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Dictamen : 081 - del 22/04/2010
C-081-2010
22 de abril del 2010
Licenciada
Marta Gabriela Calvo Venegas
Alcaldesa Municipal a.i.
Municipalidad de Escazú
Estima señora:
Con
la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta
a su Oficio No. DA-058-2010, de 4 de febrero del 2010, mediante el cual
consulta lo siguiente:
1.-Cómo debe proceder la Administración municipal
cuando mediante una sentencia de los tribunales de trabajo se ordena a este
gobierno local reinstalar a un funcionario (quien fue despedido sin
responsabilidad patronal por faltas en sus funciones) cuando en la plaza que
ocupaba este se encuentra otra persona nombrada en propiedad o interina?
2.-De igual forma, se requiere tener claridad en
cuanto a la forma en que deben otorgarse las vacaciones a los funcionarios de
la Policía Municipal, si se debe tomar en consideración al momento de
contabilizarlas los roles de ese cuerpo policial o por el contrario se deben
otorgar igual que al resto de los funcionarios municipales.”
I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:
Acerca
de las interrogantes planteadas, la
Asesoría Legal de la Institución a su digno cargo, es del criterio “que ante la orden judicial de reinstalación
de un funcionario despedido, el señor alcalde en representación de este
gobierno local, se encuentra facultado en atención al interés público y a la
mejor organización de los servicios municipales que presta esta corporación
territorial (máxime que no es posible mantener a dos funcionarios en una misma
plaza), a finalizar la relación laboral, ergo, despedir al servidor con
responsabilidad patronal. Lo anterior, pese a que ese supuesto no se encuentra
contemplado taxativamente en el Código de trabajo, el Código Municipal ni el
Reglamento Autónomo de servicios de este municipio.”
En
cuanto a la segunda interrogante concluye que, “Al encontrarse la policía municipal dentro del régimen de excepción
del artículo 158 del Código de Trabajo y estar dentro de la jornada ordinaria
que establece el ordinal 143 del citado cuerpo legal, en razón de las labores
especiales que realizan, y tener un rol de trabajo diferente al resto de
funcionarios municipales, es que al momento de otorgarse las vacaciones, las
mismas deberán computarse únicamente en los días hábiles de trabajo según el
rol asignado al funcionario y en consecuencia no cabe contabilizarse de forma
continua como se hace con los demás funcionarios municipales.”
II.- ANÁLISIS DE LO PLANTEADO:
Para la
respuesta a la primera interrogante formulada, en el sentido de “Cómo debe proceder la Administración
municipal cuando mediante una sentencia de los tribunales de trabajo se ordena
a este gobierno local reinstalar a un funcionario (quien fue despedido sin
responsabilidad patronal por faltas en sus funciones) cuando en la plaza que
ocupaba este se encuentra otra persona nombrada en propiedad o interina?”, es
preciso tener en consideración dos presupuestos jurídicos importantes, que a
continuación se expondrán:
- EL DEBER DE CUMPLIR LO DISPUESTO EN UNA SENTENCIA DICTADA POR LOS
TRIBUNALES DE JUSTICIA:
Al tenor de los artículos 42 constitucional y
162 del Código Procesal Civil, las sentencias firmes o inimpugnables
deben ser acatadas en todos sus términos
por los que resultaren obligados a cumplirlas, sin existir la posibilidad de
modificarlas, ni someterlas nuevamente a debate, en virtud de estar cobijada ,- en el argot del derecho procesal
civil- por la loza sepulcral de la cosa juzgada, que dicho sea de paso,
este presupuesto supone un elemento integrante del debido proceso, por ser una
garantía de seguridad jurídica que impide que por un proceso posterior se
altere el contenido de lo resuelto en una sentencia. De ahí que, en el caso de
que un funcionario público desobedeciere un mandato judicial, incurriría en el delito de
“desobediencia”, tipificado en el artículo
307 del Código Penal, cuando esta norma, establece:
“Artículo 307.- Desobediencia
Se impondrá prisión de seis meses a tres años, a
quien no cumpla o no haga cumplir, en todos sus extremos, la orden impartida
por un órgano jurisdiccional o por un funcionario público en el ejercicio de
sus funciones, siempre que se haya comunicado personalmente, salvo si se trata
de la propia detención. “
(Así reformado por el artículo 19 de la Ley de
Protección a Víctimas, Testigos y demás intervinientes en el Proceso Penal N°
8720 de 4 de marzo de 2009.)
(Así modificada la numeración de este artículo por el numeral 185, inciso
a), de la ley No.7732 de 17 de diciembre de 1997, que lo traspasó del 305 al
307)”
Por ello, en respeto
de lo ordenado por los Tribunales de Justicia,
el numeral 140 inciso 9) de la Carta Política establece, que:
“Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al
Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:
“(...)”
9) Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o disponen en los
asuntos de su competencia los tribunales de justicia y los organismos
electorales, a solicitud de los mismos.”
Una vez que los fallos judiciales produzcan la autoridad y la eficacia
de la cosa juzgada material, es decir, que no exista ninguna posibilidad
jurídica para recurrir a otra instancia judicial, surge la indiscutible
obligación de su cumplimiento, tal y como lo ha señalado el Tribunal
Constitucional, al subrayar:
“En lo que atañe a la cosa juzgada, comporta la irrevocabilidad del
mandato que contiene toda sentencia. Este mandato es inmutable por razones de utilidad
política y social, y se da cuando el proceso ha llegado a su conclusión con una
preclusión de las impugnaciones contra la sentencia pronunciada, evitándose la
posibilidad de que el caso decidido sea nuevamente examinado y juzgado.
La cosa juzgada tiene como fundamento constitucional y político el valor de
seguridad jurídica, permitiendo que en determinado momento se dé por
solucionado un conflicto, prohibiendo su reproducción en el futuro, para que no
implique una perturbación a la paz social, nuestra Constitución Política se
refiere a ella en el artículo
“(Ver,
Sentencia Constitucional No. 6829-93, de las 8:33 horas de 24 de diciembre de
1993)
El texto transcrito encierra puntualmente la ineludible obligación de
acatar las sentencias judiciales que se encuentran firmes, en virtud de la
cuales, habiéndose agotado todos los medios jurídicos de impugnación, acaece el
carácter que las hace valer como tales, en tanto han producido la autoridad y
la eficacia de la “cosa juzgada material”, contra la cual no puede esgrimirse
ninguna clase de argumento o condición para dejar de aplicarlas. Así, y de
acuerdo con el ilustre y recordado Jurista
Eduardo J. Couture, la cosa juzgada, se
define como la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existe
contra ella medios de impugnación que permitan modificarla (“Fundamentos de
Derecho Procesal Civil”, Buenos Aires,
Ediciones Depalma, 1.978, p.401).
Es claro entonces, que para ejecutar administrativamente sentencias que
han adquirido ya su firmeza, no puede la Administración condicionar su curso a supuestos que no
fueron contemplados allí, pues de lo contrario, se expondrían los
funcionarios o servidores obligados a la aplicación del Régimen de
Responsabilidad de la Administración Pública y el Servidor Público, establecido
en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública, sin
perjuicio de las otras responsabilidades de índole civil o penal ya mencionada.
-ACERCA DEL PROCESO DE DESPIDO DE LOS SERVIDORES
MUNICIPALES Y SU EJECUCIÓN:
Aunque no es propiamente lo que se consulta, es
importante tener en cuenta el régimen de
despido que existe en el Código Municipal, así como la forma de recurrir de una
actuación administrativa que estima el servidor o servidora municipal, es contraria
a sus propios intereses.
En efecto, y a fin de no reiterar lo que ya ha
expuesto este Órgano Consultor de la Administración Pública en torno a lo que
dispone el artículo 150 de ese cuerpo normativo, (reformado
por el artículo 1° de la Ley N° 8773 del 1 de setiembre de 2009) es válido transcribir lo que muy
atinadamente y en lo conducente, analizó, mediante el Dictamen No. 041 de 16 de
febrero del 2009:
“(…)
En el caso de las corporaciones municipales, la potestad
disciplinaria es ejercida por el Alcalde Municipal, quien ostenta la condición
de superior administrativo de la Municipalidad. Al respecto, señala el
Código Municipal lo siguiente:
Alcalde
municipal
Artículo
14. — Denomínase alcalde municipal al funcionario
ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. (…)
Artículo
17. — Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y
obligaciones: (…)
a)
Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe
de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento,
la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y
los reglamentos en general. (…)
k)
Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle
licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los
reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de
confianza a su cargo.
En el caso específico de los despidos
de los funcionarios municipales, por disposición de Código Municipal, la
decisión adoptada por el Alcalde Municipal sobre el despido, tiene recurso de
apelación ante el Concejo Municipal, que es el órgano que agota la vía
administrativa para estos efectos.
Dispone el artículo 150 del Código
Municipal, lo siguiente:
“(…)”
A partir de lo expuesto, podemos
señalar que una vez adoptada la decisión del despido por parte del Alcalde
Municipal, la misma resulta ejecutable, en virtud del principio de ejecutoriedad
de los actos administrativos, aún cuando la decisión
del Alcalde Municipal haya sido impugnada ante el Concejo Municipal.
La ejecutividad de los actos
administrativos constituye un privilegio otorgado a la Administración Pública
para que pueda cumplir con las funciones que se le han asignado. Sobre el
tema, éste Órgano Asesor ha indicado que:
“A
diferencia del sujeto privado, a la Administración Pública se le reconoce
normalmente privilegios en la ejecución de los actos administrativos. Entre
esos privilegios se encuentra el de ejecutar sus actos y de ejecutarlos de
oficio. Lo propio de la Administración es el adoptar decisiones ejecutorias
conforme la ley. Pero, además, la Administración que actúa tiene la potestad de
ejecutar de oficio la decisión que ha adoptado.
De
la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto
administrativo para la realización del interés público, puede desprenderse el
principio de ejecutividad. El acto se presume válido y eficaz, por ende puede
ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. La ejecutividad del acto hace
referencia a su capacidad de producir efectos jurídicos y a la fuerza ejecutiva
de estos; ergo, a su obligatoriedad y exigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.” (Dictamen C-108-2005 del 11 de
marzo del 2005)
(…)
La ejecutividad de los actos
administrativos se encuentra regulada, en lo que a nuestro estudio interesa, en
los artículos 146 y 148 de la Ley General de la Administración Pública, que
disponen, lo siguiente:
“Artículo
146
(…)
Artículo
148
(…)
A partir de lo expuesto, el acto
final por el que se decide el despido de un funcionario municipal, al tenor de
lo establecido en el artículo 150 del Código Municipal, resulta un acto
ejecutable. Como corolario de lo expuesto, la interposición de los
recursos administrativos o los procesos judiciales interpuestos contra el acto,
no tiene la virtud de suspender la ejecución del acto de despido.
(…)
Cabe señalar que el criterio
jurisprudencial antes citado resulta de aplicación al caso concreto, toda vez
que a pesar de estar referido al texto anterior del artículo 150 del Código
Municipal de previo a la reforma efectuada por el Código Procesal Contencioso
Administrativo en el año 2006; lo cierto es que el nuevo texto establecido para
el artículo 150 por el Código Procesal Contencioso Administrativo, también
parte de la ejecutoriedad de los actos administrativos de despido adoptados por
el Alcalde Municipal.
En efecto, tal y como se desprende
del inciso d) del actual texto del artículo 150 del Código Municipal, al
declarar con lugar el recurso de apelación, el Concejo Municipal deberá
resolver además “ si es procedente
la restitución del servidor, con el pleno goce de sus derechos y el pago de los
salarios caídos, sin perjuicio de que la reinstalación sea renunciable; el
servidor podrá optar por los importes de preaviso y auxilio de cesantía que
puedan corresponderle y por los correspondientes a daños y perjuicios. “
Es decir, el texto de la norma parte
de la hipótesis de que el acto administrativo de despido ya fue ejecutado,
único presupuesto en el que tendría sentido el que el Concejo Municipal tenga
que decidir sobre la reincorporación del servidor al puesto ocupado antes de su
despido.
En este mismo sentido, la Sala
Constitucional al analizar la ejecutoriedad de los actos administrativos que
deciden el despido de los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio
Civil, manifestó que:
“De
forma tal que, a pesar de lo que expresa, literalmente, la norma recién
transcrita, cuando se refiere a la admisión en “ambos efectos” , debe
interpretarse que el acto impugnado puede ejecutarse. Así lo entiende esta Sala
con fundamento en tres razones. Primera, interpretando dicho artículo
integralmente, examinando lo que se dispone después del primer párrafo, que
establece que el Tribunal “resolverá si procede el despido o la restitución del
empleado a su puesto”. Esto permite entender que el despido sí se
ejecutó; por otro lado, en el mismo artículo se indica que “el servidor podrá
renunciar en ejecución del fallo a la reinstalación," situación que
presupone, nuevamente, que el despido se ejecutó. Segunda, los principios de
ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo suponen su ejecución, aún estando pendiente la impugnación, lo cual tiene su
fundamento en que una autoridad administrativa, previa investigación y
constatación al respecto, ya logró determinar que el despido era procedente.
Tercera, estos argumentos se complementan con un precedente de esta Sala, en el
que mediante resolución 2005-006866 de las 14:37 horas del 01 de junio del 2005
se consideró que este tipo de control ejercido por el Tribunal Superior de
Trabajo, era inconstitucional por tratarse de una jerarquía impropia bifásica atribuida
a un órgano jurisdiccional respecto de una autoridad administrativa, (…)
Finalmente , debe recordarse que el recurso de apelación en sede administrativa
es una liberalidad del legislador y no una garantía constitucional, pues, según
se admite como principio, que los actos administrativos pueden ser impugnados y
atacados –de todas formas- siempre en la vía jurisdiccional, por lo que no
viola derechos fundamentales la norma que no admite apelación contra un acto
administrativo, o la norma que no contempla el efecto suspensivo de una
impugnación planteada en sede administrativa. (Sala Constitucional,
resolución número 2006-11611 de las nueve horas y dieciocho minutos del once de
agosto del dos mil seis)
Ahora bien, en casos excepcionales
la ejecución de los actos administrativos puede ser suspendida, cuando la misma pueda causar perjuicios
graves o de imposible o difícil reparación, según lo establecido en el
artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública. De esta
manera, es casos excepcionales, el acto final de despido acordado por el
Alcalde Municipal, puede ser suspendido mediante resolución administrativa que
analice los supuestos de suspensión señalados.
Cabe advertir que una vez resuelto
el recurso de apelación por parte del Concejo Municipal y agotada la vía
administrativa, el acto de despido debe ser ejecutado, pues no existe una norma
jurídica que autorice a la Municipalidad respectiva para mantener en suspenso
la decisión de despido.
En efecto, una vez agotada la vía
administrativa, la decisión de despido no puede ser suspendida por las
autoridades administrativas, salvo que exista una resolución jurisdiccional que
suspenda la ejecución del acto de despido. Al respecto, esta
Procuraduría General de la República ha indicado:
“Como
se deriva del artículo 148, el principio de ejecutoriedad puede ser
excepcionado por la Administración. En efecto, se reconoce la facultad al
órgano competente para que, de previo a resolver el recurso, pondere
razonadamente el perjuicio que la suspensión causará al interés público o a
terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido. La disposición tiende a mantener un
equilibrio entre la necesidad de realizar el interés público y el imperativo
constitucional de garantizar los derechos de defensa y tutela del interesado.
De allí la posibilidad de un acuerdo de suspensión que haga cesar,
provisionalmente, la eficacia del acto recurrido.
Pero,
además, la ejecutividad del acto no opera solo en vía administrativa. Por el
contrario, esa ejecutividad es uno de los elementos determinantes de la
posición de la Administración en juicio. El carácter revisorio
del proceso contencioso-administrativo parte de la existencia de un acto y de
un acto que se predica eficaz.
Por
ello la regla es que el proceso contencioso-administrativo no afecta la
eficacia correspondiente, salvo que el tribunal ordene la suspensión de los
efectos del acto, conforme lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-s marzo del 2005) “
Sin ánimo de parafrasear lo claramente
explicado en ese pronunciamiento, puede concluirse brevemente en lo que
interesa, que al establecerse en el Código Municipal, la posibilidad de recurrir de la actuación de
la Administración de despedir sin responsabilidad patronal al servidor que en
el ejercicio de sus funciones ha incurrido en una grave o graves faltas a las
obligaciones que como tal debía cumplir, esa impugnación en nada vendría a
suspender de pleno derecho los efectos de ese acto administrativo, habida
cuenta que, de conformidad con los artículos 146, 147 y 148 de la Ley General de la Administración
Pública y doctrina que los informan, normalmente los actos administrativos una
vez emitidos y debidamente notificados, son ejecutivos y ejecutorios por sí
mismos, salvo en situaciones excepcionales, allí previstas. De lo que como lógica consecuencia, se deduce
que la Municipalidad puede disponer posteriormente de la plaza o el puesto que
ocupaba el exservidor o exservidora
despedida, en aras de la continuidad del servicio público allí prestado
(artículo 4 LGAP).
El segundo supuesto importante en este acápite
a resaltar, es que en caso de prosperar el recurso de apelación interpuesto
contra el acto de despido en cuestión, ciertamente, el inciso c) del artículo
150 del Código en referencia, dispone la procedencia de la restitución del
servidor, con el pleno goce de sus derechos y el pago de los salarios caídos,
con la posibilidad de que por su propia voluntad pueda renunciar a ese derecho,
y en su lugar optar por los importes de preaviso y cesantía, así como el pago
de dos meses de salario por concepto de daños y perjuicios.
En síntesis, y de conformidad con los artículos
42, 140, inciso 9) de la Constitución
Política, y 162 del Código Procesal Civil, es deber de los funcionarios de la
Municipalidad bajo su cargo, acatar en todos sus términos las sentencias
judiciales que han adquirido el carácter de firmes, so pena de incurrir en el
delito de desobediencia tipificado en el artículo 307 del Código Penal, si
incumpliere con el mandato judicial respectivo, aunado a la aplicación del
citado Régimen de Responsabilidad de la Administración y del Servidor Público,
que establece la Ley General de la Administración Pública.
De lo anteriormente expuesto, se infiere que,
si mediante una sentencia dictada en la jurisdicción laboral, la cual, ha
adquirido su firmeza, se ordena a ese gobierno local reinstalar a un
exfuncionario con el pleno goce de sus derechos (que fue despedido sin
responsabilidad patronal por faltas en sus funciones) debe cumplirse a
cabalidad con esa mandato judicial, en tanto también, es bien sabido que el
instituto jurídico de la reinstalación presupone la reincorporación del
trabajador, empleado o servidor público al mismo puesto y bajo las mismas
condiciones de trabajo que tenía antes del despido.
No obstante ello, y como ya se indicó en líneas
atrás, al constituir el acto de despido sin responsabilidad patronal en un acto
meramente ejecutivo y ejecutorio de la administración - al tenor de los
artículos 146, 147 y 148 de la Ley General de la Administración Pública- puede
suceder que la plaza o puesto del demandante, ya haya sido ocupada de manera
interina o en propiedad por otro servidor, o en el peor de los casos, ya no
existe en la institución; por lo que bajo esos supuestos puede pensarse - prima
facie- que materialmente es imposible de cumplir una sentencia como la de consulta.
Sin embargo, la solución a la primera hipótesis
es simple, en tanto se puede cesar del cargo a la persona que lo ha venido
ocupando interinamente, -cancelándose los extremos salariales correspondientes-
toda vez que por mandato judicial debe restituirse a la persona que ocupaba el
cargo bajo el régimen estatutario. Así, es reiterado el criterio de la Sala
Constitucional cuando en tratándose de servidores interinos, ha dicho:
“SOBRE EL CESE DE
NOMBRAMIENTOS INTERINOS. Respecto de la estabilidad que gozan los funcionarios interinos, se ha
indicado que si bien no gozan de la estabilidad que otorga el artículo 192 de
la Constitución Política, poseen una estabilidad impropia, y en virtud de ello,
es que este Tribunal Constitucional ha detallado los casos en que puede darse
por finalizada una relación de servicio. Es
así, como se ha determinado que un servidor interino sólo puede ser removido de
su puesto cuando concurran ciertas circunstancias especiales como lo serían las
siguientes: cuando sustituye a otra persona por un determinado plazo y éste se
cumple, cuando el titular de la plaza que ocupa el funcionario interino regresa
a ella, cuando el servidor ascendido interinamente no supera con éxito el
período de prueba establecido por la ley y cuando la plaza ocupada por el
interino está vacante y es sacada a concurso para ser asignada en propiedad, y
en casos calificados como aquellos donde se está frente a un proceso de
reestructuración que implica la eliminación de plazas, con el respectivo
cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para hacerlo. Igualmente,
es de importancia resaltar el criterio de este Tribunal Constitucional en el
sentido que un funcionario no adquiere el derecho a ocupar una plaza en
propiedad por el sólo transcurso del tiempo. De este modo, en sentencia No. 2007-352
de las 13:01 hrs. del 12 de enero de 2007, se indicó
lo siguiente:
“(...) En definitiva, este Tribunal ha afirmado que un servidor interino
solo puede ser sustituido por uno nombrado en propiedad, no por otro interino.
Si bien el funcionario interino no goza de inamovilidad en el puesto ni
adquiere el derecho a ocupar la plaza en propiedad por el sólo transcurso del
tiempo, sí posee estabilidad que puede hacerla valer frente a cualquier otro
empleado público que pretenda un nombramiento interino en la plaza por él
ocupada. En el caso del nombramiento en
sustitución del propietario, la designación está subordinada a la eventualidad
del regreso al puesto del funcionario titular, en cuyo caso debe cesar la
designación del interino, ya que ese tipo de nombramiento no le es oponible al
propietario. En caso de plazas vacantes, el servidor interino goza de una
estabilidad relativa o impropia, en el sentido de que no puede ser cesado de su
puesto a menos que se nombre en él a otro funcionario en propiedad. (...)”
(Lo resaltado no es del texto original)
(Véase sentencia No. 5501, de 03 de abril del 2009. En
similar sentido, ver Sentencias Números 2640, de 3:39 horas de 31 de mayo de
1996, y 1354, de 12:15 horas de 02 de marzo de 1996.)
Como
se desprende sin esfuerzo alguno de ese texto jurisprudencial, no habría ningún
problema en reinstalar al reclamante en la plaza que ocupaba en propiedad antes
del despido y que ahora lo ocupa un servidor de manera interina, por existir
suficiente sustento jurídico que así lo permita. No así en la segunda hipótesis, pues quien
actualmente ocupa ese puesto, ya ha adquirido su estabilidad en él, a través
del principio de idoneidad comprobada; por lo que a fin de cumplirse con la
sentencia judicial que ordena la reinstalación de ese cargo, lo recomendable
sería tratar de reincorporar a la persona en otro puesto de la misma categoría
y naturaleza, bajo las mismas condiciones de trabajo que existían antes del
despido. Así,
“Dispuesta la nulidad del acto por el cual se despidió al señor (…)
procede acoger su petición para que se le reinstale en el puesto que ocupaba o uno de igual naturaleza.”)
(Véase, sentencia Número 901, de las
14:00 horas de 25 de octubre del 2000
(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)
En similar sentido, y mediante sentencia No.
632, de 10:05 horas de 1 de agosto del 2008, dicha Sala resolvió:
“Dispuesta la
nulidad del acto por el cual se despidió al señor “…)” procede acoger su
petición para que se le reinstale en el puesto que ocupaba o uno de igual naturaleza…”
Finalmente, no se
puede descartar la posibilidad de que el funcionario no desee la reinstalación
y en su lugar solicite que se le paguen los importes de preaviso y auxilio de
cesantía; y, en tal sentido procedería su petición en virtud del mencionado
inciso c) del artículo 150 del Código Municipal, cuando prescribe actualmente
que:“En la ejecución de sentencia, el servidor o servidora municipal podrá
renunciar a ser reinstalado, a cambio de la percepción del importe del preaviso
y el auxilio de cesantía que puedan corresponderle, y el monto de dos meses de
salario por concepto de daños y perjuicios.”
Circunstancia,
que cabe advertir es facultativa del servidor, de lo contrario reiteramos la
sentencia judicial deberá ser cumplida en todos sus términos.
-En
relación con la segunda inquietud, “De igual forma, se
requiere tener claridad en cuanto a la forma en que deben otorgarse las
vacaciones a los funcionarios de la Policía Municipal, si se debe tomar en
consideración al momento de contabilizarlas los roles de ese cuerpo policial o
por el contrario se deben otorgar igual que al resto de los funcionarios municipales.”
Al respecto, es necesario enfatizar que el
artículo 59 de la Constitución Política, tutela en general, el derecho de los
trabajadores al disfrute del descanso semanal como el vacacional. Así,
prescribe:
“ARTÍCULO 59.- Todos los trabajadores tendrán
derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya
extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso
comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio
continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el
legislador establezca.”
(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
En
concordancia con esa disposición constitucional, el artículo 153 del Código de
Trabajo, establece:
“ARTICULO 153.-
“Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo
mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas,
al servicio de un mismo patrono.
En caso de
terminación del contrato antes de cumplir el período de las cincuenta semanas,
el trabajador tendrá derecho, como mínimo, a un día de vacaciones por cada mes
trabajado, que se le pagará en el momento del retiro de su trabajo.
No interrumpirán la
continuidad del trabajo, las licencias sin goce de salario, los descansos
otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las
enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de
trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste.
( Así reformado por ley No. 4302 de 16 de enero
de 1969, artículo 1º)”.
(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
Como puede observarse de la normativa transcrita,
basta que el trabajador cumpla cincuenta semanas de servicio continuo para
tener derecho al disfrute de un mínimo de dos semanas de vacaciones. Sin
distinguir para ello, el carácter de las
funciones o tareas, y menos aún, la forma de jornada, horario o roles
especiales de trabajo, según se dirá más
adelante.
Asimismo, y en concordancia con dicha normativa, el
artículo 73 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Escazú,
y sus reformas, prescribe:
“Los funcionarios de la Municipalidad
disfrutarán de una vacación anual remunerada de acuerdo con las siguientes
normas:
a.
Gozarán de veinte días hábiles
quienes hayan trabajado durante cincuenta semanas y hasta cuatro años y
cincuenta semanas.
b.
Gozarán de veinticinco días hábiles quienes
hayan trabajado durante cinco años y cincuenta semanas y hasta menos de diez
años y cincuenta semanas.
c.
Gozarán de treinta días
hábiles de vacaciones quienes hayan trabajado durante diez años y cincuenta
semanas o más.”
Como se
nota de la norma transcrita, conforme el tiempo laborado por cada uno de
los servidores, empleados o trabajadores de esa Municipalidad, así le
corresponderá el número de días a que tendrían derecho a vacacionar. Por lo
que, si cumplen cincuenta
semanas y hasta cuatro años y cincuenta semanas, disfrutarían de veinte días
hábiles; o si han trabajado durante cinco años y cincuenta
semanas y hasta menos de diez años y cincuenta semanas, les correspondería
veinticinco días hábiles, o bien si han trabajado durante diez años y cincuenta
semanas o más, tendrían derecho a disfrutar de treinta días hábiles.
Al propio
tiempo, podemos observar, que los días que se computan para los efectos del
derecho a las vacaciones y según el sistema vacacional escalonado que se
establece en el mencionado Reglamento, son los días hábiles de trabajo, - así debe ser, por la naturaleza que tienen
las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico[1]-
al tenor del artículo 147 del Código de Trabajo, cuando esta norma establece:
“Son
hábiles para el trabajo, todos los días del año, excepto los feriados y los
días de descanso semanal existentes por disposición legal o convenio entre las
partes."
La circunstancia de que por el carácter del
servicio que presta una institución o entidad pública, puedan existir
diferentes horarios, jornadas o roles de trabajo para una mejor prestación de
las funciones, en nada viene a repercutir la forma de contabilizar legalmente
los días de vacaciones a que tiene derecho todo trabajador, servidor o
funcionario, en general. De ahí que este
Despacho, con buen fundamento jurídico, ha explicado que en aquellos casos en
donde existan jornadas como las que origina la duda planteada en su Oficio,
debe aplicarse el mismo mecanismo de computar las vacaciones del resto de los
servidores públicos. Veamos lo que al respecto y en lo conducente, ha señalado:
“Respecto de las jornadas de estos últimos, tal como se
analizó en el dictamen que aquí se adiciona, ciertamente estamos en presencia
de un régimen de excepción, en virtud del tipo de funciones que prestan dichos empleados,
de ahí que exista una jornada ordinaria diurna de 12 horas (6:00 a.m. a 6:00
p.m.) con un tope de 48 semanales, y una jornada ordinaria nocturna (6:00 p.m.
a 6:00 a.m.) con un tope de 36 horas a la semana.
Ello significa que quienes
trabajan en esa jornada especial ordinaria diurna, por semana laboran un
total de 4 días, y el segundo grupo (jornada nocturna) distribuye sus labores
en 3 días a la semana.
Esa circunstancia
especial podría llevar a pensar –en principio que para efectos del cómputo de
los rebajos de vacaciones estos funcionarios tendrían que tomar únicamente 4 o
3 días de vacaciones –según el tipo de jornada de que se trate para obtener
libre una semana completa.
No obstante, debemos
recordar que esa interpretación simplista nos llevaría a una indebida
distorsión y finalmente a un absurdo, generando una situación desigual y
desproporcionada. Lo anterior, por cuanto –según señalamos la regulación
de las vacaciones en períodos de hasta 30 días hábiles está pensado y referido,
indudablemente, con respecto a la semana de 5 días hábiles, en un horario de
lunes a viernes, que es el horario normal de oficina. Así las cosas, el cómputo
de las vacaciones, para mantener la interpretación y aplicación correcta, debe
necesariamente estar referido a esos mismos días hábiles.
Lo contrario nos
llevaría a una aplicación distorsionada y desproporcionada. Basta pensar en un
ejemplo para ilustrar dicha afirmación: si un operador o supervisor que trabaja
en jornada nocturna de 12 horas tuviera que solicitar tan solo 3 días hábiles
para gozar de una semana completa libre, ello daría como resultado que si posee
disponible un período de 30 días hábiles, podría estar fuera de labores por un
total de 10 semanas seguidas, sobrepasando así en forma desmedida el disfrute
del beneficio, y obteniendo con ello un resultado que nunca estuvo pensado de
esa forma al momento de dictarse la regulación del instituto de las vacaciones
por vía del Reglamento Autónomo de Servicio.
Incluso tal aplicación
vendría en detrimento de la continuidad y eficiencia que debe mantener todo
servicio público, lo cual resulta un parámetro fundamental de interpretación a
la luz del artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública, cuyo
texto señala que “La actividad de los
entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios
fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su
eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad
social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios
o beneficiarios”.
Así las cosas, estimamos
que aunque el trabajador labore en una de estas jornadas ordinarias especiales,
para el disfrute de los quince, veintidós o treinta días hábiles, el correspondiente
rebajo debe computarse con referencia a una semana de cinco días hábiles, para
guardar la coherencia, la proporcionalidad, razonabilidad y justicia con
respecto al resto del personal y a la regulación misma de ese beneficio
laboral.
Para arribar a estar
interpretación, valga mencionar que estamos recurriendo además a un parámetro
de interpretación básico para toda actuación administrativa, cual es el
artículo 16 de la ya citada Ley General de la Administración Pública, cuyo
texto dispone que “En ningún caso
podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la
técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”
Justamente para que la
interpretación que esta solicitud de adición ha requerido se mantenga apegada a
dichos principios de justicia, lógica y conveniencia, es que también hemos
rescatado el criterio de que el día sábado no debe tomarse como un día hábil
para efectos de estos rebajos (como pareciera se ha venido haciendo hasta
ahora, al rebajarse un total de 6 días por cada semana de vacaciones que se
otorga), pues ello no se ajusta al horario hábil de esa institución ni tampoco
de la generalidad de las oficinas públicas, lo que sí redundaría en un
perjuicio injustificado para el servidor, tal como expone con meridiana
claridad el dictamen transcrito líneas atrás.
Nótese que a la luz del
criterio que aquí sostenemos no se produce ningún perjuicio ni reducción del
descanso para los operadores y supervisores que deben laborar ya sea cuatro
días (jornada diurna) o tres días (jornada nocturna) por semana, porque,
durante la prestación normal de sus servicios ya tienen debidamente incorporado
un período de descanso para el resto de la semana que compensa esa modalidad
especial de horario, y que está concebido justamente para equilibrar su
desgaste con el que tienen el común de los empleados que laboran menos horas a
lo largo de los cinco días de la semana.
Pero justamente por
estar regulado el horario con ese mecanismo compensatorio para equilibrar la
situación con los restantes empleados, el disfrute de vacaciones debe ser
igualmente equilibrado, sin que pueda permitirse entonces el goce de un tiempo
efectivo muy superior al de los demás empleados, pues ello significaría, como
dijimos, una interpretación que llevaría a una situación ilógica,
desproporcionada, y, a la postre, también injusta.
En consecuencia, si para
los oficinistas –por ejemplo el goce de un período de vacaciones de quince días
hábiles implica un descanso efectivo de tres semanas seguidas, ello debe ser
igual para los operadores y supervisores, de tal suerte que el rebajo de los
días debe computarse en esa misma forma –de acuerdo a los cinco días hábiles de
la semana con independencia de que durante la semana ellos puedan distribuir su
jornada especial en tres o cuatro días hábiles.
Esto último debe tenerse
como un ajuste especial que se requiere en razón del tipo de labores que
cumplen, razón por la cual justamente están incluidos en los casos de excepción
regulados en materia de jornada laboral. Pero para efectos de las vacaciones
no existe una razón especial que justifique hacer una aplicación e
interpretación diferente respecto de los demás funcionarios. ”
(Véase, Dictamen No. C-282-2008
del 18 de agosto del 2008)
Como ha quedado claro de ese dictamen, las jornadas o roles especiales de trabajo, que como en el presente caso puedan
existir en la Administración Pública, lo es, únicamente, en virtud de las
tareas especiales o excepcionales que allí se prestan. Es decir, en tenor de la
potestad que ostenta la Administración Municipal para el cumplimiento efectivo
y eficiente de la función pública,- artículo
4 de la Ley General de la Administración Pública y doctrina que lo informa-
esta se encuentra posibilitada constitucional
y legalmente para imponer a la policía municipal un rol especial de trabajo;
sin que se pueda interpretar en este caso, que si se trabaja un día y se
descansa el siguiente, este último día no debe ser computado para los efectos
del disfrute de las vacaciones, pues ello obedece, como ya se ha dicho, a un
modo compensatorio propio de esa jornada especial de trabajo, nada más.
De todo lo expuesto, puede concluirse en este aparte, que la forma en que
deben contabilizarse las vacaciones a que tiene derecho la policía municipal a
su cargo, es la misma que se aplica para los demás funcionarios de esa
Municipalidad, en los términos del artículo 73 del Reglamento Autónomo de
Servicios de la Municipalidad de Escazú, sin distingo de horarios, jornadas o
roles de trabajo alguno; pues interpretarlo contrario se contravendrían los
principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, insertos en todo el
ordenamiento jurídico citado atrás.
III.- CONCLUSIONES:
Con fundamento en las razones expuestas,
esta Procuraduría General, arriba a las siguientes conclusiones:
1.- De conformidad con los artículos 42,
140, inciso 9) de la Constitución
Política, y 162 del Código Procesal Civil, es deber de los funcionarios de la
Municipalidad bajo su cargo, acatar en todos sus términos las sentencias
judiciales que han adquirido su firmeza, pues de lo contrario se incurriría en
el delito de desobediencia, tipificado en el artículo 307 del Código Penal, sin
perjuicio de la aplicación del Régimen de Responsabilidad de la Administración
Pública y el Servidor Público, establecido en el Título Sétimo de la Ley
General de la Administración Pública.
2.-
Si mediante una sentencia emanada de los
Tribunales de Trabajo, se ordena a la Administración Municipal reinstalar a un exservidor o exservidora en un
cargo que en la actualidad se encuentra ocupado por otro servidor de manera
interina, nada obstaría jurídicamente, para que a éste se le cese del puesto,
pagándosele los extremos laborales correspondientes, toda vez que debe
reintegrase a la persona que lo ocupaba anteriormente en propiedad.
Por el contrario, si ese puesto se encuentra
ocupado por un servidor bajo el régimen estatutario (en propiedad), sería
recomendable, a fin de cumplir con dicha sentencia judicial, tratar de
reincorporar al accionante en otro puesto de la misma categoría y naturaleza,
bajo las mismas condiciones de trabajo que existían antes del despido, según
similarmente lo ha resuelto la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en
diversas sentencias.
En el eventual caso, de que el funcionario no opte por la reinstalación
al cargo, y en su lugar solicite que se le paguen los importes de preaviso y
auxilio de cesantía, procedería su
petición en virtud del inciso c) del artículo 150 del Código Municipal. Circunstancia, que cabe
advertir, es facultativa del servidor, de lo contrario, la sentencia judicial
deberá ser cumplida en todos sus términos.
3.-
La forma de contabilizar y otorgar las vacaciones a los funcionarios que
laboran en la Policía Municipal de Escazú, es en los mismos términos que se
aplican para el resto del funcionariado de esa Municipalidad, según los
artículos 59 constitucional, 153 del Código de Trabajo y 73 del Reglamento Autónomo de
Servicios de la Municipalidad de Escazú, así como lo dispuesto en el Dictamen
No. C-282-2008 del 18 de agosto del 2008.
De
Usted, con toda consideración,
Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras
Licda. Cinthya Castro Hernández
PROCURADORA II ABOGADA PROCURADURIA
LMGP/Cch/gvv
C-081-2010
CARÁCTER DE UNA
SENTENCIA FIRME-REINSTALACIÓN AL PUESTO- FORMA DE COMPUTAR LAS VACACIONES DE
LOS QUE OCUPAN CARGOS DE POLICÍA MUNICIPAL.
Mediante Oficio No. DA-058-2010, de
4 de febrero de 2010,
1.-Cómo debe proceder la Administración municipal cuando mediante una
sentencia de los tribunales de trabajo se ordena a este gobierno local
reinstalar a un funcionario (quien fue despedido sin responsabilidad patronal
por faltas en sus funciones) cuando en la plaza que ocupaba este se encuentra
otra persona nombrada en propiedad o interina?
2.-De igual forma, se requiere tener claridad en cuanto a la forma en
que deben otorgarse las vacaciones a los funcionarios de
Luego del estudio correspondiente,
Luz Marina Gutiérrez Porras, Procuradora y Cinthya Castro Hernández, Abogada, mediante el
Dictamen No. 0C081-2010, de 22 de abril del 2010, concluyen:
“1.- De conformidad con los artículos 42, 140, inciso 9) de
2.- Si
mediante una sentencia emanada de los Tribunales de Trabajo, se ordena a
Por el
contrario, si ese puesto se encuentra ocupado por un servidor bajo el régimen
estatutario (en propiedad), sería recomendable, a fin de cumplir con dicha
sentencia judicial, tratar de reincorporar al accionante en otro puesto de la
misma categoría y naturaleza, bajo las mismas condiciones de trabajo que
existían antes del despido, según similarmente lo ha resuelto la Sala Segunda
de la Corte Suprema de Justicia, en diversas sentencias.
En el eventual caso, de que el funcionario no opte por la reinstalación
al cargo, y en su lugar solicite que se le paguen los importes de preaviso y
auxilio de cesantía, procedería su
petición en virtud del inciso c) del artículo 150 del Código Municipal. Circunstancia, que cabe advertir, es facultativa del servidor, de lo
contrario, la sentencia judicial deberá ser cumplida en todos sus términos.
3.- La forma de contabilizar y otorgar las
vacaciones a los funcionarios que laboran en