Dictamen : 035 - del 05/03/2010

5 de marzo de 2010

C-035-2010

Master

Xenia Lozano Mackay

Directora Ejecutiva

Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela

Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio FEDOMA 203-2009 de fecha 24 de setiembre de 2009, mediante el cual nos solicita que se emita criterio sobre “… la capacidad que la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela posee para llevar a cabo un proceso de expropiación.. como ente representante y constituido por municipios.”

Además, nos indica que la consulta se origina en razón de que para el “Estudio de Factibilidad para el Establecimiento de un Relleno Sanitario Integral en la Región Occidental de la Provincia de Alajuela”, que su representada coordina junto con ProDUS de la Universidad de Costa Rica, se plantea la necesidad de realizar la expropiación de una de las fincas seleccionadas y así continuar con dicho proyecto.

I. CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA.

Mediante oficio sin número de fecha 19 de enero de 2009, el Departamento Legal de ProDUS (Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la UCR), emitió su criterio sobre el tema consultado, concluyendo lo siguiente:

“Al ser consideradas por la Procuraduría General de la República, las Federaciones Municipales como entes públicos con independencia de patrimonio, organización, personalidad y capacidad jurídica propia para el ejercicio de sus objetivos, características que por lo tanto, se le pueden atribuir a La (sic) Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA). Se puede afirmar que para el caso en concreto dicha Federación posee plena capacidad jurídica para realizar procedimientos de expropiación, ya que es un ente público, así como todos aquellos procedimientos obligatorios, relacionados con la expropiación, entre los cuales están la solicitud de estudios previos, necesaria para determinar la capacidad de un terreno cuando exista negativa de los propietarios de los inmuebles de colaborar y negociar con la Administración Pública, respetando con ello el principio de legalidad y de limitación presupuestaria”

Dado lo anterior, a continuación se procederá a evacuar el planteamiento realizado por la consultante sobre la capacidad de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA) para iniciar un proceso de expropiación.

II. SOBRE EL FONDO

La Ley de Expropiaciones N° 7495 del 8 de junio de 1995, se refiere en su artículo 5 a quienes tienen la capacidad activa para ejercer la facultad expropiatoria. Indica ese artículo:

“ARTÍCULO 5.- Capacidad activa. Solo el Estado y los entes públicos podrán acordar la expropiación forzosa, cuando el bien afecto a la expropiación sea necesario para el cumplimiento de los fines públicos. La expropiación la acordará el Poder Ejecutivo o el órgano superior del ente expropiador, según corresponda.” (La negrita no forma parte del original)

Como lo indica el citado artículo, la titularidad de la potestad expropiatoria recae en el Estado y en los entes públicos, por lo que resulta de especial relevancia para evacuar la presente consulta, determinar la naturaleza jurídica de las federaciones municipales, específicamente de FEDOMA, pues sólo en el supuesto de que se trate de un ente público, podría reconocérsele la capacidad activa para iniciar un proceso expropiatorio.

La facultad que ostentan los entes municipales para integrarse en federaciones y confederaciones, se encuentra regulada en el artículo 10 del Código Municipal, el cual dicta textualmente:

“Artículo 10. — Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.”

Según el estatuto creado mediante acuerdo N° 3 del 10 de julio de 2008, las Municipalidades de Alajuela, Alfaro Ruiz, Atenas, Grecia, Naranjo, Palmares, Poás, San Ramón y Valverde Vega, conforman la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA), constituyendo su jurisdicción los cantones de las municipalidades federadas, y domiciliada en el cantón de Poás (artículos 1 y 2 del Estatuto).

El artículo 3 de dicha normativa, se refiere a la naturaleza jurídica de la Federación al indicar textualmente:

“Artículo 3º—Esta Federación de Municipalidades tiene personería jurídica, independiente de los municipios que la integran, con patrimonio propio, capacidad y personalidad jurídica plenas, para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus objetivos. Su constitución queda regulada por los artículos 9º, 10 y 11 del Código Municipal vigente, Ley 7794.” (La negrita no forma parte del original)

Lo anterior guarda gran similitud con la naturaleza jurídica que establece el Código Municipal para las corporaciones municipales, el cual señala en los artículos 2 y 4 lo siguiente:

“Artículo 2.- La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines.

(…)

Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.…” (El resaltado no forma parte del original)

Es otras palabras, cuando analizamos a las federaciones nos encontramos ante una figura que congrega una agrupación de entes municipales, por lo que éstas gozan de las mismas competencias y facultades de quienes la conforman, pero con una personalidad jurídica independiente.

Respecto a la personalidad y capacidad jurídica, la doctrina internacional ha señalado que “…La Administración es una organización instrumental cuya personificación no requiere mística alguna; actúa siempre ante el Derecho como un sujeto que emana actos, declaraciones, que se vincula con contratos, que responde con su patrimonio de los daños que causa, que es enteramente justiciable ante los tribunales.

Esta realidad está personalizada como veste última de su organización, con toda evidencia” (García de Enterrría, Eduardo. El Concepto de Personalidad Jurídica en el Derecho Público, www.cepc.es/rap/Publicaiones/1992_129_195.PDF., pág. 200)

La personalidad y capacidad jurídica plena conlleva a que el órgano ostente la titularidad de los efectos jurídicos de sus actuaciones, con independencia tanto administrativa, política y financiera. Es así como a pesar de que una federación está integrada por municipalidades, aquella actúa de forma independiente y los efectos jurídicos de sus actuaciones recaen sobre ella y no sobre los entes que la integran.

Ahora bien, partiendo de que las municipalidades son entes públicos o “personas jurídicas estatales” como las llama el Código Municipal, es menester indicar que las federaciones que se integran por dichos entes, comparten la misma naturaleza jurídica, no sólo por estar conformadas por ellas, sino por la naturaleza jurídica que les otorgan sus estatutos.

En el dictamen C-331-2001 del 30 de noviembre de 2001, esta representación se refirió a la capacidad de las municipalidades de integrarse para conformar otros entes públicos, indicando:

“Esa autorización legalmente concedida en favor de las corporaciones municipales del numeral 10 del Código Municipal, sea, la de que las municipalidades pueden integrarse en federaciones y confederaciones, pudiendo a su vez establecer sus relaciones a través de los respectivos estatutos que lleguen a aprobar las partes, los cuales regularán la organización, administración y funcionamiento de este tipo particular de entidades, es lo que se conoce en doctrina como "poder de organización" para constituir otros entes públicos.

Sobre los alcances de ese poder de organización, la doctrina ha dicho que "el poder de organización, como un poder de hecho, lo tiene, pues, cualquier figura subjetiva, cualquier persona jurídica. Referido a las Administraciones Públicas consiste en la facultad de disponer la ordenación de sus órganos y servicios regulando la actividad de cada uno mediante la determinación y distribución de sus funciones así como procurando y organizando los medios personales y materiales al objeto de desarrollar la actividad de interés público a la que está llamada" (Antonio Paulo Loras. "Las prerrogativas locales". En: Tratado de Derecho Municipal. Dirigido por Santiago Muñoz Machado. Madrid, Civitas, 1988, página 510).

Luis Morell Ocaña afirma que "poder de organización es la potestad de creación, modificación y extinción de los entes administrativos y los órganos que lo integran" (Luis Morell Ocaña. El régimen local español". Tomo I. Madrid, Civitas, 1988, página 431).” (La negrita no forma parte del original)

Es claro entonces que dentro del poder de organización de las municipalidades, se encuentra su potestad de crear otros entes públicos, tales como federaciones, las cuales están integradas por una pluralidad de ellas.

Asimismo, en el dictamen 132-2004 del 4 de mayo de 2004, la Procuraduría analizó la naturaleza jurídica de una federación municipal con características similares a FEDOMA, reconociendo que se trata de un ente público. Señaló en dicho dictamen:

“De conformidad con el artículo 10 del Código Municipal [1], la Federación Municipal Regional del Este - FEDEMUR- es, naturalmente, un ente público regulado por el cuerpo normativo de referencia, Ley General de la Administración Pública y todas las demás disposiciones legales de carácter público que regulan a las instituciones del Estado. Se encuentra integrado por la Municipalidad de la Unión y Curridabat, con el fin de cumplir un objetivo común y primordial, según lo ha explicado esta Procuraduría [2], en varias ocasiones. De esa manera ha señalado:

"1. - Que con respecto a la naturaleza jurídica de la Federación Municipal Regional del FEDEMUR, es claro que esta forma jurídica se constituyó con el fin de crear una entidad de carácter público y municipal, regida por el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública y sus propios Estatutos; conformada con la participación o asociación de dos corporaciones municipales, a la que se le ha dotado, además, de patrimonio (con recursos y presupuestos de dichas municipalidades), organización, personalidad y capacidad jurídica propias para el ejercicio de sus fines, que en la especie es para el específico y exclusivo cumplimiento de un servicio de carácter igualmente municipal… (Dictamen No.331-2001 de 30 de noviembre de 2001)

Como puede verse, pese que esa Federación ha sido conformada por las citadas Municipalidades, se crea un cuerpo corporativo con su propio patrimonio, personalidad y capacidad jurídica; caracteres suficientes para actuar por sí mismo, a fin de cumplir con el indicado objetivo municipal…” (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior se desprende que las federaciones municipales son entes públicos con personalidad jurídica propia, y a esta conclusión puede llegarse en el tanto realizan función administrativa al tener un fin público asignado, además por cuanto actúan con independencia de los entes que la conforman en el ejercicio de ese fin.

Para el caso que nos ocupa, ya mencionamos que en el artículo 3 del Estatuto de FEDOMA, se reconoce su capacidad y personalidad jurídica plenas, para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir los objetivos dispuestos en su estatuto. Otro aspecto, que nos afirma la naturaleza de dicha federación, lo encontramos en el régimen financiero, específicamente en cuanto a la conformación de su patrimonio, pues el artículo 36 del estatuto dispone:

“Artículo 36.—Del Patrimonio de la Federación. Lo constituyen los siguientes recursos:

-La posesión de todos los bienes, muebles e inmuebles, que se cedan o adscriban a la Federación por los municipios miembros u otras entidades públicas o privadas, los cuales deberán figurar en los inventarios. Los bienes que los entes, asociados o no, adscriban a esta Federación para el cumplimiento de sus fines, conservarán la calificación jurídica de origen, sin que ésta adquiera su propiedad.

-El derecho a recaudar las tasas a los usuarios y aportaciones municipales, que se establezcan conforme a la Legislación aplicable y según los acuerdos aprobados, por la prestación de los servicios de su competencia. Cuando los servicios se presten a otras Entidades u Organismos, el ingreso económico podrá recaudarse mediante convenio.

-Los bienes que puedan ser adquiridos por la Federación que deberán figurar, igualmente, en el inventario.

-Los estudios, anteproyectos, proyectos, obras e instalaciones que costee o realice la Federación de Municipalidades, sobre los que además tendrá propiedad intelectual, conforme a la legislación vigente

-Las emisiones de bonos serán cubierta de acuerdo al patrimonio o aporte municipal.”

De lo anterior, se desprende que FEDOMA se financia mayoritariamente con los fondos que inyectan las municipalidades que la integran, con lo cual se trata de fondos públicos que deben ser destinados al cumplimiento de los fines que le han sido asignados. Dentro de dichos fines, su estatuto establece:

“Artículo 6º—De los fines y objetivos específicos de la Federación:

a. Promover y fortalecer la integración y el progreso de la Región Central de Occidente, en los ámbitos social, territorial, ambiental y económico, para una buena gestión y gobernabilidad.

b. Impulsar una efectiva descentralización política, funcional y administrativa del Estado costarricense a favor del fortalecimiento del régimen municipal.

c. Mejorar las condiciones técnicas, administrativas y financieras de las municipalidades integrantes.

Artículo 7º—Los fines y objetivos anteriormente señalados no constituyen en modo alguno, limitaciones para las actuaciones de la Federación que se extenderá a cuantos aspectos puedan repercutir y/o engrandecer los intereses y acciones de la Federación en pro y en beneficio de los mismos.

Artículo 8º—Para la consecución de sus funciones, la Federación tendrá como objetivos específicos:

a) Facilitar la coordinación entre las municipalidades que la integran y el gobierno central e instituciones, federaciones de municipalidades, gobiernos locales y organizaciones relacionadas con el quehacer municipal.

b) Coordinar y establecer alianzas estratégicas con las instituciones públicas y privadas para el desarrollo de los fines contemplados en el presente estatuto y los respectivos planes operativos.

c) Impulsar la organización comunal y promover la participación ciudadana en las decisiones municipales.

d) Promover en todas las acciones y proyectos de la Federación los siguientes ejes transversales: equidad de género, desarrollo sostenible, derechos humanos e investigación.

e) Implementar monitorear y evaluar los planes de ordenamiento territorial locales y directrices regionales.

f) Impulsar proyectos e iniciativas de conservación del ambiente, incluyendo la educación ambiental y la preservación de los recursos naturales.

g) Manejar adecuadamente los deshechos sólidos de los cantones integrantes de la federación.

h) Gestionar fuentes de financiamiento a través de organizaciones gubernamentales o no gubernamentales, nacionales o extranjeras, con el fin de financiar aquellas acciones tendentes a cumplir con los objetivos propuestos.

i) Procurar la inversión productiva que propicie el desarrollo socio económico y el aumento de los ingresos municipales de sus afiliadas y fomentar las empresas públicas, privadas y mixtas.

j) Cualquier otro permitido por la Ley” (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior, se deduce que los objetivos de FEDOMA están enfocados a mejorar las condiciones de la circunscripción territorial en la que se desarrolla, por lo que puede concluirse que realiza función administrativa en el cumplimiento de dichos fines, sobre todo cuando ellos están enfocados a mejorar el manejo de los desechos dentro de los cantones que la integran, tal como sucede con el proyecto sobre el cual consulta la Directora Ejecutiva de FEDOMA y para el cual necesitan emprender el proceso expropiatorio.

Con base en lo expuesto, y teniendo por cierta y efectiva la naturaleza de FEDOMA como ente de carácter público, debemos indicar que de acuerdo a lo estipulado en el artículo 5 de la Ley de Expropiaciones, podría acordar la expropiación forzosa con el fin de satisfacer los fines que le han sido encomendados, siempre y cuando dicho procedimiento sea acordado por el órgano superior de dicho ente.

De esta forma, entre los órganos que conforman la estructura organizativa de FEDOMA, el que ostenta la posición de órgano superior es la Asamblea General, de acuerdo al artículo 10 del Estatuto de FEDOMA, que textualmente reza:

“Artículo 10.—De la Asamblea General. La Asamblea General es el órgano superior de la Federación y estará constituida por la Alcaldía de cada municipalidad y dos miembros del Concejo Municipal respectivamente, procurando la equidad de género. En caso de fuerza mayor los regidores propietarios podrían ser remplazados por los regidores suplentes, que permanecerán como miembros del Concejo toda la sesión y tendrán derecho a voz y voto. Los miembros de la Asamblea durarán en sus cargos 4 años en el cumplimiento del periodo para el cual fueron elegidos.” (La negrita no forma parte del original).

Consecuentemente, es la Asamblea General de FEDOMA, la que ostenta la titularidad de la potestad expropiatoria, en aquellos casos en que resulta procedente en cumplimiento de los fines que le han sido encomendados a la federación. Para ello lógicamente, deberá cumplir todos los requisitos establecidos en la Ley de Expropiaciones para llevar a cabo el procedimiento.

III. CONCLUSIONES

1. La Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA), es un ente público, y como tal se encuentra facultado para ejercer la potestad expropiatoria dispuesta en el artículo 5 de la Ley de Expropiaciones, en cumplimiento de los fines que le han sido encomendados.

2. En virtud de que los estatutos de FEDOMA establecen a la Asamblea General como órgano superior, le corresponde a ésta acordar el proceso expropiatorio cuando corresponda, para lo cual deberá cumplir los requisitos establecidos en la ley.

Silvia Patiño Cruz Floribeth Calderón Marín

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría

SPC/FVCM/gcga