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Dictamen : 110 - del 31/05/2010
31 de mayo, 2010
C-110-2010
Señor
Johnny Araya Monge
Alcalde Municipal
Municipalidad de San José
Estimado señor:
Con la
aprobación del señor Procurador General Adjunto según disposición del artículo
12 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a
los oficios 2254-2010 del 14 de abril del 2010, reiterado por el oficio
Alcaldía 2939-2010 del 11 de mayo del 2010, en los cuales nos traslada la
consulta formulada por el Concejo Municipal de San José, efectuada según
acuerdo número 9, Artículo IV, de la Sesión Extraordinaria No. 171, celebrada
por el Concejo Municipal de la Municipalidad de San José.
En los
oficios en mención, se requiere de nuestro criterio en relación con lo
siguiente:
“Lo anterior, a efectos de que este Órgano Asesor nos
ilustre sobre la situación de los servidores del Comité Cantonal de Deportes y
Recreación de San José, en cuanto a si deben ser considerados funcionarios
municipales y si se encuentran amparados a la normativa convencional de los
empleados de la Municipalidad de San José”
Junto con la
solicitud de consulta se nos remite el criterio del Asesor Jurídico de la
Municipalidad de San José, emitido mediante oficio 1320-DAJ-14-2010 del 13 de
abril del 2010, en el que se concluye lo siguiente:
“En virtud de lo anterior, esos comités están facultados
para realizar, de manera independiente a la municipalidad a la que pertenecen,
todos aquellos actos y/o contratos que requiera para el cumplimiento de sus
fines, limitados por supuesto, al ámbito competencial de dicha personalidad.
Así las cosas, si el comité, en procura de sus fines,
contrata personal que apoye sus labores administrativas, lo cual no se objeta,
será este quien ha de sostener una relación laboral entre estos, deberán
circunscribirse a ese ámbito. Se habrá
distinguido entonces, las partes del convenio laboral...
Siguiendo ahora con el aspecto presupuestario, debemos
recordar, que la municipalidad por disposición legal, otorga un porcentaje de
su presupuesto al comité, (art.
I.
NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO DE LOS
FUNCIONARIOS DEL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES
El artículo
164 del Código Municipal crea los comités cantonales de deportes, como órganos
adscritos a las corporaciones municipales, que ostentan personalidad jurídica
instrumental a efectos de desarrollar las funciones propias que les han sido
encomendadas. Dispone el artículo lo
siguiente:
Artículo 164. — En cada cantón, existirá un comité
cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad
respectiva; gozará de personalidad jurídica instrumental para
desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales,
así como para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de
su propiedad o las otorgadas en administración. Asimismo, habrá
comités comunales de deportes y recreación, adscritos al respectivo comité
cantonal.
La
naturaleza jurídica de los comités cantonales de deportes ha sido objeto de
análisis en otras oportunidades por este Órgano Asesor, en las que se señaló:
“Ahora bien, la Procuraduría General de la República
ha tenido oportunidad de pronunciarse en distintas oportunidades en torno a la
naturaleza jurídica de los Comités cantonales de deportes y recreación. Por su
claridad, me permito transcribir a continuación, en lo que interesa, lo
indicado por este Despacho en el Dictamen n.° 174-2001, del 19 de junio del
2001:
“El calificativo de «instrumental» que se hace a la
personalidad significa que es una personalidad limitada al manejo de
determinados fondos señalados por el legislador, que permite la realización de
determinados actos y contratos con cargo a esos fondos, pero que no comporta
una descentralización funcional verdadera. Su atribución supone una gestión
presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto
propio.
[…]
Dos elementos fundamentales en
orden al comité cantonal son su personalidad jurídica instrumental y el hecho
de que sea «adscrito» a la municipalidad.
Como se ha indicado, la
personalidad jurídica instrumental es por naturaleza limitada a la gestión de
ciertos fondos. En relación con esos fondos, la persona instrumental
realiza determinados actos de gestión, lo que permite contratar. No
obstante, puesto que se trata de una personalidad instrumental, bien puede
el legislador precisar, delimitando estrechamente, el ámbito de acción de la
organización. Este es el caso del comité cantonal en cuanto se dispone
que la personalidad instrumental lo que autoriza es a construir, administrar y
mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en
administración. Ello implica que el comité está inhibido de realizar
otras actividades que no estén en relación directa con las instalaciones
deportivas de que es propietario o administrador. En ese sentido, su ámbito
de acción es restringido. El respeto a ese ámbito determina la validez y
eficacia de los actos y contratos que celebre el comité, según lo dispuesto
en los artículos
De ello se desprende que el
comité no puede realizar contratos que no tengan por objeto la construcción,
mantenimiento o en su caso la administración de las citadas instalaciones.
Por consiguiente, pareciera que excede el ámbito de esa personalidad
instrumental el desarrollo de programas deportivos, la actividad física y la
recreación para todos. Dicho desarrollo puede entenderse comprendido dentro del
ámbito competencial del comité, pero no estará cubierto por la personalidad
instrumental, salvo en el tanto en que dichos programas puedan entrar en el
ámbito de la administración de las instalaciones, lo cual no puede ser
establecido en abstracto. Es de advertir, en todo caso, que esas competencias
son propias de la Municipalidad y sólo pueden ser desempeñadas por órganos de
ésta.
El comité no es una
organización independiente. Por el contrario, constituye un órgano de la
municipalidad. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho
de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en
el concepto de adscripción. Ciertamente, desde el dictamen N. 055-87 de 10 de
marzo de
El carácter limitado de la
personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se
trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la
estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal:
La municipalidad determina el
funcionamiento del comité y lo hace a través de la emisión de un reglamento
(artículos 167 y 169 del Código Municipal).
Los comités deben someter a
conocimiento del Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras
e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad
(artículo 172 del Código Municipal).
Los comités deben presentarle
un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior
(artículo 172 Código Municipal).
El comité debe coordinar con
la municipalidad las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La
personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos
atinentes a la obra por construir.
Lo que se justifica porque
además de los controles antes indicados, la municipalidad está obligada a
contribuir al financiamiento del comité. En efecto, el artículo 170 del Código
en lo concerniente dispone: […)
De la citada disposición
pareciera desprenderse que el aporte mínimo que el Concejo dé al comité no está
dirigido a financiar la construcción de obras por parte del comité (por demás,
se entiende que la Municipalidad podría construir por sí misma las obras y
darlas en administración al comité), pero sí gastos de administración. Por el
contrario, los programas que se desarrollen sí pueden ser plenamente
financiados por medio de ese aporte.
Todo lo cual significa que el
comité está sujeto al control del Concejo Municipal.” (Lo subrayado no es del
original).
Como bien señala la
Procuraduría, en el dictamen trascrito, y de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 164 del Código Municipal, los Comités cantonales de deportes y
recreación son órganos colegiados adscritos o integrados a la estructura
administrativa de la municipalidad respectiva.
No obstante, dado que por
disposición expresa del legislador los citados Comités ostentan personalidad
jurídica instrumental, están facultados para realizar, con independencia de la
municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que
requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial
de dicha personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento
de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.
Finalmente, el artículo 171,
párrafo segundo, del Código Municipal faculta a los citados
Comités para gozar del usufructo de las instalaciones deportivas y recreativas
bajo su administración, estableciendo al respecto que los recursos que obtengan
deben aplicarlos al mantenimiento, mejoras y construcción de las mismas instalaciones.
(Dictamen C-268-2008 del 30 de julio del
2008. En el mismo sentido, es posible
ver los dictámenes C-140-2009 del 18
de mayo de 2009, C-262-2008 del 30 de julio de 2008, C-352-2006
del 31 de agosto del 2006, C-419-2005 del 7 de
diciembre del 2005. En el mismo sentido,
puede consultar la resolución de la Sala Constitucional número 2009-2740 de las
quince horas y cincuenta minutos del veinte de febrero del dos mil nueve)
Como
se desprende de la extensa cita, los comités cantonales de deportes son órganos
que integran la estructura municipal, a los que se les ha dotado de
personalidad jurídica instrumental a efectos de manejar un presupuesto propio y
separado del presupuesto municipal, que debe ser dirigido a cumplir con los
fines señalados en el artículo 164 del Código Municipal.
Así,
el artículo 170 del Código Municipal, establece que el presupuesto del Comité
Cantonal de Deportes estará compuesto por la asignación presupuestaria que les
realiza la corporación municipal a la que están adscritos:
Artículo 170. — Los comités cantonales de
deportes y recreación coordinarán con la municipalidad respectiva, lo
concerniente a inversiones y obras en el cantón. Las municipalidades
deberán asignarles un mínimo de un tres por ciento (3%) de los ingresos
ordinarios anuales municipales; de este porcentaje, un diez por ciento
(10%), como máximo, se destinará a gastos administrativos y el resto, a
programas deportivos y recreativos.
Los comités cantonales de
deportes y recreación podrán donar implementos, materiales, maquinaria y equipo
para dichos programas, a las organizaciones deportivas aprobadas por el
Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación , que se encuentren
debidamente inscritas en el Registro de Asociaciones, así como a las juntas de
educación de las escuelas públicas y las juntas administrativas de los colegios
públicos del respectivo cantón; además, deberán proporcionarles el local que
será su sede y todas las facilidades para el cabal cumplimiento de sus fines.
(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8678 del 18 de noviembre de 2008).
Como se desprende de la norma anterior, dentro del
presupuesto separado asignado al Comité Cantonal de Deportes, se establece un
límite a efectos de que el correspondiente Comité Cantonal de Deportes pueda
efectuar gastos administrativos.
A partir de esta asignación de recursos, podemos
inferir que dentro de los gastos administrativos estarían situados los
relacionados con el pago de los salarios de los empleados contratados para
cumplir con los fines que le han sido asignados por el Código Municipal. Bajo esta inteligencia, es claro que los
Comités Cantonales de Deportes pueden contratar directamente al personal que
requieran para el cumplimiento de las funciones asignadas, bajo una relación de
empleo.
En relación con la posibilidad de contratación de
personal, tanto la Sala Constitucional como los Tribunales laborales, han
admitido la posibilidad de que los Comités Cantonales de Deportes puedan
contratar personal bajo una relación de empleo, en razón de la personificación
presupuestaria de la que son objeto. En
este sentido, se ha dispuesto:
“…Comité Cantonal de
Deportes y Recreación de Santa Ana quien despidió sin responsabilidad patronal
cuenta con su propia personalidad jurídica y por tal motivo es claro que se
encuentra facultado para contratar y remover a su personal. Si a pesar de
lo anterior, el amparado considera que se lesionó alguno de sus derechos
laborales, eso es algo que debe dilucidar en la vía ordinaria correspondiente y
no en esta Sala por tratarse de un extremo que excede la naturaleza sumaria del
recurso de amparo.” (Sala Constitucional,
resolución número 2009-008729 de las dieciséis horas y cuarenta y seis minutos
del veintiséis de mayo del dos mil nueve.
En sentido similar, es posible ver la resolución número 2002-08319 de
las catorce horas con cuarenta y tres minutos del veintisiete de agosto del dos
mil dos.)
Sobre el caso concreto.- En
este caso nos encontramos con un empleado del Comité Cantonal de Deportes y
Recreación de Poás, órgano adscrito a la
Municipalidad de Poás que goza de personalidad
jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones
deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Cuando la Junta
Directiva de este Comité, en sesión extraordinaria número 196-E-2004 de las
14:15 horas del 23 de octubre del 2004, acordó su despido sin responsabilidad
patronal, lo hizo irrespetando los principios mínimos del debido proceso, y
esto es así porque del informe rendido por el representante de la autoridad
recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias,
incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta
Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se
llega a aceptar que efectivamente no se siguió el debido proceso en aplicación
de esta sanción (folio 030) pues no hubo ni intimación, ni derecho de defensa,
ni posibilidad de recurrir. Así las cosas, procede declarar con lugar el
recurso, aunque como en este caso se dejó sin efecto el despido y éste nunca se
ejecutó, la declaratoria con lugar se hace conforme al artículo 52 de la Ley de
Jurisdicción Constitucional, únicamente a efectos de indemnización. (Sala
Constitucional, resolución 12922-2005 de las dieciséis horas trece minutos del
veinte de setiembre del dos mil cinco)
En sentido similar, la Sala Segunda, al analizar el
reclamo de un funcionario del Comité Cantonal de Deportes de San José, ha señalado
que:
VI.- De conformidad
con el análisis de las probanzas evacuadas y en aplicación de la normativa que
rige el caso, se colige sin lugar a dudas, que la relación entre las partes
fue laboral. Por esa razón las prestaciones otorgadas por el Tribunal sí
corresponden a este tipo de relación y desde esta perspectiva están bien
concedidas.” (Sala Segunda, resolución número 2003-00287
de las quince horas veinte minutos del dieciocho de junio de dos mil tres.)
Se desprende de las resoluciones
anteriores, que los Tribunales han reconocido a los Comités Cantonales de
Deportes, la posibilidad de contratar el personal necesario para cumplir los
fines asignados por el artículo 164 del Código Municipal, en atención a la
existencia de una personificación jurídica instrumental.
Bajo esta misma
inteligencia, el Tribunal de Trabajo, Sección Cuarta, ha señalado que la
relación entre los empleados del Comité Cantonal de Deportes y esa entidad, no
puede ser reputada a la Municipalidad a la que pertenece el Comité Cantonal de
Deportes, toda vez que la personificación presupuestaria que se le asigna, le
permite constituirse al órgano cantonal como centro de imputación de derechos y
obligaciones, en lo que al presupuesto diferenciado se refiere. Al respecto, ha señalado ese Tribunal, lo
siguiente:
III.-Vistos los agravios
formulados, por razones prácticas, debemos alterar el orden, para referirnos de
primero, a los expresados por el Alcalde Municipal. Una vez, que ha sido
estudiado y discutido el punto, efectivamente, le asiste razón al personero
municipal, porque conforme se ha demostrado en autos, el Comité Cantonal de
Deportes demandado, tiene personería jurídica propia y por ende, debe enfrentar
unilateralmente este proceso. No encuentra este Tribunal ninguna razón jurídica
válida, que autorice a condenar en forma solidaria a la Municipalidad. Se ha
demostrado en forma clara y precisa; y no ha sido cuestionado, que el actor fue
contratado por el Comité Cantonal de Deportes, el que le cancelaba el salario y
sus representantes le giraban las instrucciones y directrices de cómo debía
realizar el trabajo. De tal manera, que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 18 del Código de Trabajo, la relación laboral se configuró entre el
actor y el citado Comité de Deportes. Por consiguiente, la entidad Municipal no
debió ser traída a juicio y si lo fue, debió ser exonerada de responsabilidad,
porque no ostenta la condición de empleador. En resumen, se debe revocar el
fallo recurrido, en cuanto impone la condena en forma solidaria a la
Municipalidad de Desamparados y en su lugar, se debe declarar sin lugar la
demanda interpuesta contra ésta, acogiéndose la excepción de falta de
legitimación ad causam pasiva, comprendida en la
genérica sine actione agit.
Las demás excepciones opuestas por ese ente municipal, se deben desestimar por
inoperantes. Por último, en cuanto la demanda se dirige contra ella, se
resuelve sin especial condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 222 del Código Procesal Civil. “(Tribunal de Trabajo, resolución número 003 de las
dieciocho horas con diez minutos del once de Enero de dos mil ocho.)
En atención a lo expuesto, es claro que la
contratación de personal que realice el Comité Cantonal de Deportes, debe imputarse
para todos los efectos, a esa personificación presupuestaria, y no la
Municipalidad correspondiente, lo cual como veremos en el siguiente apartado,
tiene incidencia en la aplicación de la convención colectiva suscrita por la
Municipalidad.
Ahora bien, se nos consulta si los funcionarios de
los Comités Cantonales deben reputarse como funcionarios municipales. Entendemos que la consulta está orientada a
establecer si los funcionarios indicados pueden considerarse como funcionarios
sujetos al régimen municipal, a lo cual debemos de contestar que sí.
La
Constitución Política en los artículos 191 y 192 establece un régimen de empleo
público estatutario que se basa en dos principios fundamentales: la necesaria
comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el
empleo. Señalan los artículos en
comentario lo siguiente:
ARTÍCULO
191: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y
los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la
administración."
ARTICULO 92:
“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil
determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad
comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado
que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de
servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización
de los mismos. “
Si bien el constituyente optó porque el régimen
fuera regulado mediante un solo instrumento normativo, la interpretación dada a
los artículos precedentes han señalado que resulta factible la creación de
diversas normas jurídicas que regulen en los diferentes repartos
administrativos, la relaciones estatutarias de sus servidores. Así, la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, dispuso lo siguiente:
"Al respecto está claro que, los artículos 191 y 192
de la Constitución Política contemplan, en sentido amplio, un régimen especial
de servicio para todo el sector público o estatal, basado en los principios
fundamentales de especialidad para el servidor público, el requisito de
idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en el
servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración; a la vez
que otorgan, en especial el segundo numeral citado, una serie de derechos
públicos, pero que sólo fueron enunciados por el
constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta
y de especificarlos a través de la ley ordinaria. Aunque
el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal, el que regulara el
servicio público y desarrollara las garantías mínimas, contempladas en la
propia Constitución (por eso se indicó que "Un estatuto de servicio civil
regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos..."), el
legislador decidió regular el servicio, no de modo general, sino por sectores;
emitiéndose, entonces, no sólo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los
funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otra serie de normas,
tendientes a regular la prestación de servicios en otros poderes del Estado e
instituciones del sector público; pero, los principios básicos del régimen,
cubren a todos los funcionarios del Estado; tanto de la administración central,
como de los entes descentralizados. No obstante, como bien lo indicaron los
integrantes del Tribunal, el mismo artículo 192 de la Carta Magna, dejó abierta
la posibilidad de que el régimen especial creado se viera afectado por
excepciones; y, de esa manera, lo enuncia en su parte
inicial" (Resolución N° 2001-00322, de las 10:10 horas del 13 de junio
de 2001)[1]
Aplicando los conceptos anteriores al caso
concreto, es claro que los funcionarios de los Comités Cantonales de Deportes
deben ser reputados como funcionarios integrantes del régimen estatutario
municipal, a quienes por disposición legal les resulta de aplicación la normativa
creada al efecto por la Municipalidad respectiva para regular los Comités
Cantonales de Deportes, tal y como lo establece
el artículo 169 del Código Municipal.
En efecto, recordemos que el Comité Cantonal de
Deportes es un órgano de la corporación municipal, por lo que sus funcionarios,
si bien son contratados por la persona jurídica instrumental distinta del
Concejo Municipal o el Alcalde Municipal, sí forman parte del régimen
estatutario especial creado para los funcionarios públicos que sirven a las
municipalidades del país.
Adicionalmente, debe considerarse que no existe una
norma de rango legal que permita excluir a los funcionarios del Comité Cantonal
de Deportes, del régimen de empleo público, por lo que no podría considerarse
que los mismos puedan considerarse excluidos de esta condición. Así, recordemos que los artículos 191 y 192
de la Constitución Política establecen, además, una reserva legal para que los
funcionarios puedan ser separados del régimen general establecido. Al respecto, la Sala Constitucional ha
señalado:
“IV.-
Sobre el principio de reserva legal en materia de empleo público. El artículo 192 constitucional dispone que la
regulación del derecho fundamental de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones y cargos públicos está reservado a la ley. Sobre este aspecto la
Sala se pronunció en el voto 140-93 ya citado:
“Ahora bien, la Constitución se
limitó a enunciar esos principios y dejó su desarrollo a una ley -especial por su denominación y por la
materia-, cuando dispuso que "un
Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los
servidores públicos". En
consecuencia, es el Legislador ordinario quien tiene el cometido constitucional
de elaborar la regulación de la relación de empleo público. Empero -y esto
es vital- esa facultad sólo podrá ejercitarse válidamente, dentro del marco
infranqueable fijado por los cánones constitucionales referidos; todo ello sin
perjuicio, por supuesto, del ejercicio de la potestad reglamentaria….
Este
Tribunal ha señalado que la regulación legal del derecho incluye no solo los
requisitos de admisión, sino las condiciones de permanencia, así como las causas
de remoción, las prohibiciones e incompatibilidades. El derecho de acceder a
los cargos públicos o a la función pública es entonces, un derecho de
configuración legal. Por ello, es válido que el
legislador establezca determinados requisitos en tanto estos respeten los
principios de igualdad, mérito y capacidad constitucionalmente previstos. La
Sala ha considerado que la “idoneidad” a la cual alude la Constitución Política
no se refiere solamente a las condiciones “académicas” o “físicas”, sino que se
trata de un conjunto de elementos o factores de distinta naturaleza que en su
conjunto provocan que una persona sea la más idónea para ocupar un cargo
determinado. Si la Constitución Política dispone que la “idoneidad comprobada”
es el requisito primordial a observar para acceder al empleo público y
constituyendo aquella ley superior a cuyas disposiciones y principios se
subordinan en el plano jurídico las personas y los poderes públicos, las normas
inferiores necesariamente deberán
respetar ese núcleo esencial por ella dispuesto.
El
régimen de empleo público supone un proceso selectivo depurador para acceder a
la función pública; solo de manera excepcional, se permite la designación de un funcionario según criterios
discrecionales, de confianza política o por razones de emergencia.
El Régimen de Carrera Docente es un sistema de méritos en el cual, ante una
vacante o sustitución del titular en un puesto docente por períodos mayores a
un año, la Administración está obligada a llenar la plaza, aún de manera interina,
con el oferente mejor calificado. En dicha selección deberán respetarse las
garantías de igualdad, mérito y capacidad y se tomará como base las nóminas
para elegibles elaboradas al efecto por la Dirección General del Servicio
Civil. Cuando se trata de nombramientos por períodos menores a un año, el
artículo 96 párrafo segundo del Estatuto autoriza el nombramiento de quien
resulte “más idóneo”, sin tener que respetar el orden descendente de la nómina
de elegibles. En este sentido, este Tribunal ha señalado a través de su
jurisprudencia que la discrecionalidad no autoriza a la Administración a
realizar nombramientos de manera arbitraria; siempre y en cada caso, deberá
tomar en consideración un conjunto de elementos legalmente determinados y otros
configurados por la apreciación subjetiva de la Administración, que permitan
seleccionar al “más idóneo” (en este sentido ver votos 2001-5708 de 26 de junio
y 11109-2002 de 22 de noviembre).
Si
bien este derecho es un derecho de configuración legal, ello no impide, claro
está, que se pueden dictar otras normas, por ejemplo de carácter reglamentario,
con el objeto de instrumentalizar de manera óptima la aplicación de la
normativa legal. Estas normas, sin embargo,
deberán respetar el contenido de lo dispuesto en la ley. De aquí que violaría
el contenido de ese derecho, cualquier restricción a las condiciones de acceso
y permanencia en la función pública establecido por normas de rango
inferior. En esa situación está la norma
impugnada a través de esta acción, la cual dispone a título de sanción, un
motivo de inelegibilidad absoluta por el cual se excluye de cualquier
nombramiento interino o sustituto durante el mismo curso lectivo, a quien haya
renunciado durante dicho curso a un nombramiento en propiedad, sea por concurso
público o por nombramiento interino o sustituto. Tal disposición se convierte
en un motivo de exclusión de entrada, sin consideración alguna, que vulnera los
principios de igualdad, mérito y capacidad que prevé la Constitución Política.
La Sala ha analizado ampliamente el principio de reserva legal y ha señalado:
“II. Sobre el principio de
reserva legal.
“XV — Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la
mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de
inconstitucionalidad a saber:
En primer lugar, el principio mismo de “reserva de ley”,
del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder
Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de
las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y
libertades fundamentales –todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza
y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales
aplicables.
En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de estas
leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden
incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por
ellas, y que deben respetar rigurosamente su “contenido esencial”; y ;
En tercero, que ni aun en los
reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de
rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de
regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde
resulta una nueva consecuencia esencial:
Finalmente, que toda actividad
administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a
la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían
obviamente un abandono de la propia reserva de ley.” (Sentencia No. 3550-92 de 16:00 hrs
de 24 de noviembre de 1992)
En
este caso, el artículo impugnado –norma reglamentaria-, contiene una cláusula
de impide ser elegido, lo que supone una restricción al derecho de acceso a la
función y cargos públicos. Ello constituye una vulneración evidente al
principio de reserva ley y al de acceso en condiciones de igualdad, a la
función pública, pues excluye de entrada,
a un grupo determinado de funcionarios de los concursos de provisión
para ciertos puestos de la Administración. Esa causa de exclusión se convierte
tácitamente, en una verdadera presunción irrazonada de inidoneidad
para el desempeño de la función, en relación con personas que podrían reunir
las condiciones necesarias para un adecuado desarrollo del puesto en
concurso.” (Resolución número 2009-13590
de las catorce
horas y cuarenta y uno minutos del veintiséis de agosto del dos mil nueve.)
Se sigue de lo expuesto, que en el caso de los Comités Cantonales de
Deportes, es el legislador ordinario el que los asigna como un órgano
integrante de la Municipalidad respectiva, y en este carácter, sus funcionarios
deben estar sujetos al régimen de méritos, a pesar de no ser contratados
directamente por el Alcalde o el Concejo Municipal.
En este sentido, ya éste Órgano Asesor se ha pronunciado en otras
oportunidades. Así, en el dictamen
C-047-2008 del 15 de febrero del 2008, señalamos:
“Al quedar explicado en
el acápite anterior, que en virtud del artículo 164 del Código Municipal, los
comités cantonales forman parte de la Administración Municipal, resulta claro
que en términos generales, los que allí laboran bajo una relación de servicio,
contentiva de los tres elementos que la configuran como tal, ostentan el carácter de funcionarios o servidores
públicos, de acuerdo con los parámetros del artículo 111 de la Ley General de
la Administración Pública, y Título V del Código Municipal, en lo
correspondiente….
De lo dicho, puede
inferirse con meridiana claridad, que son funcionarios públicos todos
aquellos (as) que prestan el servicio a la Administración Pública, o a nombre y
por cuenta de ésta, como parte de su organización, investido formalmente de los
requisitos y formalidades que demanda el puesto que cada uno ocupa, para
la validez y eficacia de sus actos.
De la normativa que rige a
los comités cantonales, podemos observar dos clases de funcionarios, a saber:
los funcionarios que integran el Comité bajo un órgano colegiado, compuesto por
dos miembros de nombramiento del Concejo Municipal, dos miembros de las
organizaciones deportivas y recreativas del cantón, un miembro de las
organizaciones comunales restantes, y que en virtud de los artículos 168,
durarán en sus cargos dos años, pudiendo ser reelegidos, amén de que no
devengan dietas ni remuneración alguna.
En segundo lugar, se
tienen a los funcionarios bajo una relación de empleo público, que es el grupo
que interesa en este estudio, es decir el que presta sus servicios a nombre y
por cuenta de la Administración Pública.
De manera que, y siendo que
los comités cantonales son parte de la organización municipal, ciertamente,
este grupo de funcionarios o servidores son municipales, según los citados
artículos del Código Municipal. En ese sentido, este Despacho ha concluido:
“…en virtud de ser el Comité Cantonal de Deportes y
Recreación un órgano colegiado que integra la estructura organizativa de la
municipalidad, sus empleados regulares son servidores públicos y se encuentran
cubiertos por el régimen y principios a que aluden los artículos 191 y 192 de
la Carta Constitucional. “
(Véase Dictamen No. 114, de
18 de marzo del 2005)
Es de resaltar, que aun
cuando en el primer grupo, los miembros que integran el órgano deliberativo del
comité cantonal son funcionarios públicos al tenor del citado artículo 111 de
la Ley General de la Administración Pública, ellos no se rigen por los
principios estatutarios establecidos en los mencionados numerales 191 y 192
constitucionales, habida cuenta que por el carácter de sus funciones no se
encuentran bajo una relación de empleo público como lo estarían los servidores
del segundo supuesto explicado. Así en el mismo dictamen citado, este Despacho
ha expresado:
“No obstante lo indicado, sí se debe aclarar
que no todos los “servidores” del Comité Cantonal de Deportes se encuentran
cubiertos por el régimen estatutario instituido en los numerales 191 y 192
; ello sucede con los miembros integrantes de la Junta Directiva
del Comité Cantonal, a los que alude el numeral 165 del Código Municipal
y el artículo 1° del Reglamento de Funcionamiento del Comité Cantonal de
Deportes y Recreación de Cartago (Gaceta No. 66 del 3 de abril del 2000); esto
porque aun cuando son funcionarios públicos, al tenor del artículo 111 de
la Ley General de la Administración Pública, no se encuentran cubiertos por los
principios de estabilidad laboral y de idoneidad, sino que sus miembros (que
además deben ser residentes del cantón), son elegidos por el Consejo Municipal
y por organizaciones comunales y deportivas, por períodos de dos años
(artículo 168 del Código Municipal). ….
En sentido similar, la Sala
Constitucional ha señalado el carácter público de los funcionarios que laboran
para el Comité Cantonal de Deportes bajo una relación de empleo público, al
indicar que:
“V.-El Presidente del
Comité alega que tal proceso no es necesario, puesto que el amparado no es
funcionario público y la relación de empleo es privada. La Sala considera que
está equivocado y así se lo había hecho saber en una sentencia dictada por el
Tribunal en 1999. En sentencia No. 1999-6177, la Sala acogió otro
recurso de amparo contra el Comité, porque, al igual que en este caso,
flagrantemente omite seguir un proceso para despedir a un funcionario.” (Sala
Constitucional, resolución número 2004-06886 de las diez horas con cuarenta y nueve minutos del
veinticinco de junio del dos mil cuatro.
En el mismo sentido, es posible ver la resolución 2004-00473 de las diez
horas con diecisiete minutos del veintitrés de enero del dos mil cuatro.)
La pertenencia al régimen municipal viene reforzada por lo señalado por
el Reglamento Autónomo de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de
Deportes y Recreación de San José, cuyos artículos 41, 49, 104 y 105, refieren
a las regulaciones del Código Municipal.
Disponen los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:
Artículo 41. —Todos los demás
cargos deberán llenar el perfil del Manual Descriptivo de Clasificación y
Valoración de Puestos de la Municipalidad de San José; y serán escogidos por
concurso público.
Artículo 49. —Los ingresos del
Comité Cantonal se invertirán de la siguiente forma:
a) En primer término se
asignará los montos correspondientes a salarios, cargas sociales y aumentos
salariales, siendo que este rubro no podrá superar el veinte por ciento del
presupuesto del período.….
Artículo 104. —Para efectos
disciplinarios, los servidores del Comité y según la gravedad de caso se harán
acreedores de sanciones, según lo establecido en el Artículo 150, del Código
Municipal.
Artículo 105. —Para la
aplicación de las sanciones del artículo anterior, deberá necesariamente
cumplirse con el debido proceso establecido en la Ley de Administración General
de la Administración Pública.
En atención a lo expuesto, y como
primera conclusión, debemos señalar que los funcionarios contratados por el
Comité Cantonal de Deportes de San José, son funcionarios públicos cubiertos
por el régimen de empleo público, y que en razón de la personificación presupuestaria
asignada al Comité, deben ser reputados como empleados de ese órgano municipal
para todos los efectos legales.
II.
APLICACIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS
FUNCIONARIOS DE LOS COMITÉS CANTONALES DE DEPORTES
Nos consulta
la Municipalidad de San José si es posible aplicar a los empleados del Comité
Cantonal de Deportes y Recreación de San José, los beneficios establecidos en
la Convención Colectiva suscrita por esa corporación territorial.
Como lo
señalamos en el apartado anterior, los empleados contratados por las
personificación presupuestaria otorgada al Comité Cantonal de Deportes, deben
ser reputados para todos los efectos como empleados de ese comité, y no de la
Municipalidad de San José, en el tanto que la contratación es realizada por una
persona jurídica distinta – sólo para estos efectos- de la municipalidad
respectiva.
Esta
circunstancia nos lleva a afirmar que no es posible considerar que la
convención colectiva de la Municipalidad de San José le resulta de aplicación a
los empleados del Comité Cantonal de Deportes, toda vez que la Municipalidad no
podría obligarse en nombre del Comité Cantonal ante sus empleados ni tampoco
constituye el patrono de esos servidores.
El artículo
62 de la Constitución Política regula la celebración de convenciones colectivas
de trabajo, otorgándoles a éstas “fuerza de ley”. Al respecto, dicho artículo establece:
“ARTÍCULO 62.- Tendrán fuerza de ley las convenciones
colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o
sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados.”
Este
precepto constitucional se encuentra desarrollado en los artículos 54 y
siguientes del Código de Trabajo. Señala
el artículo 54 de ese cuerpo normativo:
“ARTICULO 54.- Convención colectiva es la que se celebra entre uno o
varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios
sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el
trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste.
La convención colectiva tiene carácter de ley
profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o
colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o
regiones que afecte.
En toda convención colectiva deben entenderse
incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales
establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), ratificados por nuestro país. “
Se desprende
de las normas expuesta, que la convención colectiva, para que sea aplicable a
un grupo de trabajadores, debe ser firmada por el patrono de los trabajadores o
un sindicato de patronos, y el sindicado de trabajadores correspondiente. Así, de conformidad con el artículo 2 del
Código de Trabajo, el Patrono es:
ARTICULO
2º.-
Patrono es toda persona
física o jurídica, particular o de Derecho Público, que emplea los servicios de
otra u otras, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal
o escrito, individual o colectivo.
De
acuerdo con la norma antes transcrita, el patrono es el centro de imputación de
derechos y obligaciones que tiene la posibilidad de efectuar la contratación
del personal y definir las características propias del trabajo a desempeñar,
situación que en nuestro caso es competencia del Comité Cantonal de Deportes,
por lo que no podría considerarse que la Municipalidad de San José pueda asumir
dichas competencias, en razón de que han sido desconcentradas en el Comité
Cantonal por disposición legal. Sobre el
particular, hemos señalado:
“Así entonces, la figura
patronal se identifica dentro de la relación laboral, con el sujeto acreedor de
una actividad desplegada por el trabajador y determinada en un contrato de
trabajo, mediante un acuerdo de voluntades.
En virtud de dicha noción, es
el patrono quien delimita la forma en que se ha de prestar el servicio en aras
de alcanzar el máximo de utilidad y beneficio, es decir, le corresponde
establecer las instrucciones necesarias para la ejecución de las labores, la
sujeción horaria, el monto de la remuneración y su pago, ejercer el régimen
disciplinario, asumir además las responsabilidades propias impuestas mediante
ley y aquellas que también derivan del sistema de seguridad social, entre otros
aspectos.
De acuerdo con la
documentación que se adjunta a la consulta, según se indicó en líneas
precedentes, las juntas de educación, en su carácter de entes descentralizados
con personalidad jurídica, para, entre otras cosas, contratar de conformidad
con el artículo 36 del Código de la Educación (ley 181 de 18 de agosto de
1944), comparecen a suscribir los respectivos contratos de trabajo con las
servidoras de los comedores escolares, como parte de la ejecución del Programa
de Nutrición y Alimentación del Escolar y del Adolescente del Ministerio de
Educación Pública. Dichas juntas establecen el horario de trabajo y el
tiempo de descanso, satisfacen la remuneración por la prestación de los
servicios, determinan las instrucciones a los servidores en cuanto a la forma
de preparación y manipulación de los alimentos y de todas las labores en
general, elementos que hacen notoria la existencia del elemento "subordinación
jurídica" de esos servidores respecto de las juntas. “(Dictamen C-044-2002 del 15 de febrero del 2002)
En atención a lo expuesto, es claro que la
convención colectiva de la Municipalidad de San José, no resulta de aplicación
a los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San José.
III. CONCLUSIONES
Con base en lo antes expuesto,
este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
Los funcionarios contratados
por el Comité Cantonal de Deportes de San José, son funcionarios públicos
cubiertos por el régimen de empleo público, y que en razón de la
personificación presupuestaria asignada al Comité, deben ser reputados como
empleados de ese órgano municipal para todos los efectos legales.
2.
No es posible considerar que la convención colectiva de
la Municipalidad de San José le resulta de aplicación a los empleados del
Comité Cantonal de Deportes, toda vez que la Municipalidad no podría obligarse
en nombre del Comité Cantonal ante sus empleados ni tampoco constituye el
patrono de esos servidores.
Atentamente,
Grettel Rodríguez Fernández
Procuradora
Adjunta
GRF/Kjm
[1] En el mismo sentido, es posible ver
la resolución número 1696-92 de las quince horas treinta minutos del veintitrés
de agosto de mil novecientos noventa y dos de
C-110-2010
FUNCIONARIOS DEL COMITÉ
CANTONAL DE DEPORTES. RÉGIMEN DE EMPLEO
MUNICIPAL. INAPLICABILIDAD DE LA
CONVENCIÓN COLECTIVA FIRMADA POR LA MUNICIPALIDAD A LOS EMPLEADOS DEL COMITÉ CANTONAL
DE DEPORTES.
La Municipalidad de
San José, solicita nuestro criterio en torno a las siguientes interrogantes:
“Lo
anterior, a efectos de que este Órgano Asesor nos ilustre sobre la situación de
los servidores del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San José, en
cuanto a si deben ser considerados funcionarios municipales y si se encuentran
amparados a la normativa convencional de los empleados de la Municipalidad de
San José”
En dictamen C-110-2010 del
31 de mayo del 2010, la MSc. Grettel
Rodríguez Fernández, Procuradora Adjunta, dio respuesta a la consulta
formulada, llegando a las siguientes conclusiones:
- Los funcionarios contratados por el Comité
Cantonal de Deportes de San José, son funcionarios públicos cubiertos por
el régimen de empleo público, y que en razón de la personificación
presupuestaria asignada al Comité, deben ser reputados como empleados de
ese órgano municipal para todos los efectos legales.
2.
No es posible considerar que la convención
colectiva de la Municipalidad de San José le resulta de aplicación a los
empleados del Comité Cantonal de Deportes, toda vez que la Municipalidad no
podría obligarse en nombre del Comité Cantonal ante sus empleados ni tampoco
constituye el patrono de esos servidores.