Accesibilidad
Opinión Jurídica : 079 - del 19/10/2010
19 de octubre, 2010
OJ-79-2010
Licenciada
Nery Agüero Montero
Jefa Comisión Permanente de
Asuntos Jurídicos
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la
aprobación del Licenciado Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto
por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio CJ-199-07-10 de 28 de
julio último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría
General en relación con el proyecto de “Ley de reforma de la Jurisdicción
Constitucional”, expediente N. 17.743.
De previo al análisis correspondiente,
corresponde recordar que nuestra Ley
Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano
consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a
petición de una autoridad administrativa.
De ese hecho, el artículo 4º de la Ley autoriza a las autoridades
administrativas a consultar el criterio jurídico de este Órgano, otorgándole la
competencia correspondiente. La emisión
de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la
consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene
de una autoridad administrativa, sino de una Comisión legislativa y en relación
con un proyecto de ley. No obstante, que las Comisiones legislativas y los
señores Diputado carecen de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha
adoptado la práctica de evacuar las consultas que éstos le planteen, como una
forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento
les asigna. El pronunciamiento que así
se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes, máxime cuando
concierne un proyecto de ley cuya aprobación compete exclusivamente al Poder
Legislativo en ejercicio de la potestad legislativa. Es por lo anterior que el presente
pronunciamiento debe considerarse como una opinión consultiva.
Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho
días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos
ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad
de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
El proyecto de Ley pretende corregir
problemas que se han presentado en la Jurisdicción Constitucional y actualizar
su Ley de creación. Esa mejoría en la
actuación de la Sala Constitucional se produciría, según se propone, al
modificarse la suspensión del acto impugnado a través del Recurso de Amparo y
al reconocerle a la Sala la posibilidad de priorizar los asuntos urgentes; así
como reduciendo la posibilidad de que ese Organo
participe en el ejercicio de las potestades propias de la Asamblea
Legislativa. En particular, eliminando
la consulta de constitucionalidad previa facultativa de los proyectos de ley y
limitando la emisión de normas que reglen la situación de laguna jurídica producida
por la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. Aspectos a que de
seguido nos referimos.
A-
OBSERVACIONES GENERALES
Dada la particular importancia que estos
temas tienen en el accionar de la Sala Constitucional, estima la Procuraduría
General necesario referirse a las reformas que se plantean en orden al carácter
suspensivo del Recurso de Amparo, la división de la Sala en secciones para
conocer de determinadas competencias, el dimensionamiento de los efectos de la
sentencia y la eliminación de la consulta previa facultativa de los proyectos
de ley.
1- LA DIVISION DE LA SALA EN SECCIONES
Ante la saturación de la Sala
Constitucional y la necesidad de continuar respondiendo a los derechos y
expectativas de la población, se han presentado a la corriente legislativa
diversos proyectos de ley modificando la Ley de Jurisdicción
Constitucional. Entre ellos, el número
16791, intitulado “Reforma del artículo 4 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional”. Parte importante de este proyecto lo constituye la creación
dentro de la Sala de dos secciones, cada una
integrada por tres magistrados con el objeto de que se encarguen de
resolver los amparos y los hábeas corpus.
El Pleno de la Sala tendrá competencia exclusiva para resolver las
acciones y consultas de constitucionalidad y, excepcionalmente, la divergencia
de jurisprudencia entre las dos secciones que se crean.
Sobre
ese proyecto, la Procuraduría General rindió Opinión consultiva mediante el
oficio N. OJ-123-2009 de 30 de noviembre de 2009. Dado que con el proyecto que nos ocupa se
pretende de nuevo dividir la Sala en secciones consideramos plenamente
aplicable lo expresado en dicha ocasión:
“Se
pretende que, al igual que acontece en diversos tribunales constitucionales
organizados en salas y secciones, se pretende diferenciar al interno de la Sala
Constitucional dos secciones, con el objeto de que conozcan los Recursos de
Amparo. Así, al interior de la Sala podrían distinguirse tres órganos: el Pleno
y dos secciones. Con esta estructura se pretende, según indica la Exposición de
Motivos, duplicar la capacidad resolutiva de la Sala. Y, en efecto, esa
duplicación puede producirse en el tanto en que las secciones conocerían y
resolverían no sólo sobre la admisibilidad de los Recursos de Amparo, sino que
los decidirían sobre el fondo, estimándolo o desestimándolos. Una competencia
que se pretende de primer y último resorte, en el tanto la facultad del Pleno
de revisar el trabajo de las secciones a través de apelaciones sería
excepcional.
Al plantearse la división de la Sala
para conocer en secciones del Recurso de Amparo y el de Hábeas Corpus debe
tomarse en cuenta que nuestro Tribunal Constitucional está integrado por siete
Magistrados propietarios. Consecuentemente, solo pueden crearse dos secciones,
lo que en términos prácticos significa dividir los citados procesos en dos
órganos. Si el número de recursos que se recibe fuere pequeño o se modificaran
las reglas sobre legitimación, se podría considerar que la división en dos
secciones asegura que la Sala podrá continuar otorgando una tutela efectiva de
los derechos fundamentales y satisfacer las necesidades y aspiraciones de los
habitantes del país. Empero, dado que solo se trataría de dos secciones y
considerando que día a día aumentan las demandas de los ciudadanos, no se
vislumbra que la propuesta legislativa pueda obtener los resultados que se
propone y en especial, descongestionar
la Sala.
De
modo que a pesar de la trascendencia que tiene esa división que se propone, no
debe dejarse de lado, que para el objetivo de descargar al Tribunal
Constitucional no es suficiente la división en secciones. Diversos factores de
la estructuración del Recurso de Amparo contribuyen negativamente para saturar la
Sala. Es por ello que para lograr plenamente el objetivo que alienta el
proyecto, deberían considerarse otros factores, como es lo relativo a la
legitimación para interponer el Amparo. No se
desconoce, empero, que una medida legislativa en ese sentido podría significar
un elemento negativo en el desarrollo de la Jurisdicción Constitucional. En
efecto, las amplias posibilidades de acceso que hoy día se reconocen para el
Recurso de Amparo no solo son la causa de la saturación de la Sala sino que,
como se dijo, tienen como valor positivo el haber contribuido a posicionarla
como órgano decisor, protector de los derechos fundamentales e incluso,
legitimar su intervención en diversos ámbitos no sólo administrativos sino
también políticos. A través del amplio acceso del
Amparo se ha democratizado la Justicia Constitucional. Entiende la Procuraduría
que en esas condiciones restringir la legitimación podría afectar la percepción
social del papel e importancia de la Sala Constitucional.
No
obstante, esa restricción se presenta como necesaria si se desea que la
justicia de la libertad continúe siendo competencia exclusiva y excluyente de
la Sala Constitucional. Si
bien el número de amparos que conoce la Sala Constitucional más que dobla el
número de recursos de amparo que conoce el Tribunal Constitucional español, es
significativo lo señalado en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica
6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de
octubre, del Tribunal Constitucional español
en orden a ese incremento de trabajo y a una de las salidas para dicha
situación:
“El elevado número de demandas de
amparo ha provocado un amplio desarrollo de la función de garantía de los
derechos fundamentales en detrimento de otras competencias del Tribunal Constitucional.
El número de solicitudes de amparo y el procedimiento legalmente previsto para
su tramitación son las causas que explican la sobrecarga que en la actualidad
sufre el Tribunal a la hora de resolver estos procedimientos de garantía de los
derechos fundamentales. Por esta razón, las reformas que se abordan van
dirigidas a dotar al amparo de una nueva configuración que resulte más eficaz y
eficiente para cumplir con los objetivos constitucionalmente previstos para
esta institución. Y así, entre las modificaciones que se introducen en relación
con el amparo se pueden destacar el cambio en la configuración del trámite de
admisión del recurso, la habilitación a
las Secciones para su resolución y la reforma del trámite de cuestión interna
de constitucionalidad prevista en el artículo 55.2 de la Ley Orgánica 2/1979,
de 3 de octubre.
La primera de estas novedades es la que
afecta a la configuración del trámite de admisión del recurso de amparo. Y es
que frente al sistema anterior de causas de inadmisión
tasadas, la reforma introduce un sistema en el que el recurrente debe alegar y
acreditar que el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo
por parte del Tribunal en razón de su especial trascendencia constitucional,
dada su importancia para la interpretación, aplicación o general eficacia de la
Constitución. Por tanto, se invierte el juicio de admisibilidad, ya que se pasa
de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión
a la verificación de la existencia de una relevancia constitucional en el
recurso de amparo formulado. Esta modificación sin duda agilizará el
procedimiento al transformar el examen de admisión actual en la comprobación en
las alegaciones del recurrente de la existencia de relevancia constitucional en
el recurso. En cuanto a la atribución de potestad resolutoria a las Secciones
en relación con las demandas de amparo, incrementa sustancialmente la capacidad
de trabajo del tribunal…”.
Otro
elemento que es importante valorar en aras de permitir que la Sala
Constitucional pueda continuar concentrando los procesos constitucionales
reside en la materia objeto de conocimiento. La Sala tendría que ser más
restrictiva, de manera tal que solo acoja para conocimiento y resoluciones
aquellos asuntos que involucren en forma inmediata y directa una violación de
Derechos Fundamentales. Las violaciones mediatas o indirectas deberían
continuar siendo competencia de las jurisdicciones ordinarias, a quienes
también les corresponde la defensa y aplicación de la Constitución Política y,
por ende, deben ser garantía de la vigencia y eficacia de los Derechos
Fundamentales”.
Algunas
de las observaciones señaladas por la Procuraduría General en dicha ocasión
encuentran respuesta en el presente proyecto de ley. Es el caso, en concreto, de la restricción de
la legitimación y el objeto del Amparo. Temas a los que volveremos más adelante.
2- LA SUSPENSION AUTOMATICA EN CASO DEL
RECURSO DE AMPARO
El artículo 41 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional establece la suspensión de “pleno derecho” de las
disposiciones cuestionadas y de los actos concretos impugnados por medio del
Recurso de Amparo. Excepcionalmente se
faculta a la Sala para disponer la ejecución o continuar la ejecución, cuando
la suspensión cause o amenace causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a
los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría al agraviado,
mediante las cautelas que considere procedentes para proteger los derechos o
libertades de este último y no hacer ilusorio el efecto de una eventual
resolución del recurso a su favor.
Como
puede verse, se invierte aquí el principio general de ejecutoriedad
de los actos administrativos, en tanto la presentación del
Amparo suspende de pleno derecho los
efectos del acto recurrido. Suspensión
que se justifica en la tutela de los derechos fundamentales, frente a los
cuales debe imponerse límites a los poderes públicos de manera a evitar
posibles arbitrariedades y abusos y, en general, la conformidad de la actuación
administrativa a los parámetros constitucionales, en particular los relativos a
los Derechos Fundamentales y demás derechos reconocidos por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
Este carácter de pleno derecho de la suspensión ha
conducido, sin embargo, a la interposición de demandas temerarias incoadas con
el único objeto de diferir la ejecución de una decisión administrativa.
Situación que en un inicio se agravó por la interpretación literal del artículo
que conducía a una suspensión automática por la sola interposición del Amparo. Como es
sabido, la Sala Constitucional reaccionó interpretando que el efecto suspensivo
se produce no por la interposición del Amparo sino por la notificación del auto
que da curso al Recurso (resolución N. 988-94 de 17:57 hrs. de 16 de febrero de
1994, que toma en cuenta la posibilidad de que el Recurso sea rechazado de
plano).
Esta decisión no elimina, empero,
los problemas que plantea la suspensión automática de los efectos del acto
recurrido, en este caso a partir de la notificación. Ese efecto automático sigue siendo la regla y
es un factor que limita la acción administrativa y uno de los elementos que
determina la preferencia de muchos litigantes por acudir al Recurso de Amparo y
no a las vías judiciales ordinarias como eventualmente procedería.
El proyecto pretende revertir esa
situación, de manera tal que la suspensión pase a ser facultativa para la
Sala. Constituiría una medida cautelar
para proteger y garantizar los derechos que se consideran afectados y la
efectividad de la sentencia. La suspensión procedería cuando la ejecución cause
o amenace causar “de manera cierta e inminente” graves daños o perjuicios a los
intereses del agraviado de imposible o muy difícil reparación” o cuando la
ejecución ocasionare consecuencias que hicieren perder su finalidad al Amparo.
Dado que la tutela cautelar ha sido
considerada por la Sala Constitucional como parte de la tutela judicial
efectiva (sentencia 6224-2005 de 15:16 hrs. de 25 de mayo de 2005), cabe
considerar que la Sala –como cualquier otro tribunal judicial de la
República- pueda adoptar cualquier tipo
de medida cautelar que resulte adecuada en orden al Amparo. Sin embargo, lo
frecuente es que la medida cautelar solicitada y acordada sea la
suspensión. Por lo que en la mayoría de
los casos de Amparo la tutela cautelar permite la satisfacción anticipada y provisional de lo
pretendido en el Recuso más que la efectividad de la sentencia. Por ende, autoriza cuestionar el carácter
cautelar de la suspensión. Circunstancia
que amerita una reforma al texto legal.
El
primer párrafo de la propuesta establece el principio general en materia de
medidas cautelares: estas se podrán adoptar en tanto sean adecuadas y
necesarias para garantizar los derechos afectados y la efectividad de la sentencia. Aspecto que es importante a efecto de que se
mantenga el carácter provisorio e instrumental de la tutela cautelar. Procede
señalar, sin embargo, que se ha determinado como regla la adopción de la medida
sin que se escuche el criterio de la autoridad recurrida. Estimamos importante
que la medida se adopte, como regla general, una vez que se haya dado audiencia
a la Administración, de manera que el juez constitucional pueda valorar en
mejor forma no solo la afectación de mérito sino también el interés general,
así como el derecho e interés de terceros que pueden estar en juego en la
situación y, por ende, que pueda contar con mayores elementos de juicio para
tomar la decisión adecuada.
Asimismo, puesto que la suspensión
del acto administrativo es una medida cautelar, cabría determinar la necesidad
de una regulación separada de su otorgamiento, tal como se propone en la
reforma. Consideramos que no resulta
congruente con lo dispuesto en el primer párrafo de la propuesta que se
establezca que la suspensión procede cuando la ejecución cauce o amenace causar
“de manera cierta e inminente graves daños o perjuicios a los intereses del
agraviado de imposible o muy difícil reparación”. Ello en el tanto en que el principio en
materia de otorgamiento de la cautelar es la necesidad de protección y garantía
de los derechos constitucionales afectados.
El primer párrafo propuesto se enmarca dentro de la tutela cautelar, por
el contrario, en lo relativo a la suspensión (último párrafo) pareciera que se
pretende revivir el artículo 13 de la anterior Ley de Amparo y el 91 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Disposiciones que han quedado
rezagadas por lo dispuesto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo,
artículos 19 y siguientes.
Es
por ello que consideramos que, respecto de la suspensión, bastaría con agregar
a lo dispuesto en el primer párrafo que no procederá la suspensión cuando lo
impugnado constituye una denegatoria o una omisión, tal como se deriva de la
jurisprudencia constitucional:
“La solicitud de adición y aclaración
presentada por el accionante es improcedente, dada la
naturaleza de los actos impugnados. Como estos son de naturaleza negativa, suspender
sus efectos implicaría otorgar interlocutoriamente lo que constituye la
petitoria de fondo del amparo. Por esta razón, no ha lugar a lo solicitado”,
Sala Constitucional, resolución N. 7692-2001 de 8:57 hrs. de 10 de agosto de
2001.
De modo que, salvo en caso de
omisión o denegatoria en que no procedería la suspensión, será la Sala la que
determine si procede o no otorgar la suspensión como medida cautelar. Para lo cual tendrá que apreciar la necesidad
y adecuación de dicha medida respecto de la afectación al Derecho Fundamental
que se acusa.
Por
otra parte, el texto propuesto contendría el otorgamiento de una audiencia para
que los afectados con la cautelar se pronuncien. Estimamos que la redacción de este párrafo es
confusa. Quizás sería conveniente tomar
en consideración lo dispuesto en los artículos 23 y 24 del Código Procesal
Contencioso-Administrativo respecto de las audiencias ante la solicitud de la
tutela cautelar.
3-
LA CONSULTA PREVIA DE
CONSTITUCIONALIDAD
Se propone eliminar la consulta previa
facultativa de constitucionalidad sobre las reformas constitucionales y los
proyectos legislativos.
La consulta de constitucionalidad tiene
como objeto obtener el criterio u opinión de la Sala Constitucional sobre la
constitucionalidad del proyecto consultado, en orden a su contenido y
procedimiento. A través de esta función
–cuya naturaleza jurisdiccional se ha discutido, la Sala participa en la
preparación de la ley, para controlar su conformidad con los parámetros
constitucionales. Por consiguiente, su
competencia tiende a garantizar la supremacía constitucional. En ese sentido, ejerce un control previo de
constitucionalidad del proyecto de ley, tal como ella misma lo ha indicado.
Empero, ese control previo puede conducir a la emisión de criterios de
oportunidad sobre la legislación propuesta, situación tanto más grave cuanto se
refiera a las reformas constitucionales.
En ese sentido, el control previo puede conducir a un control político y
sobre todo a una interferencia en el ejercicio de las competencias
constitucionalmente atribuidas a la Asamblea Legislativa. Ergo, a un desconocimiento de la
Constitución.
Estos riesgos no autorizan, sin embargo, a
considerar que deba eliminarse toda forma de control previo de
constitucionalidad de las normas. En
primer término, procede recordar que el artículo 10 de la Constitución Política
prevé la consulta de constitucionalidad no solo respecto de la aprobación de
convenios o tratados internacionales, sino también la consulta sobre proyectos
de reforma constitucional. Dispone el citado numeral en lo que aquí interesa:
“Le corresponderá
además:
(…).
b) Conocer de las
consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios
o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la
ley”.
Si la Constitución ha previsto la consulta
sobre proyectos de reforma constitucional, no se ve cómo se pretende eliminar
dicha consulta sin reformar de previo o concomitantemente el Texto
Constitucional.
Es por ello que considera la Procuraduría
que lo procedente no es eliminar la consulta sino regular el ejercicio de esa
competencia tanto por parte de la Sala como respecto de las autoridades
competentes para solicitarle su criterio, de manera tal que se respete
–precisamente- la Constitución. Continúa
siendo válido el siguiente criterio:
“La
participación de la Sala Constitucional en el proceso de elaboración de la ley,
al emitir opiniones consultivas, no contradice el principio de separación de
poderes ni niega por ello su función jurisdiccional; por el contrario, al dar
cumplimiento a la supremacía constitucional, al interpretar la constitución y
al impedir lo irrazonable del contenido de la ley, realiza una importante labor
moderadora y contralora fundamentales en el Estado Moderno. No debe, eso sí,
juzgar las decisiones desde el punto de vista de la oportunidad o de la
conveniencia” MUÑOZ QUESADA, H: La consulta de Constitucionalidad. En Consultas
de la Asamblea Legislativa a la Sala Constitucional, el Control Pleno de
Constitucionalidad 1989-1993, EUNED, p. XVII.
La
Procuraduría General ha rendido criterio respecto de varios proyectos de ley
que pretenden modificar e incluso eliminar la consulta facultativa de
constitucionalidad. Una de las opiniones consultivas es la Opinión Jurídica N. OJ-078-97 de 24 de diciembre de 1997,
relativa al proyecto denominado "Derogatoria del inciso b del
artículo 96 y reforma al artículo 97 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional", tramitado bajo el expediente No 13.039. Permítasenos la siguiente transcripción de
ese texto:
“La iniciativa que se comenta pretende
eliminar la consulta facultativa, mediante la derogación del inciso b) del
artículo 96 y la modificación del numeral 97 de la Ley de la jurisdicción
Constitucional.
Para fundamentar un eventual cambio
legislativo de esa naturaleza, el proponente hace ver el carácter no vinculante
de las opiniones consultivas de fondo y la existencia de una sólida doctrina
jurisprudencial sobre la tramitación legislativa de los proyectos de ley. Según
el mismo, en virtud de lo anterior y teniendo presente la saturación en que
actualmente se encuentra la Sala Constitucional, dicho cambio contribuiría a
que ésta pudiera dedicar más tiempo a los asuntos "verdaderamente trascendentes".
Por otro lado, se sostiene que la
eliminación de la consulta facultativa permitiría que la Asamblea Legislativa
"recobre su verdadero papel en la formación de la ley y diferenciar en
forma clara las competencias de la Sala Constitucional y de la Asamblea
Legislativa".
Ahora bien, tal y como lo comentábamos
ante esta misma comisión parlamentaria en una ocasión reciente, luego de estos
ocho años de funcionamiento de la Sala, ya tenemos perspectiva suficiente para
enjuiciar las reglas de su funcionamiento (4). En particular, pareciera claro
que el diseño actual de la consulta de constitucionalidad amerita ser revisado
por el legislador en varios aspectos. Así, por ejemplo, en círculos académicos
se ha insistido desde hace tiempo en la necesidad de tornar vinculante el
.criterio de la Sala también en aspectos de fondo (5); asimismo se ha
mencionado la conveniencia de permitirle a la Procuraduría General de la
República desplegar su rol asesor de la Sala en este ámbito, dándosele una
audiencia similar a la que se le brinda en las acciones de
inconstitucionalidad.
(4) Oficio no. O.J.-075-97
del pasado 18 de diciembre.
(5) En este sentido pueden consultarse
las conclusiones de la tesis de grado de Kathia
Martínez Chaves y Esteban Solano Fernández titulada La
consulta previa y judicial de constitucionalidad (Facultad de Derecho de la
Universidad de Costa Rica, febrero de 1991, pág. 677
y siguientes).
Empero, existe coincidencia doctrinal
sobre las bondades de este tipo de mecanismos preventivos, por lo que su
supresión debe ser adecuadamente justificada ante la colectividad soberana;
requisito que no satisface el proyecto que se dictamina, de acuerdo con lo que
a continuación se observa.
En primer lugar, es conveniente tener
en cuenta el peso cuantitativo específico que han tenido las consultas
legislativas en la agenda de la Sala Constitucional durante los últimos años.
Según los datos obtenidos del Departamento de Información de la Sala
Constitucional, el siguiente es el volumen de asuntos ingresados a conocimiento
de ésta:
|
|
Año 1994 |
Año 1995 |
Año 1996 |
|
Hábeas Corpus |
956 |
1135 |
1113 |
|
Recurso de Amparo |
4975 |
5169 |
5782 |
|
Inconstitucionalidad |
318 |
341 |
348 |
|
Consulta Constitucional |
27 |
48 |
21 |
|
Consulta judicial |
97 |
92 |
170 |
|
Otros |
1 |
0 |
1 |
|
Totales |
6374 |
6785 |
7435 |
Como se observa, las consultas previas
de constitucionalidad representan un porcentaje ínfimo de los casos que
ingresan día a día a la Sala (en 1996 alcanzó apenas el 0/28%)
; por lo que su eliminación no aliviaría significativamente la carga de
trabajo en manos de la jurisdicción constitucional, mientras que sí
sacrificaría un mecanismo importante que asegura la supremacía constitucional
en nuestro medio, previniendo la promulgación de disposiciones contrarias a la
Constitución Política.
En todo caso, no es cierto que se esté
eliminando la consulta previa facultativa, sino únicamente la legitimación de
los diputados para plantearla. Efectivamente: nótese que al sobrevivir los
incisos c) y ch) del artículo 96 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, este tipo de consultas podrían seguir siendo
interpuestas por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de
Elecciones, la Contraloría General de la República y el Defensor de los
Habitantes.
Finalmente, no se explica cómo la
introducción de la consulta previa en nuestro ordenamiento haya hecho perder a
la Asamblea su "verdadero papel" en el proceso de formación de la ley
o confundido las competencias de ésta y la Sala Constitucional; juicio que
parece desacertado, sobre todo porque forma parte de nuestra tradición
constitucional la consagración de un mecanismo preventivo similar a éste, que
es el veto por razones de inconstitucionalidad, el cual supone la eventual
intervención de la jurisdicción constitucional en el procedimiento legislativo
a instancias de un órgano político (en este caso el Poder Ejecutivo).
En razón de todo lo anterior, la
Procuraduría General de la República estima que el proyecto no expone razones
atendibles que lo apoyen; razón por la cual luce inconsistente”.
En igual forma, la Procuraduría se
pronunció ante otros proyectos de ley.
Así, la Opinión Jurídica N. O.J.- 010-2001
de 01 de febrero del 2001,
relativa al proyecto tramitado bajo el expediente legislativo número
13.699. Criterio reiterado en la OJ 112
2001 de 14 de agosto de 2001, rendida con ocasión del proyecto de Ley tramitado bajo el expediente legislativo
número 14.308, ambos proyectos dirigidos a reformar lo relativo a la consulta
de constitucionalidad. Luego de
pronunciarse en contra de la eliminación de la consulta legislativa
facultativa, señaló la Procuraduría:
“Dicho lo anterior, más bien somos de la
tesis de que se debe elevar el número de firmas de Diputados que se requieren
para plantear la consulta a la Sala Constitucional. Nos parece que se debería
exigir el número mínimo de un tercio de la totalidad de los miembros de la
Asamblea Legislativa. Ello supondría que se recurría a la consulta solo cuando
exista un importante consenso en el parlamento, y no como ocurre en la
actualidad que se plantea la consulta, en algunos casos, debido a la labor de
convencimiento que hace un Diputado sobre otros, sin que para ello se cuente
con el respectivo aval de las fracciones parlamentarias. Además, se reducirían
a tres las consultas que se pueden plantear sobre una iniciativa, y no a cinco,
como ocurre en la actualidad de acuerdo con el voto n.° 3220-2000 ( opinión consultiva) de la Sala Constitucional”.
Ciertamente,
los últimos años muestran un significativo aumento de las consultas
facultativas por parte de los señores Diputados. Aumento significativo no solo
por el número (que en todo caso es variable) sino porque dicha consulta ha sido
realizada sobre proyectos altamente polémicos y confrontativos
de diversos sectores de la sociedad, al punto que incluso señalan una
orientación políticoeconómica del Estado
costarricense, como es el caso de todos y cada uno de los proyectos
relacionados con el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Se ha indicado que estas consultas afectan el
funcionamiento de la Sala y motivan su descrédito, no por un factor
cuantitativo sino cualitativo, ya que la
consulta respecto del Tratado obligó inclusive a la Sala a separarse del
conocimiento de sus otras competencias a efecto de dedicarse al análisis de ese
texto y de los proyectos de la agenda complementaria, obligando a constituir
una Sala suplente encargada del funcionamiento “normal” de la Jurisdicción.
No obstante, consideramos que la consulta
debe ser mantenida en aras de la protección a la supremacía
constitucional. Una consulta con efecto
no vinculante del criterio rendido por la Sala en cuanto al fondo del proyecto
consultado. La decisión política debe corresponder al Parlamento. Por demás, la
experiencia demuestra que la opinión rendida por la Sala en cuanto al fondo
puede ser modificada al resolver de una Acción de Inconstitucionalidad del
texto que se ha convertido en ley. Cabe
recordar que la Sala no está vinculada por sus propios criterios, que su
integración puede cambiar y que los puntos objeto de examen pueden ser
apreciados de distinta manera una vez que la ley ha entrado en vigencia y
surtido efectos. Un efecto vinculante en
cuanto al fondo impide a la Asamblea Legislativa legislar, al menos hacerlo con
la orientación y contenido que pretendía.
Y cómo justificar esa restricción al ejercicio de la potestad
legislativa cuando la Sala puede modificar su criterio, por una parte y si el principio
en orden a la función consultiva es el efecto no vinculante y, por el contrario, el carácter
consultivo del criterio externado? Por ende, el efecto vinculante debe continuar
limitado al procedimiento legislativo sin extenderse al fondo del asunto.
4- EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE LA
SENTENCIA
Se pretende modificar el artículo 91 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, en orden al dimensionamiento de los
efectos de la sentencia de inconstitucionalidad hacia el futuro,
particularmente en casos de laguna jurídica o amenaza a la paz social. Para lo cual se propone la emisión de normas
provisionales, dictadas por el Tribunal Constitucional, que reglen la situación
intermedia hasta la promulgación de la norma substitutiva. Asimismo, se plantea
la posibilidad de que la norma continúe siendo aplicada por un período
determinado, para evitar incertidumbre jurídica o un caos social.
Como dijimos en el dictamen C-403-2008 de 6 de noviembre de 2008, el artículo 91 atribuye a la declaratoria de
inconstitucionalidad efecto retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, lo
que significa que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad puede
surtir efectos desde que la norma anulada entró a formar parte del
ordenamiento. La declaración de
inconstitucionalidad es declarativa en el sentido de que hace desaparecer una
invalidez inherente al acto desde su nacimiento, por lo que la norma impugnada
pierde vigencia. Lo que permitiría
considerar que declarada la inconstitucionalidad la situación podría
equipararse a la inexistencia absoluta de la norma, "como si la norma no
hubiese existido en el ordenamiento". Sabido es, sin embargo, que en el
tanto en que la norma no sólo estuvo vigente sino que fue eficaz, habrá sido
fuente de situaciones jurídicas consolidadas y en curso de ejecución que no
pueden ser ignoradas por el ordenamiento.
Lo que explica la posibilidad de graduación y dimensionamiento que
permite el artículo 91 antes citado. Es normal que dictada la sentencia esta
surta efectos en forma inmediata. Sin
embargo, en aras de mantener la seguridad jurídica y el principio de equidad,
el legislador puede autorizar que se dimensionen los efectos temporales de las
sentencias, ya sea hacia el pasado como hacia el futuro.
A pesar de que de acuerdo con el segundo párrafo
del artículo 91, el dimensionamiento temporal es hacia el pasado, lo cierto es
que en la práctica constitucional, la Sala ha dispuesto el dimensionamiento hacia el futuro. La función de modulación propia de la
sentencia entraña la posibilidad de que sus efectos sean diferidos por la Sala
Constitucional.
Es decir, a partir de que corresponde a la
sentencia establecer las reglas para que no produzcan graves dislocaciones a la
seguridad, justicia o paz social, la Sala puede establecer un dimensionamiento hacia
el futuro. Dimensionar los efectos de la
sentencia hacia el futuro significa que esta no surtirá efectos en forma
inmediata y mucho menos en forma retroactiva.
Por el contrario, la declaratoria no surtirá efectos sino dentro del
plazo que la sentencia establezca. Lo que significa que la norma declarada
inconstitucional puede permanecer vigente y surtir efectos por un tiempo
posterior al dictado de la sentencia. Se
trata de una eficacia temporal que cesará en el momento en que expire el plazo
fijado por el tribunal. La sentencia tendrá, entonces, una eficacia
diferida. Diferir la eficacia de la
declaratoria de inconstitucionalidad puede tender a evitar un vacío normativo
que produzca graves consecuencias para la estabilidad política o social, por lo
cual se le otorga un plazo al legislador a efecto de que emita las normas
necesarias que mantengan la estabilidad política y social o bien, elimine
situaciones conflictivas. Entre tanto
continúa rigiendo la norma inconstitucional.
La vigencia y eficacia temporal de la norma
declarada inconstitucional surte en ese caso los efectos del derecho
intertemporal, sea del derecho transitorio.
La transitoriedad se mantendrá por el plazo que fije la sentencia. Es esta la situación que se presentó con la
declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley que crea el Instituto
Costarricense contra el Cáncer. La sentencia N° 1572-2008 de 14:54
hrs. de 30 de enero de 2008, de la Sala Constitucional dimensionó los efectos
de la declaratoria “para que no se afecte el funcionamiento de la prestación de
servicio de salud dirigido a prevenir y atender la enfermedad del cáncer en el
país y que no obstaculice la atención a las personas con cáncer”. Con ese objeto, se mantiene la vigencia de la
Ley por un plazo de tres años mientras la Asamblea decide si “retoma o desiste
de la creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer”, plazo que se
califica como “de transición”.
Situaciones
como la anterior son las que se pretende regular en el proyecto que nos
ocupa. No obstante, pareciera que los
proponentes han visualizado la posibilidad de dimensionamiento para el caso de
que la laguna normativa sea “de muy graves consecuencias para la seguridad
jurídica o la paz social”, pero no para otro tipo de situaciones. Para el caso visualizado se podrá mantener la
vigencia de la norma por un “plazo prudencial perentorio” (que, se entiende,
definirá la Sala), a efecto de que el órgano competente elabore la norma
sustitutiva. Pero también se le autoriza a la Sala a elaborar reglas provisionales,
que atemperen el estado de incertidumbre legal mientras se elabora la norma
sustitutiva.
Ciertamente, la jurisprudencia constitucional ha
manifestado en algunas ocasiones el ejercicio del poder normativo por parte de
la Sala Constitucional. Empero, la función de la Sala es controlar el poder
normativo, no crearlo. Desde esa perspectiva, considera la Procuraduría que
ante una laguna normativa lo procedente es que el Tribunal Constitucional pueda
mantener vigente la norma declarada inconstitucional, cuando existan
circunstancias que así lo determinen, sin que esa posibilidad se deba doblar
del reconocimiento expreso de un poder normativo, aún cuando este sea
provisorio. Precisamente, porque la potestad normativa no corresponde a la
Sala, se comprende que el proyecto disponga que no debe
dictar reglas “exhaustivas” que determinen el contenido y fin de la norma que
deba ser emitida por la autoridad competente. En consecuencia, lo propio es que
la Sala no dicte el derecho intertemporal, sino que extienda los efectos de la
norma ahora declarada inconstitucional, en el tanto en que ello no provoque un dislocamiento mayor en el plano social.
Respecto
de la posibilidad del dictado de estas reglas, permítasenos la siguiente cita:
“Es de advertir que contradictoriamente esa
reforma normativa se produce por parte de un órgano que admite que no le
corresponde la potestad legislativa; que su actividad consiste en resolver una
pretensión concreta y normalmente referida a un caso concreto, sin posibilidad
de reordenar el ordenamiento jurídico: Al respecto, ha dicho la Sala:
"...hay que recordar que la potestad legislativa es exclusiva de la
Asamblea, sobre todo en el sentido de que es la voluntad de ese órgano el
factor determinante de que la ley sea tal " (Resolución N. 3150-94 de las
15:06 hrs. del 28 de junio de 1994).
…La declaratoria de
inconstitucionalidad con efecto retroactivo es fuente de inseguridad jurídica y
productora de vacíos normativos. A lo que se suma que el legislador no adopta
con la rapidez que es de desear la normas substitutivas de las declaradas
inconstitucionales; asimismo, el hecho de encontrar una solución satisfactoria
a un problema no es fácil, por su complejidad o por los intereses en conflicto,
todo lo cual puede llevar a considerar que el proceder de la Sala confiere
certeza a las situaciones creadas al amparo de la norma controlada. La
actuación de la Sala contribuiría a mantener positivamente la continuidad
normativa, a partir de la constatación de la realidad jurídico-institucional y
social sobre la que interviene su sentencia. Para evitar inconvenientes, la
sentencia da una solución de derecho positivo inmediata, que si se mantiene en
el tiempo no es por decisión de la Sala, sino porque el legislador no muestra
interés o considera inoportuno emitir la normativa que llene el vacío normativo
causado por una declaratoria o sustituya la norma originada en la Sala. Sin
embargo, el riesgo de estas actuaciones permanece: si la norma queda vigente lo
es con un contenido material diferente, por lo que existe "reforma a la
decisión del legislador" . M, ROJAS CHAVES: “La
Sala Constitucional: ¿de “Delimitador externo” a legislador positivo?”, en
Revista Costarricense de Derecho Constitucional, III, IJSA, pp. 90-91.
Por
otra parte, para el caso de que las reglas provisionales se consideren
“exhaustivas (que) predeterminan la voluntad del órgano competente” o bien, que
la Sala fije un plazo desproporcionado, el proyecto autoriza a la Asamblea
Legislativa o a la Procuraduría General para presentar “recurso de
reconsideración”. La propuesta es omisa
respecto de los casos en que el recurrente debe ser la Procuraduría y aquéllos
propios de la Asamblea Legislativa.
Recuérdese que la Procuraduría interviene en las Acciones de Inconstitucionalidad
como un “asesor imparcial de la Sala” y que en todo caso, su función en el
control de constitucionalidad es la de un Ministerio público, órgano encargado
de velar por la regularidad jurídica. Por consiguiente, pareciera que debe tener
siempre la posibilidad de comparecer solicitando la modificación de lo resuelto
por la Sala.
La
propuesta no indica cuál es el plazo del recurso de reconsideración. Estima la
Procuraduría que este debe ser de 8 días hábiles, contados a partir de la notificación
de la sentencia.
B-
OBSERVACIONES ESPECIALES
ARTICULO
4:
Como se indicó, la propuesta de reforma del
artículo 4 está referida a la organización interna de la Sala en secciones para
conocer de las competencias distintas a las cuestiones de constitucionalidad y
los conflictos de competencia. Llama la
atención que al establecerse la posibilidad del Pleno de avocar el conocimiento
de los asuntos propios de las secciones, se disponga que la resolución
correspondiente “será motivada escuetamente”.
Es importante para las partes y en general para la sociedad conocer
cuáles son los intereses presentes en el asunto que justifican esa avocación,
por consiguiente la resolución debe ser debidamente
motivada. Una motivación “escueta” no
satisface el principio de razonabilidad que debe regir también la actuación de
la Sala.
ARTICULO
6:
La reforma es puntual. Su objeto es regular
la facultad del coordinador de la Cámara para disponer el reemplazo del
magistrado a quien afecte un impedimento, recusación o excusa. Llama la atención el empleo del término
“Cámara” que no se utiliza en el artículo 4, que como se indicó se refiere a
secciones. Es necesario que se uniformice la terminología.
ARTICULO
10:
El objeto es eliminar la obligación de la
Sala de ordenar una comparecencia oral en las acciones de
inconstitucionalidad. La Sala
Constitucional se ha reconocido la facultad de no convocar a audiencia, de tal
forma que es excepcional que se celebre una audiencia y, por ende, la
prescripción legal se ha convertido en letra muerta.
ARTICULO
11:
El texto vigente de este artículo otorga
una competencia de decisión a la Sala en Pleno.
Al proponerse que sea la Sala a quien le corresponda dictar las
resoluciones que pongan fin al proceso queda la duda en orden a la competencia
de las secciones para resolver en definitiva los asuntos de su
competencia. Si el deseo es descargar a
la Sala como órgano colegiado, la regla debería ser que en su respectiva esfera
de competencia, las secciones dictarán no solo las decisiones de trámite sino
aquéllas que pongan fin al proceso.
Considera
la Procuraduría que debe mantenerse el principio de que “No habrá recurso
contra las sentencias, autos o providencias de la jurisdicción constitucional”.
La no inclusión de este párrafo podría estar justificada porque para efectos
del dimensionamiento de los efectos de la sentencia estimatoria de
inconstitucionalidad, la propuesta de reforma al artículo
ARTICULO 26:
Se propone regular la ejecución de la
sentencia que estima el Hábeas Corpus. Para ese efecto, se establecería que la
condenatoria será “contra el Estado, o en su caso, contra el órgano o entidad
de que dependa el recurrido”. Pareciera
que se pretende establecer como regla la condenatoria al Estado. Empero, lo
procedente es que se disponga que la condenatoria será
pronunciada contra el ente u órgano del cual dependa el recurrido y
solidariamente contra este si ha mediado dolo o culpa grave.
Ha sido excepcional que la Sala condene al
recurrente al pago de las costas cuando se ha desestimado su Recurso de Hábeas
Corpus o el de Amparo. Cabe reconocer que dicha condenatoria puede disuadir la
interposición recurrente de Recursos mal fundados e improcedentes. El principio que debe imperar debe ser, sin
embargo, la condenatoria en costas cuando el recurrente actúa con temeridad o
mala fe. Es decir, aplicar los principios que median en la jurisdicción
ordinaria en orden a tal condenatoria.
ARTICULO
30:
Se modificaría el inciso d) a efecto de
exceptuar la improcedencia del Amparo contra actos o
disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones. De esa forma, cabría el
Amparo contra las violaciones de derechos fundamentales. Pero ese conocimiento estaría determinado por
el hecho de que el propio Tribunal hubiere resuelto en firme que no le
corresponde conocer de esas violaciones.
La disposición no genera seguridad, ya que
no permite determinar cuáles violaciones de derechos fundamentales pueden ser
objeto de Amparo ante la Sala.
Por otra parte se pretende establecer que
no procede el amparo cuando solo se alegue la inobservancia, violación o
errónea interpretación de normas de rango legal. El principio en materia de Amparo es que no
procede contra leyes, salvo si fueren de acción automática. Por lo que se entiende que tampoco cabe
contra su interpretación. De allí que la inclusión del inciso f) que se propone
no resulta admisible. Tendría sentido si
con anterioridad se hubiere dispuesto que el Recurso es admisible contra
interpretación de leyes.
Por otra parte, el inciso g) señalaría la inadmisión del Amparo cuando no ha
habido agotamiento de la vía administrativa.
Estima la Procuraduría que en el tanto la jurisprudencia constitucional
ha establecido que el agotamiento de la vía administrativa es un derecho del
administrado, la reforma que se pretende es absolutamente improcedente. Ha
establecido la Sala Constitucional:
“La interpretación más favorable a
la eficacia expansiva y progresiva de los derechos fundamentales de los
administrados a una justicia pronta y cumplida y a la igualdad, impone
replantearse cualitativamente el carácter obligatorio del agotamiento de la vía
administrativa impuesto por el legislador. En efecto, debe entenderse que el
agotamiento de la vía administrativa debe quedar a la libérrima elección del
administrado, de modo que sea éste quien, después de efectuar un juicio de
probabilidad acerca del éxito eventual de su gestión en sede administrativa,
decida si interpone o no los recursos administrativos procedentes. Es de
esperar que las posibilidades del administrado se refuercen cuando se trata de
los denominados “tribunales administrativos” (v. gr. Tribunal
Ambiental, Tribunal Fiscal Administrativo, Tribunal Aduanero Nacional, Tribunal
del Servicio Civil, Tribunal de Carrera Docente, Tribunal Registral
Administrativo, Tribunal de Transportes, etc.), puesto que, como los mismos han
sido constituidos, casi de forma usual, como órganos desconcentrados en grado
máximo, se obtiene una mayor garantía de especialidad técnica, imparcialidad y
objetividad, al difuminarse la relación de jerarquía y diluirse cualquier
criterio político. La idea del carácter facultativo del agotamiento
de la vía administrativa, no es ajena o extraña al ordenamiento jurídico infraconstitucional, la propia Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece cuatro supuestos en que
resulta optativa. Así, el artículo 32 exceptúa del recurso de reposición el
acto presunto por silencio negativo cuando emana del jerarca, los actos no
manifestados por escrito –tácitos- y los reglamentos. El artículo 87, en
tratándose del proceso especial de separación de directores de las entidades
descentralizadas, establece que no es necesario plantear el recurso previo de
reposición. Por su parte el artículo 357 de la Ley General de la Administración
Pública estatuye que no es necesario agotar la vía administrativa para impugnar
las vías de hecho. Por último, la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional,
en su artículo 31 indica que no es necesario agotar la vía administrativa para
acudir al proceso de amparo. Cabe aclarar y advertir, aunque no es objeto de la
presente consulta judicial, por su trascendental importancia que el plazo de
caducidad de la acción –cualquiera que este sea-, cuando el administrado opta
por no agotar la vía administrativa, empezará a correr a partir de la
notificación del acto final no impugnado. En suma, el carácter electivo de la
vía administrativa, resulta absolutamente congruente con los derechos
fundamentales de los administrados de acceso a la jurisdicción, a una
justicia pronta y cumplida (artículo 41 de la Constitución Política), a la
igualdad (artículo 33 de la Constitución Política) y a controlar la legalidad
de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política). Ahora
bien, debe resaltarse que tan constitucional es que el administrado opte por
acudir directamente a la vía jurisdiccional, sin agotar la vía administrativa,
como cuando elige hacerlo”. Sala Constitucional, resolución N. 3669-2006 de las 15:00 hrs. de 15 de marzo de 2006.
Se deriva de la jurisprudencia
constitucional en la materia que el agotamiento de la vía administrativa
preceptivo solo es constitucional cuando ha sido impuesto por la propia
Constitución Política. En consecuencia, resulta dudosamente constitucional que
la Ley de la Jurisdicción Constitucional imponga el agotamiento de vías
administrativas como requisito previo al acceso a la Jurisdicción
Constitucional.
ARTICULO
31:
Reiteramos lo expuesto en relación con el
agotamiento de la vía administrativa.
ARTICULO
33:
La propuesta tiende a restringir la
legitimación para presentar el Recurso de Amparo. En principio, consideramos que la
legitimación debe recaer en el agraviado, salvo que esté imposibilitado para
actuar. No ha sido de extrañar el caso
de Recursos de Amparo interpuestos a favor de una persona, sin que esta conozca
de la interposición de los mismos y por ende, sin que haya manifestado su
interés en ese trámite. Lo anterior sin
contar con que en la práctica se han presentado casos en que, ante la
estimatoria del Amparo, el tercero pretende ejecutar
en su favor la sentencia que condena al pago de daños y perjuicios. Es decir, autoatribuirse
para efectos de indemnización la condición de amparado.
ARTICULO
35:
Congruentes con lo que se ha indicado en
orden al agotamiento de la vía administrativa, el último párrafo del texto que
se propone para este artículo es improcedente.
ARTICULO
41:
Nos remitimos a lo ya indicado en orden a
la suspensión de pleno derecho de la actuación recurrida.
ARTICULO 43:
Se
propone una reforma al segundo párrafo de este artículo, de manera tal que el
informe rendido por la autoridad recurrida permita identificar y localizar a
los terceros que deriven derechos subjetivos del acto cuestionado. La precisión es importante en el tanto en que
hoy día se reconoce que la relación jurídica administrativa es normalmente
multilateral, por lo que una actuación administrativa puede involucrar no solo
al destinatario directa de esta, sino concernir diversas personas que son
titulares de situaciones jurídicas subjetivas que pueden resultar afectadas
positiva o negativamente por dicha actuación.
Una realidad que el Código Procesal Contencioso-Administrativa contempla
al admitir la interposición de procesos contencioso-administrativo por
cualquier interesado afectado en sus intereses legítimos o derechos subjetivos
por la conducta administrativa y, por ende, la posibilidad de que se tenga como
pretensión el reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica o en
general, de una relación
jurídica-administrativa, artículo 10 en relación con el 42, incisos d) y e) de
dicho Código.
Por
otra parte, se legaliza la práctica de la Sala Constitucional de ordenar
testimoniar piezas al Ministerio Pública cuando considera que se está en
presencia de un delito de desobediencia a sus
órdenes.
ARTICULO 44:
Se pretende
uniformar el plazo concedido a la autoridad recurrida para que informe sobre el
Recurso. En la práctica, lo normal es
que la Sala Constitucional otorgue un plazo de tres días a la autoridad
recurrida para que informe lo que corresponda.
En ese sentido, el proyecto legaliza lo actuado por la Sala sobre ese
plazo. Asimismo, cuando se determina que el recurrido podría haber incurrido en
perjurio o falso testimonio, se remite el asunto al Ministerio Público.
ARTICULO 49:
La
reforma concierne el segundo párrafo del artículo y su objeto es permitirle a
la Sala otorgar un plazo prudencial y no fijo e inflexible para que la
Administración reglamente, cumpla o ejecute lo dispuesto por la ley u otra
norma jurídica. Facultad que le permitiría a la Sala apreciar los factores en
que se desenvuelve la Administración y, por ende, fijar un plazo proporcionado
y razonable.
ARTICULO 52:
Se
modifica el segundo párrafo relativo al desistimiento del
Amparo. Con la redacción propuesta se le da al desistimiento el efecto normal
que es poner fin al proceso, debiendo la autoridad judicial darlo por terminado
y archivar el expediente respectivo.
ARTICULO 56:
La ejecución de las sentencias de Hábeas
Corpus y de Amparo contra sujetos
públicos está hoy día normada por el Capítulo II del Título VIII, artículos 104-184 del Código Procesal
Contencioso-Administrativo. Por lo que
el segundo párrafo que se pretende incluir en este numeral es innecesario. Nótese que lo que hoy día no se ha regulado
es la ejecución del Amparo contra sujetos privados. Aspecto que tampoco se
propone en el presente proyecto.
ARTICULO 73:
La
redacción propuesta a los incisos c), d) y f) no modifica la regulación en
orden a la procedencia de la Acción de Inconstitucionalidad.
ARTICULO 75:
El
proyecto restringe la legitimación para incoar la Acción de
Inconstitucionalidad en forma directa, ya que elimina la posibilidad de
interponer acciones legitimadas en intereses difusos o que atañen a la
colectividad en su conjunto.
Ciertamente, la definición de los intereses que atañen a la colectividad
en su conjunto ha sido un aspecto conflictivo en la jurisprudencia
constitucional. Baste recordar que su
definición y, por ende, determinar la legitimación en la acción de
inconstitucionalidad ha generado una jurisprudencia contradictoria, que
ciertamente se contrapone tanto al principio de seguridad jurídica como al
derecho a una tutela judicial efectiva.
Máxime que el cambio de jurisprudencia por sí mismo puede conducir al
rechazo de la Acción incoada. Considera la Procuraduría que si el legislador
precisare el concepto de “interés de la colectividad en su conjunto” podría
mantenerse la legitimación en él fundada. Un interés de la colectividad que,
precisamente, por ser “en su conjunto”, no debería identificarse con intereses
corporativos. Por ende, debe sobrepasar
el interés directo en cualquiera de sus manifestaciones (individual o
grupal). De lo que se sigue que el
interés de la colectividad no debe convertirse en un criterio para burlar el principio
establecido en el primer párrafo del artículo 75, de modo tal que si la
disposición impugnada es susceptible de aplicación individualizada, son los
posibles afectados con esa aplicación quienes deben interponer en forma
incidental la acción de inconstitucionalidad, sin que en modo alguno puedan
escudarse en los intereses colectivos para pretender una acción en vía
directa. Admitir la legitimación directa
cuando se está en presencia de un interés corporativo, máxime cuando no se
determina en qué medida la norma impugnada lesiona –en forma directa- a la
corporación de que se trate, puede conducir al reconocimiento de una acción
popular en la materia.
Estimamos válido, sin embargo, el recurrir al concepto de interés de la colectividad en su conjunto cuando se está ante bienes que corresponden a toda la colectividad nacional, como fue el supuesto analizado por la Sala Constitucional en la resolución 8239-2001 de 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001:
“Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto",
se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es
decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la
soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende
de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de
cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar
en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin
que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración
taxativa.
Por otra parte, se pretende permitir la
Acción directa cuando sea interpuesta por al menos diez diputados. Con ello se iguala el número de diputados
requeridos para ejercer la Acción en forma directa con aquélla requerida para
la consulta facultativa previa.
Disposición que consideramos adecuada y proporcionada. No puede dejar de
olvidarse que los señores Diputados con mucha frecuencia han incoado acciones
de inconstitucionalidad, argumentando la existencia de un interés difuso e
inclusive haciendo alarde de su condición de parlamentarios, con lo que han
pretendido eludir las limitaciones para ejercer la Acción de
Inconstitucionalidad. Por demás, el
ejercicio de la Acción no se dejaría en manos de un solo Diputado, sino que se
requeriría un porcentaje significativo (casi 20% de la totalidad de los
miembros de la Asamblea Legislativa) en relación con lo que se requiere en
otros ordenamientos que atribuyen legitimación a los señores parlamentarios
para acudir ante el Tribunal Constitucional (recordemos que en el sistema
español, el recurso de inconstitucionalidad puede ser ejercido por 50 diputados
o 50 senadores, siendo que el Congreso se compone de
ARTICULO
81:
Con
la reforma se mantiene el principio de que la interposición de una acción de
inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicación general de las normas
impugnadas. Empero, se pretende actuar
contra la suspensión del dictado de la sentencia en los procesos judiciales que
se tramiten o el dictado de la resolución administrativa en los procedimientos
tendientes a agotar la vía administrativa.
Así, se otorgaría potestad a la Sala, ejercitable
a solicitud de parte, para que ordene no dictar resolución final cuando ese
dictado pueda causar o amenazar con causar de manera cierta e inminente graves
daños o perjuicios de imposible o muy difícil reparación o bien se pudieran
ocasionar consecuencias que hagan perder su finalidad a la acción. Facultad que
podría ejercer respecto de todos los procesos administrativos y judiciales en
que deba ser aplicada la norma impugnada.
La suspensión del dictado
de la resolución final no podría ser acordada de oficio por la Sala. En caso de que la Sala estimare la Acción de
Inconstitucionalidad y se hubiere dictado
la resolución final podría
generarse una lesión para quienes son partes en el proceso, pero también para
cualquier persona que ha fundado una pretensión deducida en vía administrativa
o judicial en el precedente y obviamente a la Administración que ha conformado
su conducta a lo dispuesto en la norma declarada inconstitucional.
Considera la Procuraduría
que el artículo debe establecer en forma clara cuál es el principio en orden al
efecto suspensivo que nos ocupa. Al
hacerlo, establecerá las excepciones y, por ende, en qué casos el tribunal que
conoce de un asunto en que deba aplicar la norma impugnada, podrá dictar
resolución final (que entendemos sería el interés de la reforma) y en igual
forma, bajo qué supuesto podrá resolverse un procedimiento tendiente al
agotamiento de la vía administrativa. De
no disponerse en los términos anteriores se corre el riesgo de generar
inseguridad tanto para el accionante, las partes en
los procesos y procedimientos en curso y, en general los distintos operadores
jurídicos. Tomamos en cuenta, por demás,
que existe una gran probabilidad de que el dictado de una resolución final
pueda generar consecuencias que hagan perder la finalidad de la acción o en su
caso, generar conflictos que afectarían –no solo la seguridad de que estamos
hablando- sino el orden y la paz social.
ARTICULO 82:
Hoy día este numeral permite la
aplicación de las normas cuestionadas salvo el dictado de la resolución
final. Puede decirse que se trata de
regular la situación que se presenta con la impugnación de cualquier norma del
ordenamiento, por ende con independencia de su contenido. La excepción está referida a las normas
procesales o de trámite, cuya aplicación se suspende con la Acción.
Con la propuesta que nos ocupa,
el numeral no se referirá a la impugnación de normas no procesales, que se
regirán por los principios del 81, sino exclusivamente a la impugnación de las
procesales. La Acción no suspendería las
normas de trámite o procesales salvo que la Sala así lo disponga. Por lo que si la Sala no ordena la
suspensión, las normas procesales continuarán siendo aplicables, de modo que no
se imposibilitará la continuación del proceso judicial o procedimiento
administrativo. Es de advertir, sin embargo, que esa aplicación puede determinar
la ineficacia de la sentencia estimatoria que llegare a dictar la Sala
Constitucional. En efecto, la Acción se
plantea para evitar que el proceso o procedimiento se desarrolle con aplicación
de la norma de trámite o procesal. La suspensión que hoy opera de pleno derecho
impide esa aplicación y, eventualmente, la continuación del proceso con base en
esa norma. Situación que sería consolidada por la Sala de estimar la
Acción. Pero si la aplicación no se
suspende y el proceso o procedimiento continúa, bien podría provocarse una
inefectiva protección del ordenamiento y de los derechos del accionante.
Por consiguiente, es nuestro
criterio que ante la acción contra normas procesales o sustantivas aplicables
en el proceso o procedimiento base para interponer la acción, se ordene su
suspensión, salvo que esa suspensión pueda originar una lesión a otros derechos
fundamentales o al interés general. Dado
que está de por medio la seguridad jurídica, debe mantenerse la regulación
existente y la jurisprudencia desarrollada. Forma parte de esa jurisprudencia, la resolución Nº -11276- 2007de las 14:45 horas del 8 de agosto del 2007, en la que la Sala
Constitucional señaló lo siguiente:
“Además, cuando lo impugnado es
una norma de procedimiento, se deberá suspender el acto, etapa o diligencia directamente relacionada con
la o las normas impugnadas, pues no hacerlo no solo podría provocar que el
asunto base sea resuelto, sino además,
eventualmente haría nugatoria la pretensión formulada en caso de que la Sala
acoja la acción. Siempre que exista posibilidad, el proceso deberá seguir su curso hasta la fase final,
suspendiendo solamente el dictado de la resolución de fondo. Ello no solo para
que la acción no quede sin asunto previo, sino porque dada la trascendencia que
tiene el cuestionamiento constitucional, se prefiere que la norma siga
desplegando su eficacia y efectividad hasta que la Sala resuelva sobre lo
impugnado en sentencia”. La cursiva es propia
ARTICULO
91:
Nos remitimos a lo ya indicado en orden al
dimensionamiento de los efectos de la sentencia.
ARTICULO
96:
Nos
remitimos a lo ya indicado en torno a la consulta de constitucionalidad.
ARTICULOS 98-100:
Las
reformas propuestas a estos numerales son congruentes con la pretensión de
reducir la consulta al supuesto de la aprobación de convenios o tratados
internacionales. Proyectos a los cuales
se les aplica el procedimiento constitucional
y reglamentariamente establecido.
Por consiguiente, nos remitimos a lo ya indicado sobre esa consulta.
El segundo párrafo del artículo
98 se explica porque la consulta facultativa puede concernir cualquier proyecto
de ley, incluso aquéllos sobre los cuales se autoriza la consulta
preceptiva. Pero de aprobarse el proyecto
de ley, la consulta facultativa desaparece y por ende carecería de sentido este
párrafo. Sencillamente la aprobación de
convenios o tratados no está sujeta a un
plazo reglamentario para votar el proyecto.
En la medida en que la consulta
sea solamente preceptiva, se comprende que la solicitud de consulta no deba
cumplir con los requisitos que actualmente dispone el artículo 99 de la Ley.
En igual forma, se pretende
adaptar el artículo 100 al procedimiento de formación de la ley, que es el
propio de la aprobación de convenios o tratados internacionales; procedimiento
que comprende dos debates desde la aprobación de la Reforma Constitucional al
artículo 124 por Ley N. 7347 de 1 de julio de 1993.
ARTICULO 101:
Se modifica la extensión del
efecto vinculante de lo resuelto por la Sala Constitucional respecto de la
consulta previa de constitucionalidad.
En efecto, de conformidad con el texto actual el efecto vinculante está
referido a la determinación de la existencia de trámites inconstitucionales del
proyecto consultado. De acuerdo con la
propuesta se trataría también de la existencia o no de estipulaciones
contrarias a normas o principios constitucionales.
Entiende la Procuraduría que
esa extensión determinaría la imposibilidad jurídica de la Asamblea Legislativa
de aprobar los proyectos consultados. Restricción que tendría que entenderse
fundada en el principio de supremacía constitucional, del cual es garante el
Contralor de Constitucionalidad. Por las razones indicadas anteriormente,
considera la Procuraduría que el efecto vinculante debe estar limitado a la
existencia de trámites inconstitucionales, sin que se limite el ejercicio de la
potestad legislativa sobre un tema determinado.
ARTICULO 102:
La regulación de la consulta
judicial sería modificada para eliminar la consulta preceptiva dispuesta en
relación con los recursos de revisión a que se refiere el artículo 42 de la
Constitución Política. De acuerdo con el
artículo 102 en su texto vigente y la interpretación que de él ha hecho la
Sala, esta consulta le permite establecer cuáles son los alcances del principio
constitucional del debido proceso y su derivado, el derecho de defensa. En su resolución N. 1739-92 de
11:45 hrs. de 1 de julio de 1992, relativa al debido proceso y que sienta bases
en orden a la consideración del principio de independencia judicial, la Sala
expresó que no es su función calificar, valorar, ni verificar la existencia o
no de la violación al debido proceso que se acusa, pero sí corroborar,
comprobar o declarar si el procedimiento que se ha omitido o inobservado en el
juicio penal es o no indispensable para garantizar al acusado las exigencias
del derecho a un proceso penal justo, hayan o no sido éstas establecidas por
sus propios precedentes o jurisprudencia.
Es a partir de esa comprobación o declaración que debe resolver la Sala
Tercera.
Puesto
que la
jurisprudencia constitucional ha establecido en reiteradas resoluciones cuáles
son los alcances del referido derecho, se hace innecesario que la Sala tenga
que seguir conociendo de la consulta preceptiva que nos ocupa. No puede dejarse de lado que el conocimiento
de esa consulta en relación con un determinado recurso de revisión y, por ende,
de un caso concreto puede afectar el alcance del principio de independencia del
juez. Así como plantea el problema de la
difícil separación entre jurisdicción constitucional y jurisdicción ordinaria.
Así
lo ha comprendido la propia Sala al disponer que “ya ha cumplido su función y
definido los alcances del debido proceso, en armonía con lo dispuesto en el
artículo 102 de la citada ley”. En
efecto, en la sentencia 9384-2001 de 14:46 hrs: de 19
de setiembre de 2001, el Tribunal Constitucional expresó que ya ha definido el
contenido, condiciones y alcances de los principios o derechos que integran el
debido proceso. La sentencia marco sobre
dicho derecho “constituye un cuerpo básico de doctrina, de manera tal que se
estima innecesario que sobre los temas ya definidos en ésta, sea necesario
volverse a pronunciar, especialmente, si en ellos, no se juzgan hechos o
normas, sino únicamente se señalan, como se indicó, si los motivos en que
se sustentan las revisiones por supuestas violaciones al debido proceso, forman
o no parte de éste. Tomando en cuenta el
desarrollo jurisprudencial, los jueces competentes cuentan con elementos
suficientes para resolver los recursos de revisión por violación al debido
proceso que sean sometidos a su conocimiento. De manera que solo debe remitir a
consulta, los temas en que no exista jurisprudencia previa, o se trate de temas
distintos al debido proceso. Lo que, en
criterio de la Sala, redundaría a favor del principio de justicia pronta y
cumplida, en tanto la consulta atrasa las causas, debiendo incluso procesos en
que hay reo preso esperar meses para que la Sala emita sentencias sobre temas
ya definidos. Por lo que se tilda de
inútil e incluso lesivo de los derechos de los sentenciados “recibir consultas
preceptivas sobre temas ya desarrollados previamente en la jurisprudencia de
esta Sala, y que resulten en los términos expuestos, directamente aplicables al
caso, por los jueces en su función también, de guardianes naturales de la Constitución”.
En último término, se interpreta que el juez no está obligado a formular
consulta preceptiva en los casos en que exista jurisprudencia idéntica o
análoga vinculante, aplicable al caso sometido a su conocimiento, debiendo
hacerlo únicamente frente a temas nuevos o disímiles, o en los casos en que se
trate de temas ajenos al debido proceso, siempre en los términos señalados en
la ley.
En
consecuencia, procede emitir criterio favorable a la reforma que se pretende.
|
|
ARTÍCULO 8 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL.-
La reforma refuerza el carácter concentrado del control
de constitucionalidad. La desaplicación de las normas por el cual solo sería
posible cuando la inconstitucionalidad ha sido declarada por la Sala
Constitucional y por otra parte, se elimina la posibilidad reconocida por el
artículo 8 de consultar el criterio de la Sala Constitucional sobre la
constitucionalidad de la norma.
Cabe
señalar que a pesar del texto del artículo 8, la Sala ha sido conteste en que
el control de constitucionalidad es concentrado y que los jueces deben aplicar
las normas en consonancia con la jurisprudencia constitucional, no pudiendo
interpretarlas en forma diferente ni desaplicarlas por decisión propia.
Así por ejemplo, en resolución
N. 130699 de 16:27 hrs. de 23 de febrero de 1999, manifestó:
“En ese sentido, si ya la Sala declaró que atenta contra la
independencia del Juez el hecho de que obligatoriamente un Juez Superior deba
conocer y pronunciarse -oficiosamente- sobre lo resuelto por aquél, en cuanto
el párrafo final se refiere al conocimiento de éste por motivo de una
apelación, no puede admitirse la interpretación que lleve a concluir que en ese
caso el superior conserva una potestad para revisar más allá de lo apelado.
Sería una interpretación contraria a los precedentes de la Sala Constitucional,
que enerva el citado párrafo final del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial”.
Asimismo,
en sentencia 9384-2001 antes citada expresó:
“II.-En la sentencia número 01185-95 de
esta Sala, se analizó si a propósito de la supremacía de la Constitución, todo
juez, como autoridad que es, puede actuar en defensa de la Constitución
Política, incluyendo la potestad de anular aquellas normas o actos que rocen o
choquen contra el orden constitucional, o si esa materia, está reservada
únicamente a esta Sala por disposición expresa del artículo 10 de la
Constitución. En esa ocasión, por mayoría de votos, se determinó que nuestro
sistema constitucional es concentrado y especializado y que por lo tanto la
declaratoria de inconstitucionalidad le corresponde exclusivamente a esta Sala,
por disposición expresa del artículo 10 de referencia. No obstante, se hace una
importante salvedad, en el sentido de que, lo anterior, no implica dejar al
juez en la tesitura de aplicar normas que estime inconstitucionales porque eso
sería "un pecado de lesa Constitución", en la medida que está sujeto
a la Constitución y a la Ley, en ese orden. En ese sentido, en atención a lo
que dispone el artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es de
concluir que, cuando existen precedentes o jurisprudencia constitucional para
resolver un caso, el juez está obligado a interpretar y aplicar –de buena fe-,
las normas o actos propios del asunto, conforme con tales precedentes o
jurisprudencia, incluso si para hacerlo ha de desaplicar leyes u otras normas
que resulten incompatibles con ellos –aunque no hayan sido formalmente
declarados inconstitucionales-, siempre y cuando, claro está, se trate de situaciones,
bajo conocimiento del Juez, idénticas o análogas (analogía legis o analogía
juris) a la que resulta por el precedente o la jurisprudencia constitucional.
Esto es así, además por virtud de que el artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional establece que "la jurisprudencia y los
precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes", dado que
ofrecen la forma en que los actos sujetos al derecho público y la normativa en
general, pueden entenderse conforme con el Derecho de la Constitución (ver
sentencia número 01185-95).
III.-La sentencia citada, claramente
reconoce que si existen precedentes o jurisprudencia que en el caso bajo examen
–en los términos expuestos- resulten aplicables por ser análogos o idénticos,
el juez debe aplicarlos al caso concreto por su fuerza vinculante u
obligatoria. Obviamente, si no se da ese supuesto, es decir, si no existe o no
son aplicables, la duda de constitucionalidad que surja, puede evacuarse por
medio de la consulta de constitucionalidad regulada en los artículos 102 y
siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.
De lo que se sigue que es conforme
con el carácter concentrado de nuestro sistema de control de
constitucionalidad, que el juez ordinario pueda desaplicar normas o actos
cuando existen precedentes o jurisprudencia que resulten aplicables. Caso contrario, deberá aplicar la norma salvo
que decida consultar el criterio del Tribunal Constitucional.
CONCLUSION:
De lo antes
expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República,
que:
1.
La consulta de constitucionalidad sobre
proyectos de reforma constitucional está prevista en el artículo 10 de la
Constitución Política. Por consiguiente, su eliminación implica una reforma
constitucional.
2.
Más allá de lo anterior, la aprobación
o no del proyecto de ley es potestad discrecional de la Asamblea Legislativa.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora
MIRCH/Kjm
OJ-079-2010
JURISDICCION CONSTITUCIONAL. SALA CONSTITUCIONAL. ORGANIZACIÓN DE LA
JURISDICCION CONSTITUCIONAL. RECURSO DE
AMPARO. SUSPENSIÓN DE LA ACTUACION RECURRIDA. CONSULTA PREVIA DE
CONSTITUCIONALIDAD. CONSULTA OBLIGATORIA. CONSULTA FACULTATIVA.
DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD.
La Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, en oficio CJ-199-07-10 de 28 de julio 2010, consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con el proyecto de “Ley de reforma de la Jurisdicción Constitucional”, expediente N. 17.743.
La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, emite la Opinión Jurídica N. OJ-079-2010 en que analiza el proyecto sometido a conocimiento, particularmente en orden a la división de la Sala Constitucional en secciones, la eliminación de la suspensión automática del Recurso de Amparo, la pretensión de eliminar la consulta previa facultativa de constitucionalidad sobre reformas constitucionales y proyectos legislativos; así como la pretensión de modificar los efectos hacia futuro de la sentencia que estima la acción de inconstitucionalidad. Se concluye que:
1.
La consulta de constitucionalidad sobre proyectos de reforma
constitucional está prevista en el artículo 10 de la Constitución Política. Por
consiguiente, su eliminación implica una reforma constitucional.
2.
Más allá de lo anterior, la aprobación o no del proyecto de ley es
potestad discrecional de la Asamblea Legislativa.