Dictamen : 112 - del 03/06/2010

3 de junio, 2010

C-112 2010

 

Licenciado

Alfredo Córdoba Soro

Alcalde Municipal

Municipalidad de San Carlos

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Lic. Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio N° A.M.0184-2010 de 6 de abril último, mediante el cual consulta si la Municipalidad puede realizar sus pagos mediante el uso de medios electrónicos, de manera de lograr mayor eficacia en los procesos municipales. La duda se origina porque el artículo 109 del Código Municipal impone como medio de pago el cheque.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal de la Municipalidad, oficio de 5 de mayo siguiente. Es criterio de la Asesoría que la posibilidad de usar medios electrónicos se deriva del artículo 10 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos que es una norma de alcance general. Empero, la Municipalidad debe ajustarse a la norma que tutela la materia municipal y que estatuye que las municipalidades deben hacer sus pagos mediante el uso de cheques.

 

            El Alcalde consultante tiene interés en utilizar los medios de pago electrónico para pagar las obligaciones de la Municipalidad. Posibilidad que encuentra fundamento en el artículo 10 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

A.-       UNA FACULTAD PARA DETERMINAR MEDIOS DE PAGO

 

En orden a los medios de pago a que puede recurrir la Administración Pública, dispone el artículo 10 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:

 

“ARTÍCULO 10.-

Medios de pago

Los entes y órganos del sector público definirán los medios de pago que podrán utilizarse en procura de la mayor conveniencia para las finanzas públicas. Atendiendo los principios de eficiencia y seguridad, podrán establecer que para determinados pagos se utilice un medio único e implementar los mecanismos y las condiciones para captar y recibir los recursos.

A la vez, los obligados tendrán el derecho de que el cajero general o el cajero auxiliar reciba el pago con la sola condición de que, en el comprobante utilizado, quede constancia de la información requerida para identificar tanto la causa de la obligación como al obligado”.

 

            De acuerdo con dicho numeral, los organismos públicos están facultados para definir los medios de pago que utilizarán en su gestión financiera. El límite para esa elección es el interés (la conveniencia) para las finanzas públicas.  Bajo ese límite, pueden establecer un medio único de pago para determinar pagos. Además,  corresponde a los organismos públicos disponer las condiciones para recibir recursos. No obstante, independientemente del medio que se elija, se debe entregar un comprobante que identifique la causa de la obligación y el obligado al pago. Obligación que se comprende en virtud de la necesidad de que quede constancia de los pagos que se realizan y su causa, de manera que la Administración pueda dar cuenta de las erogaciones realizadas y, en su caso, evitar la existencia de un doble pago.

 

            La facultad que se otorga a los organismos públicos es conforme con la adaptabilidad que debe tener la administración financiera, de manera que la forma de pago no se constituye en un instrumento de obstáculo para la concreción de los objetivos y fines públicos. No puede olvidarse que la Ley 8131 procura propiciar una obtención y aplicación de los recursos públicos conforme con los principios de economía, eficiencia y eficacia. Se inscribe dentro de ese objetivo, el interés de que los pagos contra esos recursos se realicen de la manera más eficaz y eficiente. A lo que se une la obligación que pesa sobre todos los organismos que prestan servicios públicos de adaptarse a los cambios no solo del régimen jurídico sino los provocados por el entorno socio-económico e institucional al que deben responder, artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            La sociedad actual se enfrenta a un constante desarrollo de nuevas tecnologías, que propician servicios y medios electrónicos que pocos años antes no eran concebibles o no se consideraban propios de las Administraciones y empresas públicas. Al menos, no se consideraban como seguros. Empero, permanecer distante a esos cambios puede afectar la eficacia y eficiencia de las organizaciones públicas y ocasionar un distanciamiento respecto de la sociedad y del ciudadano. Siendo que, por el contrario, de la Administración Pública se le exige cercanía hacia el ciudadano y capacidad de respuesta efectiva y de calidad a las necesidades de este. Esas necesidades pueden determinar el empleo de medios de pago ofrecidos por el desarrollo tecnológico; esto es, los medios electrónicos que, entre otros factores, agilizan los pagos y reducen los trámites que los interesados deben realizar. Ergo, las organizaciones no sólo pueden recurrir a los medios tradicionalmente ofrecidos por los servicios bancarios sino que también pueden recurrir a transferencias electrónicas y, por ende, depósitos electrónicos. Posibilidad que no solo agiliza el funcionamiento sino que puede contribuir a disminuir costos y a mejorar el servicio que presta el organismo y obviamente, facilita los que presta la entidad financiera.

 

            No puede dejar de recordarse que el sistema financiero costarricense cuenta hoy día con una plataforma electrónica, el Sistema Interbancario de Negociación y Pagos Electrónicos, que permite realizar esas transacciones en forma ágil y segura, sujetando a los participantes a una gestión del riesgo tecnológico de acuerdo con lo que se considera las mejoras prácticas.

 

La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre la elección de determinados medios como formas de pago de los servicios que prestan los organismos públicos. Sobre la escogencia de medios de pago de los servicios, en diversas resoluciones la Sala ha indicado que la entidad pública es libre de decidir los medios de pago que acepta y, por ende, de rechazar algún medio o bien, de poner límites al uso de un medio. Así, se ha considerado que una entidad puede no aceptar el pago de servicios mediante cheques de determinados bancos o bien rechazar cheques por montos inferiores a determinadas sumas (sentencia N° 500-2000 de 11:15 hrs. de 14 de enero de 2000, reiterada en 6623—2001 de 16:12 hrs. de 10 de julio de 2001, 2352-2002 de 8:40 hrs. de 8 de marzo de 2002 y 14574-2006 de 10:59 hrs. de 29 de septiembre de 2006). Ha estimado la Sala que la decisión del ente se rige por criterios de oportunidad y conveniencia que son del resorte administrativo, por lo que es a la autoridad administrativa a quien le corresponde adoptar las medidas para regular lo relativo a las formas de pago para cancelar los recibos por servicios públicos.

 

            Sobre la determinación de los medios de pago de las obligaciones del Gobierno Central, indicamos en el dictamen C-035-89 de 10 de febrero de 1989:

 

“Ahora bien, la ley solo establece la competencia de principio de la Pagaduría Nacional para distribuir los giros, pero no indica el mecanismo de distribución que se seguirá. Corresponde, entonces, a la Administración determinar ese mecanismo, así como determinar los cambios que se deban introducir a fin de que el servicio público sea prestado en forma más eficiente y se favorezca entonces a los destinatarios de los giros. Es decir, la forma de distribución ha sido establecida por una práctica administrativa que puede ser modificada, por vía general, si razones de técnica y oportunidad lo justifican.

Tómese en cuenta que el desarrollo tecnológico puede conducir a establecer que las prácticas reiteradamente seguidas son obsoletas o bien inconvenientes, debiendo en consecuencia la administración financiera adaptarse a los cambios técnicos. Esa situación puede también producirse respecto de la distribución de los giros, sin que pueda aducirse que el cambio de procedimiento infrinja necesariamente lo dispuesto por los artículos antes transcritos. Al respecto, conviene citar al Profesor Eduardo Ortiz Ortiz en punto a la obligatoriedad de las prácticas administrativas: (…).

Por otra parte, resulta evidente que la determinación de la forma de pago al servicio y, más que forma de pago, de la entrega del mismo, no constituye un aspecto susceptible de ser objeto de una negociación.

Siempre será determinada unilateralmente por el Estado como patrono y administrador. Y para que se considere por parte del servidor que hay un uso abusivo, arbitrario del jus variandi, la modificación incluida tendría que ser arbitraria en razón de su contenido o bien por gravar las condiciones del servicio; por ejemplo, si le obligara a trasladarse a un lugar lejano para retirar el giro o bien se le negara el tiempo requerido para ir retirarlo o hacerlo efectivo”.

 

Criterio reiterado en el dictamen C-106-99 de 27 de mayo de 1999, que cita resolución de la Sala Constitucional, N° 2137-97 de 9:03 hrs. de 18 de abril de 1997, sobre pago de los salarios a los empleados públicos mediante depósito bancario. En dicha resolución, la Sala consideró que la desaparición del sistema de entrega de cheques por medio de un pagador oficial no violentaba ningún derecho fundamental.

 

            El punto es si esa facultad de elección del medio de pago puede ser utilizada cuando una ley dispone un medio determinado.

 

B.-       EL MEDIO DE PAGO EN LAS MUNICIPALIDADES

 

            La Municipalidad consulta porque tiene duda sobre la posibilidad de utilizar medios electrónicos de pago en virtud de lo dispuesto por el artículo 109 del Código Municipal.

 

            Al regular los ingresos municipales, el Código Municipal contiene una serie de prescripciones en orden a la gestión de tesorería.  Así, se ha dispuesto que las municipalidades podrán realizar convenios de recaudación con cualquier intermediario financiero, artículo 108. Los pagos se sujetan a la orden de pago emitida por la autoridad competente, artículo 110 del Código. Asimismo, se regula el plazo de prescripción de los cheques municipales, artículo 111. Esta forma de pago está determinada en el numeral 109, a cuyo tenor:

 

“Artículo 109. — Los pagos municipales serán ordenados por el alcalde municipal y el funcionario responsable del área financiera, y se efectuarán por medio de cheque expedido por el contador, con la firma del tesorero y, al menos, la de otro funcionario autorizado. En la documentación de respaldo se acreditará el nombre del funcionario que ordenó el pago.

El reglamento podrá contener los niveles de responsabilidad para la firma y autorización de cheques.

Los Concejos podrán autorizar el funcionamiento de cajas chicas que se regularán por el reglamento que emitan para el efecto; estarán al cuidado del tesorero y por medio de ellas podrán adquirirse bienes y servicios, así como pagar viáticos y gastos de viaje. Los montos mensuales serán fijados por cada Concejo y todo egreso deberá ser autorizado por el alcalde municipal

 

            La interpretación literal de esa norma lleva a considerar que un pago municipal sólo es válido y eficaz si se realiza por medio de cheque, resultando prohibida cualquier otra forma de pago, salvo cuando proceda el funcionamiento de caja chica. Empero, el operador jurídico debe privilegiar la interpretación que mejor satisfaga el interés público, es decir, la interpretación teleológica. Dispone el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”.

 

            Disposición que tiende a resaltar que “en el derecho administrativo la interpretación tiene que tomar muy en cuenta cuáles son los resultados sociales que la administración debe conseguir cuando actúa…” Cfr. Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, ASELEX S. A. p.94.

 

 

            Unido a lo anterior, tenemos que el artículo 10 del Código Civil dispone:

 

“ARTÍCULO 10.-

Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”.

 

            A partir de esos criterios de interpretación, considera la Procuraduría que el artículo 109 de mérito debe ser interpretado de manera que responda en forma más efectiva a las necesidades sociales y a la realidad social de nuestro tiempo. Al efecto, consideramos que debe tomarse en cuenta que al momento en que se emite el citado Código los medios de pago más usuales en el país eran el pago en efectivo y el cheque bancario. Los servicios financieros electrónicos que se ofrecían eran muy limitados y quizás su utilización por parte de las entidades públicas se manifestaba como riesgosa. Entre un pago con tarjeta electrónica, el dinero efectivo o el cheque, este podría considerarse el más seguro para la entidad pública. Además, y esto es un elemento que consideramos fundamental, no existía una infraestructura electrónica moderna y segura para el sistema de pagos electrónico del país. Lo que hacía que el sistema interbancario de transferencias de fondos se fundara en medios de pagos tradicionales y no fundamentalmente en medios electrónicos. Circunstancias que dificultaban la movilización de fondos entre las diferentes entidades financieras y, por ende, los servicios que podrían prestarse a los clientes de los servicios financieros, incluidos los organismos públicos. El desarrollo de la plataforma tecnológica que da vida al SINPE comienza a partir de 2001 y se consolida con el Reglamento del Sistema de Pagos, emitido por el Banco Central el 1 de setiembre de 2004. Es decir, se crea y desarrolla años después de la emisión del Código Municipal, que entró a regir el 18 de julio de 1998. Asimismo, la introducción de la informática y nuevas tecnologías de telecomunicaciones en la Administración Pública costarricense, particularmente municipalidades, era incipiente. Por consiguiente, era difícil vislumbrar la posibilidad de transacciones electrónicas en menor tiempo y realizadas en forma segura, que evitaran la emisión de papel o bien, el intercambio físico del dinero. Ergo, que pudieran movilizar recursos en tiempo real y sobre todo en forma segura y con menores costos que los generados por la movilización con cheques, por ejemplo. La concreción de estos elementos determina, hoy día, una tendencia a disminuir el uso del cheque como forma de pago y un aumento en el cobro por ese uso, monto que depende en mucho del costo de procesamiento de los cheques.

 

            Como se indicó, de la Administración se espera que actúe en forma eficaz y eficiente, objetivos que no son extraños a la Administración Municipal. La jurisprudencia constitucional ha señalado que toda función pública se sujeta a dichos principios; así:

 

“La eficacia como principio supone que las organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política)”. Sala Constitucional, resolución N° 5600-2005 de 16:34 hrs. de 10 de mayo de 2005.

 

            Pero, además, esos objetivos se encuentran plasmados en el artículo 9 del Código Municipal. La eficacia y eficiencia debe manifestarse en todo el accionar de la Municipalidad y no solo en los convenios entre municipalidades.        La posibilidad de realizar pagos por otros medios e incluso escoger una forma de pago para determinado gasto contribuye a la eficacia y eficiencia administrativa. Por el contrario, prohibir el uso de esos medios electrónicos es susceptible de afectar esa eficacia y eficiencia. De allí que debe interpretarse que las municipalidades pueden escoger medios de pago que permitan una gestión eficaz a menor costo en las condiciones de seguridad que requiere la gestión administrativa y en particular, la gestión de recursos financieros parte de la Hacienda Pública.

 

            Ahora bien, la elección por la Municipalidad de otros medios de pago debe respetar las normas en orden a la distribución de la competencia municipal. Se requiere que al interno de la municipalidad se reglamente el uso de las formas de pago, a efecto de establecer cuáles medios son posibles, cuáles obligaciones pueden ser pagadas con esos medios y los procedimientos, registros, físicos o electrónicos, y controles que deben ser establecidos. Supone, entonces, una reglamentación por parte del Concejo Municipal comprensiva de todos esos elementos.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1)                 De acuerdo con el artículo 10 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, los organismos públicos están habilitados para definir los medios de pago que utilizarán en su gestión financiera.

 

2)                 Esa facultad permite a la Administración Pública adaptarse a los cambios tecnológicos y financieros que se van produciendo y que inciden en los pagos a su cargo.

 

3)                 La forma de pago que se elija debe permitir una mejor concreción de los objetivos y fines públicos. Y con ello contribuir a una gestión financiera más eficaz, eficiente y económica.

 

4)                 Estos objetivos no son extraños a las Municipalidades, corporaciones a quienes también se les impone una gestión eficaz y eficiente.

 

5)                 Empero, esos objetivos y la necesidad de adaptación a los cambios del entorno jurídico, económico y tecnológicos pueden verse entrabados en la medida en que se interprete que el artículo 109 del Código Municipal prohíbe a las municipalidades cualquier medio de pago distinto de los cheques.

 

6)                 Es por ello que la Procuraduría considera que dicho numeral debe ser interpretado en forma que permita la mejor concreción de los fines públicos y el cumplimiento de los principios que rigen la función administrativa, lo cual implica aceptar otros medios de pago.

 

7)                 Entre ellos medios electrónicos de pago que reúnan requisitos de seguridad indispensables en tratándose de  fondos públicos.

 

8)                 Corresponderá al Concejo Municipal reglamentar los medios de pago permitidos, determinar las obligaciones que pueden ser pagadas con esos medios y los procedimientos y controles para tales pagos.

 

                                                                                Atentamente,

 

                                                                                Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                                                                Procuradora Asesora

 

MIRCH/mvc