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Dictamen : 071 - del 14/04/2010
14 de abril, 2010
C-71-2010
Señor
Emilio J. Rodríguez Molina
Alcalde Municipal
Municipalidad de Orotina
Estimado señor:
Con la
aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su Oficio del 21 de
setiembre del 2009, en el cual nos solicita criterio en relación con la
aplicación del Manual Descriptivo Integral de Puestos y la Escala de Salarios
Única para el Régimen Municipal, elaborado por la Unión Nacional de Gobiernos
Locales. Específicamente se solicita
nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:
1.
Se
presenta una contradicción o, mejor dicho, una duplicación de criterios en la
normativa (Ley 7794) al establecerse por un lado que: “Artículo 120 Las
municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual
Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para
el régimen municipal. (…) El diseño y la actualización del Manual
descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión
Nacional de Gobiernos Locales.
(…) y por otro lado la misma normativa indica que: “(…) Artículo 122 Los
sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de
conformidad con las siguientes disposiciones: (…) Para elaborar y
actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar
colaboración a la Dirección General de Servicio Civil”. ya que por un lado se cita que la UNGL es la
responsable de elaborar estos manuales, pero por otro se establece que se podrá
solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil?
2.
Es
imperativo legal que una Municipalidad adopte en forma obligatoria la escala
salarial establecida por la UNGL, que fuese publicada en el Diario Oficial La
Gaceta No. 117 del día jueves 18 de junio de 2009?; lo anterior por cuanto si
una Municipalidad (dado el vacío de pronunciamiento que durante años se ha
tenido por parte de la UNGL hasta el día de la citada publicación) ha venido
trabajando con las disposiciones salariales que al efecto le ha elaborado la
Dirección General de Servicio Civil, es criterio del suscrito que dichas
disposiciones también tiene su asidero legal y por ello son un modelo válido de
política salarial.”
Junto con la
solicitud de consulta se nos remite el criterio del Asesor Jurídico de la
Municipalidad de Orotina, emitido en el oficio ALCMO-024-2009 del 17 de
setiembre del 2009, en el cual se concluye, lo siguiente:
“…refiriéndome a la consulta si se presenta una
contradicción o, mejor dicho una duplicación de criterios en la Ley 7794, para
ser más específico entre los artículos 120 y 122 de la respectiva Ley, debo de
informar que este servidor no ve duplicidad o contradicción, al contrario se
observa que van ligados entre sí, porque por un extremo la norma faculta a la
Unión Nacional de Gobiernos Locales para el diseño y actualización del Manual
Descriptivo de Puestos General (artículo
I.
SOBRE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL Y LA DETERMINACIÓN DE LA POLÍTICA SALARIAL DE LA CORPORACIÓN
MUNICIPAL.
Las
corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como
entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo
político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen
los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional.
Sobre los
alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo
siguiente:
"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario,
esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las
Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo
referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro
caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la
libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de
su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y
específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa,
tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la
siguiente manera: autonomía
política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la
elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y
representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su
artículo 169; autonomía normativa:
en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su
propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro
país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente
la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos
autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad
impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación,
extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes,
potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la
Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no
sólo la autonormación, sino también la
autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la
adopción de las decisiones fundamentales del ente.”
(Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta
minutos del catorce de julio de 1999, el subrayado corresponde con el original)
Ahora bien,
a efectos de dar respuesta a la consulta formulada, resulta indispensable
establecer si la autonomía municipal, incluye la potestad de establecer el
régimen salarial que regirá en la respectiva municipalidad, así como establecer
las cargas laborales asignadas a cada puesto incluido dentro del régimen
municipal.
Como lo
señalamos líneas atrás, la autonomía otorgada a las corporaciones municipales,
incluye la posibilidad de establecer el régimen interno de relaciones entre sus
funcionarios, mismo que se manifiesta a través de la potestad
reglamentaria. Bajo esta inteligencia,
el establecimiento de las labores asignadas a un respectivo cargo así como la
política salarial que regirá en la corporación municipal, resulta una
competencia incluida dentro del ámbito de la autonomía municipal.
La inclusión
de la política salarial dentro de la autonomía municipal, ha sido reconocido ya
por la Sala Constitucional, que ha indicado:
XXXIX.-DE LA DEFINICIÓN DE
FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En los Considerandos anteriores se
ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es
expresión de la autonomía administrativa de que gozan las corporaciones
municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo
Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien
corresponde la asignación de funciones de sus empleados, conforme lo disponía
el artículo 142 del Código Municipal anterior….:
competencia que se mantiene
en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 que disponen en lo
que interesa:
"…..
El legislador al promulgar
la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de funciones de los
empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las
corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se
haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo anotado
anteriormente, y concretamente en relación con las normas relativas a los
asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de procedimientos
financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).
XL.-DE LA FIJACIÓN DE
SALARIOS. …… Efectivamente, conforme a todo lo dicho anteriormente en esta
sentencia, esta disposición es absolutamente inconstitucional, en abierta
violación de la autonomía administrativa de las municipalidades definida en el
artículo 170 constitucional, en tanto la fijación del salario de su Alcalde
(antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración, debiendo
corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que
tiene encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación proporcional
con el presupuesto de la municipalidad, tal y como se define en el artículo 20
del Código Municipal, número 7794. “(Sala
Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta
minutos del catorce de julio de 1999)
En el mismo sentido, el Tribunal
Constitucional al conocer de un recurso de amparo en el que se alegaba, entre
otras cosas, que una reestructuración operada en una municipalidad no había
sido acordada por el órgano competente, indicó:
“VI .-En cuanto a los
argumentos específicos de la recurrente debe indicarse que si bien no
corresponde a la Sala determinar si la autoridad que aprobó la reestructuración
era competente o no, lo cierto es que la recurrente hace una mala apreciación
de los hechos pues en realidad la Dirección General de Servicio Civil solamente
brindó colaboración al Concejo Municipal según lo dispone el numeral 120
párrafo segundo del Código Municipal para elaborar el análisis y estudio de
puestos que sirvieron de fundamento a la supresión de plazas que reclama.
Nótese que fue dicho Concejo el que una vez autorizada la partida
presupuestaria correspondiente por parte de la Contraloría General de la
República, aprobó la reestructuración mencionada, en cumplimiento del
procedimiento establecido en el Código Municipal. (Sala Constitucional, resolución
número 2004-00864 de las doce horas con cuarenta y tres minutos del treinta de
enero del dos mil cuatro.)
La posición anterior, ha sido reiterada también
por este Órgano Técnico Consultivo, que ha establecido que la determinación del
nivel salarial de los puestos que integran la corporación municipal, es una
competencia que forma parte de la autonomía municipal. Al respecto, hemos señalado:
“De conformidad con los artículos 168, 169 y 170 de
la Constitución Política y el artículo 4 del Código Municipal, las
municipalidades son entes descentralizados territoriales, con independencia
política, administrativa y presupuestaria garantizada
constitucionalmente. Es decir, las municipalidades son entes
autónomos. …
En principio, su autonomía le permite a las
municipalidades establecer su propia política salarial y por ende, acordar un
particular régimen remunerativo a favor del personal de confianza. Esa
potestad se deduce de la lectura conjunta de las atribuciones señaladas en los
incisos a), b) y f), del artículo 4, del Código Municipal: ….
Nótese que la potestad de las municipalidades de
fijar su propia política salarial coincide con lo estipulado en el artículo 21
de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (n.° 8131 del
18 de setiembre de 2001), el cual excluye a las municipalidades del ámbito de
acción de la Autoridad Presupuestaria en lo que respecta a materia salarial…
Por otra parte, la
definición de políticas salariales, evidentemente, debe responder a parámetros
de razonabilidad y proporcionalidad, por lo cual debe estar respaldada en
estudios sobre las necesidades de la municipalidad, así como del mercado
salarial, según la zona y la profesión o especialidad del personal requerido. …
La Contraloría General de la República, al
responder una consulta planteada precisamente por la Municipalidad de Alajuela,
se refirió al tema de la política salarial en las municipalidades, en los
siguientes términos:
“El
sistema de remuneración que cada municipalidad defina e implemente es
responsabilidad de su administración, la cual debe atender los principios de
legalidad y sana administración, cumpliendo los requisitos que para actos
administrativos de esta envergadura se exigen (estudios, resoluciones,
publicaciones, etc.). En ese sentido, el sistema de remuneración que se
elija debe tener como antecedente un estudio formalmente establecido y
consignado en los instrumentos pertinentes (documento del estudio, estatuto,
reglamento, manuales, etc.); instrumentos a los que se recurrirá para su
aplicación y resolver las situaciones que sobre el particular surjan.” (Contraloría General de la República, oficio n.°
13376 del 12 de diciembre del 2008 −FOE-SM-2470−). (Dictamen C-18-2010 del 25 de enero del 2010. En sentido similar, es posible ver también
los dictámenes C-099-2008 del 03 de abril del 2008, C-270-2004 del 20 de
setiembre del 2004, entre otros.)
La competencia para el
establecimiento de la política salarial, ha sido asignada al Concejo Municipal,
de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 13 del Código Municipal,
y que señalan, en lo que interesa, lo siguiente:
ARTÍCULO 4.- La municipalidad posee la autonomía
política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.
Dentro de sus atribuciones se incluyen:
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y
de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento
jurídico….
Artículo 13. — Son
atribuciones del concejo:
a) Fijar la política y
las prioridades del desarrollo municipal, en cada período del gobierno
municipal electo, garantizando la incorporación
de la perspectiva de género y el enfoque de derechos humanos desde la
diversidad. Para su cumplimiento podrá aprobar la creación de oficinas especializadas,
con su respectivo presupuesto.
(Así reformado el inciso anterior por aparte c) del
artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008).
….
c) Dictar los reglamentos
de la Corporación, conforme a esta ley.
d) Organizar, mediante
reglamento, la prestación de los servicios municipales. …
A
partir de lo expuesto, y como primera conclusión, podemos señalar que la
política salarial y la asignación de funciones en los respectivos cargos de la
municipalidad, son competencia del Concejo Municipal, como expresión de la
autonomía municipal reconocida constitucionalmente.
II.
SOBRE EL MANUAL DE PUESTOS Y LA PARTICIPACIÓN DE LA UNIÓN
NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES EN LA ELABORACIÓN DEL MANUAL GENERAL.
El Código
Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal
señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones
laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo
cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las
remuneraciones”.
En
concordancia con el artículo anterior,
de los artículos 116 y 119 del mismo cuerpo normativo se desprende que
el Manual de Puestos es un instrumento que permite lograr los objetivos propuestos
al instaurar la carrera administrativa municipal, siendo dicho manual un
parámetro de ingreso a los puestos dentro de las municipalidades. Señalan las
normas en comentario, lo siguiente:
Artículo 116. “Cada municipalidad deberá regirse
conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa
y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán
en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso
humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las
municipalidades”.
Artículo 119. — Para ingresar al servicio dentro del
régimen municipal se requiere:
a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el
Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.
b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas,
exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.
c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina
encargada de seleccionar al personal.
d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como
lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.
e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre
su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración
pública municipal.
f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga
los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas
Bajo
esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal
establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener
actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.
Señalan dichos artículos lo siguiente:
“ARTÍCULO
120.-
Las
municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos
General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá
una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de
los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de
cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de
organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de
puestos general estarán bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de
Gobiernos Locales.
Para
elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas
en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las
municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de
Servicio Civil.
Las
municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos
manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.
ARTÍCULO
121.-
Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual
de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del
alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)
Como lo
expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados
por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del
gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los
procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la
organización.” (Dirección
General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del
trece de abril del 1998).
Los manuales, por lo tanto,
constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a
un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada
a cada una. Sobre la función asignada
a los manuales de puestos, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha
señalado que:
“V.-En
el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es
semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de
trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales
Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y,
asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos
puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de
la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se
trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se
incorporaron ya como atributos del puesto. Existen márgenes de discrecionalidad
al confeccionarse los respectivos Manuales y fijarse la Escala Salarial, así
como al hacerse calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, de
acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la
eficiencia del Servicio Público; todo lo cual se hace atendiendo a las
condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la
vida, los salarios de los mismos puestos, en la empresa privada y, algo muy
importante, el conjunto de la estructura, para que ésta resulte armónica y
consistente. Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado,
constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la
medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se
toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la
organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala
de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en
el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo
que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los
derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo,
al formar parte de un Presupuesto Público, en el cual habrá un código para cada
destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares (la
condición de un determinado empleado (se hacen siempre sujetas a una real
disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de determinado
momento, que ya está reglado (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y
directrices de la Autoridad Presupuestaria (. Dicho conjunto de herramientas,
más las que provengan de la ley o de otra disposición aplicable, funcionan como
parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso Sectorial y, del que la
Administración Específica, no puede apartarse.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11
de agosto de 1999)
Se desprende de la extensa cita
que la finalidad asignada a los manuales de puestos es de carácter técnico, y
está orientada al ordenamiento de las cargas y
responsabilidades en el trabajo, definición que permitirá determinar la
remuneración que se corresponda con aquellas.
Como lo
señalamos líneas atrás, la responsabilidad de la emisión de un Manual de
Puestos con las características apuntadas, recae en el Concejo Municipal de
cada gobierno local, a partir del manual general diseñado por la Unión Nacional
de Gobiernos Locales, con la ayuda de la Dirección General de Servicio Civil,
órgano rector en materia de empleo público en el sector público centralizado.
Ahora
bien, la duda surge en relación con la aplicación y los alcances del manual
general de puestos que emita la Unión de Gobiernos Locales, de conformidad con
lo dispuesto por los artículos 120 y 122 del Código Municipal, toda vez que no
se tiene claridad en torno a si dichos manuales resultan de acatamiento
obligatorio para las Municipalidades.
En criterio de este órgano
Asesor, no es posible sostener que el manual general de puestos establecido por
la Unión Nacional de Gobiernos Locales, sea de acatamiento obligatorio para la
municipalidad respectiva, pues dicha interpretación violenta la autonomía
municipal de la cual derivamos la potestad de definir la política salarial del
ente territorial. Sobre este
particular, ya la Procuraduría General de la República había advertido la
necesidad de elaborar una interpretación conforme con el Derecho de la
Constitución, de forma que pueda interpretarse que la atribución conferida a la
Unión Nacional de Gobiernos Locales, pueda ser ejercida sin detrimento de la autonomía municipal, para lo
cual necesariamente debemos interpretar que este manual de puestos general,
constituye una guía para que las correspondientes municipalidades emitan sus
respectivos manuales. Al respecto,
indicamos:
“La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter
central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto,
obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación –por
operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos
legislativos o administrativos- en el sentido que resulta de los principios y
reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a
la materia de que se trate" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. "La
Constitución como norma y el Tribunal Constitucional", Madrid, Civitas,
1988, p. 95).
En virtud de las anteriores
consideraciones, es preciso señalar que la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia ha indicado que la competencia organizativa de las
dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que
gozan éstos entes locales (Véase el
Considerando XXXIX de la sentencia Nº 5445-99 de las 14:30 hrs. del 14 de julio
de 1999)…
Por lo expuesto, y en
virtud del principio de unidad del ordenamiento, así como por la prohibición
implícita para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que
conduzcan a resultados contradictorios con las normas y principios
constitucionales, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto, ha
de preferirse aquélla que salve de un eventual roce con la Constitución.
Es así, como la anterior
exigencia interpretativa obliga a entender que el artículo 120 del Código
Municipal faculta, por un lado, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para
elaborar y mantener actualizado el "Manual descriptivo Integral para el
régimen municipal", también denominado "Manual General"; para lo
cual, podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio
Civil. Mientras que a las Municipalidades se les reconoce esa misma atribución,
pero con respecto a sus propios Manuales descriptivos de puestos, dictados en
virtud de la autonomía normativa (potestad reglamentaria) que les confiere la
ley y la propia Constitución Política.
La anterior interpretación,
a nuestro entender, asegura a las Municipalidades su derecho a intervenir en
aquellos asuntos que le atañen y afectan directamente en sus intereses, como lo
es el ejercicio de sus competencias organizativas institucionales, y
especialmente, de su potestad reglamentaria en materia del personal bajo su
cargo, aspectos que, junto con otros, configuran su autonomía. (Dictamen C-260-2001 del 27 de setiembre del 2001)
En el mismo sentido, el Tribunal
Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio en materia
municipal, advirtió que la elaboración de los manuales de puestos formaba parte
de la autonomía municipal, por lo que el Concejo Municipal puede definir sin
necesidad de recurrir a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, sus propios
manuales de puestos. Al respecto, ese
Tribunal señaló:
II).-La Unión Nacional de
Gobiernos Locales, reza el artículo 1º de sus Estatutos, es una entidad de
derecho público, representativa de carácter nacional, que cuenta con personería
propia y por ende, con plena capacidad para ejercer derechos y contraer
obligaciones de acuerdo con la legislación vigente, con patrimonio propio y
libre administración de sus bienes. Está integrada, en principio, por todas las
Municipalidades y Federaciones de Municipalidades del país.- Y se trata,
como se puede advertir con facilidad, de una forma asociativa, surgida de una
iniciativa de cooperación intermunicipal, con múltiples objetivos, entre los
que se cuentan la representación de los intereses del régimen municipal, la
promoción de la autonomía y el apoyo a la descentralización; promover el
establecimiento de un sistema nacional de capacitación para las
municipalidades, mantener un intercambio permanente de ideas y experiencias en
ese campo, canalizar esfuerzos e inquietudes de las Municipalidades ante el
Poder Ejecutivo y Legislativo, propiciar la implementación de mecanismos de
cooperación externa e impulsar y apoyar la creación de la carrera
administrativa municipal, entre otros (artículo 2).- El ingreso, tanto como
el retiro de la entidad, están regulados en el artículo 57 de ese texto, que a
la letra dispone que:
“Artículo 57.-
Corresponderá al Consejo Directivo recibir y
aceptar de manera inmediata el ingreso de una Municipalidad a la Unión de
Gobiernos Locales.
En caso de retiro, el Consejo Directivo deberá
analizar las causas de la solicitud y elevarla a la Asamblea Nacional, con una
recomendación para que esta adopte la resolución final".-
De lo anterior, se derivan
algunas conclusiones, a saber, que el ingreso es voluntario, pues requiere que
las municipalidades -o las Federaciones de éstas-, que deseen pertenecer a la
Unión, presenten una solicitud en ese sentido, la cual debe ser resuelta por el
Consejo Directivo, órgano que según expresa esa norma, deberá recibirla y
aceptarla de inmediato.- Es el párrafo segundo de esa norma, el que se refiere
al retiro o desafiliación, al establecer que corresponde a la Asamblea Nacional
resolver la cuestión, previo análisis y recomendación por parte del Consejo
Directivo, de las causas que la originan.- Esas disposiciones, deben
relacionarse con los numerales 9 y 10 del Código Municipal, que regulan el tema
de las relaciones intermunicipales y que facultan a tales entidades para pactar
entre sí convenios para facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus
objetivos o su administración, y particularmente con el artículo 13, de ese
mismo cuerpo legal, que en su inciso q), prevé que corresponde al Concejo
Municipal, "Autorizar las
membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que
estime pertinentes para beneficio del Cantón", atribución que por
supuesto, interpretada en forma correcta, debe entenderse también en el sentido
de que igualmente puede ese órgano deliberativo, autorizar la desafiliación, si
llegare a estimar que ésta ya no es de beneficio para el cantón (principio de
paralelismo de las formas).- Es en este contexto, que se formula el veto que
ahora se conoce, pues el Concejo Municipal de Tibás dispuso iniciar el trámite
de desafiliación de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, con lo cual se
muestra inconforme el Alcalde, quien observa defectos en lo resuelto.-
Este Tribunal, sin
embargo, no encuentra que las razones dadas por este último funcionario, vicien
de nulidad lo dispuesto. La Municipalidad, según se dijo, tiene plenas
potestades para decidir, si pertenece o no a una entidad como la indicada,
facultad que no puede verse limitada o disminuida -dada la autonomía de que
éstas gozan a nivel constitucional-, en virtud de las competencias otorgadas a
la Unión Nacional de Gobiernos Locales, para diseñar o actualizar el Manual
General para el reclutamiento y selección de personal municipal -artículo 126
del Código Municipal-, o el Manual Descriptivo de Puestos -artículo 120 ídem-.
La municipalidad, por lo demás, en ejercicio de sus potestades normativas y
organizativas que derivan de su autonomía, puede emitir las
reglamentaciones acerca del personal a su cargo, para lo cual incluso
podría buscar la asesoría y colaboración de la Dirección General del Servicio
Civil, y de cualquier otro órgano que estime puede aportar elementos con la
finalidad de mejorar la carrera municipal y las relaciones de empleo dentro de
la entidad, o hasta utilizar los Manuales emanados de la Unión de Gobiernos
Locales, pues no existiría impedimento para ello, aún si continuara en firme su
decisión de retirarse de ella.- Las situaciones que en este caso dieron
origen a la decisión del Concejo, son básicamente, que la Municipalidad se
encuentra insatisfecha con los beneficios que le produce la afiliación, que el
costo de pertenecer a ella es muy alto, y que el Rediseño Institucional
elaborado por un funcionario de la Unión fue rechazado por la Contraloría
General de la República. Se trata en todos los casos de aspectos de
oportunidad, que según se observa, fueron valorados en su tiempo por los
concejales, en ejercicio de sus atribuciones legales, sin que se advierta un
ejercicio abusivo de esa facultad o que con lo decidido se lesionen principios
elementales de la lógica, la justicia o la conveniencia, o en su caso, reglas
unívocas de la ciencia o de la técnica, razón por la cual lo que procede es
rechazar el veto interpuesto, tal y como en efecto se dispone en la parte
resolutiva de este fallo.- (Tribunal de lo Contencioso Administrativo y
Civil de Hacienda, Sección Tercera, resolución número 385-2008 de las diez
horas veinte minutos del once de junio del dos mil ocho. El resaltado no es del original)
A
las razones apuntadas líneas atrás, debemos agregar la necesidad de que los
manuales de la respectiva municipalidad, respondan a la realidad imperante en
su circunscripción territorial, razón por la que esta Procuraduría ya había
advertido sobre la necesidad de establecer manuales específicos para cada municipalidad, a
pesar de la existencia de los manuales generales elaborados por la Unión
Nacional de Gobiernos Locales:
“Estos
manuales que bien podríamos calificar de generales, tanto el descriptivo de
puestos, como el de selección y reclutamiento, serán el marco jurídico base
dentro del cual las diversas corporaciones municipales, a través de sus
propios Concejos, deberán adecuar y actualizar sus propios reglamentos
independientes de autoorganización, a través de la competencia reglamentaria
que les confiere el numeral 13, inciso d) del Código Municipal. “ (Dictamen C-260-2001 del 27 de setiembre del 2001, el resaltado no es del
original.) Sobre este tema, también es posible
consultar el criterio OJ-054-98 del 24 de junio de 1998.
Ahora
bien, no puede dejar de señalarse que la intención del legislador al establecer
la posibilidad de que se emitieran estos manuales generales por parte de la
Unión Nacional de Gobiernos Locales era brindar uniformidad a las relaciones
estatutarias de las respectivas municipalidades, por lo que si bien no resultan
vinculantes para la respectiva municipalidad, sí constituyen un instrumento técnico
a considerar al elaborar los respectivos manuales específicos, debiendo
justificarse técnicamente las razones que llevan a apartarse del manual general
de puestos, en caso de no aprobarse por parte del Concejo Municipal, las
recomendaciones contenidas en los manuales generales.
III. CONCLUSIONES:
Con base en lo antes expuesto,
este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
La política salarial y la creación de los manuales de
puestos en la municipalidad, son competencia del Concejo Municipal, como expresión
de la autonomía reconocida constitucionalmente a las corporaciones
territoriales.
2.
No
es posible sostener que el manual general de puestos establecido por la Unión
Nacional de Gobiernos Locales, sea de acatamiento obligatorio para la
municipalidad respectiva, pues dicha interpretación violenta la autonomía
municipal de la cual derivamos la potestad de definir la política salarial del
ente territorial.
3.
Debe
realizarse una interpretación de los artículos 120 y 122 del Código Municipal
que sea conforme con el Derecho de la Constitución, en el sentido de que la
competencia asignada por dichos numerales a la Unión Nacional de Gobiernos
Locales para elaborar un manual general de puestos, se realiza en el entendido
que dicho manual general constituye un instrumento técnico que facilite la
elaboración de los manuales específicos de cada municipalidad.
Atentamente,
Grettel Rodríguez Fernández
Procuradora
Adjunta
GRF/Kjm
C-71-2010
AUTONOMÍA MUNICIPAL. POLITICA
SALARIAL ES PARTE DE LA AUTONOMÍA.
INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 120 Y 122 DEL CÓDIGO MUNICIPAL.
El
Alcalde Municipal de la Municipalidad de Orotina, requiere de nuestro criterio
en torno a las siguientes interrogantes:
1. Se
presenta una contradicción o, mejor dicho, una duplicación de criterios en la
normativa (Ley 7794) al establecerse por un lado que: “Artículo 120 Las municipalidades adecuarán y mantendrán
actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual
descriptivo integral para el régimen municipal.
(…) El diseño y la
actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la
responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales. (…) y por otro lado la misma normativa indica
que: “(…) Artículo 122 Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por
esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones: (…) Para elaborar y actualizar la escala de
sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección
General de Servicio Civil”. ya que
por un lado se cita que la UNGL es la responsable de elaborar estos
manuales, pero por otro se establece que se podrá solicitar la colaboración de
la Dirección General de Servicio Civil?
2. Es
imperativo legal que una Municipalidad adopte en forma obligatoria la escala
salarial establecida por la UNGL, que fuese publicada en el Diario Oficial La
Gaceta No. 117 del día jueves 18 de junio de 2009?; lo anterior por cuanto si una
Municipalidad (dado el vacío de pronunciamiento que durante años se ha tenido
por parte de la UNGL hasta el día de la citada publicación) ha venido
trabajando con las disposiciones salariales que al efecto le ha elaborado la
Dirección General de Servicio Civil, es criterio del suscrito que dichas
disposiciones también tiene su asidero legal y por ello son un modelo válido de
política salarial.”
Mediante
pronunciamiento C-71-2010, del 14 de abril del 2010, la MSc. Grettel Rodríguez
Fernández, Procuradora del Area de Derecho Público,
da respuesta a la consulta formulada, arribando a las siguientes conclusiones:
1.
La política salarial y la creación
de los manuales de puestos en la municipalidad, son competencia del Concejo
Municipal, como expresión de la autonomía reconocida constitucionalmente a las
corporaciones territoriales.
2. No es
posible sostener que el manual general de puestos establecido por la Unión
Nacional de Gobiernos Locales, sea de acatamiento obligatorio para la
municipalidad respectiva, pues dicha interpretación violenta la autonomía
municipal de la cual derivamos la potestad de definir la política salarial del
ente territorial.
3.
Debe realizarse una interpretación de los artículos 120 y
122 del Código Municipal que sea conforme con el Derecho de la Constitución, en
el sentido de que la competencia asignada por dichos numerales a la Unión
Nacional de Gobiernos Locales para elaborar un manual general de puestos, se
realiza en el entendido que dicho manual general constituye un instrumento
técnico que facilite la elaboración de los manuales específicos de cada
municipalidad.