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Dictamen : 126 - del 17/06/2010
17 de junio, 2010
C-126-2010
Señor
George Miley Rojas
Consejo de la
Superintendencia de Telecomunicaciones
Estimado señor
Con
la aprobación del señor Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me
refiero a su atento oficio 609-SUTEL-2010 de 19 de abril último, mediante el
cual consulta:
“a) ¿Es
el Consejo de la SUTEL competente para establecer la organización de la SUTEL,
mediante la creación de las normas generales, y la Junta Directiva de la ARESEP
solo tiene competencias para aprobar o improbar dicha organización como acto de
control, para lo cual únicamente puede verificar la legalidad y oportunidad? En
este sentido, se consulta si el texto de las normas de organización sometido a
aprobación de la Junta Directiva, puede sufrir modificaciones por parte de la
Junta Directiva para su aprobación (sin la intervención del Consejo), o si
estas modificaciones deben ser realizadas por el Consejo, pues es el único
competente para establecer la organización de la SUTEL, y luego someter
nuevamente el texto modificado a la aprobación de la Junta Directiva. Se trata
de delimitar la competencia de la Junta Directiva a efectos de no vaciar el
contenido del inciso q) del artículo 73 de la Ley 7593 que otorga al Consejo la
competencia para crear y establecer las normas de organización de la SUTEL.
Adicionalmente, se trata de ser consistente con el artículo 61 de la Ley 7593 y
los artículos 59, 66, 71, 72 de ese mismo cuerpo legal.
b) ¿Qué
debe entenderse por “dictar las normas y políticas” de creación de plazas y los
esquemas de remuneración de la SUTEL, conforme el inciso ñ) del artículo 53 de
la Ley 7593? En este sentido, la consulta es si el Consejo de la SUTEL como
jerarca superior de la SUTEL le corresponde la aplicación de estas políticas y
normas para crear formalmente las plazas que necesita la SUTEL y en
consecuencia, fijar los esquemas remunerativos de su personal conforme al
artículo 71 de la Ley 7593. Se trata de ser consistentes y congruentes con las
reglas de la lógica, la técnica, el principio de razonabilidad y la
conveniencia y oportunidad. Es decir, puesto que el Consejo –como jerarca
superior- es el órgano que mejor conoce las necesidades de la SUTEL y la mejor
forma de satisfacer el interés público al cual debe dirigirse el funcionamiento
de la SUTEL. Adicionalmente, se trata de
ser consistentes con la independencia y responsabilidad de los miembros del
Consejo conforme con el artículo 66 de la Ley 7593, así como con los artículos
59, 61, 66, 69, 71, 72 de ese mismo cuerpo legal. En síntesis, ¿es el Consejo
competente para crear formalmente las plazas aprobadas y fijar los esquemas
remunerativos del personal de la SUTEL, en aplicación de las normas y políticas dictadas y aprobadas por la Junta
Directiva? Y que a través de las normas dictadas y aprobadas por la Junta
Directiva no se puede vaciar esta competencia de la SUTEL asignando la
materialización de estas funciones administrativas a otro órgano y dejando al
Consejo sin la posibilidad de crear las plazas y fijar los salarios de su
recurso humano, todo lo cual deja sin eficacia la posibilidad de la SUTEL de
administrar sus recursos, patrimonio y presupuesto.
c) Por
último, debido a que eventualmente otro órgano de la ARESEP distinto al Consejo
de la SUTEL, pudiera tomar actos, omitir actos y en general realizar cualquier
conducta que incidan en el funcionamiento de la SUTEL, se requiere que mediante
esta consulta se aclare y precisen las competencias entre el Consejo de la
SUTEL y cualquier otro órgano en estas materias de organización, creación de
plazas y esquemas remunerativos, en relación de la seguridad que deben existir
en el control y la autotutela de la conducta administrativa y la consecuente
responsabilidad. Lo anterior es importante para efectos del artículo 66 de la
Ley 7593 en relación con la absoluta independencia de los miembros del Consejo
en el desempeño de sus cometidos y la responsabilidad de su gestión.”
Adjunta
Ud. el criterio de la Asesoría Legal de SUTEL, oficio N° 608-SUTEL-2010 de 15
de abril del presente año. En él se señala que la Junta Directiva de la ARESEP
ha realizado modificaciones sustanciales a las normas generales de
organizaciones presentadas por la SUTEL. Por lo que no se ha limitado a
verificar la legalidad y oportunidad de esas normas. En cuanto a los esquemas
remunerativos, el artículo
ACLARACION PREVIA:
Como
punto tercero de su oficio, solicita SUTEL que se aclaren y precisen las
competencias entre el Consejo de la SUTEL y cualquier otro órgano en materia de
organización, creación de plazas y esquemas remunerativos en relación con la
seguridad que debe existir en el control y autotutela de la conducta
administrativa y la responsabilidad de su gestión y absoluta independencia de
los miembros del Consejo en el desempeño de sus cometidos.
Esta
solicitud es improcedente. En primer lugar, corresponde al órgano consultante
especificar sobre qué aspectos requiere una interpretación del ordenamiento
jurídico y del alcance de sus competencias.
Luego,
se solicita un pronunciamiento que tome en cuenta la independencia de los
miembros del Consejo y su responsabilidad en la gestión institucional. Aun
cuando la consulta sobre este extremo fuere planteada en forma general, la
Procuraduría estaría obligada a abstenerse de emitir pronunciamiento. Este
Órgano Consultante no desconoce que la Junta Directiva de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos ha dispuesto la apertura de un
procedimiento administrativo ordinario contra todos los miembros propietarios del Consejo de la
SUTEL y en particular, contra el Presidente del Consejo. Un procedimiento que
tendría a determinar si dichos funcionarios han incurrido en responsabilidad en
el ejercicio de sus funciones. No puede desconocerse que la consulta fue presentada
a la Procuraduría el día 20 de abril, fecha para la cual se estaba tramitando
una Información preliminar, acordada por la Junta Directiva en sesión de 12 de
abril anterior y con un plazo de diez días hábiles. Por consiguiente, no puede
descartarse que un pronunciamiento de la Procuraduría sobre responsabilidad en
el ejercicio de las funciones pueda ser utilizado en ese procedimiento
ordinario.
Este Órgano Consultivo ha reiteradamente
señalado que la función consultiva se desvirtúa cuando se pretende que rinda
dictamen en relación con un procedimiento en curso o un caso concreto. Supuesto
en el cual, de emitirse pronunciamiento, podría provocarse una usurpación de
las funciones de la Administración activa y una desnaturalización de la función
de la Procuraduría.
Consecuentemente,
la Procuraduría se limita a pronunciarse sobre la desconcentración
administrativa en general y la existencia o no de desconcentración en materia
administrativa en beneficio de SUTEL.
La
Procuraduría emite pronunciamiento sin otorgar audiencia a la Junta Directiva,
dada la existencia de ese procedimiento administrativo.
A.- LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA: UN
PODER DE DECISION PROPIO
La
desconcentración es una técnica de distribución de competencias. La particularidad
de esta técnica, que la diferencia de la descentralización, deriva de que el
cambio de competencias se presenta dentro de la propia organización
administrativa. En efecto, la desconcentración no implica la creación de un
centro independiente de imputación de derechos y obligaciones, una persona
jurídica, como es lo propio de la descentralización. Por el contrario, la
desconcentración se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o
de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una
competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre
propio y bajo su propia responsabilidad. Con lo cual se rompe el principio
fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía.
Desconcentración
y descentralización implican titularidad de competencia, pero se diferencian en
orden a la organización respecto de la cual se traslada la competencia. Puesto
que la desconcentración no conduce a la creación de una persona jurídica, lo
que importa es sobre todo la competencia que se traslada y el grado de
independencia con que dicha competencia puede ser ejercida. Un órgano
desconcentrado requiere, al menos, independencia funcional, sea la potestad de
ejercer la competencia material que le ha sido transferida sin sujeción a un
poder de mando o, en su caso, una potestad revisora, etc. que pretenda enmarcar
el ejercicio de la competencia.
Ahora
bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia
para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada
por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar
ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor
forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es
especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen
orgánicamente tales competencias de la estructura originaria, tal como indicó
esta Procuraduría en el dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996.
“Por otra parte,
la atribución de esa competencia quiebra los principios normales en orden a la
relación de jerarquía. En primer término, el jerarca deviene incompetente para
emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Esa incompetencia no
es, sin embargo, absoluta. La norma que desconcentra delimita la materia
desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los
demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de
jerarquía. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto
de los ámbitos no desconcentrados. De allí que la norma que desconcentra deba
establecer hasta dónde llega la desconcentración, qué poderes conserva el
jerarca respecto de lo desconcentrado.
En segundo
término, hablamos de un poder de decidir, pero ese poder de decidir no
necesariamente tiene que implicar agotamiento de la vía administrativa. Es
decir, la desconcentración no se opone al recurso jerárquico en favor del
jerarca o de un tercer órgano, circunstancia que está prevista en el artículo
83.-2 de la Ley General de la Administración Pública. Lo que nos indica que el
jerarca mantiene una cierta tutela sobre el inferior.
En
tercer término, dependiendo del grado de desconcentración (máxima o mínima), el
jerarca mantiene el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado
(artículo 83, 3 íbidem). Lo que significa que ante
una desconcentración mínima, el jerarca podría determinar el ejercicio de la
competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la
desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias es
compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la
facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar
instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias
desconcentradas. Aspecto que es reconocido por la doctrina…”.
Interesa
resaltar que al transferirse la competencia, el superior jerárquico resulta
incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Una
incompetencia que está delimitada exclusivamente por la materia desconcentrada.
Por consiguiente, el jerarca mantiene su competencia en los ámbitos no
cubiertos por la desconcentración. El órgano desconcentrado queda, entonces,
sujeto a jerarquía en dichos ámbitos. En el mismo sentido que el dictamen 159-1996, en el dictamen C-171-96 del 18 de
octubre de mismo año se dijo lo siguiente:
“Como la desconcentración no implica un
desconocimiento absoluto de los principios en orden a la relación de jerarquía,
el jerarca del ente u organización respecto de la cual se opera la
desconcentración conserva los poderes jerárquicos normales en orden a la
materia no desconcentrada, lo que frecuentemente comprende los aspectos de
administración del servicio desconcentrado.
La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como
los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su
actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía, por lo
que el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no
desconcentrados. Por consiguiente, el jerarca mantiene la potestad de nombrar,
remover y sancionar el personal del órgano desconcentrado”.
La
desconcentración está sujeta a los principios que rigen la competencia. Entre
ellos, el principio de legalidad. La asignación de competencia que envuelva
potestades de imperio corresponde a la ley. En igual forma, el traspaso de esa
competencia del superior al inferior debe realizarse por ley. Sólo si las
atribuciones no involucran potestades de imperio, podrá desconcentrarse por vía
reglamentaria. A este efecto, las instituciones descentralizadas pueden
recurrir al reglamento autónomo de organización.
Al
transferirse la competencia, se habilita que el inferior ejerza la competencia
a nombre propio. De ese hecho, la competencia desconcentrada puede ser
delegada. La decisión corresponde al órgano desconcentrado.
Aspecto
importante de la desconcentración es el de su grado. La desconcentración máxima
constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al
jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y
alternativamente el de revisión o de avocación. Lo cual implica, por otra
parte, que desconcentración y potestad de revisión no están indisolublemente
unidas. Dispone el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública:
“Artículo
83.-
1. Todo órgano distinto del jerarca estará
plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo
desconcentración operada por ley o por reglamento.
2. La desconcentración mínima se
dará cuando el superior no pueda:
a) Avocar competencia del inferior; y
b) Revisar o sustituir la
conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.
3. La desconcentración será máxima cuando el
inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del
superior.
4. La imposibilidad de revisar o
sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma
y a la inversa.
5. Las normas que crean la
desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la
competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración
máxima serán de aplicación extendida en su favor”.
Además
de indicar cómo se determina el grado de desconcentración, la Ley establece un
criterio de interpretación: en tratándose de la desconcentración máxima la
regla es la interpretación extensiva, en tanto que la desconcentración mínima
se interpreta en forma restrictiva. Se entiende, obviamente, que estas reglas
de interpretación rigen para la materia desconcentrada. Por consiguiente, no
resultan aplicables respecto de materia no desconcentrada.
Conforme
lo expuesto, la Ley debe establecer claramente cuáles competencias se desconcentran
y qué poderes mantiene el jerarca sobre el órgano desconcentrado. Fuera de esa
competencia desconcentrada y los límites fijados por el legislador, el jerarca
conserva la potestad jerárquica. Normalmente, esa potestad se mantiene en los
aspectos administrativos y financieros, salvo los supuestos en que el
legislador los substrae a efecto de garantizar la independencia funcional
implícita en la desconcentración.
B.- SUTEL: UNA DESCONCENTRACION MÁXIMA EN MATERIA DE REGULACIÓN
La posición institucional de la
Superintendencia de Telecomunicaciones y su naturaleza jurídica deriva no solo
de la Ley General de Telecomunicaciones sino de la Ley de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos. El artículo 6 la Ley General de Telecomunicaciones
la define en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 6.-
Definiciones
Para los efectos
de esta Ley se define lo siguiente:
(…).
27) Superintendencia de
Telecomunicaciones (Sutel): órgano de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos encargado de regular, supervisar, aplicar,
vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones”.
SUTEL
surge a la vida jurídica con la Ley General de Telecomunicaciones como un
órgano de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, pero un órgano con
competencia propia en el ámbito de las telecomunicaciones.
La
Ley de la ARESEP se encarga de precisar su naturaleza y competencias. Así, al
referirse a la estructura externa de la Autoridad Reguladora su artículo 45
comprende la SUTEL:
“Articulo 45.-
Órganos de la Autoridad Reguladora
La Autoridad Reguladora tendrá los siguientes órganos:
a) Junta Directiva.
b) Un regulador general y un
regulador general adjunto.
c) Superintendencia de
Telecomunicaciones (Sutel).
d) La Auditoría Interna.
La Junta Directiva, el regulador general, el
regulador general adjunto y los miembros de la Sutel,
ejercerán sus funciones y cumplirán sus deberes en forma tal, que sean
concordantes con lo establecido en el Plan nacional de desarrollo, en los
planes de desarrollo de cada sector, así como con las políticas sectoriales
correspondientes.
Asimismo, la Autoridad Reguladora estará facultada
para establecer su organización interna, a fin de cumplir sus funciones”.
SUTEL
es parte de la organización fundamental de la ARESEP, un órgano que
necesariamente debe existir en razón de las competencias de que es titular. Un
órgano, además, de carácter externo y que ejerce potestades de imperio, cuya
regulación es reserva de ley. Desde la presentación del proyecto de Ley que
daría origen a la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades
Públicas del Sector Telecomunicaciones,
Ley 8660 de 8 de agosto de 2008, hasta la redacción quedó claro que no
era interés de los poderes políticos crear una entidad descentralizada, sino
fundarse en la organización reguladora de los servicios públicos para
especializar uno de sus órganos en materia de telecomunicaciones. Recordemos el
texto proyecto presentado por el Poder Ejecutivo:
“A partir de estas ideas, la propuesta planteada en este
proyecto de ley parte de las bases sólidas que ha sentado a la fecha la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en adelante ARESEP. No obstante, reconociendo que el ámbito de
las atribuciones legales de ARESEP con respecto al Sector de las
Telecomunicaciones se encuentran en la actualidad muy
restringidas y que sus funciones de regulación son relativamente
estrechas, el presente proyecto de ley amplía y profundiza dichas atribuciones,
de manera que sean sólidas e independientes.
La legislación que se propone crea un órgano en la ARESEP denominado
Superintendencia de Telecomunicaciones, en adelante SUTEL. A dicho órgano, que será colegiado y
especializado, se le otorgan una serie de atribuciones exhaustivas, con
competencia para regular a todos los actores de la industria de las
telecomunicaciones y sobre todos los aspectos relacionados con la regulación
del Sector, a partir de la noción de convergencia”.
La pertenencia de la Superintendencia de
Telecomunicaciones a la ARESEP es reafirmada por el artículo 59 de la Ley de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, disposición que precisa su
naturaleza jurídica:
“Artículo 59.- Superintendencia de
Telecomunicaciones
Corresponde
a la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) regular, aplicar, vigilar y
controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones; para ello, se
regirá por lo dispuesto en esta Ley y en las demás disposiciones legales y
reglamentarias que resulten aplicables.
La
SUTEL es un órgano de desconcentración máxima adscrito a la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos; tendrá personalidad jurídica instrumental
propia, para administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones, realizar la
actividad contractual, administrar sus recursos y su presupuesto, así como para
suscribir los contratos y convenios que requiera para el cumplimiento de sus
funciones.
La
SUTEL será independiente de todo operador de redes y proveedor de servicios de
telecomunicaciones y estará sujeta al Plan nacional de desarrollo de las
telecomunicaciones y a las políticas sectoriales correspondientes”.
SUTEL es un órgano desconcentrado en grado
máximo de la Autoridad Reguladora con personalidad jurídica instrumental para los
efectos que la Ley define. Sea la personalidad instrumental cubre la
administración del Fondo Nacional de Telecomunicaciones, la administración del
presupuesto y los recursos que el legislador le asigna y, por ende, le permite
realizar la actividad contractual necesaria para la ejecución de ese
presupuesto, suscribiendo los contratos que sean necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
Es claro que el ámbito de la
desconcentración que disfruta la SUTEL cubre sus competencias en materia de
telecomunicaciones. En ese ámbito, la Autoridad Reguladora de Servicios
Públicos tiene una competencia de excepción, de modo que solo participa en la
regulación de las telecomunicaciones en los casos que excepcionalmente su Ley
Orgánica y la Ley General de Telecomunicaciones señala. Están comprendidos
dentro de estos supuestos lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley General de Telecomunicaciones en
materia reglamentaria, norma a la cual nos referimos en el dictamen N° C-015-2010
de 19 de enero de 2010. Cabe agregar como competencia de la Junta Directiva, la resolución de los recursos contra la
fijación de tarifas, cánones, tasas y contribuciones realizada por la SUTEL,
artículo 53, inciso o de la Ley 7593, la emisión de criterio respecto de la
propuesta de normas técnicas que hace SUTEL al Poder Ejecutivo, artículo 73,
inciso r de la citada Ley 7593.
Más
allá de las competencias específicas reconocidas por la Ley a la Autoridad
Reguladora, los órganos de este ente distintos de la SUTEL se ven
imposibilitados de tomar decisiones respecto de
la regulación de las telecomunicaciones. Por lo que fuera de esas
excepciones, es la Superintendencia el órgano de la ARESEP competente en
materia de regulación de las telecomunicaciones, competencia que comprende la
aplicación del ordenamiento correspondiente y el ejercicio de la supervisión y
vigilancia en el cumplimiento de las normas jurídicas y técnicas que lo
integran y en su caso, la potestad sancionatoria sobre los agentes del mercado
de telecomunicaciones, así como la imposición de obligaciones a los operadores de redes y
proveedores de servicios y la protección de los derechos de los usuarios de
las telecomunicaciones. Competencias que SUTEL debe ejercer dentro del
marco jurídico y de los planes y políticas que regulan y orientan el
sector. Se encuentra dentro de esas
competencias lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley de la ARESEP:
“Articulo 60.- Obligaciones fundamentales de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL)
Son obligaciones fundamentales de la SUTEL:
a) Aplicar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones, para lo cual actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables.
b) Administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones y garantizar el cumplimiento de las obligaciones de acceso y servicio universal que se impongan a los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones.
c) Promover la diversidad de los servicios de telecomunicaciones y la introducción de nuevas tecnologías.
d) Garantizar y proteger los derechos de los usuarios de las telecomunicaciones.
e) Velar por el cumplimiento de los deberes y derechos de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones.
f) Asegurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones.
g) Controlar y comprobar el uso eficiente del espectro radioeléctrico, las emisiones radioeléctricas, así como la inspección, detección, identificación y eliminación de las interferencias perjudiciales y los recursos de numeración, conforme a los planes respectivos.
h) Asegurar el cumplimiento de las obligaciones de acceso e interconexión que se impongan a los operadores de redes de telecomunicaciones, así como la interoperabilidad de dichas redes.
i) Establecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos.
j) Velar por la sostenibilidad ambiental en la explotación de las redes y la prestación de los servicios de telecomunicaciones.
k) Conocer y sancionar las infracciones administrativas en que incurran los operadores de redes y los proveedores de servicios de telecomunicaciones; así como establecer la responsabilidad civil de sus funcionarios”.
Igual criterio se impone respecto de las competencias sustantivas establecidas en el artículo 73. Esas competencias sustantivas son propias de la Superintendencia, por lo que no pueden ser legalmente ejercidas por ningún otro órgano de la ARESEP. Ergo, están cubiertas por la desconcentración máxima y deben ser interpretadas como tales.
Nótese que la configuración legal de la
SUTEL ya estaba presente en el proyecto de ley que dio origen a la N° 8660. No
obstante, en la discusión legislativa se precisó el grado de desconcentración,
señalando que es máxima. Congruente con lo cual se elimina la amplia
posibilidad de revisión que el proyecto reconocía a la Autoridad Reguladora. En efecto, en el inciso n) del
artículo 53 del texto del proyecto, se le otorgaba competencia a la Junta
Directiva de la ARESEP para:
“n) Resolver, agotando la vía administrativa, los recursos que se
presenten contra las resoluciones que dicte la Superintendencia de Telecomunicaciones,
con excepción de lo relacionado con materia laboral”.
Texto que mantenía el Dictamen Afirmativo
de Mayoría.
De haberse mantenido esa redacción de la
Ley, solo en materia laboral tendría competencia definitiva la SUTEL y, por
ende, podría haberse discutido el grado de desconcentración del órgano. Habría
podido afirmarse que en materia de telecomunicaciones la SUTEL no ejercía una
competencia propia y en forma definitiva. La última palabra la tendría la Junta
Directiva. No obstante, el texto del artículo en este inciso sufrió una
sustancial modificación consecuencia de la discusión legislativa. De ese modo
la potestad de revisión mediante el conocimiento y resolución del recurso de
apelación solo procede respecto de la fijación de tarifas, tasas,
contribuciones o cánones, inciso o) del artículo 53.
Se sigue de ello que la
desconcentración operada a favor de SUTEL impide que la Junta Directiva de la
ARESEP pueda revisar o sustituir lo dispuesto por SUTEL en las otras materias
sustantivas o avocar dicha competencia. Además, le está legalmente prohibido a
la ARESEP impartir órdenes, instrucciones o circulares, sobre el modo en que
habrá de ejercer SUTEL sus competencias. Sencillamente, la desconcentración
significa que a la ARESEP se le han cercenado las potestades contralora,
revisora (con la excepción indicada) y de mando.
Es
de recordar, sin embargo, que esa desconcentración de competencias sustantivas
no comprende el poder reglamentario. La competencia reglamentaria de la Junta
Directiva de la ARESEP ya fue objeto de análisis en el dictamen C-015-2010 de
19 de enero de 2010, en el cual se concluyó en lo que interesa:
“1. El artículo 77 de la Ley 8642, Ley General de
Telecomunicaciones, N° 8642 de 4 de junio de 2008, constituye una norma sobre
competencia en materia de reglamentación de las telecomunicaciones. En ese
sentido, define el organismo competente y establece plazos dentro del
cual deberían ser emitidos los reglamentos.
(….).
5. La Ley 8660 de
cita no tiene como uno de sus contenidos el regular la potestad reglamentaria,
por lo que no atribuye competencia a un organismo determinado para emitir los
reglamentos a que se refiere el artículo 77 inciso 2 de la Ley 8642. Por
consiguiente, no se determina que la Ley 8660 asigne la potestad de emitir
reglamentos técnicos en materia de telecomunicaciones a un ente u órgano
distinto de la ARESEP”.
Es por ello que corresponde a la Junta
Directiva de la ARESEP la emisión de los Reglamentos de acceso e interconexión;
Reglamento de acceso universal, servicio universal y solidaridad, Reglamento
sobre el régimen de protección al usuario final, Reglamento interior de la
Superintendencia de Telecomunicaciones, Reglamento de prestación y calidad de
servicios, Reglamento del régimen de competencia en telecomunicaciones,
Reglamento para la fijación de las bases y condiciones para la fijación de
precios y tarifas, comprendido en el artículo 50 de esta Ley, los Planes
fundamentales de encadenamiento, transmisión y sincronización y los demás reglamentos
que sean necesarios para la correcta regulación del mercado de las
telecomunicaciones.
Afirma SUTEL, empero, que la
desconcentración cubre además la materia organizativa y el poder normativo en
aspectos administrativos. Lo que obliga a entrar a analizar las competencias
respectivas de la SUTEL y de la ARESEP en esos campos.
C.- EN
ORDEN A LA DESCONCENTRACION EN MATERIA ADMINISTRATIVA
La consulta expresamente plantea la
interrogante en orden a una desconcentración administrativa en materia de administración
y organización interna de SUTEL.
Como reiteradamente ha señalado la
Procuraduría en su jurisprudencia, la independencia funcional que se reconoce a
un órgano está referida normalmente a la competencia sustantiva que se
desconcentra. Una independencia funcional en materia administrativa es
excepcional y requiere expreso reconocimiento por ley. En el presente caso, se
trata de determinar si esa independencia existe en relación con la organización
interna, la normativa y política en materia de remuneración y creación de
plazas en SUTEL.
Se pretende que se establezca que el
Consejo de SUTEL es el competente para establecer la organización de este
órgano mediante la creación de normas generales, correspondiéndole a la Junta
Directiva de ARESEP la facultad de aprobar o no aprobar lo “establecido” por el
Consejo.
La potestad de organización
comprende un conjunto de potestades dirigidas a la creación, configuración,
operación y modificación de la estructura administrativa. Más concretamente, es
el poder de determinar la estructura administrativa interna. El artículo
“Asimismo, la
Autoridad Reguladora estará facultada para establecer su organización interna,
a fin de cumplir sus funciones”.
Autoridad
Reguladora en este artículo se refiere al Ente creado por el artículo 1 de la
Ley y que de acuerdo con el mismo artículo 45 tiene como órganos externos:
“a) Junta Directiva.
b) Un regulador general y un regulador general adjunto.
c) Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL).
d) La Auditoría Interna”.
Esta potestad de autoorganización es
reafirmada por el artículo 53 de esa misma Ley. En efecto, este numeral atribuye
potestades a la Junta Directiva de la ARESEP en materia de organización interna
de la ARESEP. Así, se dispone:
“Artículo 53 de la Ley 7593:
Son deberes y atribuciones de
la Junta Directiva:
l) Aprobar la organización interna de la Autoridad Reguladora y el
estatuto interno de trabajo.
[…]
ñ) Dictar las normas y políticas que regulen las condiciones
laborales, la creación de plazas, los esquemas de remuneración, las
obligaciones y los derechos de los funcionarios y trabajadores de la Autoridad
Reguladora y de la SUTEL. […]”
Es pretensión de
la consulta que se establezca que la función de la Junta Directiva de la ARESEP
consiste en una simple aprobación de la organización, reglamentos y políticas
que le presente la SUTEL, correspondiéndole a esta determinar el contenido de
esos reglamentos, políticas y demás normas. Una interpretación que, según
SUTEL, derivaría del artículo 73, inciso q) de la misma Ley en cuanto dispone:
“Son funciones del Consejo de la SUTEL:
(…).
q) Someter,
a la aprobación de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora, las
estrategias del órgano, los planes anuales operativos, los estados financieros
y las normas generales de organización de la SUTEL”.
En lo que concierne a “normas generales de organización”, este artículo debe verse en consonancia con lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley General de Telecomunicaciones. Dentro de los reglamentos cuya emisión corresponde a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, esta norma comprende el relativo a la organización de SUTEL. En efecto, el inciso d) se refiere al Reglamento Interior de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Interpretando ambas disposiciones, la Procuraduría concluyó, en el dictamen C-015-2010 de 19 de enero de 2010, que la potestad de dictar el reglamento interior de la SUTEL corresponde a la ARESEP:
“Reglamento
interior de la Superintendencia de Telecomunicaciones
La
Ley 8660 modifica la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora para atribuirle
a su Junta Directiva:
“Articulo 53.-
Deberes
y atribuciones
Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:
(…).
ñ) Dictar
las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la creación de plazas,
los esquemas de remuneración, las obligaciones y los derechos de los
funcionarios y trabajadores de la Autoridad Reguladora y de la SUTEL.
Al regular la competencia del Consejo de SUTEL se
establece en el artículo 73 de la Ley de la ARESEP, adicionado por la Ley 8660:
“Son funciones del Consejo de la SUTEL:
(…).
q) Someter, a la aprobación de la Junta
Directiva de la Autoridad Reguladora, las estrategias del órgano, los planes
anuales operativos, los estados financieros y las normas generales de
organización de la SUTEL”.
Por lo que no puede existir duda alguna de que al aprobar la Ley 8660 el
legislador decidió que la potestad reglamentaria interna de la Superintendencia
de Telecomunicaciones correspondiera a la ARESEP, como ya lo había decidido la
Ley 8642. Por consiguiente, la Ley 8660 reafirmó lo dispuesto en el artículo 77
inciso 2, manteniendo su vigencia”.
El Reglamento
Interior de SUTEL concierne su organización y funcionamiento interno. Ninguna
norma legal acuerda a SUTEL potestad reglamentaria. Esta corresponde a la
ARESEP, sin que en modo alguno pueda considerarse que esa potestad se limita a
comprobar la legalidad de los proyectos de reglamento elaborados por la
Superintendencia, a efecto de decidir si los aprueba o no. Por el contrario, se
está ante una competencia propia de la Junta Directiva que le permite modificar
la propuesta que le haya preparado la Superintendencia. Por ende, es la Junta
Directiva quien emite el reglamento sobre la estructura administrativa de
SUTEL. Este puede proponer normas de organización, pero la decisión final no le
corresponde. No puede entenderse, en
consecuencia, que la actuación de la Junta Directiva se produzca únicamente
para integrar la eficacia de la norma emitida o “creada” por SUTEL. Por el contrario,
precisamente porque ninguna norma atribuye a la SUTEL un poder normativo y, por
el contrario, diversas normas (artículos 77 de la Ley 8642 y 53, incisos l) y
ñ) se lo atribuyen a la ARESEP, debe entenderse que la competencia de la Junta
Directiva abarca la de modificar la propuesta de organización que le presenta
el Consejo de la Superintendencia.
SUTEL solicita
un pronunciamiento sobre la facultad de
“dictar las normas y políticas” reguladoras de las condiciones
laborales, creación de plazas, los esquemas de remuneración y los derechos y
obligaciones de los servidores de SUTEL. En su criterio, al ser el Consejo de
la SUTEL el superior jerárquico del órgano le corresponde aplicar las políticas y normas para crear formalmente
las plazas y fijar los esquemas remunerativos del personal.
Estima la
Procuraduría que el inciso ñ) del artículo 53 establece una potestad normativa
y directiva de la Junta Directiva de la ARESEP en los campos indicados. Por
consiguiente, significa que en estos ámbitos es la ARESEP quien tiene el poder
de decisión, de una parte y que el Consejo de SUTEL no es competente para
establecer las normas generales que regulan la organización y las relaciones
laborales de SUTEL, de otra parte. De la Ley no se deriva ninguna competencia
de la SUTEL para regular ni las condiciones laborales, estableciendo el régimen
de derechos y obligaciones de sus empleados, ni sus esquemas remunerativos ni
la creación de plazas, aspecto que está en relación con la potestad de
organización que, como dijimos, se mantiene en el jerarca de ARESEP. Esa
competencia, en efecto, no se deriva del inciso q) del artículo 73 de la Ley
7593, antes transcrito. El término “someter a aprobación” debe ser interpretado
en concordancia con las otras normas relativas a organización, lo que impide
concluir que se ha otorgado un poder normativo en ese ámbito a la
Superintendencia.
De la consulta se desprende
que el inciso ñ) del artículo 53 tiene un alcance limitado en cuanto se refiere
a la SUTEL. Al mencionar en forma diferenciada la Autoridad Reguladora y la
SUTEL, el inciso no deja margen de duda en cuanto a que la competencia para
dictar las normas y políticas en los ámbitos allí mencionados corresponde a la
ARESEP. La circunstancia de que corresponda al Consejo de SUTEL proponer las
normas y políticas relativas a ese órgano no permite considerar que la función
de la Junta Directiva de la ARESEP esté limitada a un control de legalidad y
oportunidad. Una interpretación en ese sentido se contrapone tanto al artículo
53 inciso ñ) como a la configuración legal de la SUTEL, sea su configuración
como un órgano de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y no como
un ente. Cabe reiterar que en los distintos textos que se presentaron y las
mociones discutidas no se estableció que la SUTEL
fuera un organismo separado de la ARESEP. Por el contrario, se pretendió
aprovechar la competencia reguladora y la experiencia que ese Ente tiene en
materia regulatoria para establecer como parte de su estructura un órgano,
ciertamente con competencias materiales propias, pero siempre parte de la
Autoridad Reguladora.
En consonancia con lo anterior, cabe agregar que el
legislador no consideró necesario para el ejercicio de la potestad de
regulación por parte de SUTEL el asignarle una potestad de dirección y normación en materia de empleo público. En general, la potestad reglamentaria en materia de
organización y relación de servicio no le ha sido atribuida a la
Superintendencia. En otras palabras, no ha sido desconcentrada.
La
Superintendencia plantea también el aspecto de la ejecución de las normas y
políticas emitidas por la Junta Directiva. En ese sentido, solicita que se
determine si le corresponde al Consejo aplicar esas políticas y normas o si esa
aplicación le corresponde a algún órgano de la ARESEP. La duda surge
particularmente en orden a la creación de plazas.
Como se indicó
el poder normativo y organizativo corresponde a la Junta Directiva. Empero, el
que esos poderes le competan no significa que sea la Junta quien deba ejecutar
lo reglamentado, de manera tal que le corresponda emitir directamente o por
medio de otro órgano interno, los actos
necesarios para la aplicación de las disposiciones reglamentarias. Lo que tiene
consecuencia en orden a la creación de empleos, las obligaciones y derechos
laborales y, en general, el régimen disciplinario.
Conforme lo
expuesto, resulta claro que la potestad reglamentaria de la Junta Directiva
concierne la regulación del estatuto de personal de la SUTEL, comprensivo de los
derechos y obligaciones de los servidores. Por ende, la Junta establece el
régimen disciplinario. Pero eso no significa que le corresponda a ese órgano ni
aplicar ese régimen ni determinar que uno de sus órganos es el competente para
aplicarlo. Nótese, en efecto, que el artículo 73 de la Ley, en su inciso ñ),
atribuye competencia al Consejo de la Superintendencia para “aplicar el régimen
disciplinario al personal de la SUTEL”, una aplicación que no puede ser objeto
de revisión por parte de la Junta Directiva o del Regulador, según se deriva
del artículo 53, inciso o). Y tampoco por el Regulador. Cuando el artículo 57,
inciso 5 atribuye al Regulador General: “resolver los recursos que deba
conocer en materia laboral”, deja claro que no todos los recursos en materia
laboral le corresponden. Y precisamente no le corresponden los relativos a
relaciones laborales de los empleados de la SUTEL.
Aplicar el
régimen disciplinario implica, entre otros aspectos, aplicar las disposiciones
en orden a remoción de empleados. Esta disposición y el artículo 59 en relación
con el 72 de la Ley 7593 nos llevan a considerar que, tal como lo sostiene la
consulta, corresponde a la SUTEL la facultad de crear las plazas previstas en
las normas de organización y nombrar en dichas plazas. Ciertamente, la potestad
de nombramiento no es expresa, pero se deriva del principio del
paralelismo de las competencias. Conforme lo cual, que si el Consejo de SUTEL
puede despedir un funcionario es porque tiene la facultad de nombrarlo.
El artículo 59
de la referida Ley otorga personalidad jurídica instrumental a la
Superintendencia de Telecomunicaciones para contratar, administrar sus recursos
y su presupuesto, suscribiendo los contratos y convenios que requiera para
cumplir sus funciones. En tanto que el artículo 72 dota al órgano de recursos
propios. La administración de estos recursos queda reservada a favor de la
Superintendencia. En desarrollo de esa administración, la SUTEL aplica las
normas y políticas sobre creación de plazas y remuneración de sus funcionarios.
A partir de esos actos de ejecución, se forma la organización de apoyo de SUTEL
y en general, el personal del órgano.
Es a partir del ejercicio de esas facultades de ejecución que debe
entenderse el artículo 61 de la Ley. Dicha disposición faculta al Consejo para
asignar funciones de organización y coordinación del funcionamiento al
Presidente. Dicha atribución no significa en modo alguno que el Consejo sea el
titular del poder normativo o de una potestad de autoorganización. Pero sí
señala que, definido el marco normativo y directivo, corresponde a la SUTEL su
ejecución y para ese efecto el Presidente del Consejo –como órgano ejecutivo-
puede ser encargado de hacer las asignaciones (sea aplicar) que se deriven de
los reglamentos y políticas. Tómese
nota, por demás, que para efectos de esa posible asignación es irrelevante que
el reglamento sea propuesto por SUTEL y aprobado por la ARESEP o bien, que
corresponda la potestad normativa a la ARESEP. En ambos casos, la posibilidad
de actuación deriva de lo dispuesto en el Reglamento y en modo alguno esa
posibilidad puede implicar la facultad de actuar en contra de lo reglamentado.
Así, asignar tareas, funciones auxiliares, es una labor que se hace
dentro del marco organizativo formulado por el reglamento respectivo. Es un
acto de ejecución del poder organizatorio,
manifestación del mismo, pero no se identifica con este. Nótese que de acuerdo con el artículo 69 de
la citada Ley, el personal de apoyo –incluido el personal profesional- se nombra
de acuerdo con lo dispuesto reglamentariamente. En
efecto, dicho artículo remite al reglamento para establecer la organización de
apoyo de la SUTEL que “tendrá una
organización de apoyo formada por profesionales en las materias de su
competencia, según se disponga reglamentariamente”. Con lo que reafirma que la
estructura orgánica del órgano, la determinación de los puestos que debe tener
SUTEL es determinada por el reglamento y este Reglamento es emitido por la
ARESEP. Un poder de autoorganización fuera del reglamento emitido por la ARESEP
no se concibe.
Conforme lo expuesto hasta aquí, se sigue que la Junta Directiva de la ARESEP no ha perdido la
potestad jerárquica en materia de organización de la Superintendencia de
Telecomunicaciones. Pero, ¿puede ser considerado el jerarca máximo de la SUTEL,
o este es el Consejo de SUTEL?
La condición de jerarca de la SUTEL es manifiesta en tratándose de la
materia regulatoria desconcentrada. No obstante, esa condición es discutible en
tratándose de los aspectos administrativos que nos ocupan. Y es que esa condición de jerarca supremo no
está expresamente establecida en la Ley 7593 ni en la 8660. Estas leyes no
contienen una disposición taxativa sobre el punto, como sí lo podemos encontrar
en las leyes que regulan el sistema financiero, para citar órganos con poderes
decisorios en materia de regulación. Conforme esas leyes, en las Superintendencias del Sector Financiero el
jerarca supremo de la Superintendencia y
de su personal es el Superintendente respectivo, no el Presidente Ejecutivo del
Banco Central de Costa Rica o el Consejo Superior del Sistema Financiero
Nacional. Así resulta, por ejemplo, de la Ley del Régimen Privado de Pensiones
Complementarias, N° 7523 de 7 de julio de 1995, que dispone:
“Artículo
38.-
Atribuciones
del Superintendente de Pensiones. El Superintendente de Pensiones tendrá las
siguientes atribuciones:
(…).
k) Ejercer las potestades de máximo jerarca en materia administrativa
y de personal. En su calidad de jerarca, le corresponderá nombrar, contratar,
promover, separar y sancionar al personal de la Superintendencia a su cargo y
adoptar las demás medidas internas correspondientes a su funcionamiento. Cuando
se trate del personal de la Auditoría Interna, el Superintendente deberá
consultar al Auditor Interno. El Superintendente agota la vía administrativa en
materia de personal”.
En igual forma, el artículo 131
de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, establece respecto del
Superintendente General de Entidades Financieras:
“Artículo 131.-
Funciones del Superintendente
General de Entidades Financieras Corresponderán al Superintendente General de
Entidades Financieras, las siguientes funciones:
(….).
j) Ejercer las potestades de máximo jerarca en
materia administrativa y de personal. En su calidad de jerarca, deberá nombrar,
contratar, promover, separar y sancionar al personal de la Superintendencia a
su cargo y adoptar las demás medidas internas que correspondan a su
funcionamiento. Tratándose del personal de la auditoría interna, el
Superintendente deberá consultar al auditor interno. En materia de personal, el
Superintendente agota la vía administrativa”.
Y en la misma línea,
para el Superintendente General de Valores, establece el artículo 8 de la Ley
Reguladora del Mercado de Valores:
“Artículo 8.-
Atribuciones del Superintendente
Al Superintendente le
corresponderán las siguientes atribuciones:
(….).
f) Ejercer las potestades de jerarca administrativo de la Superintendencia y agotar la vía administrativa en materia de personal. (….)”.
Dado el contenido de estas disposiciones, no puede quedar duda de que el Superintendente respectivo es el jerarca supremo en materia administrativa de la Superintendencia de que se trate y que esa condición de jerarca supremo significa algo más que agotar la vía administrativa en materia laboral. Es de advertir que no existe en la Ley de la ARESEP una disposición que indique que el Consejo de la SUTEL o su Presidente es el jerarca máximo de la Superintendencia.
Esa
ausencia no es, sin embargo, excepcional. La desconcentración responde, como se
ha indicado, a un criterio de distribución de funciones y tiende a la
especialización en el ejercicio de la competencia sustancial o material; ergo
en el poder de decidir. El hecho de que se desconcentre la competencia material
no significa que deba desconcentrarse también materia instrumental como es la
administrativa. El legislador puede decidir mantener total o parcialmente la
relación de jerarquía respecto de esa materia administrativa, por lo que en
estos ámbitos el órgano desconcentrado no será independiente del jerarca.
Ahora
bien, significa esa ausencia de disposición que el máximo jerarca
administrativo de la SUTEL es la Junta Directiva de la ARESEP? A la Junta
Directiva corresponde, como lo hemos indicado reiteradamente, la potestad de
organización de la SUTEL mediante el ejercicio de la potestad normativa. Pero,
al determinar el legislador que la SUTEL tendrá personalidad jurídica
instrumental y al dotarla de recursos presupuestarios propios, sustrajo estos
aspectos de administración de la esfera de competencia de la Junta Directiva
como jerarca de la ARESEP. Reiteramos, como consecuencia del artículo 59 en
relación con el 72 es la Superintendencia la que administra sus recursos no
solo los financieros y ejecuta su presupuesto, pudiendo realizar las
contrataciones que sean necesarias para el cumplimiento de las funciones
sustantivas que el ordenamiento le ha asignado.
Lo
anterior significa que una vez que la Junta Directiva de la ARESEP haya dictado
las normas y políticas para regular las condiciones laborales, crear plazas,
establecer esquemas de remuneración y particularmente el régimen a que se
someten los servidores de la SUTEL, corresponde al Consejo como jerarca
administrativo tomar las decisiones correspondientes para ejecutar lo normado y
dirigido por la Junta Directiva, comprometiendo y ejecutando los recursos
presupuestarios correspondientes. La función del
Consejo es material: determinada la organización de SUTEL por la ARESEP y
establecidos los esquemas remunerativos de dichas plazas, corresponde al
Consejo llenar las plazas y darles la remuneración que el esquema determina.
Ciertamente,
esa ejecución resulta enmarcada en las leyes que rigen la administración
financiera y su control, los reglamentos que regulen la Superintendencia, así
como el presupuesto, los planes anuales y las estrategias del órgano. Sujeción
en la cual SUTEL no se diferencia de la mayoría de organismos públicos del
país.
En
resumen, si bien en el caso del Consejo de la SUTEL el legislador decidió no
calificarlo de jerarca administrativo, lo cierto es que sustrajo del superior
máximo (la Junta Directiva de la ARESEP) la potestad de nombramiento y el
ejercicio del poder disciplinario, la administración de los recursos de toda
naturaleza, la contratación para cumplir los fines encomendados y en general, el poder de girar
órdenes concretas en esos ámbitos. En la medida en que se reservan esas facultades a SUTEL, el Consejo
deviene superior jerárquico de la Superintendencia en materia administrativa.
CONCLUSION:
Por lo
antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:
1)
La
Superintendencia de Telecomunicaciones, SUTEL, es parte de la organización
fundamental de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, ARESEP. Un
órgano con poder decisorio propio, que ejerce potestades de imperio, cuya
regulación es reserva de ley.
2)
La desconcentración máxima garantiza
independencia funcional a SUTEL e impide
a la ARESEP revisar o sustituir lo actuado por ese órgano en materia de
telecomunicaciones o bien, avocar esa competencia o impartirle órdenes,
instrucciones o circulares sobre el ejercicio de la competencia. Sencillamente,
la desconcentración significa que a la ARESEP se le han cercenado las
potestades contralora, revisora (salvo lo relativo a la fijación de tarifas,
cánones, tasas y contribuciones) y de mando.
3)
Por consiguiente, la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos, el Regulador General y los órganos internos de la ARESEP
distintos de la SUTEL son incompetentes para ejercer las competencias de
regulación de las telecomunicaciones que el legislador ha transferido a la
Superintendencia de Telecomunicaciones. En este ámbito de las
telecomunicaciones, ARESEP solo puede ejercer las competencias que expresa y
excepcionalmente le atribuye a su Junta Directiva. Fuera de esos supuestos,
resulta prohibido a los órganos de la ARESEP distintos de la SUTEL participar en la regulación de las telecomunicaciones.
4)
Se sigue de lo anterior que corresponde a la
Superintendencia de Telecomunicaciones la aplicación del ordenamiento de las
telecomunicaciones, lo que conlleva, al menos, el ejercicio de la supervisión,
vigilancia en el cumplimiento de las normas jurídicas y técnicas que lo
integran y en su caso, la potestad sancionatoria sobre los agentes del mercado
de telecomunicaciones, así como la imposición de obligaciones a los operadores de
redes y proveedores de servicios y la protección
de los
derechos de los usuarios de las telecomunicaciones.
Competencias que debe ejercer dentro del marco jurídico y de los planes y
políticas que regulan y orientan el sector.
5)
La
potestad de organización de la SUTEL mediante la emisión de los reglamentos
correspondientes corresponde a la Junta Directiva de la ARESEP.
6)
Esa
potestad reglamentaria concierne la regulación del estatuto de personal de la
SUTEL, comprensivo de los derechos y obligaciones de los servidores. Por ende,
del régimen disciplinario. Es, entonces,
la Junta Directiva la que dicta las normas y políticas no solo relativas
a la organización interna de la SUTEL sino también reguladoras de las
relaciones entre SUTEL y sus empleados, la creación de plazas, los esquemas de
remuneración y, en general los derechos y obligaciones de los servidores de la
Superintendencia. Esas potestades no ha sido desconcentradas.
7)
Puesto
que le corresponde a la Junta Directiva de la ARESEP emitir el reglamento
interior de la SUTEL, no puede concluirse que su función consista simplemente
en ejercer control sobre la legalidad u oportunidad de un proyecto de
reglamento de organización propuesto por la SUTEL.
8)
Si
bien la potestad normativa y de dirección en
materia de empleo público no corresponden a la SUTEL, sí le
compete la ejecución de ese marco normativo y directivo mediante la emisión de
los actos concretos necesarios.
9)
El artículo 71 de la Ley de la ARESEP no es una norma de
competencia, por lo que no permite concluir que la fijación de los esquemas
remunerativos corresponde a la de SUTEL. La facultad de la Superintendencia en
este ámbito reside en aplicar los esquemas remunerativos a las plazas creadas
conforme las normas de organización dictadas por la ARESEP.
10)
En virtud de la "personalidad jurídica
instrumental" que le ha sido atribuida, SUTEL está habilitad para celebrar
negocios jurídicos por sí misma y para ejecutar directamente su presupuesto; es
decir, puede suscribir contratos al margen de la ARESEP. Esa personalidad y la
titularidad del presupuesto le permiten tener un personal propio, el cual
nombra y remueve conforme las disposiciones legales y reglamentarias que le
resulten aplicables.
11)
Lo que significa que el legislador sustrajo estos
aspectos de administración de la esfera de competencia de la Junta Directiva
como jerarca de la ARESEP. Ergo, en estos ámbitos, el jerarca administrativo de
la SUTEL es su Consejo.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas
Chaves
Procuradora Asesora
MIRCH/mvc
C. Junta Directiva de la ARESEP
C-126-2010
AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA. TELECOMUNICACIONES. JERARQUIA. POTESTAD REGLAMENTARIA.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES. CONSEJO DE
SUTEL.
El Presidente
del Consejo de
“a) ¿Es el
Consejo de
b)¿Qué debe entenderse por “dictar las normas y políticas”
de creación de plazas y los esquemas de remuneración de
c)Por último,
debido a que eventualmente otro órgano de
1)
2)
La desconcentración máxima garantiza independencia
funcional a SUTEL e impide a
3)
Por
consiguiente,
4)
Se
sigue de lo anterior que corresponde a
5)
La potestad de organización de
6)
Esa potestad reglamentaria concierne la
regulación del estatuto de personal de
7)
Puesto que le corresponde a
8)
Si bien la potestad normativa y de
dirección en materia de empleo público no corresponden a
9)
El artículo 71 de
10)
En
virtud de la "personalidad jurídica instrumental" que le ha sido
atribuida, SUTEL está habilitad para celebrar negocios jurídicos por sí misma y
para ejecutar directamente su presupuesto; es decir, puede suscribir contratos
al margen de
11)
Lo que significa que el legislador sustrajo
estos aspectos de administración de la esfera de competencia de