Opinión Jurídica : 058 - del 23/08/2010

23 de agosto, 2010

OJ-58-2010

 

 

Señoras

Yolanda Acuña Castro

María Jannette Ruiz Delgado

Diputadas a la Asamblea Legislativa

Partido Acción Ciudadana

 

 

Estimadas señoras Diputadas:

 

            Con la aprobación del Lic. Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio N° PAC-YAC-029-2010 de 28 de junio anterior, mediante el cual consultan en relación con los recursos de insistencia que presentan los gobiernos locales ante la Asamblea Legislativa, en ejecución de lo dispuesto en los artículos 203 y 204 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

            La consulta se plantea porque consideran que el punto es estrictamente técnico y que es competencia de la Contraloría General de la República. En ese sentido, afirman que la aprobación de los planes-presupuesto mediante recursos de insistencia de los gobiernos locales no debe ser una atribución de la Asamblea Legislativa ya que atenta contra el principio constitucional de autonomía conferido a las corporaciones municipales y podría rozar con otros principios en materia presupuestaria.

 

            Dado que se está en presencia de una competencia exclusiva y excluyente del Órgano Contralor –a quien también se le ha atribuido función consultiva en materia presupuestaria- la Procuraduría considera que debe limitarse a señalar cuál es el estado del ordenamiento en ese punto. En ese sentido, entiende que el interés de las señoras Diputadas es conocer si el ordenamiento jurídico vigente establece un recurso contra las decisiones adoptadas por la Contraloría General en materia de aprobación de los presupuestos de los entes municipales.

 

 

A.-       EN CUANTO A LA FUNCIÓN CONSULTIVA

 

De previo a referirnos al fondo de lo consultado, procede aclarar algunos aspectos propios de la labor consultiva que, por imperio de la ley, ejerce la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

 

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo. El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas actuaciones administrativas, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Todo a efecto de que la Administración adopte la conducta que el ordenamiento prescriba. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa.

 

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

 

“ARTÍCULO 4°.-

CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

 

Interesa aquí destacar que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa.

 

No obstante, en un afán de colaborar con la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que los señores Diputados  formulan, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

 

            La consideración de estos límites es importante porque las señoras Diputadas expresan en su oficio de consulta que el tema es técnico y de competencia de la Contraloría General de la República. Además, manifiestan su preocupación porque una revisión legislativa de lo actuado por la Contraloría podría implicar una politización del tema, estimando que la aprobación de los planes presupuesto no debe ser atribución de la Asamblea Legislativa.

 

            Como se indicó, la Procuraduría interpreta las normas jurídicas a efecto de determinar su alcance, lo que puede conducir a determinar si estas presentan problemas de constitucionalidad. Por otra parte, ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General que conforme lo dispuesto en los artículos 5 de su Ley Orgánica y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, corresponde a ese Órgano Contralor el ejercicio de la función consultiva en materia de presupuesto, así como que le corresponde determinar el alcance de las normas que le atribuyen competencia. Lo que comprende, necesariamente, la competencia para aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades del país. Por consiguiente, no corresponde a la Procuraduría determinar el alcance de las disposiciones que le atribuyen la competencia de aprobar o improbar los presupuestos.

 

Hecha esa aclaración, como una forma de colaboración con las funciones que el ordenamiento atribuye a los señores Diputados, nos pronunciamos sobre el estado del ordenamiento.

 

B.-       LOS ACTOS DE APROBACIÓN DE PRESUPUESTO CARECEN DE RECURSO

 

            Como es ampliamente conocido, la Constitución Política atribuye a la Contraloría General de la República la competencia para:

 

“ARTÍCULO 184.-

Son deberes y atribuciones de la Contraloría:

(…).

2)    Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación;

(…).”

 

Sobre esa disposición se ha indicado por la Sala Constitucional, en resolución N° 7023-2001 de 19:44 hrs. de 17 de julio de 2001:

 

“Sobre el fondo. Estima la Sala que el reclamo contra lo resuelto mediante oficio FOE-MP-166 de 5 de febrero de 2001 por el Gerente de Área de Servicios Municipales y Privados y de Interés Público de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, que suspendió la aprobación de un incremento en los salarios de Director 1, 2, y 3 de la Municipalidad de Moravia que le había sometido dentro del presupuesto para el año 2001, no tiene cabida en esta sede, toda vez que se trata de decisiones y criterios relacionados con materia presupuestaria, que son propios de las potestades que por Constitución Política, tiene asignadas el órgano contralor de vigilancia de la hacienda pública, y dentro de ella, específicamente, de aprobación o no de presupuestos municipales, así como de fiscalización de su ejecución y liquidación. Todo ello, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 183 párrafo primero y 184 párrafo 2) de la Constitución Política.

Las disposiciones de la Constitución Política, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, de la Ley de la Administración Financiera de la República y del Código Municipal, son todas consecuentes en la protección del principio de legalidad presupuestaria, en virtud del cual ninguna entidad pública, puede hacer gastos sin el debido respaldo. Las razones que se han tenido para denegar la aprobación de las partidas relacionadas con los salarios para las plazas de Director, 1, 2, y 3 en el presupuesto, son cuestiones que están fuera del control de esta jurisdicción en vía de amparo”.

 

A diferencia de lo que sucede con el Presupuesto del Estado, la competencia de aprobación de los presupuestos de los entes descentralizados, incluyendo las Municipalidades, no corresponde a la Asamblea Legislativa y, por ende, esa aprobación carece de naturaleza legislativa. Por mandato constitucional, esa competencia de aprobación es propia de la Contraloría General y, en consecuencia, el acto aprobatorio o improbatorio tiene naturaleza de acto administrativo. La Constitución no ha previsto que una ley u otro tipo de acto legislativo aprueben los presupuestos de las Municipalidades o entes autónomos. Ciertamente, a partir de que la aprobación de los presupuestos públicos se ha considerado parte del núcleo de funciones parlamentarias, podría discutirse la conveniencia o no de que la aprobación corresponda a la Asamblea Legislativa o bien, que esta tenga alguna participación en dicha labor. No obstante, lo cierto es que el constituyente, siguiendo los antecedentes constitucionales, decidió mantener esa competencia fuera del Parlamento, atribuyéndosela a la Contraloría General.

 

La lectura del Acta de la sesión N° 162 de la Asamblea Constituyente nos señala que al proponerse la competencia de la Contraloría en la aprobación de los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas se pretendió garantizar que estos presupuestos respondieran a criterios técnicos, respetando al mismo tiempo la autonomía de los entes controlados. Permítasenos la siguiente cita:

 

“El Diputado Arias indicó que no se hablaba en la moción de la formación de los presupuestos de las Instituciones Autónomas. El párrafo tercero del artículo 1 –preguntó- ¿significa que las Municipalidades y las Instituciones Autónomas deben mandar sus presupuestos a la Oficina respectiva para su aprobación? ¿Participará en la formación de los mismos la Oficina de Presupuesto?

El proponente, señor Facio, le aclaró al señor Arias que, de acuerdo con el artículo 9, inciso 5, de sus mociones, entre las atribuciones de la Contraloría se establece la de “examinar y aprobar los presupuestos de las Municipalidades y de las Instituciones Autónomas, y fiscalizar su ejecución y aplicación”: La idea no ha sido que la Oficina de Presupuesto participe en la formación de los presupuestos de las Municipalidades y de las Instituciones Autónomas, pues de lo contrario la independencia de las mismas, quedaría muy comprometida por tratarse de una oficina dependiente del Poder Ejecutivo. La intervención de la Contraloría garantiza el control necesario pero de modo más conveniente.

El señor Arias replicó que lo esencial era, no la fiscalización y aprobación de esos presupuestos, sino la formación de los mismos. Lo principal a su juicio, es saber en qué forma se van a elaborar los presupuestos de las Municipalidades y de las Instituciones Autónomas, y no quiénes los van a controlar y aprobar”.

 

A lo cual respondió el Licenciado Facio reiterando que:

 

“… la idea es que la Oficina de Presupuesto tenga a su cargo el proyectar el presupuesto de la Administración central y que las Municipalidades y las Instituciones Autónomas tengan la facultad de proyectar el suyo, tal y como se hace en la actualidad... Nosotros pretendemos acabar con esa práctica puramente formal y, además, con el peligro de una arbitrariedad ministerial, haciendo que los presupuestos de esas instituciones autónomas vayan para su estudio y aprobación a la Contraloría General la que tendrá a su cargo, la decisión final sobre los mismos, así como la fiscalización de su ejecución y su liquidación”.  Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, III, Imprenta Nacional, 1956, pp. 424-425. La negrilla no es del original.

 

El constituyente quiso que la decisión final o mejor dicho única sobre la aprobación o improbación de los presupuestos de los entes autónomos y municipales correspondiera a la Contraloría. Esa voluntad fue respetada al emitirse la Ley de Administración Financiera de la República y la Ley de la Contraloría General de la República. Al emitirse estos textos, la Contraloría aprueba o imprueba los presupuestos sin que esa decisión pueda ser revisada por el Poder Ejecutivo  o por la Asamblea Legislativa. De esa forma se estableció originalmente en esta última Ley:

 

“Artículo 6º.-

Para cumplir debidamente las funciones que le son propias, la Contraloría General tendrá las siguientes atribuciones:

(….).

e)    Examinar y aprobar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, o reformarlos o improbarlos cuando no se ajusten a las normas legales y reglamentarias que rigen su emisión, o cuando no guarden la necesaria concordancia con las posibilidades económicas de las municipalidades o institución, o con los gastos generales del Estado. Si tuviere que hacer objeciones a los presupuestos que pudieran dar mérito a su reforma o improbación total, la Contraloría procurará llegar a un arreglo con la entidad correspondiente; si no hubiere acuerdo, improbará exclusivamente la parte que no merezca su aprobación. Lo que en definitiva resuelva la Contraloría será obligatorio para las Municipalidades e instituciones autónomas;

Al examinar los presupuestos referidos, la Contraloría deberá operar a base de que los sueldos y gastos de tales instituciones y corporaciones deben guardar la proporción debida respecto de los sueldos y gastos asignados en el Presupuesto General de la Nación, de modo que en puestos o cargos de categoría, trabajo y responsabilidades semejantes, se fijen sueldos semejantes salvo que los exiguo de los recursos económicos de la institución o corporación no permitan establecer esa semejanza (….);”.

 

Sin embargo, años después la Ley de la Contraloría es reformada para establecer un recurso de insistencia para ante el Poder Legislativo:

 

“Artículo 6º.-

Para cumplir debidamente las funciones que le son propias, la Contraloría General tendrá las siguientes atribuciones:

(…).

e) Examinar y aprobar los presupuestos de las Municipalidades e Instituciones Autónomas, o improbarlos total o parcialmente cuando no se ajusten a las normas legales o reglamentarias a ellas relativas, o cuando no guarden relación con las posibilidades económicas de la Municipalidad o institución de que se trate. Si la Contraloría tuviere objeciones a los presupuestos que pudieran dar mérito a su improbación, procurará llegar a un arreglo con la entidad correspondiente; y si no hubiere acuerdo, improbará exclusivamente la parte que no merezca su aprobación. Las resoluciones por medio de las cuales la Contraloría impruebe un presupuesto, deberán ser justificadas con cita de las leyes o reglamentos violados, o de los cálculos numéricos que denoten la falta de fondos suficientes, según sea el caso.

Si la Municipalidad o la institución autónoma cuyo presupuesto se improbara insistiere en la legalidad y procedencia del mismo, la Contraloría informará de inmediato a la Asamblea Legislativa si estuviere en sesiones ordinarias, o cuando fuere convocada a sesiones extraordinarias con indicación de las razones que tuvo para improbar, y las aducidas en contrario por la Municipalidad o Institución Autónoma interesada. La Asamblea examinará exclusivamente el punto o puntos sobre los que hubiere controversia, y dictará acuerdo resolviendo en definitiva, si confirma o no la resolución de la Contraloría, y, en su caso, tomará las medidas que fueren necesarias”. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley 1732 de 20 de febrero de 1954). La cursiva no es del original.

 

Se establece así la posibilidad de que la Asamblea Legislativa conozca de la improbación del presupuesto, resolviendo en definitiva sobre los puntos en que se hubiera presentado controversia entre la Contraloría y la Municipalidad o los entes autónomos. A estos se les reconoce un recurso de insistencia para oponerse a la decisión de la Contraloría y, por ende, solicitar a la Asamblea actuar como árbitro.

 

            No obstante, la Ley Orgánica de la Contraloría, N° 1252 de 13 de diciembre de 1950 y su reforma, fue derogada por la Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994, que no solo no contempla dicho recurso sino que expresamente los prohíbe. El artículo 18 de la Ley vigente establece:

 

“Fiscalización presupuestaria

Corresponde a la Contraloría General de la República examinar para su aprobación o improbación, total o parcial, los presupuestos de los entes referidos en el artículo 184 de la Constitución Política, así como los del resto de la Administración descentralizada, las instituciones semiautónomas y las empresas públicas. Los entes públicos no estatales deberán cumplir con tal requisito cuando una ley especial así lo exija.

En caso de que algún presupuesto sea improbado regirá el del año inmediato anterior. Si la improbación del presupuesto es parcial, hasta tanto no se corrijan las deficiencias, regirá en cuanto a lo improbado el del año anterior.

Los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente, igualmente deberán cumplir con lo dispuesto por este artículo. La Contraloría General de la República determinará, mediante resolución razonada para estos casos, los presupuestos que por su monto se excluyan de este trámite.

La Contraloría General de la República fiscalizará que los presupuestos sean formulados y presentados para cada ejercicio, de conformidad con las disposiciones legales y técnicas.

Si la Contraloría atrasa la tramitación y aprobación de un presupuesto, continuará rigiendo el anterior hasta que la Contraloría se pronuncie.

Cuando se trate de programas o proyectos cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el presupuesto deberá demostrar, a satisfacción de la Contraloría General de la República, que dispondrá de la financiación complementaria para terminar el programa y el proyecto respectivo2. Así reformado por el inciso d) del artículo 126 de la Ley N° 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos)

 

La improbación del presupuesto por parte de la Contraloría no paraliza la actuación municipal o de la institución autónoma, ya que si el presupuesto es improbado rige el del año inmediato anterior, pero además si la improbación es parcial regirá en cuanto a lo improbado el presupuesto del año anterior y esto hasta que no se corrijan los defectos que llevaron a la improbación. Por demás, corresponde a la Contraloría pronunciarse sobre dicha corrección.

 

Lo actuado por la Contraloría carece de recurso alguno por disposición del artículo 34 de su Ley:

 

“ARTICULO 34.- ACTOS NO RECURRIBLES ADMINISTRATIVAMENTE

Se exceptúan de la regla contemplada en el artículo anterior y desde que se dicten, quedarán firmes los siguientes actos de la Contraloría General de la República:

(….).

c)    Los actos relacionados con la materia presupuestaria”.

 

El acto que desaprueba total o parcialmente un presupuesto queda firme desde su emisión y por ende no tienen recurso alguno. Esta disposición exceptúa la materia presupuestaria del régimen normal de impugnación de los actos administrativos, de acuerdo con el cual contra el acto caben los recursos de la Ley General de la Administración Pública y posteriormente, el proceso contencioso administrativo.

 

Lo que significa que bajo la legislación vigente los entes municipales y autónomos no pueden ejercer ningún recurso, distinto de los judiciales, contra dichos actos.  Y ello porque, además, la Ley no les atribuye un derecho recursivo contra lo actuado por la Contraloría. Este aspecto ha sido destacado por el Órgano Contralor en diversos pronunciamientos. Así, por ejemplo, la resolución R-CO-3-2009 de las 10:00 hrs. del 9 de enero de 2009 (oficio CO-125-2009) expresa en lo que aquí interesa:

 

“Ello implica que si bien los actos que  dicte la Contraloría General están sujetos, por regla general, al régimen común de impugnación de los actos administrativos, pudiendo ser revisados en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y de apelación, en lo concerniente a los actos que se dicten en procedimientos de contratación administrativa, los relativos a la aprobación de contratos y los relacionados con la materia presupuestaria, los mismos quedan firmes desde que se son adoptados y, por ende, no cabe respecto de los mismos ningún tipo de gestión impugnativa en sede administrativa. En razón de lo anterior, el recurso de apelación que se conoce resulta improcedente y así se declara en esta sede…. Así las cosas, aún cuando se estimara que los actos que dicte la Contraloría General en materia presupuestaria son recurribles administrativamente, lo cual en todo caso no es compartido por este Despacho, no contemplando el ordenamiento jurídico costarricense la existencia de una vía recursiva ordinaria que permita revisar el contenido de una resolución dictada con ocasión de otro recurso igualmente ordinario, lo procedente sería declarar igualmente el rechazo ad portas del recurso de apelación sometido al arbitrio de este Despacho, tal y como en efecto se hace. Dado el rechazo ad portes que aquí se dispone se omite toda valoración en torno a los argumentos de fondo. Visto que el recurrente así lo solicita en su libelo de impugnación, se da por agotada la vía administrativa”.

 

La ausencia de recurso no ha excluido, sin embargo, que la Contraloría General entre a conocer las observaciones que el sujeto pasivo le  exprese y, de considerarlo procedente, modifique su criterio. Por ende, que proceda a aprobar el presupuesto o partida improbada.

 

Puesto que la consulta es formulada en relación con la autonomía municipal, procede recordar que el Código Municipal no autoriza un recurso contra lo actuado por la Contraloría General. Ciertamente, el Código contiene diversas disposiciones en materia presupuestaria que refuerzan la competencia de la Contraloría y el carácter técnico de los presupuestos, además de determinar cómo debe actuar la Municipalidad en materia presupuestaria y, por ende, las facultades que le competen. Empero, ninguna de sus disposiciones permite considerar que las Municipalidades están autorizadas para impugnar la improbación del presupuesto. Sencillamente, aprobado el presupuesto por la Contraloría se remite para su ejecución o en su caso, para que se corrijan los defectos que llevaron a la improbación de las partidas de que se trate. En ese orden de ideas, el artículo 102 del Código Municipal dispone:

 

“Artículo 102. — La Contraloría General de la República deberá aprobar o improbar los proyectos de presupuesto que reciba. Los improbará dentro del plazo de un mes contado a partir del recibo, en resolución razonada y la aprobación podrá ser parcial o total, por violación del ordenamiento jurídico o por falta de recursos.

Podrá introducir modificaciones a los proyectos únicamente con anuencia del Concejo”.

 

            La norma pretende regular la actuación tanto de la Contraloría como de la Municipalidad en caso de improbación del presupuesto. De esa forma se obliga al Órgano de Controlar a que emita su criterio dentro del plazo de un mes contado a partir del recibo, estando obligado a razonar los motivos de improbación. Además, se señala que la Contraloría puede improbar por violación del ordenamiento jurídico o por falta de recursos. Lo que significa que no es suficiente que el presupuesto se conforme con las distintas disposiciones que lo regulen sino que debe ser conforme con el ordenamiento en su conjunto y que un motivo de disconformidad lo será la falta de recursos para hacer frente a las erogaciones que se presupuestan. Recuérdese que en tratándose de una modificación presupuestaria, de no emitir la Contraloría su aprobación en el plazo de un mes, operará el silencio administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Contraloría. Dicha norma dispone:

 

“ARTICULO 30.-

COMPETENCIA Y VALIDEZ DE SUS ACTOS Las competencias de la Contraloría General de la República no se extinguirán por el transcurso del plazo legalmente señalado para ejercerlas; en consecuencia, los actos extemporáneos que emita, en cumplimiento de su función de fiscalización superior, no adolecerán de nulidad por esa sola circunstancia, sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias de orden interno, ni de las propias de los sujetos pasivos y de sus servidores.

Sin embargo, en el caso de que la Contraloría no resuelva o no se pronuncie dentro del plazo legal o reglamentariamente establecido, en relación con los recursos de apelación en licitaciones públicas, el acto de adjudicación se tendrá como válido y eficaz. En los casos de autorizaciones, refrendo de contratos y aprobación de modificaciones presupuestarias, se entenderá el silencio positivo y la administración podrá ejecutar válidamente el acto respectivo”.  

 

            Por demás, el recurso de insistencia tampoco es reconocido por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Esta Ley establece los principios presupuestarios que guiarán la formulación de los presupuestos por parte de entes autónomos y municipales y además, sujeta esa formulación a las normas técnicas dictadas por la Contraloría, los lineamientos sobre política presupuestaria que resulten aplicables. El artículo 53, in fine, establece estos elementos y dispone que los presupuestos serán presentados a la Contraloría para su aprobación o improbación, sin que otorgue recurso alguno contra lo resuelto.

 

            Puede decirse, consecuentemente, que a nivel legal no se ha previsto ningún recurso o mecanismo contra la decisión de la Contraloría de improbar parcial o totalmente un presupuesto cuya aprobación le corresponde constitucional o legalmente. De lo que se sigue que una vez improbada una partida o un presupuesto, el mecanismo a seguir es la ejecución del presupuesto del año anterior y la modificación de los defectos que hayan sido retenidos por el Órgano Contralor.

 

            Podría pretenderse que esa afirmación no es correcta porque el artículo 203 del Reglamento de la Asamblea Legislativa dispone:  

 

“Artículo 203.—Envío a Comisión Especial

Cuando la Contraloría hubiere improbado un egreso de alguno de los Supremos Poderes, o le hubiese negado su aprobación a un presupuesto de las municipalidades e instituciones autónomas, y tales poderes, municipalidades e instituciones hubiesen presentado ante la Contraloría , el respectivo recurso de insistencia, una vez leído en la Asamblea tal recurso, el Presidente lo pasará a estudio de la comisión que designe, salvo en el caso de presupuestos municipales donde necesariamente lo remitirá a la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo”. (Así reformado mediante sesión N° 144 del 25 de febrero de 2008).

 

            Se regula un trámite parlamentario que tiene como antecedente necesario la presentación ante la Contraloría de un recurso de insistencia (así igualmente, oficio CON-021-2010 de 30 junio 2010 del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea). No obstante, como se ha indicado, el ordenamiento niega a las municipalidades, instituciones y demás organismos cuyo presupuesto es aprobado por la Asamblea un recurso contra la improbación presupuestaria. El Reglamento presupone que otras normas jurídicas establecen ese recurso de insistencia, quizás porque así lo establecía la anterior Ley Orgánica de la Contraloría, sin que en modo alguno pueda considerarse que su objeto es crear el recurso y, por ende, autorizar a los entes municipales y demás organismos a ejercer tal mecanismo. Dada esa circunstancia, falta la base que permitiría a la Asamblea Legislativa conocer de ese trámite y, por ende, emitir una decisión sobre el mismo. Por lo que la aplicación del artículo 203 de mérito no solo se enfrenta a un posible problema de constitucionalidad sino también a la imposibilidad material de ejecución.

 

 

CONCLUSION

 

            Por lo antes expuesto, es opinión no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  Por mandato constitucional, artículo 184, inciso 2, la aprobación de los presupuestos de las instituciones autónomas y municipalidades es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República.

 

2.                  La Constitución no ha previsto que una ley u otro tipo de acto legislativo aprueben los presupuestos de las Municipalidades o de los entes autónomos. En consecuencia, el acto aprobatorio o improbatorio tiene naturaleza de acto administrativo.

 

3.                  La Ley N° 1732 de 20 de febrero de 1954 reformó la anterior Ley Orgánica de la Contraloría General de la República para establecer la posibilidad de que los entes autónomos y las municipalidades ejercieran un recurso de insistencia ante la no aprobación de sus presupuestos o modificaciones presupuestarias. Se establece así la posibilidad de que la Asamblea Legislativa conozca de la improbación del presupuesto, resolviendo en definitiva sobre los puntos en que se hubiera presentado controversia entre la Contraloría y la Municipalidad o los entes autónomos.

 

4.                  No obstante, la Ley Orgánica de la Contraloría, N° 1252 de 13 de diciembre de 1950 y su reforma, fue derogada por la Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994, que no solo no contempla dicho recurso sino que expresamente lo prohíbe.

 

5.                  En efecto, el artículo 34 de dicha Ley establece expresamente que los actos en materia de presupuesto carecen de recurso. Esta materia escapa, así, al régimen normal de impugnación de los actos administrativos.

 

6.                  El Código Municipal no autoriza un recurso contra lo actuado por la Contraloría General en materia presupuestaria. Sencillamente, aprobado el presupuesto municipal por la Contraloría se remite para su ejecución o en su caso, para que se corrijan los defectos que llevaron a la improbación de las partidas de que se trate.

 

7.                  La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos tampoco reconoce un recurso contra lo actuado por la Contraloría General.

 

8.                  Por ende, a nivel legal no se ha previsto ningún recurso o mecanismo contra la decisión de la Contraloría de improbar parcial o totalmente un presupuesto cuya aprobación le corresponde constitucional o legalmente. De lo que se sigue que una vez improbada una partida o un presupuesto, el mecanismo a seguir es la ejecución del presupuesto del año anterior y la modificación de los defectos que hayan sido retenidos por el Órgano Contralor.

 

9.                  El artículo 203 del Reglamento de la Asamblea Legislativa regula un trámite parlamentario, sin que su objeto sea crear un recurso de insistencia.

 

10.              En ese sentido, el trámite parlamentario presupone la existencia de una norma legal que faculta a los entes municipales o autónomos a interponer un recurso ante lo resuelto por la Contraloría. Dada esa circunstancia, falta la base que permitiría a la Asamblea Legislativa conocer de ese trámite y, por ende, emitir una decisión sobre el mismo. Por lo que la aplicación del artículo 203 de mérito no solo se enfrenta a un posible problema de constitucionalidad sino también a la imposibilidad material de ejecución.

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

                                                                                Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                                                                Procuradora Asesora

MIRCH/mvc

OJ-58-2010

 

FUNCION CONSULTIVA. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. FUNCIONES. APROBACION PRESUPUESTOS. IRRECUBILIDAD. RECURSO DE INSISTENCIA.  ASAMBLEA LEGISLATIVA.

 

Las señoras Yolanda Acuña Castro y María Jannette Ruiz Delgado, Diputadas a la Asamblea Legislativa por el Partido Acción Ciudadana, en oficio N° PAC-YAC-029-2010 de 28 de junio 2010, consultan en relación con los recursos de insistencia que presentan los gobiernos locales ante la Asamblea Legislativa, en ejecución de lo dispuesto en los artículos 203 y 204 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

            La consulta se plantea porque consideran que el punto es estrictamente técnico y que es competencia de la Contraloría General de la República. En ese sentido, afirman que la aprobación de los planes-presupuesto mediante recursos de insistencia de los gobiernos locales no debe ser una atribución de la Asamblea Legislativa ya que atenta contra el principio constitucional de autonomía conferido a las corporaciones municipales y podría rozar con otros principios en materia presupuestaria.

La Dra. Magda  Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, en oficio N° OJ-058-2010 de 23 de agosto siguiente, concluye que:

1.                  Por mandato constitucional, artículo 184, inciso 2, la aprobación de los presupuestos de las instituciones autónomas y municipalidades es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República.

2.                  La Constitución no ha previsto que una ley u otro tipo de acto legislativo aprueben los presupuestos de las Municipalidades o de los entes autónomos. En consecuencia, el acto aprobatorio o improbatorio tiene naturaleza de acto administrativo.

3.                  La Ley N° 1732 de 20 de febrero de 1954 reformó la anterior Ley Orgánica de la Contraloría General de la República para establecer la posibilidad de que los entes autónomos y las municipalidades ejercieran un recurso de insistencia ante la no aprobación de sus presupuestos o modificaciones presupuestarias. Se establece así la posibilidad de que la Asamblea Legislativa conozca de la improbación del presupuesto, resolviendo en definitiva sobre los puntos en que se hubiera presentado controversia entre la Contraloría y la Municipalidad o los entes autónomos.

4.                  No obstante, la Ley Orgánica de la Contraloría, N° 1252 de 13 de diciembre de 1950 y su reforma, fue derogada por la Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994, que no solo no contempla dicho recurso sino que expresamente lo prohíbe.

5.                  En efecto, el artículo 34 de dicha Ley establece expresamente que los actos en materia de presupuesto carecen de recurso. Esta materia escapa, así, al régimen normal de impugnación de los actos administrativos.

6.                  El Código Municipal no autoriza un recurso contra lo actuado por la Contraloría General en materia presupuestaria. Sencillamente, aprobado el presupuesto municipal por la Contraloría se remite para su ejecución o en su caso, para que se corrijan los defectos que llevaron a la improbación de las partidas de que se trate.

7.                  La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos tampoco reconoce un recurso contra lo actuado por la Contraloría General.

8.                   Por ende, a nivel legal no se ha previsto ningún recurso o mecanismo contra la decisión de la Contraloría de improbar parcial o totalmente un presupuesto cuya aprobación le corresponde constitucional o legalmente. De lo que se sigue que una vez improbada una partida o un presupuesto, el mecanismo a seguir es la ejecución del presupuesto del año anterior y la modificación de los defectos que hayan sido retenidos por el Órgano Contralor.

9.                   El artículo 203 del Reglamento de la Asamblea Legislativa regula un trámite parlamentario, sin que su objeto sea crear un recurso de insistencia.

10.              En ese sentido, el trámite parlamentario presupone la existencia de una norma legal que faculta a los entes municipales o autónomos a interponer un recurso ante lo resuelto por la Contraloría. Dada esa circunstancia, falta la base que permitiría a la Asamblea Legislativa conocer de ese trámite y, por ende, emitir una decisión sobre el mismo. Por lo que la aplicación del artículo 203 de mérito no solo se enfrenta a un posible problema de constitucionalidad sino también a la imposibilidad material de ejecución.