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Dictamen : 162 - del 09/08/2010
9 de agosto, 2010
C-162-2010
Señora
Lorena Hernández Soto
Secretaria
Asociación Administradora del
Acueducto Rural
de Dulce
Nombre de Naranjo
Estimada señora (srita):
Con la aprobación del
señor Procurador
General Adjunto, Ricardo Vargas Vázquez, según el artículo 12, párrafo segundo
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a su atento oficio N°
ARDN-041-010 de fecha 30 de junio del 2010, recibido en esta oficina el día 2
de julio siguiente, mediante el cual solicita nuestro pronunciamiento acerca
del criterio seguido por la Gerencia de la oficina de la Administración
Tributaria de Alajuela (Ministerio de Hacienda), acerca de las compras
exoneradas por parte de esa asociación.
Lo anterior, por cuanto consideran que el
procedimiento indicado por dicha oficina para hacer efectivas las exoneraciones
a que tienen derecho las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos
y Alcantarillados Comunales (ASADAS) deviene improcedente, solicitándonos
implementar uno que sea funcional para las ASADAS.
Imposibilidad para ejercer la función consultiva por razones de
admisibilidad
En orden a la gestión que aquí
nos ocupa, reviste fundamental importancia tener presente lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en
sus numerales 1 y 3 inciso b), en los cuales se establece claramente la
naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor.
A efecto de mayor claridad,
transcribimos los artículos citados:
“Artículo 1.- Naturaleza jurídica
La Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante
legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia
funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.
“Artículo 3. Atribuciones
Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:
b)
Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y
asesoramiento que, acerca de
cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las
empresas estatales.
(...)”.
De la normativa citada se desprende
claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico
jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, de tal
suerte que no se encuentra facultada
para responder consultas presentadas por particulares.
En el caso que nos ocupa la gestión ha sido
formulada por esa asociación, la cual, como de seguido pasaremos a exponer,
ostenta naturaleza privada, por lo que, de conformidad con las disposiciones
legales señaladas, nos vemos obligados a rechazarla, toda vez que de lo
contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales (ver en igual
sentido, en punto a la denegatoria de trámite de la consulta cuando el
solicitante es una persona privada, entre otros, los siguientes dictámenes:
C-154-2006 del 20 de abril de 2006,
C-459-2006 del 14 de noviembre de 2006, C-113-2007 del 11 de abril del 2007,
C-201-2008 del 12 de junio del 2008, C-451-2008 del 18 de diciembre del 2008,
C-029-2009 del 6 de febrero del 2009, C-063-2009 del 2 de marzo del 2009,
C-141-2009 del 19 de mayo del 2009, C-183-2009 del 1° de julio del 2009,
C-226-2009 del 24 de agosto del 2009 y C-036-2010 del 10 de marzo del 2010)
Dadas las características particulares que ostentan las
ASADAS, estimamos importante retomar algunas consideraciones vertidas en
nuestro dictamen N° C-061-2008 del 4 de marzo del
2008, en el que se define la posición de esta Procuraduría acerca de su
naturaleza privada, a pesar de las especiales labores que desarrollan. Sobre el
particular, señala el citado criterio lo siguiente:
“II.- ASOCIACIÓN ADMINISTRADORA DE LOS SISTEMAS DE
ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS COMUNAL (ASADA).
En relación con la naturaleza
jurídica y evolución histórica de las Asociaciones Administradoras de
Acueductos y Alcantarillados (en adelante ASADAs),
éste órgano asesor en dictamen N° C-169-2007 del 28
de mayo del 2005, desarrolló exhaustivamente el tema, por lo que a efectos de
retomar lo dicho en esa ocasión, a continuación se transcriben los aspectos más
relevantes de lo ahí expuesto:
“(…) I. NATURALEZA JURÍDICA DE
LAS ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE ACUEDUCTOS Y
ALCANTARILLADOS.
Las Asociaciones Administradoras de
Acueductos y Alcantarillados (ASADA), surgen a raíz de la Ley Constitutiva del
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ley No. 2726 de 14 de
abril de 1961 y sus reformas, la cual además de constituir al AyA como una institución autónoma del Estado, lo facultó a
delegar la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de
acueductos y alcantarillados --que le fueron encomendados por el legislador--,
a agrupaciones debidamente conformadas para tal efecto, según se desprende del
artículo segundo inciso g) de la citada ley:
"Artículo 2.
Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:
(…) g) Administrar y operar directamente
los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se
irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos.
Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las
corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren
un servicio eficiente.
Bajo ningún concepto podrá delegar
la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del
Área Metropolitana.
Tampoco podrá delegar la
administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad
financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.
Queda facultada la institución para
convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o
administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el
Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la
mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.
Por las mismas razones y con las
mismas características, también podrán crearse juntas administradoras
regionales que involucren a varias municipalidades". (El resaltado no es
del original)
Con fundamento en la norma
transcrita anteriormente, el Poder Ejecutivo procedió en un primer momento a
emitir el Reglamento de los Comités Administradores de los Acueductos Rurales,
Decreto N°6387-G de 16 de setiembre de 1976, el cual
pretendió regular las organizaciones encargadas de administrar los servicios
delegados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
No obstante, dicha normativa fue derogada por el Reglamento de las Asociaciones
Administrativas de Acueductos Rurales, Decreto sin número de fecha 14 de enero
de 1997, mismo que quedó sin efecto por el Reglamento de las Asociaciones
Administrativas de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Decreto N°29100-S de 09 de noviembre de 2000, el cual a su vez
perdió vigencia con el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de
Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Decreto N°
32529 de 02 de febrero de 2005, que rige a la fecha. Dispone este último
reglamento en su artículo 3:
“Artículo
Asimismo, AyA
facilitará a las futuras asociaciones el proyecto de estatutos y posteriormente
el aval de los mismos, los que deberán ser presentados al Registro de
Asociaciones del Registro Nacional, para su respectiva inscripción.”
De la norma transcrita, se
desprende que las Asociaciones Administradoras de Acueductos y
Alcantarillados constituyen personas jurídicas de naturaleza privada, dado que
su creación debe regirse por la Ley de Asociaciones. Por esta razón,
la Procuraduría General mediante criterio OJ-066-2002 del 30 de abril de 2002, indicó
que la constitución de dichas asociaciones (ASADA) debe realizarse con absoluto
respeto al derecho de libre asociación. No obstante, también advirtió
que su funcionamiento se encuentra sometido a los requisitos y requerimientos
exigidos por la normativa que las regula, ya que les fue encomendado el
ejercicio de una especial actividad que involucra la prestación de servicios
públicos en beneficio de una colectividad.
Al respecto, la Sala Constitucional
ha destacado que la delegación de esa responsabilidad de administrar el sistema
de acueductos y/o alcantarillados sanitarios, supone una clara concesión de
gestión de servicio público, obsérvese:
(…)
Este pronunciamiento de la Sala
Constitucional, legitima a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y
Alcantarillados para brindar a la comunidad un servicio público, mediante la
figura de concesión de gestión. Sin embargo debe aclararse que, no por ello,
dichas asociaciones forman parte del sector público, ya que éste lo conforman
única y exclusivamente organizaciones de naturaleza pública, situación que fue
analizada en el Dictamen C-136-94 de 22 de agosto de 1994:
“(…) Si bien el término
"sector público" es un término de difícil definición, puede decirse
que su núcleo está constituido por organizaciones públicas.
Es decir, está integrado por
personas jurídicas de naturaleza pública. Lo que excluye, por principio,
la integración del sector por personas privadas, aún cuando realicen una
actividad considerada servicio público o bien que esa actividad sea de
utilidad pública. (…) Las entidades privadas componen ese sector
privado, aún cuando la actividad que realicen pueda catalogarse de servicio
público económico. Simplemente, el Estado no toma a su cargo la
actividad ejercida por la entidad privada, no la incorpora a la Administración
ni al resto de su organización.” El resaltado y subrayado no son
del original.
Asimismo, debe recalcarse que
aunque el Poder Ejecutivo dotó a las asociaciones en cuestión de una
reglamentación especial para su actividad y organización (Reglamento de las
Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados
Comunales, Decreto N°32529), tal normativa no
modifica en lo absoluto su carácter privado. Conforme se ha indicado,
estas asociaciones constituyen entidades de servicio público de
naturaleza privada (ver Dictamen C-190-96 de 27 de noviembre de 1996), a las
cuales les corresponde brindar dichos servicios de forma eficiente, oportuna e
igualitaria, y para lograrlo deben cumplir los fines previstos en el artículo
16 del citado Reglamento(…)
En razón de lo dicho ya por esta
Procuraduría en anteriores ocasiones, resulta claro que las Asociaciones
Administradoras de Acueductos y Alcantarillados constituyen personas jurídicas
de naturaleza privada que realizan labores de interés público pues brindan
a la comunidad un servicio público -lo que no modifica su carácter privado-, y
que como tales, deben encontrarse organizadas de acuerdo con los lineamientos
establecidos en la Ley de Asociaciones, cuyo principio fundamental se encuentra
precisamente en el respeto a la libre asociación razón por la cual, en el
proceso de constitución de una ASADA, se debe garantizar ese derecho. (…)”
En todo caso, conviene
acotar que la función asesora que desarrolla esta Procuraduría General está
orientada a aclarar
dudas de orden jurídico que inquieten a la Administración, pero no a
sustituirla en el cumplimiento de sus deberes. Es decir, se orienta estrictamente a la resolución de problemas jurídicos abstractamente considerados, a partir
Por ende, nuestros criterios están
destinados a determinar cuál debe ser la correcta aplicación e interpretación
de la normativa vigente, pero no a invadir las competencias de las diferentes
instituciones, por ejemplo, “implementando” algún procedimiento para el
ejercicio de las competencias de la Administración activa. Por lo anterior, la
solicitud en el sentido de que diseñemos un procedimiento específico para la
tramitación de las exoneraciones a favor de esa asociación, sería igualmente
improcedente.
En virtud de las
consideraciones transcritas, lamentablemente nos vemos obligados a rechazar la
consulta planteada, pues de lo contrario, como explicamos supra,
estaríamos excediendo nuestras competencias legales, al acceder a rendir un
dictamen para una organización que no forma parte de la Administración Pública
-sino que pertenece al sector privado, a pesar de las especiales funciones de
interés público que desarrolla- solicitado además en una forma tal que rebasa
nuestra función consultiva.
Sin perjuicio de lo anterior, en aras de proporcionar
alguna colaboración, le recordamos que en Internet podrá encontrar toda la
jurisprudencia administrativa que ha emanado de esta Procuraduría General sobre
temas tributarios. Para los efectos
indicados, puede remitirse a la siguiente dirección electrónica correspondiente
al Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ): www.pgr.go.cr/scij
De usted con toda
consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/msch
C-162-2010
CONSULTAS. PARTICULARES
NO PUEDEN CONSULTAR. LAS ASADAS SON ASOCIACIONES PRIVADAS A PESAR DE LAS
FUNCIONES DE INTERÉS PÚBLICO QUE CUMPLEN. POR LA VÍA CONSULTIVA NO PODRÍAMOS
INVADIR LAS COMPETENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN.
La Asociación Administradora del Acueducto Rural de Dulce Nombre de Naranjo solicita nuestro pronunciamiento acerca del criterio seguido por la Gerencia de la oficina de la Administración Tributaria de Alajuela (Ministerio de Hacienda), acerca de las compras exoneradas por parte de esa asociación.
Lo anterior, por cuanto consideran que el procedimiento indicado por dicha oficina para hacer efectivas las exoneraciones a que tienen derecho las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) deviene improcedente, solicitándonos implementar uno que sea funcional para las ASADAS.
Mediante nuestro dictamen C-162-2010 del 9 de agosto del 2010 suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, indicamos que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, de tal suerte que no se encuentra facultada para responder consultas presentadas por particulares.
En el caso que
nos ocupa la gestión ha sido formulada por esa asociación, la cual ostenta
naturaleza privada, por lo que, de conformidad con las disposiciones legales
señaladas, nos vemos obligados a rechazarla, toda vez que de lo contrario
estaríamos excediendo nuestras competencias legales
En todo caso, conviene
acotar que la función asesora que desarrolla esta Procuraduría General está
orientada a aclarar
dudas de orden jurídico que inquieten a la Administración, pero no a
sustituirla en el cumplimiento de sus deberes. Es decir, se orienta estrictamente a la resolución de problemas jurídicos
abstractamente considerados, a partir del discernimiento del recto
entendimiento de las normas jurídicas.
Por ende, nuestros criterios están
destinados a determinar cuál debe ser la correcta aplicación e interpretación
de la normativa vigente, pero no a invadir las competencias de las
diferentes instituciones, por ejemplo, “implementando” algún procedimiento para
el ejercicio de las competencias de la Administración activa. Por lo
anterior, la solicitud en el sentido de que diseñemos un procedimiento
específico para la tramitación de las exoneraciones a favor de esa asociación,
sería igualmente improcedente.