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Opinión Jurídica : 033 - del 14/07/2010
OJ-033-2010
14 de julio, 2010
Señora
Ana
Lorena Cordero Barboza
Jefe
de Área
Comisión
de Asuntos Sociales
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General Adjunto por virtud del artículo 12
de nuestra Ley orgánica tengo el gusto de dar
respuesta a su estimable oficio n.° CPAS-100-17280, del 12 de marzo del 2010,
mediante el cual solicita el criterio de esta institución en relación con el
texto sustitutivo del proyecto: "LEY DE CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE
EDUCACIÓN MUSICAL”, expediente n.° 17.280, publicado en La Gaceta n.° 53, del
17 de marzo del 2009, cuyo texto está colgado también en la página electrónica
de la Asamblea Legislativa.
I.- CONSIDERACIONES PREVIAS.
Al igual que lo
hemos indicado en anteriores ocasiones en las que
Conforme con lo
anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario en
razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeñan, nos
limitaremos a emitir una opinión jurídica – que carece de los efectos
vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu, al no haber
sido formulada por
Asimismo, nos
permitimos aclarar que el plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo
157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de
II.- ACERCA
DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA.
El texto
sustitutivo del proyecto de ley sometido a consulta tiene como objeto la
creación del Sistema Nacional de Educación Musical (en adelante SINEM) como un
órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Cultura y Juventud, dotado
de personalidad jurídica instrumental, encargado de promover la creación y el
desarrollo de escuelas de música, programas de orquesta y programas especiales
de promoción de la música en todo el territorio nacional (artículo 1°).
Lo anterior dentro
de un marco de accesibilidad universal a programas de formación musical que
fomente destrezas, habilidades mentales y aptitudes en la población infantil y
juvenil; particularmente en comunidades y regiones con altos índices sociales
de pobreza, desempleo y deserción escolar, entre otros (artículo 2°).
Así se desprende
también de la exposición de motivos del texto original del proyecto al señalar:
“Existen escuelas de música diseminadas por todo el
país, cuya mayor presencia se encuentra en las cabeceras de provincia: Cartago,
Heredia, Alajuela y San José, que conforman la Gran Área Metropolitana. No
obstante, las oportunidades de acceso a centros de formación artística y cultural
para niñas, niños y adolescentes fuera de los centros de población principales
es muy limitada o casi nula, ya que las instituciones de enseñanza musical
patrocinadas por el Estado se han centrado en la capital, dificultando que
cientos de jóvenes del resto del país puedan beneficiarse del proceso de
formación musical.
Por todo lo anterior, es impostergable incentivar la
creación de nuevas escuelas más allá de la Gran Área Metropolitana, así como
apoyar las existentes que han demostrado con el correr de los años un trabajo
esmerado, mostrando resultados y beneficios en comunidades fuera de los
cantones centrales, a fin de que este sector de la población tenga acceso a una
educación musical de mucha altura, como la que reciben los niños de los centros
metropolitanos. Muchas regiones del país aún no se han beneficiado de los
programas de promoción artística y de la educación musical de niñas, niños y
adolescentes, especialmente en zonas prioritarias que contemplan altos índices
de desempleo, alta deserción escolar, embarazos de adolescentes, bajos niveles
de ingresos en el hogar, bajos índices de escolaridad y la falta de ofertas
para llenar el tiempo de ocio, entre otras variables.
(…)
Así mismo, el imperativo actual de ofrecer a la niñez
y la adolescencia en riesgo social, acciones preventivas, ante el creciente
deterioro y aumento de conductas no deseadas, tales como la drogadicción, la
criminalidad, el alcoholismo y la pérdida de tiempo gastado en "sin
sentidos", es una prioridad de atención nacional, razón por la que este
proyecto constituye una alternativa para atender de manera creativa esta
problemática.
(…)
Con la puesta en marcha y posterior desarrollo de las
escuelas de música se logrará un impacto muy positivo en las poblaciones en
condición de riesgo, será además un apoyo para la prevención de la deserción
escolar, especialmente en secundaria, ya que la disciplina alcanzada con la
práctica de un instrumento redundará en mejor rendimiento escolar. Hacia un
mediano y largo plazo se generarán empleos tanto en la enseñanza de la música
como en su ejecución.”
Dicho sistema
contaría, de conformidad con la ley propuesta, con una estructura
organizacional formada por una Junta Directiva, un Director General y un
Director Académico. Asimismo, propone trasladar el Instituto Nacional de la
Música como un programa del SINEM (artículos 4, 6, 7 y 12 del proyecto
sustitutivo), en lugar de su ubicación actual como una unidad técnica del
Centro Nacional de Música (artículo 3 inciso b de la Ley n.°8347 del 19 de
febrero de 2003).
Así, las
diferencias que presenta el texto sustitutivo que ahora se nos pone en
conocimiento del proyecto de ley original radican, básicamente, en el distinto
grado de desconcentración del SINEM respecto del Ministerio de Cultura y
Juventud (mínima en la redacción actual y máxima en la versión original), en un
mayor desarrollo de las funciones de cada uno de los órganos que lo conforman y
en la supresión del Consejo Asesor y de las reformas a la Ley de Timbre de
Educación y Cultura (n.°5923 del 18 de agosto de 1976), las cuales actualizaban
la tabla que contempla el artículo 8 de dicha ley y destinaban parte de lo
recaudado por ese concepto al SINEM. En su lugar, el artículo 8 del texto
sustitutivo introdujo el inciso f), de forma que parte del patrimonio del SINEM
estuviera conformado por una suma equivalente al 3% de las utilidades anuales
netas de todos los bancos comerciales del Estado, suma que sería deducida del
impuesto sobre la renta que cada banco debe pagar; sin embargo, por moción del
diputado Sánchez Sibaja el inciso f) anterior fue eliminado.
III.- ANTECEDENTES Y ACTUALIDAD DEL
SINEM.
Este Sistema tiene
como antecedente el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 en el cual, como
parte de las acciones de fortalecimiento del sector cultura por parte del
gobierno anterior, se incluyó como ámbito de interés el desarrollar un proceso
de aprendizaje de un instrumento musical como una herramienta para el
desarrollo humano.
Así, en una
alianza entre el Ministerio de Cultura y Juventud, los gobiernos locales y las
escuelas de música públicas y privadas se determinaron las zonas del país en
dónde se abrirían las primeras escuelas, principalmente en aquellas de riesgo
social, bajo desarrollo humano, gran densidad poblacional, etc.
Posteriormente,
Asimismo, mediante
Decreto Ejecutivo n.° 35963-C, del 6 de abril del 2010, publicado en la Gaceta
n.° 84 del 3 de mayo del año en curso, se declaró de interés público nacional
el programa SINEM como programa emblemático en la formación de capital humano
en Costa Rica, a través de las artes musicales.
Actualmente este
Sistema, posee un programa permanente de escuelas de música y de orquesta en
todo el territorio nacional, dando una alternativa de formación musical (clases
de instrumento, clases de teoría musical y ensayos de orquesta) y de desarrollo
personal, principalmente, dirigido a niños y adolescentes residentes en áreas
de riesgo social, así como a habitantes de zonas alejadas de los centros
poblacionales más importantes.
Además cuenta con
dos programas principales de educación musical: el primero denominado “Crecer
con Música”, que busca propiciar a través del aprendizaje de la música,
el desarrollo integral de niños y niñas entre los 2 y 6 años de edad
integrantes del Programa de Nutrición y Desarrollo Infantil del Ministerio de
Salud (CEN-CINAI), quiénes reciben formación en canto y percusión mediante
profesores de música que hacen uso de herramientas metodológicas enmarcadas en
el juego para transmitir una formación musical, incentivando la creatividad, el
desarrollo y fortalecimiento de habilidades motoras finas y gruesa, destrezas
vocales y auditivas, capacidades cognoscitivas, así como valores y relaciones
sociales y afectivas saludables; y el segundo, “Música con Accesibilidad”
(MAT), encargado de brindar las condiciones necesarias para que las personas
con algún tipo de discapacidad puedan acceder al aprendizaje de la música bajo
principios de excelencia musical, desarrollando sus potencialidades,
promoviendo su integración social y evitando cualquier forma de discriminación.[1]
Se trata,
entonces, de un órgano existente y en funcionamiento, del que se busca su
creación formal mediante Ley de la República – como así se indica en la
exposición de motivos del texto original del proyecto de ley – como órgano
desconcentrado con personalidad jurídica instrumental y así de dotarlo de un
asiento legal dentro de la estructura administrativa del Ministerio de Cultura
y Juventud, que le otorgue resistencia y permanencia ante futuros cambios
organizativos, a la vez que le permita quedar “…autorizado
a gestionar y administrar sus fondos, vender bienes y servicios, suscribir
contratos o convenios con personas públicas y privadas, arrendar y dar en
arrendamiento bienes muebles e inmuebles; conceder u otorgar permisos de uso de
las instalaciones pertenecientes y donar y prestar bienes o servicios,
incluyendo instrumentos musicales, a las escuelas de música municipales o
privadas que estén debidamente acreditas ante el sistema” (exposición de motivos del texto original del proyecto de ley).
En ese entendido,
nos permitimos hacer algunas valoraciones generales en torno a tres temas de
importancia que están íntimamente ligados al proyecto bajo estudio: la
desconcentración mínima, la personalidad jurídica instrumental y el principio
de caja única del Estado.
IV.- TEMAS
DE FONDO RELACIONADOS CON EL PROYECTO BAJO ESTUDIO.
A.
Desconcentración mínima.
Tal y como se indicó líneas atrás, una de las principales variaciones
que introduce el texto sustitutivo del proyecto bajo estudio respecto a su
versión original, es que reduce el grado de desconcentración del SINEM dentro
del Ministerio de Cultura y Juventud de máxima a mínima.
Conforme lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 83 de
Sobre el
tema de la desconcentración, la Procuraduría en el dictamen C-049-2006, del 14 de febrero de 2006, indicó:
“La desconcentración es una técnica de distribución de
competencias.
La particularidad de esta técnica, que la diferencia de
la descentralización, deriva de que el cambio de competencias se presenta
dentro de la propia organización administrativa. En efecto, la desconcentración
no implica la creación de un centro independiente de imputación de derechos y
obligaciones, una persona jurídica, como es lo propio de la descentralización.
Por el contrario, la desconcentración se produce en favor de órganos de una
misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se
ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como
propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Con lo cual se rompe
el principio fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía.
Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de
competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma
definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta
atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias
específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos.
Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar
funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales
competencias de la estructura originaria, tal como indicó esta Procuraduría en
el dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996. Es por ello que la norma que
desconcentra delimita la materia desconcentrada, así como los poderes
conferidos al órgano inferior.
Pero en los demás aspectos de la actividad, el órgano
desconcentrado permanece sometido a la relación jerárquica. Esa situación
autoriza al jerarca a ejercer sus poderes normales respecto de los ámbitos no
desconcentrados.
Por demás, dependiendo del grado de
desconcentración (máxima o mínima), el jerarca mantiene el poder de mando e
instrucción sobre el órgano desconcentrado (artículo 83, 3 íbidem. de la Ley
General de Administración Pública). Lo que significa que ante una
desconcentración mínima, el jerarca podría determinar el ejercicio de la
competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la
desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias es
compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la
facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar
instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias
desconcentradas.
Interesa resaltar que al transferirse la competencia, se
habilita que el inferior ejerza la competencia a nombre propio. De ese hecho,
la competencia desconcentrada puede ser delegada. La decisión corresponde al
órgano desconcentrado.
Conforme lo expuesto, la Ley debe establecer
claramente cuáles competencias se desconcentran y qué poderes mantiene el
jerarca sobre el órgano desconcentrado. Fuera de esa competencia
desconcentrada y los límites fijados por el legislador, el jerarca conserva la
potestad jerárquica. Normalmente, esa potestad se mantiene en los aspectos
administrativos y financieros, salvo los supuestos en que el legislador los
substrae a efecto de garantizar la independencia funcional implícita en la
desconcentración.”(El subrayado no es del original. Ver en el mismo sentido, el
dictamen C-276-2009 del 13 de octubre del 2009).
Se desprende de las
consideraciones anteriores la importancia de que el proyecto de ley sometido a
consulta precise claramente hasta dónde
llega la desconcentración y qué poderes conserva el señor Ministro respecto de
la materia desconcentrada. Nótese, que el texto de referencia simplemente hace
un enunciado de los objetivos que persigue el SINEM (artículo 2), pero no así
de sus competencias. Se trata de dos cuestiones diferentes, si bien
estrechamente relacionadas, y en ese sentido, el artículo 1 del proyecto se
limita a indicar que el SINEM será el competente “…de promover la creación y
desarrollo de escuelas de músicas, programas de orquesta y programas especiales
de promoción de la música en todo el país.”
Con lo cual es recomendable que el presente proyecto de ley desarrolle
con toda claridad las atribuciones del SINEM que justifican su consideración
como un órgano desconcentrado y sobre todo, el que se le otorgue personalidad
jurídica instrumental.
Adicionalmente, y según se indicó en un principio, el artículo 12 del
texto sustituto del proyecto contempla, a fin de evitar duplicidad de
funciones, trasladar el Instituto Nacional de la Música como programa del
SINEM, por lo que su artículo 13 dispone la derogación del inciso b) del
artículo 3 y del inciso n) del artículo 5 de la Ley n.°8347, debido a que,
actualmente, el referido instituto se concibe como una de las unidades técnicas
del Centro Nacional de la Música, junto con
No obstante, hay que tomar en cuenta que el
artículo 2 de la Ley n.°8347 establece como finalidad del Centro Nacional de la
Música, “contribuir al desarrollo, fortalecimiento, la enseñanza y la difusión
de las artes musicales en todas sus manifestaciones”; de modo que también es
pertinente que el proyecto de ley determine con claridad las competencias del
SINEM respecto al referido Centro a fin de evitar la existencia de dos órganos
desconcentrados del Ministerio de Cultura con funciones y objetivos similares.
B.
Personalidad
jurídica instrumental y el Principio de caja única del Estado.
La personalidad jurídica instrumental, que según
se destacó antes, el artículo 1 del proyecto de ley le reconoce al
SINEM, es un concepto que el
legislador ha utilizado para referirse al otorgamiento de una personalidad de
alcances meramente presupuestarios. Dicho concepto se aplica a los
órganos públicos, normalmente en la esfera del Poder Ejecutivo, a fin de
otorgarle potestades sobre el manejo y administración de un presupuesto propio
diferenciado del presupuesto del ente al que pertenecen:
“De lo transcrito se
deriva que la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad
presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos, con
independencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se
personaliza. Como se indica en el dictamen cuya reconsideración se solicita, la
personalidad presupuestaria significa una autonomía patrimonial determinada por
la titularidad de recursos propios, según lo disponga el legislador;
titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del organismo al
cual se pertenece, la administración y manejo de recursos con independencia del
Presupuesto del ente de pertenencia, lo que implica reconocer una facultad de
contratar. Para efectos presupuestarios, la situación de la persona
instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en el sentido de que
ambos tienen la titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en
forma independiente. Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a
diversas disposiciones que regulan la materia financiera y entre ellas las
directrices de la Autoridad Presupuestaria, pero su presupuesto y, por ende, la
ejecución presupuestaria no se identifican con el Presupuesto del ente al que
se pertenece. Ejecución presupuestaria que comprende la ordenación del pago y
el aspecto contable de éste, sea el pago efectivo. Para que una persona
instrumental no pudiese ejercer tales facultades se requeriría una norma legal
cuyo contenido lo prohibiese o restringiese. Es el caso, por ejemplo, de que
una norma legal centralice, sea en forma general o especial, la administración
de los recursos correspondientes a la persona instrumental.” (Dictamen C-280-2002
del 18 de octubre del 2002. Ver en el mismo sentido, los pronunciamientos C-113-2003 del 25 de
abril de 2003 y OJ-030-2007 del 10 de abril
de 2007).
Sin embargo, como inmediatamente precisó el dictamen C-280-2002 que acabamos de transcribir, a pesar de
que un determinado órgano de
“1.- Un principio de rango constitucional
El principio de caja única tiene su
fundamento constitucional en el artículo 185 de
"La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las
oficinas de rentas nacionales, este organismo es el único que tiene facultad
legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de
rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales".
Además, la Sala Constitucional se ha referido en
forma reiterada a ese principio, incluso confundiéndolo con los principios
propiamente de unidad y universalidad presupuestarias (así, por ejemplo, las
resoluciones Ns. 6240-93 de cita, 7596-94 de 11:18 hrs. del 23 de
diciembre de 1994 y más recientemente N° 9530-99 de 9:15 hrs. del 3 de
diciembre de 1999). La Sala ha indicado sobre este principio:
“…El principio constitucional de Caja Única determina que todos
los ingresos del Estado central, así como todos sus egresos de dinero, deberán
ser canalizados a través de una oficina especializada por Ministerio de
Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control de
la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de la República,
resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se dé de los fondos
públicos. La Sala Constitucional ha reconocido en su jurisprudencia que son
contrarias al derecho de la Constitución las normas o prácticas públicas que
permitan que fondos del Presupuesto de la República sean manejados por órganos
diversos de la Tesorería Nacional. (Cfr. sentencias números 04907-95, 05399-95,
04528-99, 04529-99, etc.)…”. Sala Constitucional, resolución N° 8675-2005 de
9:56 hrs. de 1 de julio de 2005.
El principio de caja única implica una
centralización de las diversas operaciones financieras, presupuestarias o
extrapresupuestarias, que impliquen manejo o disposición de fondos públicos. El
objetivo es facilitar el manejo transparente de los fondos públicos y
posibilitar el control del Ministerio de Hacienda sobre las distintas
operaciones financieras a cargo de esos fondos (M. ROJAS: "Los principios
presupuestarios en la jurisprudencia constitucional", La jurisdicción
constitucional y su influencia en el Estado de Derecho, EUNED, 1996, p. 245).
En ese sentido, contribuye a dar claridad, transparencia a la gestión de los
recursos públicos y permite un control más efectivo de dicha gestión. Lo que se
logra precisamente al reunir todos los recursos en un único fondo para ser
administrado por un único organismo: la Tesorería Nacional. En ese sentido, la
resolución N° 6869-96 de 14:51 hrs. del 18 de diciembre de 1996 de la Sala
Constitucional enfatiza que la violación al principio de caja única “puede
propiciar incluso situaciones de irregularidad en la custodia y manejo de esos
recursos, a los que se aplicarán criterios más laxos y por ello, más fáciles de
alterar o suavizar, según convenga al momento…".
A este órgano de relevancia constitucional le
corresponde el movimiento de fondos, particularmente en su función tradicional
de cajero del Estado. Como cajero conserva, administra los fondos y paga los
gastos del Estado. En su papel financiero, le corresponde la gestión de los
bonos públicos, lo que permite solventar los problemas de liquidez que puedan
presentarse y, por ende, cumplir con los pagos y velar por la disponibilidad de
los recursos. Estas funciones y la gestión de la deuda del Estado posibilitan
una participación en la regulación de la circulación de la moneda.
No obstante que el principio de caja única está
contenido en la Constitución Política y a pesar de su reiteración en los
artículos 10 y siguientes de la anterior Ley de Administración Financiera, es
lo cierto que diversas leyes han permitido la creación de fondos o cuentas
especiales o bien, que órganos del Estado administren los recursos asignados
con absoluto desconocimiento del principio de caja única.
La creación de recursos con destino
específico se acompañó normalmente de una autorización para que esos recursos
fuesen recaudados en una cuenta especial o para que el Banco Central, como
recaudador de impuestos, girase directamente los recursos. De ese hecho, éstos
no ingresaban a caja única. A lo anterior se unió, sobre todo a partir de la
década de los noventa, la costumbre de otorgar personalidad jurídica
instrumental a determinados órganos de los Ministerios. Aspectos todos que
contribuyeron a vaciar parcialmente de contenido el principio constitucional de
caja única. Diversas disposiciones de la Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos pretenden hacer realidad el principio constitucional y la
jurisprudencia que sobre él se ha desarrollado. Entre ellos el artículo
“ARTÍCULO 66.-
Caja única
Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los
órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley,
cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la
Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o
varias cuentas en colones o en otra moneda.
Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su
destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el
Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente,
según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente
responsable de la ejecución del gasto.
La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de
conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la
programación presupuestaria anual”.
La aplicación del artículo 66 está en relación con el artículo 1 de la
Ley. Lo que obliga a considerar la clase de organismos allí contemplados y en
particular, si comprende a FONABE.
2.- Los recursos de FONABE forman parte de “caja
única”
En orden al principio de caja
única cobra extraordinaria importancia su ámbito de aplicación y en particular,
si se aplica el principio de personalidad jurídica. Es decir, si es cada ente
público-persona jurídica el obligado a tener su propia caja, centralizando
ingresos o pagos. O si por el contrario, la centralización es en una única
caja, independientemente de la personalidad jurídica. Este aspecto es normado por cada ordenamiento.
En nuestro medio, el ámbito de aplicación del
principio es determinado por lo dispuesto en el artículo 66 antes transcrito en
relación con el 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos
Públicos, tal como se indicó en el dictamen N° C-280-2002 de 18 de octubre de
2002.
En dicho dictamen manifestamos que la
centralización de los ingresos concierne aquéllos del Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b)
del artículo 1º de esta Ley. Lo que implica que el principio abarca los
recursos del Poder Ejecutivo y de sus órganos desconcentrados. La personalidad
jurídica instrumental no es un obstáculo para que dicho principio se aplique a
dichos órganos. Y ello en el tanto la persona jurídica instrumental continúa
formando parte de la Administración Central. En efecto, en los diversos
dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación con la personalidad
instrumental o la personificación presupuestaria en el seno del Estado, ha sido
clara en cuanto que en estos casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva
implícita, una descentralización de funciones. Por consiguiente, en sentido
estricto no puede considerarse que los órganos que son dotados de personalidad
jurídica instrumental formen parte de la Administración Descentralizada. No
puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman parte de la
Administración Central, constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y
como tales dependencias de éste. Ante la imposibilidad de considerar las
personas instrumentales como Administración Descentralizada, debe entenderse
que están comprendidos en el inciso a) del artículo 1ª de la Ley y no en el c)
de ese mismo artículo. Para efectos del artículo 66 los ingresos de las
personas jurídicas instrumentales son ingresos del Gobierno Central. Por
consiguiente, deben ingresar a caja única.
En ese sentido, el dictamen C-280-2002 expresa:
“Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de
la Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación
sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica instrumental,
puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un presupuesto propio, de
administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, los
ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente. El
punto es qué significa esa integración a caja única”.
En consecuencia, para que un organismo no resulte
concernido por el principio de caja única se requiere que constituya parte de
la Administración Descentralizada o que constituya una empresa pública.
La titularidad de la personalidad instrumental o
presupuestaria no afecta esta conclusión. Ello en el tanto en que los
organismos a quienes se atribuye una personalidad de esa naturaleza no forman
parte de la Administración Descentralizada.”
La
vinculación al principio de caja única supone, entonces, que a
A
mayor abundamiento, la Procuraduría en el dictamen C-336-2003 del 29 de octubre
del 2003 subrayó:
“Las distintas disposiciones de la Ley de Administración
Financiera referidas a la Tesorería Nacional y a la unidad de caja se dirigen a
concretizar el principio constitucional de caja única. De allí que su objeto
sea regular el ingreso a dicha caja de todos los recursos del Estado,
incluyendo los recursos de los órganos-persona y en su caso, los recursos con
destino específico.
La titularidad del presupuesto le permite a la Imprenta
una gestión presupuestaria independiente. Gestión que se materializa en los
distintos actos de ejecución administrativa del presupuesto y que conducen a la
ordenación del pago y a la realización material de éste.
La existencia de una cuenta de caja única administrada
por la Tesorería Nacional de acuerdo con una programación financiera dispuesta
en el numeral 66 de cita no entraña la desaparición del presupuesto propio,
antes bien presupone la existencia de éste, por lo que no afecta el
efecto principal de la atribución de personalidad jurídica instrumental, sea la
titularidad del presupuesto.”
Lo
que no significa que la administración de los recursos líquidos por
“No escapa a la Procuraduría que la negativa a sujetarse
a las normas sobre administración financiera puede motivarse en el temor de que
la Tesorería Nacional no gire los recursos necesarios para la atención de las
becas estudiantes, desconociendo las disposiciones expresas del legislador. Se
afirma, al efecto, que la sujeción a caja única es un mecanismo para desconocer
el destino específico creado por ley.
Empero, debe confirmarse que legalmente caja única no es
incompatible con ingresos con destino específico, tal como señalamos en el
dictamen de FODESAF antes citados. Baste recordar que se trata de
aspectos diferentes dentro del proceso presupuestario. Definir el destino de un
recurso es parte del proceso de formulación presupuestaria y enmarca la
ejecución del presupuesto. Por ende, determina el objeto del gasto. Por el contrario,
caja única es un aspecto de tesorería y como tal, administración de recursos
financieros (artículo 58 de la Ley 8131).
De lo anterior se sigue que el hecho de que los recursos
líquidos se administren en las cuentas de la Tesorería no autoriza a este
órgano ni a ninguna autoridad administrativa a desconocer la afectación de los
recursos dispuesta legalmente o bien a determinar qué gastos serán realizados.
Los recursos del Fondo no pueden ser destinados a otros fines distintos de los
establecidos legalmente, porque ello equivaldría a una modificación de la Ley
por vía administrativa.
Además, la utilización de la caja única para violentar el
destino específico de los recursos implicaría, en términos de la Ley General de
Administración Pública, una desviación de poder (artículo 131.3)” (confrontar
también el dictamen C-341-2003 del 31 de octubre del 2003).
En
cualquier caso, la personalidad jurídica instrumental que se le pretende otorgar al
SINEM tiene consecuencias en orden a la aplicación de la Ley de Administración
Financiera y Presupuestos Públicos. Simplemente, y como así lo advertimos en el
dictamen C-113-2003, la
titularidad de un presupuesto propio determina que parte importante de las
disposiciones de dicha Ley no le resultarían aplicables plenamente a dicho
órgano. Ello en cuanto están dirigidas a orientar la formulación y ejecución de
la Ley de Presupuesto.
Por
otra parte, tomando en cuenta la realidad actual de
“No escapa a este Organo Consultivo, las preocupaciones
de los señores Diputados en orden a la fragmentación de la personalidad del
Estado por medio de la creación de las personalidades jurídicas instrumentales.
Lo cual se ha manifestado en orden a la Agencia Nacional de Administración
Tributaria y recientemente en orden al Centro Nacional de la Música.
Preocupación que se materializó en el propio texto de la Ley, puesto que la
referida personalidad se limita a un período de dos años
En criterio de la Procuraduría, dado que la personalidad
del Estado es única (sobre este punto, confróntese la Opinión de esta
Procuraduría N. OJ-007-2000 de 25 de enero del 2000) y en virtud de los
esfuerzos que se han dado para modernizar la administración financiera del
país, es conveniente que esta posición legislativa se consolide, de manera de
eliminar la práctica de otorgar personalidad jurídica instrumental a cualquier
órgano administrativo y como una forma de modernizar la administración
financiera del país. En ese sentido, nos permitimos opinar que si se encuentra
que las regulaciones sobre ejecución presupuestaria y materia de contratación
en el ámbito del Poder Ejecutivo son tan rígidas que impiden una correcta
administración y la satisfacción del interés público, lo conveniente es
proceder a su modificación, pero no recurrir a mecanismos como las
personalizaciones presupuestarias.”
V.- CONCLUSIÓN.
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, es criterio de este órgano
superior consultivo que el texto sustitutivo del proyecto
de “Ley de Creación del Sistema Nacional
de Educación Musical”, expediente n.° 17.280, que se
somete a nuestra consideración, si bien no presenta roces de
constitucionalidad, sí de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado,
se recomienda subsanar.
No obstante, su aprobación o no es
un asunto de exclusivo resorte de la potestad legislativa que se confiere a la Asamblea.
Sin otro
particular, y con toda consideración;
Alonso Arnesto Moya
Procurador
AAM/GPL/msch
[1] Sistema Nacional de Educación Musical. Música Sin Fronteras. Documento impreso por el Ministerio de
Cultura y Juventud, pp. 10 y 11.
OJ-33-2010
ASAMBLEA LEGISLATIVA.
PROYECTO DE LEY. SISTEMA NACIONAL DE EDUCACIÓN MUSICAL. DESCONCENTRACIÓN
MÍNIMA. PERSONALIDAD JURÍDICA
INSTRUMENTAL. PRINCIPIO DE CAJA ÚNICA DEL ESTADO.
La Jefe de Área de
Mediante la opinión jurídica n.° OJ-33-2010,
del 14 de julio de 2010, el Procurador Alonso Arnesto
Moya, indica que si
bien no presenta roces de constitucionalidad, sí de técnica legislativa que,
con el respeto acostumbrado, se recomienda subsanar. Su aprobación o no es un asunto de exclusivo resorte de la potestad
legislativa que se confiere a la Asamblea.