cuando se encuentra en estado ruinoso o inseguro, según lo dispuesto por el artículo 320 de la Ley de Salud:

“ARTICULO 320.- Serán declarados inhabitables por la autoridad de salud las habitaciones y edificios que por su estado ruinoso o que por existir en ellos seguridad de sus moradores o sus vecinos.

De igual manera serán declaradas insalubres las que no reúnan los requisitos que indican los reglamentos sanitarios y de construcciones”.

El peligro que presente una vivienda o edificación puede fundar una clausura de la misma, en los términos del artículo 325 de la Ley:

“ARTICULO 325.-

En todo caso la autoridad sanitaria podrá clausurar cualquier edificación o instalación de las aludidas en el presente capítulo, cuando constituyere peligro para la salud pública o el bienestar de sus ocupantes, visitantes o vecinos”.

Potestades que la Sala Constitucional ha considerado no solo como constitucionales sino también como una garantía del derecho a la salud de los habitantes del país. En ese sentido, se ha indicado:

“En primer término, conviene señalar que dentro del ámbito de su competencia, las autoridades del Ministerio de Salud, actúan como responsables de ordenar aquellas medidas y disposiciones, ordinarias y extraordinarias, que técnicamente procedan en protección, conservación y mejoramiento de la salud de las personas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, lo que incluye la posibilidad de declarar inhabitables aquellos edificios que por su estado ruinoso constituyan un peligro latente para la salud y seguridad de sus moradores o transeúntes, incluso, ordenar su desalojo, con sustento en los artículos 320 y 321 de la Ley General de Salud. En este sentido, la Administración ha actuado de conformidad a su deber ineludible de velar por la tutela eficiente y rápida de la salud de sus pobladores, misma que deriva del artículo 21 de la Constitución Política”. Sala Constitucional, resolución N. 2705-2010 de 15:31 hrs. de 9 de febrero de 2010.

“-SOBRE LA ACTUACIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD.- El Ministerio de Salud, a la luz de las competencias que el Ordenamiento Jurídico le ha encomendado, debe tomar las medidas correspondiente para velar por la salud pública de toda la población. Bajo ese mandato, se le ha reconocido la potestad de dictar medidas de carácter general o particular en el cumplimiento de su misión. Así las cosas, dentro de las atribuciones y jurisdicciones asignadas, puede ordenar y tomar las medidas especiales que establece la Ley General de Salud, para evitar el riesgo o daño a la Salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven, entre las que se encuentran las mencionadas en los artículos 320 y 321 del citado cuerpo normativo sobre la posibilidad de declaratoria de in habitabilidad o insalubridad de locales o inmuebles, de conformidad con los criterios técnicos emitidos por los funcionarios competentes…”. Sala Constitucional, resolución 5915-2008 de 15:52 hrs. de 15 de abril de 2008.

Cabe recordar que las medidas adoptadas deben responder a criterios técnicos y deben permitir a las personas concernidas el ejercicio del derecho de defensa, con posibilidad de “estudiar, cuestionar, ofrecer prueba de descargo y hacer propuestas alternativas para solucionar los problemas que las autoridades han detectado”, (así, resolución N. 5915-2008 antes citada). Además, toda medida debe ser conforme con los principios jurídicos que rigen la actuación pública. Entre ellos, el de razonabilidad y proporcionalidad. Como parte de esa razonabilidad debe analizarse no solo la idoneidad y adecuación de las medidas, sino también la posibilidad real de cumplir una medida de policía. Este aspecto ha sido analizado por Parejo (op.cit. p. 108) como “principio de practicabilidad”, entendido que toda medida de policía debe poder ser cumplida por su destinatario, posibilidad de que depende la legitimación de la intervención administrativa. En ese sentido, la medida no puede implicar una imposibilidad fáctica, un comportamiento imposible o impracticable (cfr. dictamen C-002-2010 de 25 de mayo de 2010). Lo que obliga a la autoridad de policía a determinar si el cumplimiento de la medida no comporta una violación a otros valores y principios fundamentales del ordenamiento.

Esa sujeción es importante porque el Ministerio de Salud considera que no solo puede dictar órdenes sanitarias contra edificaciones propiedad de organismos públicos y declarar su inhabitabilidad y clausura. Posibilidad que se ha cuestionado particularmente en relación con las edificaciones de la Asamblea Legislativa y del Poder Judicial.

B. UN ESTATUTO PARTICULAR DE LOS RECINTOS PARLAMENTARIOS Y TRIBUNALES DE JUSTICIA

Se consulta si las potestades que el ordenamiento atribuye al Ministerio de Salud pueden ser ejercidas respecto de los edificios de los Poderes Legislativo y Judicial que presenten deficiencias físico sanitarias.

El ejercicio de las competencias de cada uno de los Poderes del Estado debe enmarcarse dentro de lo dispuesto constitucionalmente y por ende, debe respetar la independencia de los otros Poderes. Una particular consideración merece el recinto legislativo en virtud de lo dispuesto constitucionalmente.

1. La sujeción a los principios de independencia y separación funcional de los Poderes

La organización del poder en el Estado se ha fundado sobre diversos principios fundamentales, entre ellos el de división y distribución de poder y la independencia entre los poderes que así se establecen.

División del poder: se organiza jurídicamente el poder y al hacerlo no sólo se lo somete al Derecho sino también que se lo distribuye entre distintos órganos, a fin de limitar su ejercicio. La división del poder se presenta como una garantía de la libertad y un medio para determinar cómo y a través de qué órganos actúa el Estado. Se trata de establecer un sistema de frenos y contrapesos que permita el ejercicio efectivo de los poderes del Estado, donde el poder detiene al poder y se mantiene la unidad del Estado.:

“...ha diseñado un complejo sistema de frenos y contrapesos como una garantía, la más importante, si se quiere, de la libertad. Desde esta perspectiva, la separación de funciones, la fiscalización recíproca y autolimitación de esos poderes, se yergue como un vallar de protección de los valores, los principios y las normas constitucionales en beneficio de todos los habitantes del país.” (Sala Constitucional, resolución N° 4091-94 de 15:12 hrs. del 9 de agosto de 1994).

En su concepción clásica, el principio de separación de poderes determina la independencia de cada poder respecto de los otros, en relación con el ejercicio de la función fundamental del Estado que le corresponde. Lo que implica que cada una de las tres funciones del Estado debe ser ejercida por un órgano independiente. Un principio consagrado en el artículo 9 de la Carta Política:

“Artículo 9º—El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. (Así reformado por la Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003)

Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias.(…)”.

Diversas críticas se han dirigido contra el principio de separación de poderes. Estas han llevado a considerar que no puede hablarse de una separación de poderes sino de una separación de funciones y que aún así no se trata verdaderamente de una separación. Ello en virtud de que existe una colaboración entre los Poderes y una misma función puede ser ejercida por dos Poderes. Una rígida separación afectaría la unidad de acción y poder del Estado. El ejercicio de las funciones está sujeto a control recíproco para mantener el equilibrio en el sistema democrático y evitar la extralimitación en el ejercicio de las competencias. La flexibilidad del principio no autoriza a ningún Poder para interferir o invadir la función predominantemente asignada al otro. En ese sentido, el principio de separación de Poderes continúa determinando la distinción material de las funciones estatales y la atribución normal y permanente de una determinada función a un órgano constitucional, con la prohibición de delegación del ejercicio de las funciones propias o de invasión de la esfera de competencias constitucionalmente asignadas a los otros órganos constitucionales (Sala Constitucional, resolución N. 7965-2006 de 16:58 hrs. de 31 de mayo de 2006).

Con lo que se mantiene la independencia funcional de los Poderes como “garantía fundamental del Derecho de la Constitución” y “verdadera garantía de libertad para los individuos”, ya que:

“Una efectiva división de poderes solo es posible en el marco de la independencia de cada uno de ellos, con asignación de una esfera de acción y una competencia propias e independientes de los demás, en el marco de una relación de similitud. La división funcional, sin embargo, no importa la ausencia de relaciones interorgánicas. Para que la separación de poderes tenga sentido en un Estado democrático, la misma debe ir acompañada de un sistema de frenos y contrapesos que permitan la colaboración y control recíproco entre los órganos constitucionales”. Sala Constitucional, sentencia N°7379-99 de 24 de setiembre de 1999

Se podría argüir que el ejercicio de las potestades del Ministerio de Salud sobre los edificios de los Poderes Legislativo y Judicial no implica alteración del principio de separación de funciones, porque no se está interfiriendo o vulnerando el ejercicio de las funciones propias de dichos Poderes. Argumentar que al dictar medidas sanitarias no se altera la distribución de funciones conforme lo estipulado constitucionalmente, de modo tal que el Poder Legislativo puede continuar ejerciendo la potestad legislativa, la función de control político y sus otras atribuciones, así como el Poder Judicial continúa ejerciendo la función jurisdiccional. Por lo que no hay una concentración de las funciones estatales en el Poder Ejecutivo, verbi gratia en el Ministerio de Salud.

Empero, la independencia de poderes no significa solo respeto de las funciones propias de cada Poder y la prohibición de interferencias o invasiones a la función asignada. Implica, además, disposición de los medios jurídicos, financieros y materiales necesarios para ejercer en forma independiente las funciones preponderantemente atribuidas por el constituyente. Estos recursos se constituyen en base de la independencia funcional y, por ende, del ejercicio de la competencia, la que puede verse limitada o condicionada si el órgano constitucional no cuenta con medios adecuados y proporcionados a los requerimientos del ejercicio funcional. En ese sentido, resulta elemental recordar que los Poderes Judicial y Legislativo requieren contar con edificaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Si el uso de esas edificaciones es impedido por factores externos a dichos Poderes se podría afectar el ejercicio de las competencias constitucionales de dichos Poderes.

Y es desde esa perspectiva que debe analizarse el ejercicio de las competencias de la autoridad de salud.

2. Las medidas sanitarias no pueden impedir el ejercicio de las funciones de los Poderes Legislativo y Judicial

En los dictámenes N. 2-2010 de 11 de enero y C-109-2010 de 25 de mayo, ambos de 2010 señalamos la sujeción del Poder Judicial a los permisos de funcionamiento cuyo otorgamiento corresponde al Ministerio de Salud. En efecto, en el primer dictamen se concluyó en lo que interesa:

“1. La Ley General de Salud, Ley N° 5395 de 30 de octubre de 1973, tiene como fin mantener el orden público en materia de salud pública. Las potestades que de dicha Ley se derivan son manifestaciones del poder de policía del Estado.

2. De conformidad con el artículo 4 de dicha Ley, todas las personas, naturales o jurídicas, públicas o privadas, están sujetas a las potestades de policía que establece la Ley.

3. Sometimiento a la Ley que comprende también la sujeción a los reglamentos o normas generales o particulares “que la autoridad de salud dicte a fin de proteger la salud de la población “(artículo 38 de la Ley).

4. Se encuentra dentro de ese supuesto el Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo N° 34728-S de 9 de septiembre de 2008, que regula el otorgamiento de permisos sanitarios de funcionamiento para diversos establecimientos y actividades.

5. Entre esos establecimientos se encuentran las edificaciones destinadas a los tribunales de justicia. Por consiguiente, los edificios que albergan los tribunales de justicia deben contar con permiso sanitario de funcionamiento. (….)”.

En tanto que en el dictamen 109-2010 se dictaminó:

“Es decir, el permiso de funcionamiento no solo permite verificar el cumplimiento de las condiciones sanitarias indispensables para la operación de los tribunales de justicia y demás oficinas judiciales sino que también cumple una función administrativa, derivada del registro del permiso, de la clasificación del riesgo de la edificación y de la actividad y, en su caso, el de constituirse en un insumo para la adopción de políticas y normas técnicas en materia de salud. En su caso, para el dictado de órdenes sanitarias, medidas concretas dictadas ante específicas condiciones que pongan en riesgo la salud y el ambiente. La finalidad del permiso y de las órdenes sanitarias no puede confundirse, porque una orden sanitaria es una medida de policía sanitaria que tiende a corregir o eliminar una situación específica que daña o arriesga dañar la salud o el ambiente”.

Con lo que también se indica la sujeción a las órdenes sanitarias que dicte el Ministerio para corregir o eliminar la situación de riesgo a la salud o el ambiente. El interés del Ministerio es que esas órdenes sanitarias se cumplan y, por ende, que los problemas que allí se indica sean corregidos, en aras de mantener la salud y la seguridad de quienes trabajan o visitan esas edificaciones. Para el supuesto en que dichas órdenes no se cumplan, requiere conocer si puede declarar la inhabitabilidad, insalubridad de la edificación, en su caso, la clausura del edificio.

El presupuesto de todas estas medidas es el peligro para la salud, la seguridad de las personas o para el ambiente. Condiciones que pueden presentarse tanto en edificaciones propiedad de organismos públicos como de personas privadas. E incluso, en tratándose de propiedad pública, tanto en edificios que constituyen bienes demaniales como en aquéllos que pueden ser considerados bienes patrimoniales. Lo anterior en el tanto en que la Ley General de Salud se refiere a inmuebles, edificaciones o edificios sin especificar que se trata de viviendas o edificios privados.

Lo anterior podría llevar a concluir que las potestades establecidas en la Ley General de Salud en sus artículos 319 a 326 pueden ser utilizadas por las autoridades de salud tanto respecto de edificaciones propiedad de sujetos privados como de edificios que ocupan o son propiedad de organismos públicos. Consecuentemente, que puede ser declarado el carácter inhabitable o insalubre de un edificio público en el tanto en que su estado afecte gravemente la salud y seguridad de las personas.

Empero, estima la Procuraduría que una conclusión en ese sentido solo es jurídicamente válida en tanto no afecte el principio de separación de poderes y por ende, la independencia de estos.

No puede desconocerse que una declaratoria de inhabilitabilidad o insalubridad del edificio que ocupa un tribunal de justicia puede impedir la continuidad de la prestación del servicio de justicia y en general, el ejercicio de la función jurisdiccional. Y con mucha mayor razón si se decreta la clausura y demolición del edificio de los tribunales. Supuestos en los cuales se podría incurrir en una violación de lo dispuesto en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política. Recuérdese que la consecuencia directa de la calificación de inhabitable o insalubre de un edificio es el desalojo con posibilidad de que se clausure el edificio, sin perjuicio de que se proceda a la demolición si es el caso. Desalojo que puede ocurrir con la fuerza pública. De allí que el ejercicio de las potestades del Ministerio de Salud frente a los tribunales de justicia debe ser excepcional y, por ende, debe darse en situaciones en que efectivamente estén en peligro la vida y seguridad de los que laboran en ese edificio o las personas que lo visitan.

Respecto de la Asamblea Legislativa se ha hecho referencia al artículo 121 inciso 2 de la Constitución Política. Por lo que corresponde determinar si dicha disposición se constituye en un límite adicional para la actuación del Ministerio de Salud.

La Asamblea Legislativa no solo es independiente en el ejercicio de sus funciones, sino que también goza de autonomía en materia de organización interna. Una autonomía completa y plena que le permite fijar las condiciones de su organización y funcionamiento. En ese sentido, la Asamblea dispone de una capacidad de autorregulación superior a la de cualquier otro poder del Estado y que se manifiesta en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, tal como deriva del artículo 121 de la Constitución Política:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(….).

22) Darse el Reglamento para su régimen interior, el cual, una vez adoptado, no se podrá modificar sino por votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros;(…).”.

Una potestad que se considera consustancial al sistema democrático y que es propia de los Parlamentos en los Estados democráticos, en cuanto a estos corresponde darse su propio gobierno interno (interna corporis) (Sala Constitucional, resoluciones N. 990-92 de 8:35 hrs. de 15 de abril de 1992, N. 1311-99 de 16:42 de 23 de febrero de 1999 y 8408-1999 de 15:24 hrs. de 3 de noviembre de 1999). Por consiguiente, se trata de una potestad cuyo ejercicio debe desarrollar con absoluta independencia de los otros Poderes, ya que solo está sujeta al Derecho de la Constitución. En la Opinión Jurídica N. 086-99 de 30 de julio de 1999, la Procuraduría manifestó:

“La función autonormativa de la Asamblea Legislativa consiste en la facultad que tiene este órgano fundamental del Estado de dictar las normas - escritas y no escritas- que regulan su organización, su funcionamiento y los diversos procedimientos para adoptar los actos parlamentarios.

Esta facultad es intrínseca al parlamento, y dado su ámbito de aplicación, es ejercida con absoluta independencia de los otros órganos que conforman la estructura del Estado. Ahora bien, lo anterior no significa que el ejercicio de esta función no tenga límites (….).

La Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, al igual que en las anteriores, fiel al espíritu democrático, reconoce a favor de la Asamblea Legislativa la función autonormativa, y la regula de forma tal, que le garantiza su independencia en su ejercicio. En efecto, el artículo 9 de la Constitución Política establece el principio de independencia de los poderes del Estado y la no delegación de las funciones que les son propias. En concordancia con la anterior disposición, el artículo 121, inciso 22) en relación con el artículo 124 de ese mismo cuerpo normativo, consagra, como una atribución exclusiva del parlamento, el darse el Reglamento para su régimen interno, el cual, una vez adoptado, no se puede modificar sino por una votación calificada. Además, el procedimiento para su adopción, modificación e interpretación es el acuerdo legislativo, y no el trámite de la ley, con lo que se excluye al Poder Ejecutivo del ejercicio de esta función, ya que la adopción del acto parlamentario, tanto para su validez como para su eficacia, no requiere de la sanción de este último órgano constitucional”.

Como parte de ese poder de autonormación, los ordenamientos reconocen al Parlamento la facultad de determinar soberanamente el lugar para reunirse, es decir, el lugar donde se instala y sesiona. El recinto así seleccionado presenta una particularidad: es inviolable. Una inviolabilidad que está en relación con las funciones del Parlamento y, en particular, su continuidad e independencia de funcionamiento frente a los otros poderes estatales. Podría decirse que al igual que el estatuto del legislador, la inviolabilidad del recinto parlamentario es una garantía funcional, por lo que su respeto es indisponible e irrenunciable por el Parlamento. Es clásica la afirmación de Karl Loewenstein (Teoría de la Constitución, Ariel, 1986, p. 242) en orden a que la Asamblea está obligada a proteger su trabajo frente al Gobierno como frente a cualquier otro centro de poder. Los otros Poderes están obligados no solo a no interferir en sus funciones sino también a no interferir en los locales donde las desarrollan, reconociéndose en otros ordenamientos que ninguna autoridad puede penetrar el recinto sin el consentimiento del Parlamento. Por lo que no es de extrañar que se considere irregular que, por ejemplo, el Jefe de Estado se presente en el recinto parlamentario fuera de los supuestos en que la Constitución lo prevé. La presencia presidencial fuera de los supuestos constitucionalmente establecidos podría ser analizada como una interferencia en el ejercicio de las funciones que le corresponden al Parlamento.

En nuestro ordenamiento esa facultad de establecer el recinto parlamentario se encuentra en la propia Constitución:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(….).

2) Designar el recinto de sus sesiones, abrir y cerrar éstas, suspenderlas y continuarlas cuando así lo acordare;(…)”.

No debe existir duda alguna en cuanto que ese recinto parlamentario debe disponer de las condiciones sanitarias y de seguridad dirigidas a garantizar la salud y bienestar de quienes allí trabajan o lo visitan y, en general, la salud pública (artículo 322 en relación con el 342 de la Ley General de Salud). La autonomía funcional del Parlamento no implica dispensa de cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias dictadas en protección de esa salud y seguridad, así como todas aquéllas que protejan el ambiente. La sujeción a esas disposiciones es responsabilidad de las autoridades parlamentarias, artículo 326 de la misma Ley, primeras obligadas a velar por la seguridad, salubridad y habitabilidad de las instalaciones parlamentarias.

Se duda si la ausencia de esas condiciones de salubridad y seguridad puede justificar el desalojo y clausura del recinto parlamentario.

De acuerdo con el artículo 321 de la Ley General de Salud, la declaratoria de inhabitabilidad o insalubridad de una edificación se acompaña de la fijación de un plazo para proceder al desalojo, demolición o reparación, según proceda. Desalojo que puede producirse por medio de las fuerzas de policía y que implica la clausura de la edificación. Resulta más que evidente que estos efectos son incompatibles con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 2. En efecto, una orden de desalojo, demolición o en su caso, clausura del recinto de la Asamblea Legislativa implica no solo que una autoridad extraña a dicho Poder decreta el lugar donde la Asamblea puede o no puede ejercer sus funciones (violación al artículo 121, inciso 2) sino también que una autoridad administrativa interfiere en el funcionamiento de la Asamblea, con violación a su independencia funcional (artículo 9 y 121 y siguientes de la Constitución Política), puesto que el recinto es un medio indispensable para el ejercicio de las funciones. De modo que si bien la autoridad sanitaria puede ordenar la reparación del recinto parlamentario no puede ni desalojar ese edificio ni ordenar su clausura o demolición.

Nótese que no estamos indicando que la autoridad sanitaria puede desatenderse de la seguridad o salubridad del recinto parlamentario. Se está indicando que ese desalojo o clausura puede ser recomendado en protección de la salud y seguridad de las personas pero no puede ser impuesto por la autoridad sanitaria. Una imposición en ese sentido solo podría ser constitucionalmente válida en situaciones de verdadera urgencia (artículo 180 constitucional) incluido que la Asamblea o las autoridades parlamentarias estén imposibilitadas para reunirse.

Este estatuto particular en materia de edificaciones está referido, como se indicó, al recinto parlamentario. Dado lo cual cabría cuestionarse si otros edificios que han sido asignados o adquiridos por la Asamblea Legislativa encuentran una protección especial y particularmente una protección que permita ser opuesta al Ministerio de Salud en el ejercicio de sus competencias.

Al respecto, es necesario señalar que una protección en ese sentido no se encuentra expresamente determinada por la Constitución o la ley. Ante lo cual consideramos necesario diferenciar entre las edificaciones utilizadas o administradas por la Asamblea Legislativa. El elemento de diferenciación es la unidad funcional de la edificación, su disposición al ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Parlamento. En la medida en que dichos edificios constituyan parte de la unidad funcional del Parlamento, el ejercicio del poder de policía debe ser excepcional, ya que es susceptible de afectar la continuidad de la actividad parlamentaria, arriesgando el ejercicio de las funciones parlamentarias. Por ese hecho, la Procuraduría considera que si bien es factible el dictado de órdenes sanitarias destinadas a mejorar las condiciones sanitarias y ambientales del edificio, ese ejercicio no puede acompañarse de una orden de clausura que impida el funcionamiento del Parlamento o provoque una intervención externa en dicho ejercicio, salvo las excepciones antes indicadas.

CONCLUSIONES

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. A efecto de mantener el orden público en materia de salud pública, la Ley General de Salud autoriza al Ministerio de Salud a dictar medidas generales y particulares a efecto de prevenir o hacer cesar los daños o riesgos a la vida, salud de las personas o el ambiente.

2. Las medidas que la autoridad sanitaria adopte deben responder a criterios técnicos y permitir a las personas concernidas el ejercicio del derecho de defensa, lo que implica el poder proponer alternativas de solución a los problemas que detecte el Ministerio de Salud.

3. Dichas medidas deben respetar el ordenamiento jurídico, incluidos los principios que delimitan las competencias públicas. Por consiguiente, deben ser legítimas, idóneas, proporcionadas y razonables.

4. Las órdenes sanitarias, dirigidas a corregir o eliminar la situación de riesgo a la salud o el ambiente, pueden concernir tanto a personas privadas como a organizaciones públicas. Entre estas, los Poderes Legislativo y Judicial.

5. En ese sentido, el Ministerio de Salud puede dictar órdenes sanitarias destinadas a mejorar las condiciones sanitarias y ambientales de los edificios de los Poderes Legislativo y Judicial.

6. No obstante, ese dictado y la verificación de su cumplimiento deben respetar los principios constitucionales de independencia y separación de Poderes.

7. Estos principios resultarían altamente afectados si el cumplimiento de una orden sanitaria relativa a edificaciones ocupadas por los Poderes Legislativo y Judicial se pretendierá garantizar con una declaratoria de inhabitabilidad o insalubridad y más aún, con una orden de desalojo o clausura de la edificación.

8. El ejercicio de las potestades del Ministerio de Salud respecto de los edificios que ocupan los tribunales de justicia debe ser excepcional y, por ende, debe corresponder a situaciones en que efectivamente esté en peligro la vida y seguridad de los que laboran en ese edificio o las personas que lo visitan.

9. En tratándose del recinto de la Asamblea Legislativa, debe recordarse que este Poder goza de una amplia autonomía en materia de organización interna para fijar las condiciones de su organización y funcionamiento. Lo que le permite determinar soberanamente cuál es su recinto, en el que se instala y sesiona.

10. La inviolabilidad del recinto parlamentario tiene como objeto garantizar el ejercicio de las funciones constitucionales del Parlamento, su continuidad e independencia de funcionamiento frente a los otros poderes estatales. Por ende, su respeto es indisponible e irrenunciable por el Parlamento.

11. Se sigue de lo anterior la improcedencia de una orden (vinculante) de desalojo, clausura o demolición del recinto parlamentario. Cualquiera de estas órdenes respecto del recinto de la Asamblea Legislativa implica no solo que una autoridad extraña a dicho Poder decide en dónde no puede ejercer sus funciones, sino que una autoridad administrativa perteneciente al Poder Ejecutivo interfiere en el funcionamiento de la Asamblea, con violación a su independencia funcional.

12. Por lo que una imposición con ese contenido solo podría ser constitucionalmente válida en situaciones de verdadera urgencia (artículo 180 constitucional), o bien en caso de que la Asamblea o las autoridades parlamentarias estén imposibilitadas para reunirse y actuar.

13. En relación con otros edificios del Parlamento debe considerarse si una orden de desalojo o de clausura afecta el principio de continuidad de la actividad parlamentaria y, por ende, la independencia funcional de dicho Poder. Aspectos que son de valoración del Parlamento.

14. El necesario respeto de la independencia del Poder Legislativo no lo exime, sin embargo, de la obligación de velar porque su recinto y demás edificios cumplan con las condiciones sanitarias y de seguridad que las leyes, reglamentos y otras disposiciones establezcan para mantener la salud y seguridad de sus funcionarios y de las personas que los visiten.

15. El respeto de esas disposiciones es responsabilidad de las autoridades parlamentarias, primeras obligadas a velar por la seguridad, salubridad y habitabilidad de las instalaciones parlamentarias.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/Kjm

c. Lic. Luis Gerardo Villanueva Presidente de la Asamblea Legislativa

C-222-2010

PODER DE POLICIA. ORDEN PÚBLICO. ORDENES SANITARIAS. EDIFICACIONES PÚBLICAS. SEPARACION DE FUNCIONES. INDEPENDENCIA DE LA FUNCION JUDICIAL. AUTORREGULACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. RECINTO PARLAMENTARIO. INVIOLABILIDAD. IMPROCEDENCIA ORDEN DE CLAUSURA, DEMOLICION, DESALOJO DE RECINTO PARLAMENTARIO. OBLIGACION DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE VELAR POR EL CUMPLIMIENTO DE LEYES Y REGLAMENTACIONES EN MATERIA SANITARIA Y DE SEGURIDAD.

La Ministra de Salud, en oficio N. DM-RC-1582-10 de 2 de septiembre de 2010, consulta “si las autoridades de salud tienen suficiente potestad, para decretar medidas especiales relacionadas con los edificios que albergan la Asamblea Legislativa o el Poder Judicial en el tanto estos presentes (sic) deficiencias físico sanitarias”.

La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, emite dictamen N. C-222-2010 de 5 de noviembre siguiente, en el que se concluye que:

5. En ese sentido, el Ministerio de Salud puede dictar órdenes sanitarias destinadas a mejorar las condiciones sanitarias y ambientales de los edificios de los Poderes Legislativo y Judicial.

6. No obstante, ese dictado y la verificación de su cumplimiento deben respetar los principios constitucionales de independencia y separación de Poderes.

7. Estos principios resultarían altamente afectados si el cumplimiento de una orden sanitaria relativa a edificaciones ocupadas por los Poderes Legislativo y Judicial se pretendiera garantizar con una declaratoria de inhabitabilidad o insalubridad y más aún, con una orden de desalojo o clausura de la edificación.

15. El respeto de esas disposiciones es responsabilidad de las autoridades parlamentarias, primeras obligadas a velar por la seguridad, salubridad y habitabilidad de las instalaciones parlamentarias.