Dictamen : 080 - del 22/04/2010

22 de abril del 2010

C-080-2010

 

Señor

Emilio Rodríguez Molina

Alcalde

Municipalidad de Orotina

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número AM-0318 de fecha 19 de octubre del 2009, mediante el cual, solicita criterio en torno a la Feria Nacional de las Frutas.  Específicamente se peticiona nuestro criterio en torno a lo siguiente:

 

“1. ¿Debe aplicarse lo dispuesto en la Ley No 4286, Ley para el nombramiento de Comisiones de Festejos Populares, para llevar a cabo la organización y desarrollo de la Feria Nacional de las Frutas en el Cantón de Orotina?, ya que este evento ha sido creado bajo una normativa específica como lo es el Decreto ejecutivo No 18223-MAG y su reforma y no como una concepción de lo que al día de hoy en Costa Rica generalizadamente se ha denominado como “Festejo Cívico o Popular” de un cantón…

 

2. ¿Debe emitirse una reglamentación específica (sea por el método de un Decreto Ejecutivo o reglamentación municipal), tendiente a normar más en detalle la organización, el desarrollo y el aprovechamiento de las utilidades que se generan de la realización anual de la Feria Nacional de las Frutas en el Cantón de Orotina; pudiendo eventualmente, delegarse la organización de tal evento en grupos organizados de la Región, tal y como Asociaciones de Productores de Fruta, Comité Agrícolas Cantonales u otros similares.”

 

I.-        SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento del Departamento de Asesoría Legal de la Municipalidad consultante, referente al tema de interés.  Por ese medio concluyó lo siguiente:

 

“…Que dentro de nuestra legislación según artículos 169 y 170 de la Constitución Política, voto de la Sala Constitucional 5445-99, artículo 4 inciso “f” y 13 inciso “e” del Código Municipal, perfectamente podría el ayuntamiento emitir una reglamentación específica, que detalle la organización, el desarrollo y el aprovechamiento de las utilidades que se generen de realización anual de la Feria Nacional de las Frutas en el Cantón de Orotina, como también la delegación del evento en grupos organizados de la Región Pacífico Central, como Asociaciones de productores de Fruta, Comité Agrícolas Cantonales u otros similares.  Lo anterior debido a que dicho Decreto Ejecutivo no especifica claramente el término festejo popular o cívico, para lograr sus fines…”

 

II.-       SOBRE LOS FESTEJOS POPULARES

 

Siendo que la presente consulta gira en torno a la normativa que debe utilizarse, dependiendo de la posibilidad de entender la Feria Nacional de las Frutas en el Cantón de Orotina como un Festejo Popular, valga establecer, como punto de partida, que se entiende por este último y la finalidad con la que tal evento es objeto de regulación legal.

 

En este sentido, El Manual De Operaciones Para Las Comisiones De Festejos Populares [actualmente derogado], define la actividad que nos ocupa como el “conjunto de actividades y eventos realizados por iniciativa del Concejo de cada municipalidad o concejo municipal de distrito y ejecutados bajo su dirección y responsabilidad, que ofrecen un espacio público para la expresión de la diversidad de tradiciones que conforman el folklore costarricense, entre otros, carnaval, tope, monta de toros, juegos, actividades deportivas, artísticas y culturales…”

 

Así tenemos que el Festejo Popular es la actividad realizada con la finalidad de engrandecer las tradiciones patrias y fomentar, entre otros, la cultura y valores de los ciudadanos en general, bajo la tutela y vigilancia de la Municipalidad respectiva.

 

Aunado a lo anterior, valga decir que el evento que nos ocupa, se encuentra regulado mediante la ley número 4286 del 17 de diciembre del 1968 y sus reformas, denominada Nombramiento Comisiones de Festejos Populares, deviniendo en vital, para la resolución de esta consulta, conocer cuáles fueron los motivos que llevaron al legislador a emitir tal normativa.

 

Sobre el particular, en la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, acta número 75, el diputado Molina Quesada, en su condición de promoverte del proyecto, sostuvo:

 

“Agradezco en primer término a la Comisión que se sirviera recabar las razones que he tenido para presentar el proyecto "Comisiones de Festejos Populares".  Este proyecto tiene básicamente una idea fundamental y es la de que conforme ha sido una tradición en nuestro país, desde hace muchísimos años, lo que son festejos populares,… se verifican dentro de un completo y absoluto desorden.  La anarquía es total.  No hay control de gastos, no se sabe cuántas sumas ingresan, cuántas sumas salen, los fondos se manejan con una liberalidad creo que mas que tolerable y al final de cuentas, la oportunidad de las fiestas cívicas se convierte únicamente en posibilidad y esto desde hace muchísimos años y estoy seguro de que si nos remontamos para atrás, por lo menos podemos hablar de unos 20 años atrás, vemos que han ocurrido una serie de barbaridades.  Los festejos populares en última instancia, son entonces el pretexto para realizar toda una serie de actos de largueza que normalmente no debería ser tolerada por las leyes de Administración –Financiera…  El proyecto tiene los siguientes extremos.  En primer lugar, busca que las Comisiones de Festejos Populares que sean nombradas, o por el Poder Ejecutivo o por el Poder Legislativo o por las Corporaciones Municipales o bien por cualquier otro organismo público para la realización de festejos populares, desempeñen sus funciones ad-honorem y no disfruten de privilegio alguno por razón de su nombramiento y además, debiendo rendir liquidación de cuentas a la Contraloría General de la Republica a más tardar 30 días después de la fecha de terminación de los festejos correspondientes..”

 

Por su parte, en la discusión plasmada en el acta número 76, el Diputado Barrantes Elizondo, manifestó:

 

“habría que aclarar muy bien que se concibe por festejos populares, porque por ejemplo podría celebrarse una exposición agropecuaria que va a manejar muchos fondos, y esas exposición se puede celebrar en algo parecido a unas fiestas cívicas, porque se pueden hacer carreras de caballos, etc. y habría que ver si es una forma de evadir lo que aquí se considera como festejos populares y que se convierta en otros fines, de manera que por eso creo yo que se habría que definir muy bien que es lo que se trata de establecer en la ley, si es efectivamente para las conocidas fiestas cívicas o es para toda clase de actividad en que se manejen fondos de la comunidad.”

 

Atendiendo a lo dicho por el diputado citado, el señor presidente de la comisión, indicó:

 

“..A mí me parece que este proyecto urge sobre todo por el problema que está viviendo el Cantón Central de la Provincia de San José, pero tal vez lo que pudiéramos estudiar, dentro de la misma idea que apuntaba el Diputado Vargas Fernández, es señalando que es función de la Municipalidad el nombrar las Comisiones, o sea poner un Art. primero determinando que es función de la Municipalidad nombrar con participación de los distintos sectores las comisiones que organicen y administren los festejos que se celebran en las distintas localidades del país y que no tengan un carácter religioso.  Es decir, me parece a mí que cualquiera que sea la naturaleza, cultural, deportivo o simplemente de celebración de fechas importantes de una localidad, las comisiones que se organicen deben ser de nombramiento municipal, entonces al señalar la ley, que eso es una atribución municipal, entonces la municipalidad los nombra, y los nombra sujetos a las siguientes reglamentaciones. Estructurada en esa forma, en primer lugar, se le da la función a quien corresponde, me parece a mí, porque es indudable que es una función típica municipal, el organizar las fiestas de la localidad de cualquier clase, salvo las fiestas de carácter religioso de las cuales se encarga el cura párroco, o también las escolares, y en esa forma desaparece eso de que el Ejecutivo o el Legislativo nombre comisiones, lo cual es inconcebible o que el Poder Ejecutivo nombre comisiones de fiestas para la ciudad de San José o para la Ciudad de Golfito y se le da esta función única y exclusivamente a la Municipalidad, porque a mí me parece que en estas actividades de interés local, debe ser la Municipalidad a quien corresponda la función y no a ninguna otra entidad de carácter nacional. Entonces, lo que correspondería, a mi juicio, es comenzar este Art. 1°, señalando que es función de la Municipalidad, algo que de bien claro, y en esa forma se tiene bien claro quien nombra las comisiones de festejos populares y esto es aplicable a los festejos populares de la ­ciudad de San José como de cualquier otra ciudad, cantón o distrito, por pequeño que sea…” (El resaltado nos pertenece)

 

De la discusión transcrita, se sigue sin mayor dificultad que el espíritu del legislador, al momento de regular lo que denominó Festejo Popular, fue poner coto a una situación anómala que se había prolongado a lo largo del tiempo, buscando en consecuencia la tutela efectiva de toda actividad de carácter local que se celebrara en los diferentes catones o distritos del país.

 

 

II.-       SOBRE LA NORMATIVA QUE DEBE PRIVAR EN LA ORGANIZACIÓN DE LA FERIA NACIONAL DE LAS FRUTAS Y LA POSIBILIDAD DE EMITIR UNA REGLAMENTACIÓN ESPECIFICA QUE REGULE LA ACTIVIDAD CITADA

 

A este respecto tenemos que la celebración de la Feria en análisis se establece en ordinal tercero del Decreto Ejecutivo número 18223-MAG y su reforma, que a la letra reza:

 

“El Cantón de Orotina tendrá el derecho de celebrar anualmente durante los meses de marzo y de abril, la Feria Nacional de las Frutas, con el fin de promover, incentivar, capacitar y educar a los habitantes de la región en la actividad de la fruticultura”

 

De la norma transcrita se desprende que ésta concede la posibilidad de celebrar el evento que nos interesa, quedando claro el carácter local y la finalidad específica que lo reviste.  Sin embargo, no despliega los parámetros con los cuales debe organizarse.

 

Así las cosas, partiendo de una interpretación armónica de lo dispuesto por la Ley de Nombramiento de Comisiones de Festejos Populares y las razones que llevaron a su emisión, debe decirse que la planificación de la Feria Nacional de las Frutas queda reservada a lo por ésta dispuesto.

 

Tómese en cuenta que, atendiendo al espíritu del legislador, la Feria en estudio ciertamente es un Festejo Popular y que al momento de regular estos últimos, lo pretendido era mantener un control sobre los montos que todos los eventos de índole local generen y efectivamente otorgarle a la Municipalidad la organización de estos mediante la creación de Comisiones que rindan las cuentas de rigor.

 

Sin perjuicio de que el artículo 1 de la Ley número 4286, dispone:

 

“Los concejos municipales serán los encargados de nombrar las comisiones de los festejos populares. Estas comisiones estarán integradas por cinco miembros como máximo, quienes no disfrutarán de privilegio alguno por ese nombramiento.

 

El alcalde municipal, los alcaldes suplentes, los regidores y los síndicos no podrán integrar estas comisiones.

 

La comisión elaborará la liquidación de cuentas de los festejos populares y la presentará, para su revisión, a la auditoría interna municipal o a la contaduría municipal, en caso de que no exista auditoría, a más tardar treinta días después de la finalización de los festejos.

 

La auditoría o contaduría municipal tendrán un plazo de sesenta días, como máximo, para revisar la liquidación y trasladaría al concejo, el cual deberá aprobarla, a más tardar, en quince días.

 

Lo anterior sin perjuicio de la fiscalización superior que corresponde a la Contraloría General de la República.”

 

            Ciertamente, al analizar con detenimiento las discusiones legislativas, no podría arribarse a una ilación distinta que el fin último de la norma era regular cualquier actividad realizada dentro de los diversos espacios territoriales en manos de gobiernos locales, con el respectivo control de ingresos y egresos.  Lo contrario conllevaría desvirtuar la finalidad de la norma y hacer ilusorio el motivo que produjo su creación jurídica.

 

            En consecuencia, se reitera, la norma aplicable para la organización de la Feria Nacional de las Frutas es la Ley 4286 de 17 de diciembre del 1968 y sus reformas.

 

            Ahora bien, tocante a la posibilidad de reglamentar el evento de interés, es bien sabida la potestad reglamentaria que ostentan los entes territoriales, propia de la autonomía que la caracteriza.

 

            Sobre este tópico la Sala Constitucional ha sostenido:

 

IV.- AUTONOMÍA MUNICIPAL.  Generalidades.  Gramaticalmente, es usual que se diga que el término "autonomía", puede ser definido como "la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios".  Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso).  Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales.  Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante.  Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.  Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos. [1]

 

Empero, la autonomía reglamentaria que ostentan las Municipales no es irrestricta.  Véase que se limita a los cuerpos normativos denominados de organización y servicio, siendo además que por imposibilidad legal este tipo de normas carece de la facultad de oponerse a lo dispuesto por Ley.

 

Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:

 

“… Al respecto, procede recordar que todo ente cuenta con una potestad de autoorganización.  Una potestad que es de principio, ya que es el mínimo que la organización requiere para disponer con qué estructura dará cumplimiento al fin público que justifica su existencia.  De allí que, dentro del ámbito de la ley, pueda disponer cómo prestará el servicio y cómo distribuirá a su interno las funciones que la Ley le atribuye.  Se trata de disposiciones reglamentarias dirigidas a mantener el buen funcionamiento del servicio público. Potestad que es reconocida en las leyes específicas de cada ente pero, además encuentra fundamento en lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública.  El artículo 103 de dicha Ley otorga al jerarca el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización y de servicios, internos o externos, siempre que no regule potestad de imperio frente al administrado.

 

La Ley consagra una clasificación de reglamento según su relación a la ley. Ello en el tanto en que el reglamento no constituye una norma que ejecute la ley anteriormente emitida; sin embargo, debe respetarla.  Importa destacar que a través de esta potestad, el jerarca puede regular internamente la prestación del servicio por parte de los empleados.  El fundamento de esta potestad es la especialidad técnica.  La potestad de reglamentación autónoma existe en función de la especialidad técnica que justifica la existencia de un determinado ente u órgano y por ello, tiende al mejor cumplimiento de los fines asignados al ente.  Sobre los reglamentos autónomos ha indicado la Sala Constitucional:

 

“Los reglamentos autónomos de organización encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia.  Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración”.  Resolución N° 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999…” [2]

 

Bajo esta inteligencia, ciertamente el ente territorial ostentaría la posibilidad de emitir un reglamento autónomo de servicio para regular la actividad citada.

 

Sin embargo, valga hacer hincapié en que el Reglamento que se pretende emitir debe sujetarse de forma absoluta a lo dispuesto y regulado por la Ley 4286 y sus reformas, careciendo el Reglamento de la virtud jurídica de oponérsele a un cuerpo normativo que ostenta mayor jerarquía de conformidad con el canon sexto de la Ley General de la Administración Pública, que a la letra reza:

 

“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

 

a) La Constitución Política;

 

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

 

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

 

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

 

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.”

 

Respecto de la norma transcrita, se ha pronunciado la Procuraduría al establecer:

 

“… Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa.  El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho.  La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

 

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior.  Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley.  Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”.  Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes”. [3]

 

En conclusión, la Municipalidad efectivamente ostenta la posibilidad jurídica de emitir un Reglamento que regule la realización de la Feria Nacional de las frutas, empero, tal potestad se encuentra sujeta a los parámetros establecidos en la Ley número 4286 y sus reformas – principio de jerarquía de las normas-.

 

 

III.-     SOBRE LA FACTIBILIDAD DE DELEGAR EN GRUPOS DE LA COMUNIDAD LA ORGANIZACIÓN DE LA FERIA NACIONAL DE LAS FRUTAS

 

Respecto de la disyuntiva que nos ocupa, resulta imperioso establecer que, como ya se dijo, la organización de la Feria Nacional de las Frutas, está sujeta a lo dispuesto por la Ley No 4286, Ley Para el Nombramiento de Comisiones de Festejos Populares y en consecuencia la competencia para su estructuración la detenta de forma exclusiva y excluyente el ente territorial.  De allí que, por innecesario se omite pronunciamiento respecto del cuestionamiento planteado.

 

 

VI.-     CONCLUSIONES

 

A.- Festejo Popular es la actividad realizada con la finalidad de engrandecer las tradiciones patrias y fomentar, entre otros, la cultura y valores de los ciudadanos en general, bajo la tutela y vigilancia de la Municipalidad respectiva.

 

B.- El espíritu del legislador, al momento de regular lo que denomino Festejo Popular, mediante la Ley 4286 del 17 de diciembre del 1968, fue poner coto a una situación anómala que se había prolongado a lo largo del tiempo y en consecuencia busco la tutela efectiva de toda actividad de carácter local que se celebre en los diferentes catones o distritos del país.

 

C.- La norma aplicable respecto de la organización de la Feria Nacional de las Frutas es la Ley 4286 de 17 de diciembre del 1968 y sus reformas.

 

D.- La Municipalidad efectivamente ostenta la posibilidad jurídica de emitir un Reglamento que regule la organización de la Feria Nacional de las Frutas, empero, tal potestad se encuentra sujeta a los parámetros establecidos en la Ley número 4286 y sus reformas – principio de jerarquía de las normas-

 

E.- Respecto de la factibilidad de delegar la organización de la Feria Nacional de las Frutas en grupos de la comunidad, se omite pronunciamiento por innecesario.

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo

 

Atentamente,

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

 

 

LAR/mcg