Dictamen : 095 - del 05/05/2010

C-095-2010

05 de mayo del 2010

 

Licenciado

Alberto Camacho Pereira

Director Ejecutivo

Federación de Municipalidades de la Provincia de Cartago

 

Estimado señor:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su  Oficio C-046-2010, de 4 de febrero del 2010, mediante el cual, y en virtud del acuerdo tomado por la Federación de Municipalidades y Concejos Municipales, en Sesión Ordinaria Número 117, celebrada el día sábado 28 de marzo del 2009, solicita nuestro criterio jurídico, acerca de lo siguiente:

 

“1.- ¿Es facultad de las Municipalidades solicitar directamente a la Dirección General de Servicio Civil la colaboración en la materia que habla el artículo 120 del Código Municipal? O ¿Es la Unión Nacional de Gobiernos Locales, el vínculo exclusivo en el cual necesariamente las municipalidades deben acudir para recibir la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil?

 

 

2.- ¿El Manual descriptivo general de puestos y la escala de salarios única para el régimen municipal, elaborado por la Unión de Gobiernos Locales, produce una vinculación delegada a las Municipalidades, o se les reconoce esta materia con respecto a sus propios manuales descriptivos de puestos y la escala de salarios, dictados en virtud de la autonomía normativa o potestad reglamentaria que les confiere la Ley y la propia Constitución Política?

 

¿Podría entenderse como un ilegítimo desapoderamiento de competencias locales, en detrimento a la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades, el Manual descriptivo general de puestos y la escala de salarios única para el régimen municipal, elaborado por la Unión de Gobiernos Locales?”

 

I.- CRITERIO LEGAL DE LA MUNICIPALIDAD:

           

                 Sobre el tema consultado, es pertinente advertir que la Asesoría Jurídica de la institución a su digno cargo, y mediante el Oficio C-036-2010, de 4 de febrero del 2010, omite realizar el respectivo análisis jurídico que exige el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República[1], como requisito de admisibilidad en toda consulta que se haga a este Órgano Consultor Técnico Jurídico de la Administración Pública.

 

No obstante ello, y en vista de que esta Procuraduría ya ha tenido oportunidad de hacer referencia al tema de interés del consultante,  procederemos, por esta vez, a dar respuesta a cada una de las interrogantes formuladas ahora.

 

                 Asimismo, en el citado Oficio, esa Asesoría Legal comenta que en el Informe ADSD-002-2009, la Dirección General de Servicio Civil, Área de Asistencia para el Desarrollo del Sector Descentralizado, emite una serie de observaciones al documento de la Unión de Gobiernos Locales, en lo que es el Manual Integral Descriptivo de Puestos y Escala Salarial única para el Régimen Municipal, y que allí se concluye:

 

“Que a la Dirección General de Servicio Civil, le preocupa la ausencia de documentos que demuestren la solidez al estudio llevado a cabo por la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Por razones del impacto que vaya a causar la propuesta del Manual Integral Descriptivo de Puestos en el Régimen Municipal costarricense, en los aspectos de toma de decisiones, la organización, procesos, cultura, etc. , es necesario conocer toda la documentación de los diagnósticos practicados en la muestra de municipalidades.

También es fundamental, conocer cuáles fueron las variables utilizadas en la metodología que se practicó con los responsables de las oficinas de recursos humanos de las municipalidades  involucradas.”

 

III.- ANÁLISIS DE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS:

 

1.- En cuanto a la primera pregunta, en el sentido de si ¿Es facultad de las Municipalidades solicitar directamente a la Dirección General de Servicio Civil la colaboración en la materia que habla el artículo 120 del Código Municipal?. O ¿Es la Unión Nacional de Gobiernos Locales, el vínculo exclusivo en el cual necesariamente las municipalidades deben acudir para recibir la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil?, es de señalar que este Órgano Consultor de la Administración Pública, ya ha tenido oportunidad en reiteradas y diversas ocasiones de referirse al tema en específico, cuando en virtud de una de las aristas que contiene la autonomía constitucional que ostentan  cada una de las municipalidades del país,- al tenor de los artículos 169 y  170 de nuestra Constitución Política y doctrina que los informan- ha determinado que éstas tienen competencia para darse su propia organización administrativa, y por ende, la facultad de elaborar y actualizar su propio Manual Descriptivo de Puestos para la ocupación de los cargos bajo el régimen estatutario que propugnan los artículos 191 y 192 constitucionales; derivada esa actuación competencial de los artículos 4, incisos  a) b) y c), 13, incisos c y d); y 120 del Código Municipal, entre otros.

 

De ahí que, el mencionado artículo 120, establece, expresamente, la posibilidad para que cada Municipalidad, cuando así lo considere pertinente, solicite la colaboración directa a la Dirección General del Servicio Civil en orden a la elaboración o actualización de su Manual Descriptivo de Puestos. Al respecto, y en lo conducente, esa norma prescribe, que, ”Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.” (Lo resaltado en negrilla no es del texto original) Y ello, evidentemente, por ser esa Dirección General, desde antigua data[2], un órgano técnico especializado en lo que respecta a la materia de administración del recurso humano en la Administración Pública de su competencia; y como tal, su colaboración es importante, incluso requerida por muchas otras entidades descentralizadas del Estado para la confección o actualización de un instrumento técnico tan trascendental como lo es el Manual Descriptivo de Puestos en el régimen de empleo estatutario.

 

En ese orden de ideas, esta Procuraduría, mediante el Dictamen No. 260, de 27 de setiembre del 2001,  claramente, señaló:

“En virtud de las anteriores consideraciones, es preciso señalar que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan éstos entes locales (Véase el Considerando XXXIX de la sentencia Nº 5445-99 de las 14:30 hrs. del 14 de julio de 1999). Al respecto, señaló:

"En este sentido, al ser el Alcalde Municipal –antes Ejecutivo Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo 142 del Código Municipal anterior:

"El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo.

Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla"; competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 (...)

El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente (...)"

    Por lo expuesto, y en virtud del principio de unidad del ordenamiento, así como por la prohibición implícita para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con las normas y principios constitucionales, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto, ha de preferirse aquélla que salve de un eventual roce con la Constitución.

    Es así, como la anterior exigencia interpretativa obliga a entender que el artículo 120 del Código Municipal faculta, por un lado, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para elaborar y mantener actualizado el "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General"; para lo cual, podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil. Mientras que a las Municipalidades se les reconoce esa misma atribución, pero con respecto a sus propios Manuales descriptivos de puestos, dictados en virtud de la autonomía normativa (potestad reglamentaria) que les confiere la ley y la propia Constitución Política.

    La anterior interpretación, a nuestro entender, asegura a las Municipalidades su derecho a intervenir en aquellos asuntos que le atañen y afectan directamente en sus intereses, como lo es el ejercicio de sus competencias organizativas institucionales, y especialmente, de su potestad reglamentaria en materia del personal bajo su cargo, aspectos que, junto con otros, configuran su autonomía.

(En similar sentido, véase Dictamen C- 071 de 14 de abril del 2010)

 

Se puede extraer de ese  texto, que si bien el diseño y la actualización del Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal, estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, lo que para esos efectos esta entidad puede solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, ciertamente el mismo artículo 120 del Código Municipal, prevé que cuando cada municipalidad elabore o actualice su propio Manual Descriptivo de Puestos, tienen también la facultad de solicitar la colaboración al citado  órgano técnico, es decir, a la Dirección General de Servicio Civil, para lo correspondiente.

 

Por otra parte, es preciso mencionar, que dado el apoyo trascendental que tiene a cargo la Unión Nacional de Gobiernos Locales en punto  al establecimiento del diseño y elaboración del Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal, habida cuenta de que a través de este instrumento, se trata de  uniformar los manuales descriptivos de puestos de las municipalidades del país, es nuestro criterio que el mismo debe tratar de ajustarse en lo posible a los antecedentes reales, técnicos y hasta presupuestarios con que cuenta cada una de esas corporaciones municipales en el lugar en el  que se desenvuelven; pues de lo contrario, y aún cuando ese instrumento lo es de carácter general y referencial, podría no ser útil  para el establecimiento  o actualización del Manual Descriptivo de Puestos de alguna o algunas municipalidades, en cuyo caso, podrían hasta apartarse de las consideraciones  Así, esta Procuraduría, en el mencionado Dictamen C-071-2010, atinadamente, señaló que: “... la intención del legislador al establecer la posibilidad de que se emitieran estos manuales generales por parte de la Unión Nacional de Gobiernos Locales era brindar uniformidad a las relaciones estatutarias de las respectivas municipalidades, por lo que si bien no resultan vinculantes para la respectiva municipalidad, sí constituyen un instrumento técnico a considerar al elaborar los respectivos manuales específicos, debiendo justificarse técnicamente las razones que llevan a apartarse del manual general de puestos, en caso de no aprobarse por parte del Concejo Municipal, las recomendaciones contenidas en los manuales generales. “

 

2.- En relación con la segunda interrogante formulada, consistente en si ¿El Manual descriptivo general de puestos y la escala de salarios única para el régimen municipal, elaborado por la Unión de Gobiernos Locales, produce una vinculación delegada a las Municipalidades, o se les reconoce esta materia con respecto a sus propios manuales descriptivos de puestos y la escala de salarios, dictados en virtud de la autonomía normativa o potestad reglamentaria que les confiere la Ley la propia Constitución Política?, ya, en alguna medida, fue evacuada en el anterior ordinal, pues se indicó que, si de acuerdo con el mencionado artículo 120 del Código Municipal, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, se le ha encargado la responsabilidad del  diseño y la actualización del Manual Descriptivo de Puestos Integral del Régimen Municipal, ciertamente, de esa misma norma se infiere, que cada corporación municipal tiene la responsabilidad directa de elaborar y actualizar  su propio Manual Descriptivo de Puestos; y ello debe entenderse así,  en virtud de la autonomía constitucional administrativa que ostentan dichas municipalidades, al tenor de los artículos 169 y 170 constitucionales, aunado a toda la doctrina que en torno a esas disposiciones existe en nuestro ordenamiento jurídico. 

 

En lo que respecta propiamente a la escala salarial para el régimen municipal, es oportuno transcribir gran parte de lo que esta  Procuraduría ha señalado mediante el citado Dictamen No. C-071-2010:

 

“Las corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional. 

Sobre los alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999, el subrayado corresponde con el original)

Ahora bien, a efectos de dar respuesta a la consulta formulada, resulta indispensable establecer si la autonomía municipal, incluye la potestad de establecer el régimen salarial que regirá en la respectiva municipalidad, así como establecer las cargas laborales asignadas a cada puesto incluido dentro del régimen municipal.

Como lo señalamos líneas atrás, la autonomía otorgada a las corporaciones municipales, incluye la posibilidad de establecer el régimen interno de relaciones entre sus funcionarios, mismo que se manifiesta a través de la potestad reglamentaria.   Bajo esta inteligencia, el establecimiento de las labores asignadas a un respectivo cargo así como la política salarial que regirá en la corporación municipal, resulta una competencia incluida dentro del ámbito de la autonomía municipal. 

La inclusión de la política salarial dentro de la autonomía municipal, ha sido reconocida ya por la Sala Constitucional, que ha indicado:

XXXIX.-

DE LA DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En los Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan las corporaciones municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo 142 del Código Municipal anterior….: competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 que disponen en lo que interesa :

"…..

El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente, y concretamente en relación con las normas relativas a los asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de procedimientos financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).

XL.-

DE LA FIJACIÓN DE SALARIOS. …… Efectivamente, conforme a todo lo dicho anteriormente en esta sentencia, esta disposición es absolutamente inconstitucional, en abierta violación de la autonomía administrativa de las municipalidades definida en el artículo 170 constitucional, en tanto la fijación del salario de su Alcalde (antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración, debiendo corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que tiene encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación proporcional con el presupuesto de la municipalidad, tal y como se define en el artículo 20 del Código Municipal, número 7794. “( Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999)

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional al conocer de un recurso de amparo en el que se alegaba, entre otras cosas, que una reestructuración operada en una municipalidad no había sido acordada por el órgano competente, indicó:

      “VI .-

En cuanto a los argumentos específicos de la recurrente debe indicarse que si bien no corresponde a la Sala determinar si la autoridad que aprobó la reestructuración era competente o no, lo cierto es que la recurrente hace una mala apreciación de los hechos pues en realidad la Dirección General de Servicio Civil solamente brindó colaboración al Concejo Municipal según lo dispone el numeral 120 párrafo segundo del Código Municipal para elaborar el análisis y estudio de puestos que sirvieron de fundamento a la supresión de plazas que reclama. Nótese que fue dicho Concejo el que una vez autorizada la partida presupuestaria correspondiente por parte de la Contraloría General de la República, aprobó la reestructuración mencionada, en cumplimiento del procedimiento establecido en el Código Municipal.   (Sala Constitucional, resolución número 2004-00864 de las doce horas con cuarenta y tres minutos del treinta de enero del dos mil cuatro.)

La posición anterior, ha sido reiterada también por este Órgano Técnico Consultivo, que ha establecido que la determinación del nivel salarial de los puestos que integran la corporación municipal, es una competencia que forma parte de la autonomía municipal.  Al respecto, hemos señalado:

“De conformidad con los artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política y el artículo 4 del Código Municipal, las municipalidades son entes descentralizados territoriales, con independencia política, administrativa y presupuestaria garantizada constitucionalmente.  Es decir, las municipalidades son entes autónomos.  …

En principio, su autonomía le permite a las municipalidades establecer su propia política salarial y por ende, acordar un particular régimen remunerativo a favor del personal de confianza.  Esa potestad se deduce de la lectura conjunta de las atribuciones señaladas en los incisos a), b) y f), del artículo 4, del Código Municipal: ….

Nótese que la potestad de las municipalidades de fijar su propia política salarial coincide con lo estipulado en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001), el cual excluye a las municipalidades del ámbito de acción de la Autoridad Presupuestaria en lo que respecta a materia salarial…

Por otra parte, la definición de políticas salariales, evidentemente, debe responder a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, por lo cual debe estar respaldada en estudios sobre las necesidades de la municipalidad, así como del mercado salarial, según la zona y la profesión o especialidad del personal requerido. …

La Contraloría General de la República, al responder una consulta planteada precisamente por la Municipalidad de Alajuela, se refirió al tema de la política salarial en las municipalidades, en los siguientes términos:

“El sistema de remuneración que cada municipalidad defina e implemente es responsabilidad de su administración, la cual debe atender los principios de legalidad y sana administración, cumpliendo los requisitos que para actos administrativos de esta envergadura se exigen (estudios, resoluciones, publicaciones, etc.).  En ese sentido, el sistema de remuneración que se elija debe tener como antecedente un estudio formalmente establecido y consignado en los instrumentos pertinentes (documento del estudio, estatuto, reglamento, manuales, etc.); instrumentos a los que se recurrirá para su aplicación y resolver las situaciones que sobre el particular surjan.” (Contraloría General de la República, oficio n.° 13376 del 12 de diciembre del 2008 −FOE-SM-2470−). (Dictamen C-18-2010 del 25 de enero del 2010.  En sentido similar, es posible ver también los dictámenes C-099-2008 del 03 de abril del 2008, C-270-2004 del 20 de setiembre del 2004, entre otros.)

 

La competencia para el establecimiento de la política salarial, ha sido asignada al Concejo Municipal, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 13 del Código Municipal, y que señalan, en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 4.-

La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico….

Artículo 13. — Son atribuciones del concejo:

a) Fijar la política y las prioridades del desarrollo municipal, en cada período del gobierno municipal electo, garantizando la incorporación  de la perspectiva de género y el enfoque de derechos humanos desde la diversidad. Para su cumplimiento podrá aprobar la creación de oficinas especializadas, con su respectivo presupuesto.

(Así reformado

el inciso anterior por  aparte c) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008).

….

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales. …

A partir de lo expuesto, y como primera conclusión, podemos señalar que la política salarial y la asignación de funciones en los respectivos cargos de la municipalidad, son competencia del Concejo Municipal, como expresión de la autonomía municipal reconocida constitucionalmente. “

Como puede verse, en virtud de la autonomía política, administrativa y presupuestaria, que cada municipalidad ostenta en nuestro ordenamiento constitucional, desarrollada ésta en varias disposiciones del Código Municipal, -de las que ya se han citado algunas-  así como la vasta doctrina jurisprudencial del Tribunal del Derecho de la Constitución y de esta Procuraduría, es claro que el Concejo Municipal es el competente por antonomasia para fijar la política salarial de sus servidores, tomando en cuenta para ello, las condiciones presupuestarias en que se desenvuelve la corporación municipal, el costo de vida de la  región, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial, según el artículo 122 Ibid. Por lo que, cada municipalidad en cabeza del Concejo Municipal, es la que se encuentra legitimada jurídicamente para establecer el propio sistema de retribución salarial para todas las clases de puestos clasificados en el correspondiente Manual Descriptivo de Puestos.

     En resumen, si bien por disposición del artículo 120 del Código Municipal, puede derivarse la importancia de que cada municipalidad del país trate de ajustarse al Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal, ello en modo alguno significa alguna vinculación u obligatoriedad para la corporación municipal correspondiente, habida cuenta- se repite- de que ésta ostenta  una autonomía constitucional expresada en sus tres diversos ámbitos para su quehacer en la comunidad a la cual sirve, a saber, administrativo, político y presupuestario, en los términos de los artículos 169 y 170 constitucionales. Y, menos resulta vinculante para la municipalidad, el establecimiento  por parte de la citada Unión Nacional de los Gobiernos locales de una escala salarial única para todos los servidores o servidoras del Régimen Municipal, pues ello iría incluso en contra de los artículos 4, incisos a), b) y c) y 13, inciso a) y b); y todas aquellas disposiciones citadas en el Dictamen que sustenta este criterio.

3.- Finalmente en cuanto a la última interrogante, en el sentido de si “Podría entenderse como un ilegítimo desapoderamiento de competencias locales, en detrimento a la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades, el Manual descriptivo general de puestos y la escala de salarios única para el régimen municipal, elaborado por la Unión de Gobiernos Locales?” debemos señalar que habiéndose explicado claramente en los ordinales anteriores, acerca de los alcances  que tiene la autonomía constitucional administrativa que ostentan cada una de las municipalidades del país, para elaborar y actualizar su propio Manual Descriptivo de Puestos, así como la labor encomendada por el legislador a la Unión Nacional de Gobiernos Locales en relación con el diseño y elaboración del Manual Descriptivo en general en el ordenamiento municipal, sobra la respuesta de este ordinal.

No obstante ello, no está demás hacer referencia en cuanto a la naturaleza que tiene la Unión Nacional de Gobiernos Locales en nuestro Ordenamiento Municipal, a fin de aclarar aún más las funciones que tiene a su cargo, sobre todo con la que es objeto la presente consulta. Así, en uno de los mencionados dictámenes, esta Procuraduría explicó, lo siguiente:

“ Esta organización intermunicipal se constituyó en el año 1977, en el marco de la celebración del IV Congreso Nacional de Municipalidades, con base en la Ley Nº 5119 de 20 de noviembre de 1972 y la Ley de Asociaciones Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas; y entre sus principales objetivos, según sus Estatutos, están:

·  Representar los intereses del Régimen Municipal y promover la efectiva realización de la autonomía política, financiera, jurídica y administrativa de los Gobiernos Locales, promoviendo los principios democráticos y participativos en cada una de ellas.

·  Promover y apoyar la descentralización política funcional y administrativa del Estado costarricense en favor del fortalecimiento de los Gobiernos Locales.

·  Promover el establecimiento de un Sistema Nacional de Capacitación Municipal para las Municipalidades, Ligas de Municipalidad, Consejos Municipales de Distrito y funcionarios administrativos en conjunto con las Instituciones Públicas, Organismos Internacionales, Regionales, Gubernamentales y ONGs.

·  Representar al Régimen Municipal ante el Poder Ejecutivo, sus Ministerios e Instituciones Autónomas, el Poder Legislativo y sus comisiones especiales, que mediante legislación ordinaria o decreto ejecutivo se establezca la participación municipal.

·  Mantener y desarrollar un intercambio permanente de ideas y experiencias en el campo municipal con organismos internacionales, autoridades institucionales, funcionarios y expertos, por medio de reuniones, seminarios, y congresos nacionales y regionales.

·  Canalizar esfuerzos e inquietudes de las municipalidades ante los Poderes Legislativo y Ejecutivo, procurando un efectivo cumplimiento y atención a las demandas de los Gobiernos Locales.

·  Gestionar, elaborar y canalizar ante organismos internacionales y países amigos mecanismos de cooperación externa para las municipalidades.

·  Promover una activa y consciente participación de los Regidores y Ejecutivos en las actividades de la UNION NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES en aquellos eventos del Régimen Municipal.

·  Impulsar y apoyar la creación de la Carrera Administrativa Municipal.

·  Promover y gestionar la participación y acción del gobierno central y de las Instituciones Nacionales e Internacionales de asistencia técnica y financiera con el fin de impulsar el mejoramiento de los Gobiernos Locales.

Si bien es cierto, que en el contexto institucional, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) ha sido la entidad que tradicionalmente ha manejado la agenda municipal, hoy por hoy, la Unión Nacional de Gobiernos Locales se ha convertido en el eje integrador de los esfuerzos del movimiento municipal, en el plano nacional. Tanto es así, que en el actual Código Municipal, en sus artículos 120, 126 y 143, se le otorga a dicha Unión un papel activo en el proceso integrador del régimen de empleo municipal. Este fenómeno se debió especialmente, a que en el momento en que se tramitaba y discutía el expediente legislativo Nº 12.426 (Proyecto de Ley: Código Municipal), el cierre del IFAM era algo inminente; lo cual, como sabemos, no se ha dado a la fecha. “(Véase Dictamen C-260-2001)

Como puede verse, la Unión Nacional de Gobiernos Locales es una organización intermunicipal, que en principio trata de integrar a las municipalidades del país, en orden a los intereses y servicios que deben prestar cada una de ellas a la comunidad que las representa, fortaleciendo desde diversas perspectivas y valores, y ante las instancias gubernamentales respectivas,  la autonomía constitucional que gozan, y a la vez coadyuva con su labor, en todo lo que tenga que ver con la organización interna y el papel que cada una de esas corporaciones municipales tienen en la sociedad costarricense, etc. En otras palabras, aparte de ese tipo de funciones importantes que tienen a cargo en el régimen municipal costarricense, su funcionamiento no  despliega ninguna obligatoriedad o vinculación para las municipalidades, más que de mera colaboración, apoyo y fortalecimiento en el sistema en que se desenvuelve en nuestro ordenamiento jurídico.  Por ello, para el caso que se analiza, la tarea que el legislador le ha encargado a dicha Unión de Gobiernos, en pro del régimen municipal no viene en modo alguno a contravenir la naturaleza constitucional y legal de las municipalidades.

IV.- CONCLUSIONES:

En virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- En virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, y 4, incisos a), 120 y 121 del Código Municipal, las municipalidades del país tienen la facultad para solicitar directamente la colaboración técnica de la Dirección General de Servicio Civil, en lo que respecta a la elaboración y actualización de su propio Manual Descriptivo de Puestos.

2.-Al tenor de la autonomía política, administrativa y presupuestaria, que cada municipalidad ostenta en nuestro ordenamiento constitucional, y artículos 4, incisos a) y b), 13, incisos a) y b) del Código Municipal, así  como  la vasta jurisprudencia en torno a esa normativa, es claro que el Concejo Municipal es el que le compete fijar la política salarial de sus servidores, tomando en cuenta para ello, las condiciones presupuestarias de cada corporación municipal, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial, según el artículo 122 del Código Municipal. Por lo que, en esa medida, se encuentra legitimado jurídicamente  para establecer el propio sistema de retribución que corresponde a todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos de la Municipalidad a la cual sirve.

 3.- En virtud de la interpretación realizada de lo dispuesto en el artículo 120 del Código Municipal, no puede considerarse que en la tarea encargada por el legislador a la Unión Nacional de Gobiernos Locales,  exista una violación a la autonomía municipal.

 

De la forma expuesta, quedan evacuadas cada una las interrogantes formuladas.

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

 

PROCURADORA

LMGP/gvv

 

 

 

 

 

 

 

 

C-095-2010

 

COLABORACIÓN TÉCNICA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL SERVICIO CIVIL- NATURALEZA JURÍDICA DE LAS MUNICIPALIDADES- UNIÓN DE GOBIERNOS LOCALES- MANUAL DESCRIPTIVO DE PUESTOS

 

Mediante el Dictamen No. C-095-2010, de 05 de mayo del 2010,  el Director Ejecutivo de la Federación de Municipalidades de la Provincia de Cartago consulta acerca de lo siguiente:

 

“1.- ¿Es facultad de las Municipalidades solicitar directamente a la Dirección General de Servicio Civil la colaboración en la materia que habla el artículo 120 del Código Municipal? O ¿Es la Unión Nacional de Gobiernos Locales, el vínculo exclusivo en el cual necesariamente las municipalidades deben acudir para recibir la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil?

 

 

2.- ¿El Manual descriptivo general de puestos y la escala de salarios única para el régimen municipal, elaborado por la Unión de Gobiernos Locales, produce una vinculación delegada a las Municipalidades, o se les reconoce esta materia con respecto a sus propios manuales descriptivos de puestos y la escala de salarios, dictados en virtud de la autonomía normativa o potestad reglamentaria que les confiere la Ley y la propia Constitución Política?

 

¿Podría entenderse como un ilegítimo desapoderamiento de competencias locales, en detrimento a la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades, el Manual descriptivo general de puestos y la escala de salarios única para el régimen municipal, elaborado por la Unión de Gobiernos Locales?”

 

Previo estudio al respecto, Luz Marina Gutiérrez Porras, Procuradora del Área de la Función Pública, mediante el Dictamen C-095-2010, de 05 de mayo del 2010, concluye:

 

1.- En virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, y 4, incisos a), 120 y 121 del Código Municipal, las municipalidades del país tienen la facultad para solicitar directamente la colaboración técnica de la Dirección General de Servicio Civil, en lo que respecta a la elaboración y actualización de su propio Manual Descriptivo de Puestos.

2.-Al tenor de la autonomía política, administrativa y presupuestaria, que cada municipalidad ostenta en nuestro ordenamiento constitucional, y artículos 4, incisos a) y b), 13, incisos a) y b) del Código Municipal, así  como  la vasta jurisprudencia en torno a esa normativa, es claro que el Concejo Municipal es el que le compete fijar la política salarial de sus servidores, tomando en cuenta para ello, las condiciones presupuestarias de cada corporación municipal, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial, según el artículo 122 del Código Municipal. Por lo que, en esa medida, se encuentra legitimado jurídicamente  para establecer el propio sistema de retribución que corresponde a todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos de la Municipalidad a la cual sirve.

 3.- En virtud de la interpretación realizada de lo dispuesto en el artículo 120 del Código Municipal, no puede considerarse que en la tarea encargada por el legislador a la Unión Nacional de Gobiernos Locales,  exista una violación a la autonomía municipal.”