Dictamen : 114 - del 28/05/1987

C-114-87

28 de mayo de 1987

Licenciado

José Calvo Madrigal

Director Ejecutivo

Junta de Pensiones y Jubilaciones

del Magisterio Nacional.

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación correspondiente del señor Procurador General de la República, doy contestación a su oficio No. 151-DE-87 de 17 de marzo del año en curso; en él consulta usted a este Despacho sobre: "...Qué debe entenderse por salario básico de un diputado? ...". Manifiesta que el interrogante formulado obedece a la necesidad de "...poder realizar en forma adecuada los cálculos de jubilación...", e informa que consideran ustedes que "...independientemente de la calificación de "salario" que se da a las dietas que devengan los señores diputados, ese estipendio es el que viene a delimitar hacia arriba el tope de las jubilaciones y pensiones...", y además que "...En nuestro criterio, la suma global que perciben en gastos de dietas (sic), gastos de representación y combustible, es lo que configura el salario total. De tal suerte que el tope de la jubilación o la pensión estaría constituido por el promedio de esos tres estipendios...". Adjunta, con el fin de dar fiel cumplimiento a lo preceptuado por el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el criterio de la Asesoría Legal; en éste se sostiene, considerando lo externado en Dictamen de este Despacho No. C-243-83 de 21 de julio de 1983, que los gastos de representación "...constituyen un rubro de la remuneración total que perciben los señores diputados..." y que "...es dable concluir que ese salario total está constituido por las "dietas, "gastos de representación" y la suma correspondiente a gasolina, la cual tiene, también ese innegable carácter..." Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

I.- CONSIDERACION PREVIA

Para dar respuesta a su consulta, en un primer momento trataremos de delimitar el contenido de los conceptos involucrados en el problema planteado. Aclararemos las nociones relacionadas con su interrogante, y luego de ello, observaremos su utilización dentro del contexto jurídico-positivo y el sentido u objeto que poseen en él, para, finalmente, de conformidad con las disposiciones pertinentes adecuar una contestación lógica y acorde con dichas normas.

Ahora bien, con el objeto de establecer con precisión los alcances del presente análisis, es forzoso advertir que la práctica jurídico-positiva en materia de remuneración de los señores Diputados ha sinonimizado dos conceptos antagónicos; ha creado identidad, por así decirlo, entre la noción de salario y dieta, de suerte que al hablar de la retribución económica que perciben los señores parlamentarios, se utiliza indistintamente el término de salario o el concepto de dietas. Como se sabe ambos términos no son similares, pues devienen de causas motivadoras distintas, sin embargo, aún cuando no es precisamente lo más apropiado, se entiende que las dietas son el salario de dichos representantes populares. Así, la remuneración correspondiente a su función de legisladores, que está constituida esencialmente por un monto determinado de dietas, producto de su asistencia regular a un cierto número de sesiones al mes, se ha venido a denominar en diversas ocasiones como salario, a pesar de que técnicamente no sea lo correcto. En consecuencia, es imperativo, dada la imprecisión apuntada conocer el significado último del término "salario base", pues este es el utilizado al referirse, ordinariamente, a la remuneración diputadil.

II.- SOBRE LA NOCION DE SALARIO BASE Y SU RELACION CON OTRAS RETRIBUCIONES COMPENSATORIAS

Hecha la anterior observación, nos toca ahora definir los alcances del concepto salario base, toda vez que su claro entendimiento permite dilucidar el asunto bajo examen. En términos generales, la doctrina es coincidente en que el salario base es la retribución esencial o fundamental que percibe el trabajador por la prestación de un determinado servicio y de acuerdo a una determinada categoría profesional, podríamos decir que es en sí la base remuneratoria de la cual parten una serie de retribuciones que configuran el salario total o global del individuo. En efecto, se considera que el salario base es "...la parte de retribución del trabajador fijada para cada categoría profesional, por unidad de tiempo, por unidad de obra o en función de los ingresos o recaudaciones que se obtengan por la empresa, considerándose como tal, cuando aquéllos no existan, el mínimo interprofesional. Se conceptúa también salario base el fijo y garantizado en aquellas actividades en que se establezca este sistema..." (ALONSO GARCIA, Manuel, Curso de Derecho del trabajo, Novena Edición, octubre de 1985, Editorial Ariel-Derecho, España, p.505). Debe señalarse que, aún cuando pareciera existir una gran similitud entre este concepto y el "salario mínimo absoluto", que es el fijado como retribución para atender las necesidades vitales mínimas de un determinado trabajador o empleado, no existe igualdad entre ambos términos. Al respecto, nos ilustra el tratadista Guillermo Cabanellas:

"...Se designa como salario mínimo un límite retributivo laboral que no cabe disminuir; la suma menor con que puede remunerarse determinado trabajo, en lugar y tiempo fijados ... salario mínimo y salario básico ofrecen apariencia de sinonimia, sin embargo, conviene no confundir uno y otro concepto. El salario mínimo consiste en una retribución vital que el empresario no puede rebajar, ni renunciar el trabajador; en cambio, salario básico es el que sirve, como su nombre lo indica, de base remuneratoria...". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Página 589, Tomo I); el mismo tratadista, en su Diccionario de Derecho Usual amplía el concepto y nos dice:

"...en otro sentido por salario o sueldo básico se entiende en algunos países sudamericanos la retribución habitual o constante del obrero o empleado de acuerdo con su trabajo y categoría; sin tomar en cuenta los adicionales por antigüedad, pluses, primas, horas extraordinarias y otros factores que aumentan sus ingresos en la empresa, sea, con carácter eventual (dietas por trabajos en otro lugar), o con estabilidad (trienios al servicio de la empresa) ...(CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, Editorial Heliasta, Buenos Aires, Argentina, octava edición, Tomo IV, págs. 7, 8, 9).

De lo anterior, se colige que ese salario base, entendido como fundamento remuneratorio o retributivo esencial o inicial, está constituido por la prestación económica básica correlativa a una particular categoría de empleo, y es fijado o establecido como base remuneratoria que eventualmente originará incrementos salariales fijos o inestables, como lo son los ya conocidos complementos salariales, o sobresueldos. De manera entonces que la noción de "salario base" no contiene en sí misma otras prestaciones o retribuciones económicas distintas a la original o básica, percibidas por el trabajador o empleado, al contrario, queda claro que es el fundamento salarial de una determinada categoría de trabajo. La doctrina, por otra parte, ha identificado claramente otras retribuciones que poseen una finalidad compensatoria, cuyo objetivo es suplir un cúmulo de gastos en que incurre el trabajador, normal o excepcionalmente, con ocasión de las funciones que ejecuta. Estas, han sido denominadas como "percepciones compensatorias", y sobre ellas nos dice el ya citado Alonso García lo siguiente:

"...Con esta expresión designamos aquellas percepciones del trabajador que tienen su causa remota en el trabajo y su razón inmediata en circunstancias no ligadas a la realización del mismo y cuya nota distintiva esencial radica en que su finalidad es la de suplir o compensar determinados gastos o desembolsos hechos por el trabajador como consecuencia de su trabajo.

Las variedades de este tipo de percepción son tantas como realidades exijan el desembolso". (ALONSO GARCIA, Manuel, ob. cit. p. 515).

Dentro de este concepto comúnmente son incluidos aquellos rubros económicos como los gastos de transportes, viáticos, etc. y no cabe la menor duda de que su naturaleza extrasalarial es incuestionable, y bien podemos afirmarlo desde ya, los gastos de representación y la compensación económica por combustible no sólo no forman parte del salario básico o base, sino que no están incluidos tampoco dentro del salario global o real percibido, pues son típicas retribuciones compensatorias, su condición retributiva es originada en una necesidad de suplir desembolsos del empleado, y no el de servir de fundamento para establecer la contraprestación económica por la labor ejecutada.

III.-SOBRE LA REMUNERACION DE LOS SEÑORES DIPUTADOS Y SU RELACION CON EL CONCEPTO SALARIO BASE, GASTOS DE REPRESENTACION Y COMBUSTIBLE.

En la primera parte del presente estudio ya habíamos apuntado la imprecisión con que se ha venido calificando a la retribución percibida por los señores Diputados, pues siendo dietas, se les ha denominado salario. Sin embargo, con la reforma introducida al numeral 113 de nuestra Constitución Política, mediante Ley No. 6960 de 1 de junio de 1984, al menos en lo que se refiere a la estructura constitucional, se ha corregido con bastante acierto ese yerro; en efecto, actualmente el artículo 113 expresa:

"La Ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los diputados." (anteriormente el numeral en mención hablaba de "remuneración").

Luego de esta reforma constitucional, la ley No. 6961 de 28 de junio de 1984 fija por vez primera la "asignación" de los señores Diputados y se dice lo siguiente:

"Artículo 1º. Mediante la presente ley se fija la remuneración de los diputados a la Asamblea Legislativa... Artículo 2º. Por el desempeño de sus funciones, los diputados a la Asamblea Legislativa serán remunerados mediante el pago de una suma mensual de veintiséis mil doscientos cuarenta colones...".

Según se desprende del contenido de la Ley No. 6961, y de su posterior Reglamento (DE No. 15738-P de 1 de octubre de 1984), la remuneración o asignación mensual de los diputados depende de la regularidad con que asistan a las sesiones parlamentarias, tanto de comisión como de plenario, así, en la medida en que vayan dejando de asistir a una o varias sesiones su remuneración sustancial disminuirá proporcionalmente en un porcentaje determinado (artículo 3, Ley 6961). Esto quiere decir que la retribución básica, la remuneración o asignación esencial está constituida primordialmente por un monto fijo establecido como producto de su labor parlamentaria en las distintas sesiones, y son esas "dietas", o percepciones pecuniarias por sesiones a las que asistan las que al fin de cada mes constituyen la remuneración base. Posteriormente el artículo 41 de la Ley No. 7040 (Presupuesto Extraordinario de 1986), estableció una nueva fijación relativa a esa retribución básica de los señores diputados, y siendo ésta la que rige en la actualidad expresa:

"El salario de los miembros de los supremos poderes, Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor y Subcontralor, será de ¢70.000.00 mensuales, a partir del primero de mayo de 1986. Las correspondientes leyes que tengan como base la fijación de los salarios se ajustarán a esta disposición para que los sueldos de estos funcionarios se incrementen en la proporción dicha. El Ministerio de Hacienda mediante decreto ejecutivo, hará los ajustes correspondientes".

Como se ve, queda acordada aquella remuneración o asignación de los señores diputados, en la suma de setenta mil colones; obsérvese que se utiliza el término salario, esto se explica por cuanto se está fijando la remuneración de todos los miembros de los supremos poderes, en cuenta la de los diputados. Ahora bien, resulta interesante, por otra parte, observar cómo la disposición implícitamente aclara que se trata del salario base, pues no otra cosa se desprende del numeral cuando se señala que "...las correspondientes leyes que tengan como base la fijación de los salarios se ajustarán a esta disposición para que los sueldos de estos funcionarios se incrementen en la proporción dicha..."

Obviamente esa es la base remuneratoria sobre la cual se calcularán otras retribuciones adicionales que incrementarán el salario de los distintos sujetos; esas sumas adicionales son, naturalmente, los complementos salariales o sobresueldos y, eventualmente, las retribuciones compensatorias. En consecuencia, podemos decir de conformidad con el artículo 41 antes citado, que el salario base de los señores diputados es de ¢70.000.00 y no comprende los rubros económicos conocidos como "gastos de representación", ni la suma girada a ellos para compensar combustible. Si bien, en nuestro ordenamiento jurídico han existido disposiciones que consideran los "gastos de representación" como parte del salario, éstas nunca se han referido al salario base, pues sólo han hecho alusión al salario total o bruto, y no a la base remuneratoria.

IV.- SOBRE EL LIMITE MAXIMO ESTABLECIDO A LAS JUBILACIONES Y PENSIONES DENTRO DEL SECTOR PUBLICO Y SU RELACION CON EL ARTICULO 4º DE LA LEY No. 7028 DE 23 DE ABRIL DE 1986.

Mediante el artículo 19 de la Ley No. 7055 de 18 de diciembre de 1986 (Ley de Presupuesto Ordinario de la República), se fijó un límite económico máximo para el monto de las pensiones que se acuerden en la Administración Pública; dicha disposición expresa:

"Se establece un límite máximo equivalente al salario base de un diputado, para el monto de las pensiones que se paguen con cargo a las partidas del Presupuesto Nacional...".

Este salario base del diputado según lo expuesto, es la retribución económica fundamental que percibe como producto de su labor parlamentaria, y tiene íntima relación con su asistencia regular a las sesiones tanto de comisión como en plenario. Esa remuneración esencial o básica es la asignación fijada por la ley, según el artículo 113 de la Constitución Política, y que en un primer momento estuvo en la suma de veintiséis mil colones, y, que en la actualidad está fijada en setenta mil colones, pues como lo expresa el numeral 41 de la Ley 7040, servirá de base para los incrementos salariales que según las diferentes leyes correspondan. Debe quedar bien claro que en cuanto a la fijación remunerativa sustancial o básica de los señores Diputados, ha existido una clara determinación cuantitativa que se ajusta a su labor parlamentaria, y se apega a la correspondencia exacta con las sesiones a las que asistan.

Esa base remuneratoria o bien "salario base", no contiene retribuciones anexas o adicionales, al contrario, de allí surgen los incrementos, ya sean sobresueldos complementarios, o retribuciones compensatorias como los gastos de representación o la suma por combustible. En la especie, actualmente los señores Diputados, según fijaciones hechas por el Directorio de la Asamblea Legislativa, tienen derecho a una suma de 20.000.00 colones por gastos de representación, y 7.000.00 colones por combustible, por lo que el salario global o completo, incluyendo retribuciones compensatorias como las apuntadas, que no poseen carácter salarial básico, asciende aproximadamente a la suma de ¢97.000.00. Ese salario total o global, que incluye esos rubros adicionales, no es el que sirve de límite máximo para la fijación de jubilaciones dentro de la Administración Pública, puesto que la norma se refiere explícitamente al salario base, no a las sumas adicionales. Como quedó visto, la naturaleza extra-salarial de esas compensaciones económicas es indiscutible, pues no son resultado de la labor ejecutada en forma inmediata y directa, sino producto de circunstancias y variables paralelas a la prestación del servicio, que pueden ser estables o no. Lo único que es estable es la retribución principal, la básica, y a esa alude el artículo 19 ya citado.

Ahora bien, excepcionalmente, en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo, han aparecido disposiciones legales que pretenden integrar a los gastos de representación dentro de la noción de salario, dándoles la naturaleza de sobresueldos, todo con el objeto de que su inclusión provoque un aumento en el salario bruto y así poder ser considerados en el cálculo de un eventual derecho jubilatorio. Tal es el caso del artículo 4º de la Ley 7028 de 23 de abril de 1986 que dispone lo siguiente:

"El importe correspondiente a gastos de representación, así como el pago por concepto de dedicación exclusiva son, el primero, salario para el sólo y único propósito de cálculo para pensión, y el segundo, salario para todos los efectos".

En esta norma legal se le otorga carácter salarial a los gastos de representación, cosa que normalmente no poseen, pero no como base remuneratoria, puesto que, aún a pesar de que se expresa que es "salario" para el único propósito de cálculo para pensión, la norma no se refiere en ningún modo a la retribución esencial, es decir, se regula que forma parte del salario, en términos generales, pero frente a la disposición contenida en el numeral 19 que establece el límite máximo en materia de pensiones con relación al "salario base" de un diputado, dada la especificidad del artículo 19 en la terminología utilizada, al referirse expresa y claramente a la base remuneratoria, se impide, por así decirlo, interpretar como parte del salario base a los gastos de representación. No podemos incluir por vía de interpretación del artículo 4 de la Ley No. 7028, a los gastos de representación como parte del "salario base" del que nos habla el numeral 19 de la Ley No. 7055, ya que aún cuando se les ha otorgado el carácter salarial, no es lícito entender que forman parte del salario base, pues la base retributiva esencial no comprende esos rubros adicionales.

El sentido restrictivo del término "salario base", utilizado en el numeral 19 de la Ley No. 7055, no permite, dada su claridad terminológica, incluir otras retribuciones, que como los gastos de representación, siendo compensatorios, y no poseyendo carácter salarial, lo obtienen a través de una disposición legal que sí los trata de incluir dentro de una noción amplia de "salario". Definitivamente debe interpretarse que el salario base al que alude el artículo 19 de repetida cita, es aquél que comprende sólo la remuneración esencial y fundamental que percibe un diputado, sin contemplar otros beneficios adicionales, como lo son los gastos de representación y el combustible. Si bien es cierto que puede pensarse que estos rubros forman parte de una retribución total o global percibida por los señores diputados, no todas comparten la característica salarial, y sólo una (salario base) es la remuneración fundamental de la que parten los demás incrementos. Es claro, que ante la delimitación específica que se hace al mencionar sólo ese fundamento salarial (salario base), como tope o límite máximo para las pensiones, la pensión debe ser calculada con base en esa percepción básica, ignorando cualquier otra. El hecho de que el artículo 4º le otorgue naturaleza salarial a esos gastos de representación, no significa en absoluto que los integre a la base remuneratoria, eso sólo quiere decir que junto con el salario base forman parte de la noción de salario global o total; consecuentemente si el salario útil para fijar el límite máximo es únicamente el base, quedan excluidos los incrementos complementarios y las retribuciones compensatorias de cualquier naturaleza que sean. La limitación es tajante, no admite inclusión de ninguna clase, el sentido de la norma se dirige a limitar la precepción de jubilaciones que vayan más allá de la base remuneratoria que disfruta un diputado, y esa remuneración básica o inicial es la establecida en el artículo 41 de la Ley No. 7040 de 25 de abril de 1986.

V.- CONCLUSION

Con base en lo expuesto este Despacho estima que la remuneración básica o esencial, de la cual parten el cúmulo de incrementos o sobresueldos salariales y las retribuciones compensatorias que perciben los señores Diputados, es la fijada en el artículo 41 de la Ley No. 7040 de 25 de abril de 1986, que asciende a la suma de setenta mil colones; las retribuciones compensatorias conocidas como gastos de representación y combustible no forman parte de esa remuneración base, (salario base), por lo que en consecuencia de conformidad con el artículo 19 de la Ley No. 7055 de 18 de diciembre de 1986 el monto de las pensiones que se paguen con cargo a las partidas del Presupuesto Nacional deben tener como límite máximo la base remuneratoria apuntada.

Le saluda, con respeto,

Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADURIA DE RELACIONES DE SERVICIO

(SECCION II)

JJSC/macri

pcm.